| Artículos archivados | » Todos los artículos, Abril / Mayo 1999 |
Países pequeños, grandes éxitos
Revitalización del empleo en Europa:
Cómo generan empleo los países pequeños
¿Es posible que los países pequeños enseñen a las grandes naciones a crear empleo? Parece que sí, según un reciente estudio realizado por la OIT 1 para una reunión de alto nivel 2 celebrada recientemente en Ginebra. Austria, Dinamarca, Irlanda y los Países Bajos han demostrado que el "éxito en el empleo es igualmente posible en los Estados de bienestar europeos". Los factores que explican este éxito -diálogo social, política macroeconómica y política de mercado de trabajo- pueden proporcionar nuevas soluciones a los problemas de desempleo que han afligido a Europa en las dos últimas décadas.
GINEBRA - En contra de lo que ocurre en algunos grandes países europeos, con mercados de trabajo todavía deprimidos y, en algunos casos, con elevadas tasas de desempleo, especialmente de desempleo juvenil y de larga duración, los mercados de trabajo de Austria, Dinamarca, Irlanda y los Países Bajos, han experimentado una notable recuperación, o han mantenido unas bajas tasas de desempleo a largo plazo.
Además, algunos de esos países han experimentado recientemente un rápido crecimiento del empleo y de las tasas de ocupación. Según el estudio de la OIT, en la mayoría de los casos se han reducido las diferencias entre los sexos, aunque siguen siendo considerables. Tanto el desempleo juvenil como el de larga duración han seguido reduciéndose. Los países estudiados son pequeños, representan alrededor del 10 por ciento del PIB de la Unión Europea y suponen sólo el 7 por ciento de su población activa.
En noviembre de 1998, tanto Dinamarca (4,6 por ciento), como los Países Bajos (3,6 por ciento) y Austria (4,4 por ciento), figuraban entre los países de la UE con menores tasas de desempleo. Según el estudio de la OIT, esta evolución es tanto más notable cuanto que el desempleo había alcanzado el 10 por ciento en Dinamarca en 1993, y se había situado en el 12 por ciento en los Países Bajos en 1982. Por su parte, Dinamarca disfruta de unos niveles de ocupación que son, con mucho, los más elevados (en tasas de equivalencia bruta y a tiempo completo). Este es, asimismo, el país con la menor diferencia entre los sexos en cuanto a niveles de empleo.
Por el contrario, los Países Bajos tienen unas tasas de empleo, medidas en equivalentes a tiempo completo, relativamente bajas, debido al gran peso del trabajo a tiempo parcial. Esto explica igualmente la existencia de mayores diferencias entre los sexos por lo que respecta a las tasas equivalentes a tiempo completo, ya que una enorme proporción de mujeres trabaja a tiempo parcial.
El estudio indica que, a pesar de que los niveles de desempleo en los Países Bajos se aproximan a la frontera convencionalmente establecida para el pleno empleo (3 por ciento), ninguno de los países estudiados ha alcanzado aún esa situación, si se toman igualmente en consideración los criterios cualitativos.
Falta mucho para que se pueda hablar de éxitos absolutos y no relativos. Sin embargo, si bien este éxito de la política de empleo ha coincidido con un desplazamiento de la estructura del empleo, desde los puestos de trabajo fijos a tiempo completo, hacia una estructura laboral más heterogénea (como el trabajo temporal y a tiempo parcial), no parece que esta evolución se haya realizado al precio de una contracción generalizada de los salarios reales ni de un incremento acusado de las desigualdades.
Aunque el desempleo en Irlanda se ha reducido rápidamente desde el elevadísimo nivel del 17 por ciento alcanzado en 1985, sigue siendo relativamente alto (7,3 por ciento) en comparación con el de los otros tres países. Sin embargo, la tasa es actualmente muy inferior a la media de la UE, del 9,8 por ciento. También las tasas de desempleo juvenil y de larga duración declinan rápidamente en Irlanda, si bien es cierto que lo hacen desde unas tasas igualmente altas. En Austria, donde el desempleo se había mantenido en unos niveles relativamente bajos durante mucho tiempo, para experimentar posteriormente un ligero repunte, se ha registrado en estos últimos tiempos otra leve caída. Además, los niveles de paro juvenil y de larga duración son igualmente bajos. Austria es, igualmente, uno de los pocos países cuyas tasas de desempleo habían sido tradicionalmente inferiores a la mitad de la tasa media de la Unión Europea.
El estudio concluye señalando que, al menos, "en tres de los países que se insertan en el modelo socioeconómico de la Europa central y septentrional se producen menos desigualdades que en los países adheridos al sistema de libre mercado". Esta es, en parte, una consecuencia de la negociación colectiva que se desarrolla entre los agentes sociales en un marco de gestión corporativa y, en parte también, de la eficacia del sistema de transferencia social en la reducción de la pobreza. Este último es, en sí mismo, un resultado del sistema de gestión corporativa.
Factores del éxito de cada país
en el mercado de trabajo
Austria: Sistema de gestión corporativa sólido y estable, política macroeconómica coordinada, peso tradicionalmente grande del sector público, expansión fiscal temporal en un contexto global de consolidación fiscal, moderación salarial, reformas tributarias, elevada flexibilidad del mercado de trabajo, políticas de reducción de la oferta de mano de obra, regulación del despido, formación (aprendizaje).
Dinamarca: Gestión corporativa renovada, política macroeconómica coordinada, gran peso del sector público, expansión fiscal temporal en un contexto global de consolidación fiscal, reformas tributarias, moderación salarial, política del mercado de trabajo (regulación de permisos y licencias, reactivación, jubilación anticipada) y regulación del despido, reforma del mercado de trabajo, formación (continua), reducción de la oferta de mano de obra.
Irlanda: Gestión corporativa y coordinación macroeconómica crecientes, consolidación fiscal, moderación salarial, reformas tributarias, inversión extranjera directa, fondos estructurales directos, política dinámica del mercado de trabajo, formación (universitaria).
Países Bajos: Gestión corporativa renovada, política macroeconómica coordinada y consolidación fiscal, reforma del sistema de protección social, reformas tributarias, jornada laboral, reformas del mercado de trabajo, reducción de la oferta de mano de obra.
El estudio indica que la buena marcha relativa del mercado de trabajo en los cuatro países obedece, principalmente, a la aplicación de unas políticas acertadas en tres áreas: diálogo social, política macroeconómica y política del mercado de trabajo.
- Gestión corporativa y diálogo social, en el que se combinan el intercambio de información y la discusión de cuestiones a nivel nacional con la posibilidad de realizar reformas en los niveles sectorial y de empresa, posibilitar la moderación salarial, y conciliar los intereses divergentes de grupos concretos con los intereses del conjunto de la sociedad y la economía.
Tres de los países han reforzado el diálogo social, tras experimentar dificultades económicas y elevadas tasas de desempleo a principios de la década de 1980, al tiempo que el diálogo se ha mantenido en Austria durante toda la posguerra. El diálogo ha contribuido a crear un clima de confianza entre los agentes sociales, al tiempo que la moderación salarial se ha insertado en una política macroeconómica orientada a la estabilización. Los agentes sociales han protagonizado igualmente reformas en la seguridad social, la política y las instituciones del mercado de trabajo.
Estas reformas no siempre han sido fácilmente asumibles por los agentes sociales. Por ejemplo, los sindicatos han aceptado cambios que no siempre han favorecido los intereses a corto plazo de sus afiliados. Que estos cambios (por ejemplo, en la gestión de la seguridad social y en los niveles de las prestaciones sociales), que han ido acompañados de unos incrementos salariales modestos, no hayan provocado conflictos sociales constituye, ciertamente, un mérito del diálogo social.
En el estudio de la OIT se afirma que las instituciones que hacen posible la comunicación en las altas instancias, son particularmente importantes para dirigir el diálogo, si bien es imperativo que el diálogo exista igualmente en los niveles inferiores y no sólo entre los grupos de interés, sino también en el seno de los mismos. Si no hay diálogo, es más difícil que los miembros de base colaboren en la aplicación de los acuerdos adoptados en el más alto nivel.
- Una política macroeconómica orientada a estabilizar los precios, los intereses y los tipos de cambio, que además -de forma limitada, aunque, a veces significativa- proporciona estímulos fiscales en un contexto global de consolidación fiscal. En el estudio se indica que los países que han logrado reducir sus déficits están recuperando su capacidad de realizar una política económica anticíclica.
Contrariamente a lo que ocurría en los años setenta, cuando este gasto público solía descontrolarse, los gobiernos actuales parecen más capaces de aprovechar los efectos beneficiosos a corto plazo de la expansión fiscal, para revertir a continuación en la consolidación fiscal. En los cuatro países estudiados y, especialmente, en Austria y Dinamarca, el gasto público ha desempeñado una función importante en el fomento del empleo y del crecimiento, si bien su participación porcentual en el PIB se ha reducido. Sin embargo, lo importante es saber si el gobierno invierte eficazmente y si un menor gasto público que induzca a una reducción de impuestos habría sido todavía más beneficioso para la economía. Aunque se ha argumentado que el gasto público "desplaza" la inversión privada, en el estudio de la OIT no se ha corroborado esta aseveración.
En el estudio se asegura que el gasto público y la inversión privada se incentivan mutuamente y, si bien se admite la necesidad de perseguir la consolidación fiscal, se rechaza la aseveración de que una administración pública "enjuta" es la solución a todos los problemas del mercado de trabajo de las economías europeas basadas en el Estado de bienestar. La expansión fiscal, dentro de unos límites, es importante cuando la economía se adentra en una recesión, al tiempo que la consolidación fiscal se precisa para que el gobierno recupere la posibilidad de realizar una política económica anticíclica, en la línea de criterios fijados para la Unión Europea.
- Una política activa y pasiva del mercado de trabajo y la reforma de ese mercado han influido en la recuperación de los mercados de trabajo austríaco, danés, neerlandés e irlandés. En el estudio se enfoca la política del mercado de trabajo en el contexto de la regulación del mismo. Tanto las medidas "pasivas" de mantenimiento de los ingresos, como las medidas activas de actuación en el mercado de trabajo, como la formación orientada al mercado, son otros tantos instrumentos que aportan seguridad a los trabajadores y mayor flexibilidad a las empresas para realizar ajustes. Sin este "amortiguador", las empresas tendrían que asumir todos los costes y las consecuencias sociales del ajuste, al tiempo que los trabajadores afrontarían una enorme inseguridad.
El estudio de la OIT muestra inequívocamente que la política del mercado de trabajo es uno de los pilares del estado de bienestar europeo. Si bien esto no excluye la necesidad de ulteriores reformas, orientadas, por ejemplo, a la adopción de medidas -en la línea de la Estrategia de Empleo Europea- tendentes a prevenir el incremento del desempleo de larga duración, los responsables de la formulación de políticas deben ser conscientes de la función básica que desempeña la política del mercado de trabajo y de su relación con la protección del empleo y con el funcionamiento general de los mercados de trabajo.
La reforma de la aplicación de la política del mercado de trabajo (por ejemplo, a través de los servicios de empleo) ha contribuido al éxito conseguido por estos países al hacer que esa política responda en mayor medida a las necesidades locales y de las empresas.
El buen funcionamiento del mercado de trabajo parece depender más de una eficaz conjunción de factores que de la adopción de medidas aisladas. El informe de la OIT arroja alguna luz sobre el posible funcionamiento de esa conjunción.
La combinación eficaz -aunque variable de un país a otro- de tres factores: diálogo social, política macroeconómica y políticas del mercado de trabajo, ha demostrado surtir efectos positivos. En el plano macroeconómico, la política monetaria orientada a la estabilidad, la consolidación fiscal y las políticas de moderación salarial, parecen acomodarse entre sí. Austria es un buen ejemplo de cómo se puede lograr la estabilidad a largo plazo a través de esta coordinación de políticas, sin reducir la flexibilidad del mercado de trabajo y con el apoyo adicional de la política (pasiva) del mercado de trabajo. Más concretamente, en los mercados laborales danés y austríaco, la escasa protección contra el despido (jurídica en Dinamarca y fáctica en Austria) se ha visto compensada por una protección relativamente amplia de los ingresos. De este modo, una parte importante del coste de los reajustes de plantilla se transfiere de la empresa a la sociedad.
Aparentemente, en ambos países -en los que prevalece la pequeña y mediana empresa- los sistemas de protección social apoyan la economía y el mercado de trabajo y contribuyen a mejorar la flexibilidad, de lo cual se derivan un nivel más bajo de desempleo de larga duración y unas elevadas tasas de ocupación.
En el estudio de la OIT se mencionan otros ejemplos de combinación eficaz de políticas, como la inducción temporal de la demanda en la economía, combinada con el sistema -basado en la formación- de rotación en los puestos de trabajo aplicado en Dinamarca; o el sistema neerlandés de combinación del trabajo a tiempo parcial con un esquema básico de pensiones y la actividad de colocación desarrollada por las empresas de empleo temporal.
Los tres elementos del éxito: una política y un entorno macroeconómica vigorosos, el diálogo social y una política del mercado de trabajo, también pueden dar resultados en las grandes naciones; sin embargo, el tamaño pequeño tiene algunas ventajas evidentes. En primer lugar, estos países tienen unas economías abiertas y bien integradas en el sistema económico mundial, debido, en parte, a la reducida dimensión de sus mercados domésticos. Al menos, para estos países, la apertura económica y la "mundialización" parecen ser rentables. En segundo lugar, la escasa dimensión misma de los países estudiados podría constituir un factor añadido de éxito, debido a lo reducido de sus "elites dirigentes". El carácter informal y estrecho de las relaciones personales son un requisito importante del consenso y del éxito negociador.
El estudio reconoce que, dada la reducida dimensión de los cuatro países, sus ventajas específicas, sus instituciones diferenciadas, sus tradiciones y su cultura, resulta difícil transplantar las políticas de un país a otro. Concretamente, no sería fácil implantar el "corporativismo democrático" en países de tradición liberal y pluralista. No obstante, en el informe de la OIT se observa que los países pequeños pueden enseñar, al menos, dos cosas a las grandes naciones.
Si bien el la "Corporativismo democrático" no es, en sí mismo, la solución de todos los problemas del mercado de trabajo, parece ser un sistema de gestión tan eficaz para administrar la economía como las formas de gestión típicas del liberalismo pluralista (dominadas por el mercado). Se asegura en el estudio que "especialmente, si se tienen en cuenta las consideraciones de equidad, la gestión corporativa arroja unos resultados netamente superiores", como se aprecia en la distribución más igualitaria del ingreso y en los menores niveles de pobreza. El problema de los países que ejercen una gestión corporativista han sido, hasta ahora, sus pobres resultados en materia de empleo. Solucionado este problema, esas naciones parecen haberse convertido en modelos socioeconómicos de éxito.
La segunda lección es que la apertura económica da resultados y que la mundialización no parece haber producido efectos negativos a largo plazo en los mercados laborales de los cuatro países estudiados o, al menos, no ha causado problemas que no se hayan solucionado. Aparte de estos dos elementos centrales (la forma de gestión y el grado de apertura económica), las cuatro experiencias "fructíferas" estudiadas ofrecen numerosos ejemplos del funcionamiento de otros elementos que podrían ayudar a varios de los grandes países (europeos) a superar las dificultades de sus mercados de trabajo.
Según el estudio, no existen motivos que impidan a las naciones mayores aplicar métodos de rotación en el puesto de trabajo semejantes a los daneses, o regular el trabajo a tiempo parcial como se ha hecho en los Países Bajos. Por ejemplo, recientemente se ha introducido en Austria, cuyas instituciones son bastante similares a las alemanas, un sistema de rotación en el puesto de trabajo inspirado en el modelo danés.
En el estudio se llega a la conclusión de que es casi seguro que esta convergencia de políticas y normativas será estimulada por la Unión Monetaria Europea, que conducirá inevitablemente a un mayor reajuste en varias áreas políticas.
1 El estudio, titulado, "Europe's Employment Revival: Four Small European Countries Compared", constituye un desarrollo del Tercer Compromiso adoptado en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Social, celebrada en Copenhague en 1995, en cuyo estudio figuran los resultados de la evaluación realizada por la OIT sobre la situación del empleo en Austria, Dinamarca, Irlanda y los Países Bajos. El estudio de estos cuatro países ha sido revisado y comentado por los agentes sociales y por los respectivos Ministerios de Trabajo de los países en cuestión.
2 Diálogo social y éxito en el empleo: un Simposio de la OIT, celebrado en Ginebra los días 2 y 3 de marzo de 1999.