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104e session |
Jugement no 2671 |
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Le Tribunal administratif, | ||
Vu la deuxième requête dirigée contre l’Organisation européenne des brevets (OEB), formée par Mme C. R. F. le 9 octobre 2006 et régularisée le 19 octobre 2006, la réponse de l’Organisation du 31 janvier 2007, la réplique de la requérante du 12 avril et la duplique de l’OEB du 7 août 2007;
Vu l’article II, paragraphe 5, du Statut du Tribunal;
Après avoir examiné le dossier, la procédure orale n’ayant été ni sollicitée par les parties ni ordonnée par le Tribunal;
Vu les pièces du dossier, d’où ressortent les faits et les allégations suivants :
A. La requérante, ressortissante espagnole née en 1959, est entrée au service de l’Office européen des brevets, secrétariat de l’OEB, en 1990 en qualité d’examinatrice. Elle a actuellement le grade A3. Des faits pertinents au présent litige sont exposés dans le jugement 2341, qui portait sur une affaire similaire, et le jugement 2448 rendu sur la première requête de l’intéressée. Il suffira de rappeler que le 15 septembre 2003 celle‑ci avait saisi le Tribunal de céans d’une requête par laquelle elle contestait la décision du Conseil d’administration de l’OEB de rejeter le recours qu’elle avait formé le 1er octobre 2001 contre la décision, que le Conseil avait prise le 28 juin 2001, d’introduire dans le Statut des fonctionnaires de l’Office des dispositions relatives à une assurance dépendance et le règlement d’application s’y rapportant. Elle prétendait en particulier que la décision de rejeter son recours était entachée d’un vice de procédure substantiel dès lors que la Commission de recours du Conseil d’administration (ci‑après la «Commission de recours»), qui avait formulé l’avis sur lequel le Conseil d’administration avait fondé sa décision, n’était pas «correctement constituée». Dans le jugement 2448, prononcé le 6 juillet 2005, le Tribunal avait annulé la décision attaquée et renvoyé l’affaire devant le Conseil d’administration afin qu’il prenne une nouvelle décision après consultation d’une commission de recours «régulièrement composée».
Après le prononcé de ce jugement, la requérante a été invitée par lettre du 26 janvier 2006 à se présenter le 24 mars à une audition devant la Commission de recours. Le 22 février, le conseil de la requérante a écrit à la Commission pour contester sa composition. Ses objections ont été rejetées par le président de la Commission par la voie d’un courrier qui a été remis à la requérante le jour de l’audition. Lors de cette dernière, l’intéressée a de nouveau contesté la composition de la Commission et a dénoncé le double rôle joué par le secrétariat du Conseil d’administration dans la mesure où il assure à la fois le secrétariat de ce dernier et celui de la Commission de recours. Elle a demandé que la procédure soit suspendue jusqu’à ce que les membres contre lesquels elle avait formulé des objections soient remplacés, que le personnel du secrétariat du Conseil d’administration soit exclu des délibérations ainsi que du processus décisionnel au sein de la Commission et que les représentants du Conseil d’administration soient invités à l’audition. Par lettre du 26 avril, le président de la Commission a informé la requérante que la Commission avait décidé de ne pas faire droit à ses demandes.
Dans son avis daté du 9 juin 2006, la Commission a recommandé que le recours soit rejeté pour défaut de fondement. Le 5 juillet 2006, la requérante a été informée qu’à sa 106e session, tenue du 26 au 30 juin, le Conseil d’administration avait décidé de rejeter son recours pour les raisons énoncées dans l’avis de la Commission. Telle est la décision attaquée.
B. La requérante soutient que la procédure devant la Commission de recours est entachée de plusieurs vices substantiels, et donc que la décision du Conseil d’administration, qui était fondée sur l’avis de la Commission, doit être annulée. Elle affirme que son droit à ce que sa cause soit entendue équitablement a été violé dans la mesure où la Commission a refusé de remplacer deux de ses membres qui n’étaient pas à même de donner un avis impartial en raison de leur participation aux délibérations de la Commission de recours qui avait formulé le premier avis recommandant le rejet de son recours. De la même manière, elle considère que le fait qu’un troisième membre de la Commission — à savoir le représentant du personnel — avait également siégé au Conseil consultatif général, qui à sa 144e session, tenue en avril 2001, avait recommandé à l’unanimité l’adoption de la décision concernant l’assurance dépendance, constituait un «cumul de fonctions [qui] est incompatible avec l’indépendance exigée par l’article 111 [du Statut des fonctionnaires]».
D’après la requérante, le parti pris des deux membres de la Commission qui avaient également participé à la procédure d’élaboration du premier avis formulé en mai 2003 est aggravé par le fait que la Commission de recours a pris position sur son cas bien avant qu’elle ait eu l’opportunité d’exercer son droit d’être entendue. A cet égard, elle fait remarquer que le texte du premier avis est presque identique à celui d’un avis provisoire rédigé en mai 2002. Elle relève par ailleurs que la participation de membres du secrétariat du Conseil d’administration aux délibérations de la Commission de recours et à la rédaction de ses avis risque de créer un conflit d’intérêts, car leur devoir de loyauté à l’égard du Conseil peut les amener à accorder à ce dernier un «accès privilégié» aux travaux et aux documents internes de la Commission. Cette pratique compromet l’impartialité de celle‑ci et est également incompatible avec le principe de l’égalité de traitement entre les parties.
La requérante affirme par ailleurs que le fait que le président de la Commission de recours ait intentionnellement omis d’inviter le représentant du Conseil d’administration à assister à l’audition constitue une violation d’une règle de procédure fondamentale. Cette violation lui a fait grief, car elle a mis le Conseil d’administration dans une position où il aurait pu contester la validité d’une conclusion qui lui était favorable ou s’abstenir de présenter certains arguments pertinents pour les invoquer ultérieurement.
La requérante demande au Tribunal d’annuler la décision attaquée et de renvoyer l’affaire devant le Conseil d’administration afin qu’il prenne une décision après la tenue, dans le respect de la procédure, d’une audition devant une commission de recours régulièrement composée. Elle demande également 5 000 euros à titre de dommages‑intérêts pour tort moral et 2 000 euros de dépens.
C. Dans sa réponse, l’OEB fait valoir que l’avis sur lequel le Conseil d’administration s’est fondé pour prendre sa décision a été formulé, à l’issue d’une procédure qui n’était entachée d’aucune irrégularité, par une commission de recours régulièrement composée. Elle rejette l’allégation de parti pris, insistant sur le fait que les deux membres de la Commission qui ont participé à l’élaboration des deux avis n’exerçaient plus de fonctions officielles au sein de l’Organisation lorsqu’ils ont siégé à la Commission de recours, qu’ils n’avaient pas d’intérêt personnel dans l’affaire en question et qu’ils n’avaient en aucune manière participé à l’élaboration de la décision faisant l’objet du recours. La défenderesse affirme que la deuxième Commission de recours était régulièrement composée au sens du jugement 2448, compte tenu du fait notamment qu’elle comprenait des membres désignés par le Comité du personnel. A propos de la participation de l’un des membres ayant siégé au Conseil consultatif général qui avait recommandé l’adoption de la décision concernant l’assurance dépendance, l’Organisation note que l’exclusion de tous les membres du personnel ayant à un moment ou à un autre participé à l’élaboration de décisions administratives réduirait considérablement le nombre de personnes susceptibles d’être désignées.
L’OEB rejette par ailleurs l’assertion selon laquelle la Commission de recours qui a formulé le premier avis aurait pris position avant même que la requérante ait la possibilité d’être entendue. Elle explique que le Règlement intérieur de la Commission de recours prévoit que le président de cette instance, qui fait normalement office de rapporteur, doit prendre les dispositions nécessaires pour que le dossier du recours soit transmis aux membres de la Commission en même temps que l’avis provisoire qu’il a rédigé. La Commission prépare l’audition sur la base de cet avis provisoire et décide par la suite si ce dernier doit être modifié. Ainsi, contrairement à ce qu’affirme la requérante, le fait que les conclusions de l’avis provisoire et de l’avis définitif soient les mêmes ne constitue pas la preuve d’un parti pris de la part de la Commission.
En ce qui concerne le double rôle joué par le secrétariat du Conseil d’administration, l’OEB indique que le Règlement intérieur de la Commission de recours prévoit que cette dernière est assistée par le secrétaire et le secrétariat du Conseil d’administration. En prêtant son concours à la Commission, le secrétariat du Conseil joue un rôle purement administratif qui n’implique aucune participation aux délibérations de la Commission ou à la préparation de la défense du Conseil.
En outre, l’Organisation note que le paragraphe 2 de l’article 6 du Règlement intérieur, en vertu duquel le président convoque les parties à une audition, a été interprété comme une invitation permanente faite au Conseil. Ainsi que le président de la Commission l’a indiqué dans une lettre adressée à la requérante, le Conseil a, dans la pratique, décidé de ne pas faire usage de son droit d’assister aux auditions et n’est donc pas expressément invité à chaque audition. Par conséquent, le Tribunal ne saurait retenir l’argument selon lequel le président de la Commission aurait intentionnellement violé les dispositions dudit règlement en n’invitant pas le Conseil.
Sur le fond, l’OEB maintient sa position selon laquelle la cotisation due pour les conjoints au titre de l’assurance dépendance est conforme au principe d’égalité. Elle considère comme pleinement justifiés la distinction faite entre les couples mariés et les couples divorcés ainsi que le plafonnement, à partir du grade A7, du montant des cotisations dues par le personnel de l’Office. Elle rappelle que la participation à cette assurance n’est pas obligatoire pour les conjoints et que la solution adoptée résulte d’un compromis entre la protection de l’institution du mariage et le principe de solidarité.
D. Dans sa réplique, la requérante réitère ses moyens. Elle fait valoir que l’existence d’un avis provisoire avant l’audition des parties et la délibération finale a certainement influencé les membres de la Commission de recours, viciant ainsi la procédure. Elle dit reconnaître que le Conseil d’administration n’est pas obligé d’assister à une audition mais soutient que le fait que le président de la Commission de recours n’ait pas invité le Conseil constitue une violation d’une règle de procédure. Elle relève également que l’OEB n’a produit aucun document confirmant la décision du Conseil de ne pas faire usage de son droit d’assister aux auditions devant la Commission.
E. Dans sa duplique, l’OEB maintient sa position. Elle affirme que la rédaction d’un avis provisoire comportant une recommandation sur le sort devant être réservé au recours était conforme aux dispositions du Règlement intérieur de la Commission de recours. Elle constate que la requérante a certes relevé l’existence d’une similitude entre les conclusions de l’avis provisoire et celles de l’avis définitif mais qu’elle n’apporte aucune autre preuve à l’appui de son allégation de parti pris. Concernant l’allégation selon laquelle le président de la Commission aurait omis d’inviter le Conseil à assister à l’audition, la défenderesse renvoie la requérante à l’article 18 de la décision CA/D 8/06 du Conseil d’administration, qui dispose que «[l]e Conseil décide s’il se fait représenter et par qui devant sa commission de recours». Elle réfute par ailleurs tout parti pris de la part du membre de la Commission ayant siégé au Conseil consultatif général qui avait approuvé la décision faisant l’objet du recours, notant qu’il avait simplement participé à la formulation d’un avis à propos d’un document soumis par le Président de l’Office, et non à l’élaboration de ce document.
CONSIDÈRE :
1. La requérante est fonctionnaire à l’Office européen des brevets. En juin 2001, le Conseil d’administration de l’OEB a approuvé l’introduction dans le Statut des fonctionnaires des dispositions relatives à l’assurance dépendance et le règlement d’application s’y rapportant. Les dispositions pertinentes sont entrées en vigueur le 1er juillet 2001. La requérante a formé, le 1er octobre 2001, un recours auprès de la Commission de recours du Conseil d’administration contre cette décision du Conseil en faisant valoir, entre autres choses, que ledit règlement d’application violait le principe d’égalité. La Commission a recommandé le rejet du recours pour défaut de fondement et le Conseil d’administration a suivi cette recommandation. La requérante a alors saisi le Tribunal de céans.
2. Dans son jugement 2448, le Tribunal a estimé que la Commission qui avait examiné le recours de la requérante n’était pas régulièrement composée dans la mesure où elle ne comportait aucun représentant du personnel. La décision en question ayant par conséquent été annulée, le Tribunal n’a pas eu à statuer sur les autres questions soulevées par la requérante. Le Tribunal a donc renvoyé l’affaire devant le Conseil d’administration pour qu’il prenne une nouvelle décision après consultation d’une commission de recours régulièrement composée.
3. Après le prononcé dudit jugement, le recours de la requérante a été soumis à une commission de recours comportant un représentant du personnel. La requérante a contesté la composition de la nouvelle commission dès lors qu’elle comptait deux membres ayant siégé à la commission précédente qui avait recommandé le rejet de son recours dans des circonstances qui seront exposées ci‑après. Son objection a été rejetée au motif que les membres de la Commission avaient été valablement désignés et qu’il n’y avait pas eu violation de l’article 111 du Statut des fonctionnaires, dont il sera aussi question ci‑après. Un autre membre de la Commission de recours, à savoir le représentant du personnel, avait siégé au Conseil consultatif général qui avait recommandé à l’unanimité l’adoption des dispositions relatives à l’assurance dépendance faisant l’objet du recours de la requérante. Toutefois, cette dernière n’avait pas connaissance de ce fait lorsque son recours a été examiné.
4. La deuxième Commission de recours a également recommandé que le recours de la requérante soit rejeté pour défaut de fondement. Le Conseil d’administration a une nouvelle fois suivi la recommandation de la Commission et la requérante a saisi le Tribunal de céans d’une deuxième requête. L’intéressée n’avance pas d’arguments sur le fond mais seulement sur la question de la composition de la Commission de recours ainsi que ses pratiques et procédures.
5. Le premier point soulevé par la requérante reprend pour l’essentiel un point qu’elle avait déjà soulevé dans sa première requête. La première Commission de recours avait formulé un avis qui, hormis des points de détail ne présentant aucune importance pour le cas d’espèce, reprenait le texte d’un avis établi avant l’examen de son recours. La requérante en avait déduit, dans sa première requête, que l’avis de la Commission de recours n’était ni impartial ni objectif. Comme indiqué plus haut, le Tribunal n’a pas eu à statuer sur ce point. La requérante invoque maintenant ce fait pour établir que les deux membres de la deuxième Commission de recours qui avaient déjà siégé à la première n’étaient ni impartiaux ni objectifs.
6. L’OEB fait observer dans sa duplique que le Règlement intérieur de la Commission de recours du Conseil d’administration dispose que le dossier du recours «doit être accompagné de l’avis provisoire du rapporteur, qui comporte au minimum l’énumération des points de fait et de droit». Il est d’usage dans de nombreux tribunaux et organes consultatifs qu’un rapporteur établisse un avis provisoire avant une audition et que cet avis soit examiné par les membres assesseurs. Cet avis provisoire peut ou non être adopté dans son intégralité. Son adoption, même sans modification, ne signifie pas que les membres assesseurs n’ont pas examiné les points qui doivent être tranchés de manière impartiale et objective. Par conséquent, l’argument de la requérante selon lequel la première Commission de recours aurait adopté le texte d’un avis provisoire établi avant de l’avoir entendue doit être rejeté.
7. La requérante fait également valoir que la décision fondée sur l’avis formulé par la deuxième Commission de recours devrait être annulée au motif que la Commission de recours du Conseil d’administration partage son secrétariat avec le Conseil d’administration. D’après la requérante, «des fonctionnaires du secrétariat, notamment le chef de ce dernier, […] étaient présents (et ont participé ?) à l’audition, aux délibérations et à l’élaboration de l’avis de la Commission». Aucun élément du dossier ne prouve une telle participation du personnel du secrétariat. Par conséquent, le Tribunal doit partir du principe que la Commission a agi de manière régulière sans être influencée par le personnel de son secrétariat. La question de savoir si les membres du secrétariat sont ou non soumis à des devoirs de loyauté conflictuels, comme le prétend la requérante, est dénuée de pertinence. En l’espèce, il est seulement question de l’impartialité et de l’objectivité des membres de la Commission de recours, et non de son secrétariat. Aucune pièce probante ne permet non plus d’étayer l’affirmation de la requérante selon laquelle le partage d’un secrétariat permet au Conseil d’administration d’avoir un «accès privilégié aux travaux et aux documents internes de la Commission [de recours]». Par conséquent, l’argument selon lequel le partage d’un secrétariat est «incompatible avec l’égalité de traitement entre toutes les parties» doit également être rejeté.
8. La requérante a contesté, lors de son audition devant la deuxième Commission, le fait qu’aucun représentant du Conseil d’administration n’ait été invité à cette audition, conformément au paragraphe 3 de l’article 113 du Statut, et elle invoque de nouveau cet argument dans le cadre de la présente procédure. L’OEB réfute cet argument au motif que le Conseil d’administration a, dans la pratique, décidé de ne pas se prévaloir de son droit d’être entendu et que la Commission de recours considère le paragraphe 2 de l’article 6 de son Règlement intérieur comme une invitation permanente faite au Conseil. Quelle que soit la pratique, le fait de ne pas inviter de représentant du Conseil d’administration à l’audition constitue un vice de procédure. Toutefois, il s’agit d’un vice que seul le Conseil lui‑même peut invoquer. Ce vice n’ayant pas fait grief à la requérante, celle‑ci ne peut s’en prévaloir à l’appui de ses conclusions actuelles.
9. Il y a lieu maintenant d’examiner la composition de la deuxième Commission de recours et la teneur de l’article 111 du Statut. Cet article prévoit notamment que si un membre de la Commission de recours :
«est amené à siéger au sujet d’une affaire dans laquelle il peut avoir un intérêt personnel ou dans laquelle il est intervenu lors de l’élaboration de la décision contestée, de telle manière que l’impartialité de son jugement puisse être mise en doute, la commission constate, soit sur une communication de l’intéressé, soit à la requête du demandeur, soit d’office, que l’intéressé est empêché de participer aux délibérations relatives à l’affaire en cause».
10. La première question à trancher est celle de savoir si, comme l’a apparemment estimé la deuxième Commission de recours, l’article 111 énonce de manière complète et exhaustive les circonstances pouvant justifier la récusation d’un membre de la Commission. Deux arguments s’opposent à cette interprétation. Premièrement, l’article 111 ne prévoit pas expressément qu’un membre puisse être récusé dans les seules circonstances qui y sont énoncées. Deuxièmement, cet article ne couvre pas tous les cas de parti pris, par exemple le cas où il est avéré qu’un membre est ouvertement hostile à l’auteur du recours ou fait preuve de parti pris à son encontre. Par conséquent, l’article 111 ne saurait être interprété comme énonçant limitativement les circonstances dans lesquelles un membre de la Commission de recours peut être récusé. Pour l’essentiel, la situation est identique à celle examinée dans le jugement 179. Dans cette affaire, le Tribunal avait estimé que l’existence d’une disposition spécifique en matière de récusation n’excluait pas l’application de la règle générale selon laquelle tout membre d’un organe de décision ou d’un organe chargé de donner des avis à un organe de décision doit se récuser lorsque «son impartialité peut être mise en doute pour des motifs objectifs».
11. Au considérant 31 de son jugement 1317, le Tribunal a déclaré ce qui suit :
«Le bon fonctionnement d’une procédure de recours interne est une garantie importante des droits des fonctionnaires et de la paix sociale à l’intérieur des organisations internationales. Comme préalable du recours judiciaire, cette procédure joue un rôle irremplaçable pour éviter que les litiges débordent du cadre de l’organisation.»
La notion de «bon fonctionnement» suppose nécessairement que les membres de l’organe de recours interne soient non seulement impartiaux et objectifs, mais encore que leur comportement et leur situation personnelle ne puissent donner lieu à ce qu’une personne raisonnable ayant connaissance des faits soit fondée à en douter. Sur ce dernier point, on se bornera à observer que la confiance du personnel dans les procédures de recours interne est indispensable au bon fonctionnement de toutes les organisations internationales et permet d’éviter que les litiges débordent du cadre de ces organisations.
12. Toute personne ayant connaissance du fait qu’un membre de la Commission de recours avait déjà pris position quant au fond du recours examiné pourrait raisonnablement douter que l’intéressé porte un regard impartial et objectif sur l’affaire. C’est ce qui a été décidé dans le jugement 179 où il est dit que, «[à] défaut de dispositions statutaires et réglementaires, les [membres] visés sont donc tenus de se récuser s’ils ont déjà exprimé leurs vues dans l’affaire en cause au point de rendre douteuse leur impartialité». Dans la mesure où l’OEB prétend le contraire en s’appuyant sur le jugement 101, son argument doit être rejeté. Cette affaire portait sur le cas de juges du Tribunal qui avaient déjà statué sur une requête précédente d’un requérant, et non sur le cas de juges statuant à nouveau sur une même requête. Il s’ensuit que les personnes qui avaient siégé à la première Commission de recours ne pouvaient pas être membres de la deuxième.
13. Le représentant du personnel qui faisait partie de la deuxième Commission de recours était, pour l’essentiel, dans la même situation que s’il avait participé à l’élaboration de la décision faisant l’objet du recours. Lui non plus n’aurait pas dû être membre de cette commission.
14. Il s’ensuit que la décision du Conseil d’administration fondée sur la recommandation de la deuxième Commission de recours doit être annulée. L’OEB étant tenue de s’assurer que les commissions de recours sont composées de personnes à la fois qualifiées et impartiales, la requérante a droit à des dommages‑intérêts pour tort moral, que le Tribunal fixe à 2 000 euros. Elle a également droit à 2 000 euros à titre de dépens.
Par ces motifs,
DÉCIDE :
1. La décision du Conseil d’administration du 5 juillet 2006 est annulée.
2. L’affaire est renvoyée devant le Conseil d’administration afin qu’il prenne une nouvelle décision après consultation d’une commission de recours constituée différemment de la précédente.
3. L’OEB versera à la requérante 2 000 euros à titre de dommages‑intérêts pour tort moral, ainsi que 2 000 euros à titre de dépens.
4. Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Ainsi jugé, le 5 novembre 2007, par M. Seydou Ba,
Vice‑Président du Tribunal, Mme Mary G. Gaudron, Juge, et
Mme Dolores M. Hansen, Juge, lesquels ont apposé leur signature au
bas des présentes, ainsi que nous, Catherine Comtet, Greffière.
Prononcé à Genève, en audience publique, le 6 février 2008.
Seydou Ba
Mary G. Gaudron
Dolores M. Hansen
Catherine Comtet