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África trabaja
La OIT ayuda a convertir el desarrollo
en puestos de trabajo
Es posible que en el año 2015, la mitad de la población del mundo en desarrollo viva en áreas urbanas, poniendo gravemente en peligro los actuales niveles de vida. ¿Qué soluciones pueden hallarse para afrontar este reto, y mejorar las condiciones de vida, a la vez que se crean nuevos puestos de trabajo?
DAR ES SALAAM, Tanzania - Las aguas incontroladas de la riada que cubrió la hondonada de Hanna Nassif, a cuatro kilómetros de aquí, pusieron de manifiesto los inconvenientes del rápido crecimiento demográfico y de la urbanización incontrolada. la superpoblación de esta urbe de 3 millones de vecinos convirtió la extensa y mal drenada llanura de Hanna Nassif en un lugar peligroso e insalubre para vivir.
"Los primeros vecinos se establecieron aquí hace más de 20 años", asegura Alfred Mwenisongole, delegado de la Asociación para el Desarrollo Comunitario, contemplando la aglomeración de Hanna Nassif, en la que conviven 20.000 vecinos de bajos ingresos, y añade: "Un asentamiento urbano espontáneo se desarrolló rápidamente en estas tierras bajas". Las viviendas, levantadas caprichosamente, formaron una barrera al flujo natural de las aguas."
Graves inundaciones azotaron periódicamente las tierras de Hanna Nassif en la década de 1980 y se hicieron más destructivas en la siguiente. Las copiosas precipitaciones que en 1991 produjeron dañinas inundaciones en este asentamiento pusieron de manifiesto la necesidad de adoptar medidas urgentes. El Ayuntamiento estableció una red de colaboración con la Oficina de Area de la OIT y con OIT/ASIST 1, así como con UN Habitat y, en cooperación con estas agencias, presentó un proyecto piloto para Hanna Nassif a posibles donantes.
El resultado de este esfuerzo fue un plan para prevenir el libre flujo de las aguas sin necesidad de demoler las viviendas, consistente en adaptar la experiencia adquirida por la OIT en sus programas comunitarios rurales apoyados en la fuerza de trabajo a un entorno urbano, mediante la construcción de acequias, calzadas, desagües y alcantarillado.
No obstante, la enseñanza de Hanna Nassif no se circunscribe al desarrollo de nuevas infraestructuras. En efecto, el principal fruto del proyecto ha sido la enseñanza de que el desarrollo también puede generar empleo y, por consiguiente, aliviar la pobreza y reducir los niveles insólitos de urbanización que son la causa de graves riadas, daños a la propiedad, inutilización de las vías de comunicación, saturación de los desagües y deterioro de las condiciones sanitarias.
Si bien los auxilios de urgencia y los programas de asistencia aportan soluciones temporales a las poblaciones empobrecidas, poco pueden hacer para mejorar su situación a largo plazo. Las inversiones generadoras de empleo y de servicios esenciales, como carreteras, suministro de agua, alcantarillado, viviendas y escuelas, contribuirían en mayor medida al bienestar de esas poblaciones y a promover su desarrollo económico; así, la mitad de la inversión pública de los países en vías de desarrollo se concentra en las infraestructuras.
Los proyectos de infraestructuras tienen un enorme potencial de generación de empleo que no siempre se aprovecha. Es cierto que muchos de estos proyectos son intensivos en el empleo de maquinaria y equipo, y que con frecuencia se utilizan contratistas extranjeros. Esto suele ser así en el caso de aeropuertos, autovías y grandes puentes. Sin embargo, existen alternativas intensivas en la utilización de mano de obra que aportan mayores beneficios a la población local.
Desde hace algunos años, la OIT, actuando a través de su Programa Intensivo en Empleo, ha venido ayudando a los Estados miembros a incrementar los efectos de la inversión en infraestructura sobre el empleo y el desarrollo económico local. En este esfuerzo se ha aplicado el denominado "sistema intensivo en empleo", en el que se utiliza la fuerza de trabajo como recurso básico, sin descuidar la eficacia respecto al coste ni el control de calidad. Se presta especial atención a la adopción de las normas laborales aplicables y de unas condiciones de trabajo justas, tanto por vía contractual, como utilizando los programas de formación de la OIT. 2
Por ejemplo, en el proyecto de Hanna Nassif, las prioridades comunitarias consistían en el drenaje del agua caída durante las tormentas tropicales, la gestión de los residuos sólidos, la mejora de las vías de comunicación, el suministro de agua y el alumbrado público. Se movilizó a la población local de hombres y mujeres. Los vecinos empezaron por construir desagües, bajo la dirección de un ingeniero formado por la OIT en las tecnologías basadas en el uso de la fuerza de trabajo. No se utilizó maquinaria pesada ni equipo complejo.
Se tardó más de dos años en construir un canal maestro de 600 metros para la eliminación de las aguas pluviales, 1.500 metros de un desagüe auxiliar y 1.000 metros de calzada, además de hacer dos salidas y 10 alcantarillas móviles, y de mejorar las vías peatonales. Todas estas obras se ejecutaron mediante contratas locales.
Según Dinah Nkuya, de la Comisión para el Desarrollo Comunitario: "Las inundaciones desaparecieron casi totalmente. Los vecinos pudieron ir calzados, los comerciantes pudieron transformar más fácilmente el género, los niños empezaron a ir andando a la escuela y la economía renació, gracias a la mejora de los accesos al lugar". Se redujo la incidencia de la malaria, el cólera y las diarreas, y disminuyó la frecuencia de las patologías de etiología fungosa. Empezaron a perfilarse nuevos conceptos sobre el modo de evitar la acumulación de basuras en los desagües y de conservar el medio ambiente. La modesta remuneración abonada a los trabajadores del proyecto les permitió canalizar el ahorro hacia la apertura de pequeños negocios.
Se creó, además, un sistema de financiación para fomentar la empresa. Se registró un auge de la construcción y la restauración inmobiliaria que, por sí solo, contribuyó a generar empleo y a mitigar la pobreza. Asimismo, en la vía de acceso a la comunidad se inició el cobro de un peaje que generó los recursos precisos para financiar el mantenimiento de la infraestructura construida. La Comisión Municipal contribuyó también a la creación de puestos de trabajo de mantenimiento de viales y drenajes. En la actualidad se encuentra en vías de ejecución la segunda fase del proyecto, consistente en la construcción de nuevos desagües y carreteras.
¿Cómo se aplica este concepto en otros países de la región?. La OIT ha estado muy activa en África y ha creado millares de puestos de trabajo aplicando sus métodos intensivos en el uso de mano de obra. A continuación se examinan algunos proyectos en los que se han conjugado trabajo y desarrollo.
Un pequeño proyecto de desarrollo del sector de la construcción permitió impartir una amplia formación empresarial y de gestión al personal de 93 empresas dedicadas a los trabajos de reparación de vías de comunicación basados en el uso intensivo de mano de obra. Asimismo, se formó a ingenieros y aparejadores del gobierno en la gestión de contratas y en la realización de obras con uso intensivo de mano de obra. En el marco de una ampliación del proyecto de ámbito nacional, se procedió a la reconstrucción de más de 1.500 kilómetros de carretera y de 3.500 alcantarillas durante el período comprendido entre agosto de 1989 y diciembre de 1996. Se crearon total de 2.500 jornadas por kilómetro de obra, con un total de 11.000 kilómetros. Durante los primeros 8,5 años de ejecución, el programa dio lugar a la creación de 4,4 millones de jornadas (esto es, 20.000 años de trabajo) de empleo temporal, lo que supone asimismo que, sobre la base de un jornal medio de 1 dólar de Estados Unidos diario, alrededor de 4,4 millones se inyectaron en la economía rural en forma de salarios directos en efectivo. Además, se lograron importantes efectos indirectos de generación de empleo, gracias a las inversiones en la reforma de viviendas, la producción local de herramientas manuales, la rehabilitación de explotaciones agrarias y el gasto social.
La nueva carretera de 86 kilómetros de longitud que comunicará Nyala con Id El Fursan, en el Estado de South Dafur, facilitará el acceso a Nyala, cabecera de la región, cuyos habitantes quedan aislados durante la estación lluviosa por causa del corte de las carreteras causado por el desbordamiento de los "uadis". Los objetivos centrales del proyecto consisten en crear una estructura viable de construcción de vías de comunicación, basada en el uso intensivo de mano de obra local, y adquirir capacidad de construcción enseñando a los contratistas y directivos locales a emplear eficazmente la mano de obra local bajo condiciones de trabajo dignas.
Cooperación técnica. Desde principios de la década de 1990, OIT/ASIST ha venido realizando una importante labor en Sudáfrica en la utilización de métodos de construcción basados en el uso intensivo de mano de obra. Sudáfrica desea asimilar la experiencia internacional a fin de alcanzar el "nivel óptimo" con dichos métodos y fomentar el empleo sin incurrir en costes excesivos de construcción de infraestructuras. El equipo OIT/ASIST presta un servicio de asesoramiento a tiempo completo.
Durante 1997, el Programa de Caminos Secundarios, basado en el uso intensivo de fuerza de trabajo, empleó alrededor de 6.500 trabajadores, de los que un 20 por ciento eran mujeres. Desde 1989, el programa ha servido para rehabilitar 2.500 kilómetros de caminos secundarios y ha inducido la generación de empleo en las tareas de mantenimiento. En las obras participan 29 "brigadas", basadas fundamentalmente en la mano de obra y diseminadas por todas las provincias del país. Las brigadas están integradas por 150 a 250 trabajadores, se gestionan en el ámbito local y utilizan el equipo ligero imprescindible para la garantía de la calidad.
Utilizando un modelo macroeconómico para medir el impacto sobre la economía del país de los proyectos de inversión intensivos en mano de obra, un estudio estimó los efectos diferenciales del empleo versus los métodos intensivos en la utilización de equipo sobre las principales variables económicas, esto es, producción, consumo, empleo, hacienda pública y comercio exterior. El análisis muestra claramente la superioridad del método basado en el trabajo, que es entre un 30 y un 80 por ciento menos costoso, dependiendo del tipo de infraestructura, genera 2,5 veces más empleo, produce un incremento 2,5 veces mayor de la renta nacional y del consumo doméstico y permite un ahorro de divisas del 30 por ciento. En 1995, el sector económico basado en la mano de obra generó, efectivamente, 12.000 puestos de trabajo directos y 23.000 indirectos (equivalente a tiempo completo). Estas cifras deben compararse con los 17.000 puestos de trabajo creados en la zona franca malgache, o con los 77.000 puestos existentes en el sector formal del país.
La OIT ha prestado asistencia técnica a diversos proyectos: reconstrucción de una red de caminos secundarios de unos 200 kilómetros de longitud en el distrito de Mozamba, utilizando los servicios de pequeños contratistas nacionales, equipamiento de las brigadas de reparación de caminos, y oferta de oportunidades de empleo y de formación para una considerable fuerza de trabajo, que en su momento podrá seguir trabajando en el mantenimiento y reparación de la red vial. El gobierno decidió extender el plan de construcciones basadas en el uso intensivo de mano de obra a los distritos de Kambia, Port Loko y Tonkolili, cuyos contratistas locales repararán varios centenares de kilómetros de caminos secundarios con la ayuda financiera del Banco Mundial y la asistencia técnica de la OIT. La inestabilidad política forzó, en 1998, la aplicación del programa mediante operaciones de urgencia, así como la congelación total de la actividad a principios de 1999.
Se han construido o reparado unos 250 kilómetros de caminos vecinales comunales aplicando métodos basados en el uso intensivo de mano de obra y de equipo ligero de apoyo. Un estudio ha puesto de relieve que la construcción de caminos vecinales empleando métodos intensivos en el uso de mano de obra es un 30 por ciento menos costosa que con métodos más intensivos en la explotación de equipo; además, los primeros generan entre dos y tres veces más empleo, reducen en un tercio las necesidades de importación, producen un incremento del 50 por ciento en el gasto en bienes y servicios locales, y benefician sobre todo a los trabajadores de los núcleos familiares más desfavorecidos.
Kalerwe es un anárquico asentamiento humano surgido en Kampala, Uganda, cuya deficiente red de drenaje provocaba graves inundaciones durante la estación lluviosa. Además de los daños materiales, las condiciones de vida eran muy poco saludables, ya que los desagües favorecían la multiplicación de los mosquitos y el desarrollo de enfermedades. Un proyecto basado en el uso de contratistas locales y en el uso intensivo de mano de obra contribuyó a la generación, en este área densamente poblada, de puestos de trabajo para construir un canal maestro y para mejorar las condiciones de vida.
En varios países africanos y asiáticos se han ejecutado otros proyectos basados en el empleo abundante de mano de obra, y la OIT se propone aplicar este sistema en la región latinoamericana.
La gestión local de vertederos crea ingresos
Un grupo de mujeres emprendedoras contemplaban cómo los residuos sólidos y las basuras comenzaban a obstruir los nuevos desagües en cuya construcción habían trabajado tan arduamente. Había que hacer algo, así que estas mujeres de Hanna Nassif decidieron poner manos a la obra. Se dedicaron a ir casa por casa, dos días por semana, recogiendo los residuos domésticos que luego transportaban hasta un vertedero cercano.
Carecían de equipo y herramientas, y necesitaban bolsas de plástico resistentes y reutilizables para distribuirlas entre los núcleos familiares visitados, palas para la recogida de la basura, y carretillas para transportarla hasta el vertedero. La Asociación para el Desarrollo Comunitario, responsable del proyecto de drenaje, les prestó algunas herramientas. Con el fin de estudiar diversas opciones, se pusieron en contacto con grupos de voluntarios en Dar es Salaam que intentaban promover la realización de proyectos de viabilidad similar.
Con ayuda de la OIT, se impartió un cursillo destinado a sensibilizar y concienciar a los vecinos, y se puso en marcha un proyecto piloto consistente en el pago de una pequeña tasa por parte de algunos núcleos familiares por la recogida de basuras. "Nos hemos registrado en el Ministerio del Interior como ONG, bajo la denominación de Kimwoda", asegura la presidenta, Leocadia Rugambwa. La OIT ha prestado asistencia técnica (a través del Departamento de Desarrollo del Empresariado y Gestión) para comprometer al conjunto de la comunidad en la gestión de los residuos sólidos y a medida que la idea iba "tomando forma", más casas se añadieron a la lista de "recogida".
Los esfuerzos han dado lugar a una reducción de las enfermedades y a un aumento de la salud y del nivel sanitario de la comunidad. Los promotores del plan movilizan continuamente a la población y recaban la participación de los dirigentes locales en la campaña para convencer a los vecinos a que abonen los servicios.
Según Saskia Bakker, de la OIT: "Este ha sido un verdadero esfuerzo comunitario de las mujeres de Hanna Nassif, que lo han llevado sobre sus espaldas".
A medida que el ejemplo cunde, otras comunidades manifiestan interés, incluida la de Kijitonyama, que en la actualidad impulsa un proyecto similar. Los dirigentes locales, con el apoyo de las autoridades, han prohibido el vertido de residuos domésticos en basureros temporales. En efecto, el enterramiento descontrolado de basuras provocaba la filtración de sustancias nocivas y un tremendo daño al medio ambiente. Según Fátima Hassan, vecina de Kijitonyama. "Prefiero pagar una pequeña suma por la recogida de mi basura; así, no tengo necesidad de salir furtivamente para deshacerme de ella ilegalmente".
Kiran Mehra-Kerpelman
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Creada por CL. Aprobada por KMK. Ultima actualización: 18 de agosto de 1999.