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Preguntas y respuestas sobre el trabajo infantil
Paso adelante en la adopción
de nuevas normas de la OIT sobre trabajo infantil
¿Cuál es el origen del debate?
En los últimos años, ha aumentado el interés en la adopción de nuevas normas de la OIT centradas en las peores formas del trabajo infantil. La decisión del Consejo de Administración de la OIT de incluir esta cuestión en el temario de la Conferencia Internacional del Trabajo se vio reforzada por la Resolución adoptada al respecto en 1996, en la que se afirmaba que, en un contexto de erradicación progresiva del trabajo infantil, era necesario "proceder de inmediato a la abolición de sus aspectos más intolerables...". Entre éstos figuran las condiciones afines a la esclavitud y el trabajo en régimen de servidumbre, las tareas peligrosas, el trabajo de niños de muy corta edad y la explotación sexual comercial de la infancia.
Este interés por las nuevas normas se ha manifestado de nuevo en las respuestas de los Estados miembros de la OIT al cuestionario sobre su posible contenido. Contestaron 116 gobiernos, una cifra nunca alcanzada con anterioridad y que prácticamente iguala al número de respuestas adicionales ofrecidas por las organizaciones de empleadores y de trabajadores. La conclusión que puede obtenerse de esta encuesta es el apoyo generalizado a la adopción de nuevas normas sobre las formas extremas del trabajo infantil. Los diversos comentarios ponen de manifiesto el consenso existente respecto al hecho de que la persistencia y la gravedad de este problema justifican la renovación de la acción internacional centrada específicamente en sus formas extremas o intolerables.
Asimismo, las respuestas indicaron la percepción de lagunas en las normas internacionales. Aunque la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos del niño y los instrumentos de la OIT en general, y el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) y el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) en particular, prohíben el trabajo infantil y las prácticas afines a la esclavitud, se considera que podrían establecerse prioridades más claras respecto a la acción nacional e internacional encaminada al tratamiento del trabajo peligroso y otras situaciones intolerables. Además, resultaría conveniente abordar explícitamente todas las formas extremas de trabajo infantil en una sola norma.
Por otra parte, se observaron diferencias de opinión respecto a cuestiones como el nivel de especificación del Convenio, el grado de flexibilidad que debe permitirse a las autoridades nacionales en la determinación de las formas extremas de trabajo infantil y el establecimiento de sanciones, el tipo de mecanismos de aplicación y seguimiento que deben incluirse y la urgencia con la que los países estarían obligados a actuar contra dichas formas.
¿Qué normas existen actualmente?
El Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) y su correspondiente Recomendación (núm. 146) son los instrumentos más recientes y generales de la OIT encaminados a la erradicación del trabajo infantil. Constituyen los pilares sobre los que se asienta la acción de la Organización destinada a promover la mejora de la legislación y las políticas nacionales y a diseñar la cooperación técnica que facilite la lucha contra esta forma de explotación. En concreto:
Política nacional: el Convenio exige a los Estados que lo ratifiquen que "se comprometan en la aplicación de una política nacional diseñada para garantizar la erradicación efectiva del trabajo infantil y en la elevación progresiva de la edad mínima de acceso al empleo o al trabajo a un nivel acorde con el pleno desarrollo físico y mental de los jóvenes". En la Recomendación (núm. 146) se ofrecen directrices sobre las medidas necesarias en materia de formulación de políticas.
Cobertura: el Convenio es aplicable a todos los sectores de la actividad económica, con independencia de que se empleen o no niños con remuneración salarial. Inicialmente, los países en desarrollo pueden excluir del Convenio a ciertos sectores. Asimismo, pueden dejarse al margen algunas categorías de trabajo específicas debido a problemas de aplicación sustanciales. Se prevén exclusiones y excepciones en casos de educación, formación y actividades artísticas.
Edad mínima básica: el Convenio establece que la edad mínima no deberá ser inferior a la prevista para la finalización de la enseñanza obligatoria y, en ningún caso, menor de 15 años. Se admite la posibilidad de que los países en desarrollo especifiquen inicialmente una edad mínima general de 14 años en lugar de 15.
Edad mínima para trabajos peligrosos: en el caso de este tipo de tareas ("empleo o trabajo que por su naturaleza o por las circunstancias en las que se lleva a cabo, puede poner en peligro la salud, la seguridad o la moral de las personas de corta edad"), debe fijarse una edad mínima nunca inferior a 18 años. (El trabajo a partir de los 16 años puede autorizarse si los interesados son objeto de una protección plena y una formación adecuada.)
Edad mínima para trabajos ligeros: el Convenio permite el establecimiento de una edad inferior en caso de los trabajos ligeros, que oscila entre los 13 y los 15 años, siempre que estas tareas no resulten peligrosas para la salud o el desarrollo del niño y no dificulten su educación. En aquellos países en los que se permita una edad mínima básica de 14 años, puede optarse por 12 en lugar de 13 años como edad mínima en trabajos ligeros, previa consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores.
Aplicación: el Convenio insta a la adopción de todas las medidas necesarias para garantizar una aplicación eficaz, el establecimiento de sanciones apropiadas, la definición de las personas responsables de asegurar el cumplimiento y el mantenimiento de registros.
¿Por qué es necesario adoptar un nuevo Convenio sobre trabajo infantil?
El Convenio núm. 138 es y seguirá siendo la norma internacional fundamental en materia de trabajo infantil. Ha ejercido una influencia esencial sobre la legislación y las prácticas nacionales y el número de ratificaciones ha aumentado en los dos últimos años. Su objetivo es la plena erradicación del trabajo infantil, pero facilita asimismo una aplicación y una mejora progresivas.
Aunque se admite que la resolución total de este problema llevará tiempo, hay ciertos tipos de trabajo infantil que no pueden tolerarse y exigen una intervención inmediata. El consenso mundial es cada vez mayor respecto a la necesidad de adoptar una nueva norma relativa a las peores forma de explotación infantil, que coloque a las condiciones intolerables (esclavitud, prostitución, pornografía y las tareas más peligrosas) como objetivo prioritario de la acción internacional. Los países con capacidad y recursos limitados, por ejemplo, deben comenzar en cualquier caso a dar los pasos necesarios para abordar este problema mediante la concentración de sus esfuerzos en la erradicación de las formas extremas de trabajo infantil, con el apoyo y la cooperación de la comunidad internacional.
Asimismo, las nuevas normas internacionales consolidarán en un solo instrumento jurídico el tratamiento de todas las formas extremas de trabajo infantil. Este hecho no debe menoscabar en modo alguno la importancia de los instrumentos vigentes, pero facilitará la consideración de los tipos de medidas adecuadas para suprimir las tareas más peligrosas llevadas a cabo por niños, evitar su acceso a este tipo de trabajos, mantenerles al margen de las situaciones de riesgo y ofrecerles la asistencia necesaria para su rehabilitación. Las nuevas normas contribuirán a la consecución del objetivo del Convenio núm. 138: la erradicación total del trabajo infantil.
¿Cómo serán el Convenio y la Recomendación propuestos?
Se ha elaborado una propuesta de conclusiones basada en las respuestas al cuestionario de la OIT cumplimentado por 116 gobiernos y un número muy similar de organizaciones de empleadores y de trabajadores. En dicho documento provisional figura el texto propuesto para los nuevos Convenio y Recomendación de la OIT sobre formas extremas de trabajo infantil. En el primer caso se ha optado por redactar un Convenio breve y preciso que complemente al núm. 138 y que establezca la obligación básica de adoptar medidas para lograr la erradicación inmediata de todas las formas extremas de trabajo infantil; en el segundo, por elaborar una Recomendación que ofrezca directrices adicionales para la acción legislativa y práctica.
La expresión "formas extremas de trabajo infantil" abarca la totalidad de formas de esclavitud y afines a ésta, como la venta y el tráfico de niños, el trabajo forzoso u obligatorio, la servidumbre y la vinculación laboral por deudas, la utilización, contratación u oferta de niños en actividades ilegales como la prostitución y la producción de pornografía o las actuaciones pornográficas, así como la realización de cualquier otro tipo de actividades que, por su naturaleza o las circunstancias en las que se llevan a cabo, pueden poner en peligro la salud, la seguridad o la moral de los niños, por lo que la utilización o la intervención de éstos en tales actividades no debe permitirse bajo ningún concepto.
¿Cuál es el contenido propuesto para el nuevo Convenio y Recomendación sobre formas extremas de trabajo infantil?
El Convenio y la Recomendación propuestos se aplican a todos los niños y jóvenes menores de 18 años, de conformidad con la edad general estipulada en la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos del niño y la edad mínima establecida en el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138). No obstante, a diferencia de este instrumento, las normas futuras se aplicarán a todos los sectores de la actividad, sin posibilidad de limitar su alcance a ciertas ramas.
El Convenio propuesto exigirá la adopción de medidas encaminadas a erradicar las formas extremas de trabajo infantil y garantizar una aplicación eficaz, incluida la determinación de sanciones penales, así como la prevención, el abandono de la actividad laboral y la rehabilitación, e instará a los Estados miembros que lo ratifiquen a procurarse ayuda mutua mediante la cooperación y la asistencia internacionales.
En la Recomendación propuesta se solicitará la adopción de programas de acción nacionales que protejan a los más jóvenes y a las niñas, incluyan medidas de prevención, rehabilitación e integración social, mejoren la sensibilización respecto al problema y movilicen a la sociedad; además, se instará al establecimiento de mecanismos de seguimiento para garantizar una puesta en práctica eficaz; la determinación de los trabajos más peligrosos; la recopilación de datos; la designación de ciertas actividades como delitos y la adopción de medidas de aplicación eficaces.
Resumen
Los miembros de la OIT apoyan incondicionalmente la erradicación de la explotación y el abuso intolerable de los niños en tareas peligrosas y en el trabajo en régimen de esclavitud o en prácticas afines. Este tipo de situaciones no sólo pone en peligro el bienestar físico y mental de los niños, sino que constituyen asimismo violaciones flagrantes de la dignidad y de los derechos humanos.
Un paso importante en la consecución de este objetivo es la presentación de una propuesta de adopción de nuevas normas de la OIT encaminadas a la eliminación inmediata de las formas extremas de trabajo infantil. Se ha solicitado una nueva norma que permita determinar las áreas de acción prioritarias a escala nacional e internacional en la lucha contra este problema. Aunque el número de ratificaciones del Convenio núm. 138 ha aumentado en los dos últimos años, algunos Estados miembros siguen considerando que es demasiado complejo y detallado para lograr una aprobación universal en un futuro próximo. 1 Asimismo, se argumenta que, aunque se determina una edad mínima superior para los trabajos peligrosos, no se establecen los objetivos necesarios para la acción prioritaria. Estos reparos han impulsado la formulación de nuevas normas.
Los instrumentos propuestos difieren de los existentes en la prioridad específica concedida a las formas extremas de trabajo infantil y en el tratamiento de éstas en una sola norma. No contemplan excepciones por razones de edad, sector o tipo de empresa. Su única función es detener de inmediato este tipo de prácticas, las formas de trabajo infantil que no pueden tolerarse en ningún lugar del mundo. Las actividades no abordadas en los nuevos instrumentos siguen siendo objeto de los existentes, en concreto, del Convenio núm. 138, norma fundamental de la OIT para la erradicación del trabajo infantil.
El nuevo Convenio propuesto difiere además del Convenio núm. 138 en lo siguiente: insta a la adopción de acciones encaminadas a la supresión inmediata de las formas extremas de trabajo infantil, solicita el establecimiento de sanciones penales, especifica la necesidad de tomar medidas de prevención, mantener a los niños al margen de dichas formas de actividad y rehabilitar a las víctimas infantiles, e invita a avanzar en la cooperación y la asistencia mutua para poner en práctica las disposiciones del Convenio.
La Conferencia Internacional del Trabajo de junio de 1998 examinará por primera vez el contenido de las normas propuestas. Es probable que las cuestiones analizadas en el presente artículo constituyan una parte esencial del debate. A la conclusión de la Conferencia, los Estados miembros tendrán la oportunidad de comentar de nuevo el texto. Basándose en tales comentarios, la Oficina Internacional del Trabajo elaborará un informe para su remisión a la Conferencia de 1999. Esta tendrá la última palabra y decidirá sobre la adopción definitiva de las nuevas normas.
1 En el momento de redactar el presente informe, se han producido 60 ratificaciones. El Director General ha incluido el Convenio núm. 138 en la campaña de promoción de la ratificación de los convenios fundamentales de la OIT.
¿Por qué deben adoptarse nuevas normas?
¿Cuál es la edad mínima de acuerdo con el Convenio núm. 138?
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(Artículo 2) |
(Artículo 7) |
(Artículo 3) |
| En circunstancias normales: | ||
| 15 años o más
(nunca inferior a la edad de escolaridad obligatoria) |
13 años | 18 años
(16 años condicionalmente) |
| Cuando el desarrollo de los servicios económicos
y educativos sea insuficiente: | ||
| 14 años | 12 años | 18 años
(16 años condicionalmente) |