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Neuvième Réunion régionale africaine

Abidjan
décembre 1999

 

 

 

 

Activités de l'OIT
en Afrique: 1994-99

Rapport du Directeur général

 

 

 

 

 

Bureau international du Travail  Genève

 

ISBN 92-2-211841-3

 

 

Le but fondamental
de l'OIT en Afrique
est que chacun,
homme ou femme,
puisse accéder à un travail
décent et productif
dans des conditions de liberté,
d'équité, de sécurité et de dignité.

 

Table des matières

Acronymes et abréviations

Introduction

La huitième Conférence régionale africaine s'est tenue à Maurice en janvier 1994 et a plus particulièrement porté sur le développement des PME et sur la protection sociale. Les nouvelles règles adoptées depuis lors (1997) pour les réunions régionales précisent que celles-ci doivent constituer «une plate-forme permettant à des délégations tripartites d'exprimer leurs points de vue sur les activités régionales de l'OIT».

La neuvième Réunion régionale africaine est la principale rencontre organisée par l'OIT en Afrique en cette fin de siècle et à la veille du prochain millénaire. Le présent rapport passe en revue les activités de l'OIT en Afrique depuis 1994 et propose, comme base de discussion, des orientations pour ses activités futures.

L'Afrique se trouve confrontée à de multiples défis: économies fragiles, croissance démographique rapide, urbanisation accélérée, valorisation insuffisante du capital humain à cause des carences observées dans le domaine de l'enseignement et de la formation ainsi que dans le secteur de la santé, problèmes de sécurité alimentaire, dégradation de l'environnement, hauts niveaux de pauvreté, productivité trop faible, exiguïté des marchés, drame du sida, etc. A cela s'ajoutent les conflits ethniques et guerres civiles qui ensanglantent beaucoup de pays. Malgré tout, au cours des cinq dernières années, la situation économique s'est nettement améliorée dans plusieurs pays et la démocratie a gagné du terrain.

Le présent rapport s'attache à identifier ce que l'OIT a fait pour atténuer les problèmes qui ont assailli l'Afrique durant cette période. Il comprend quatre chapitres. Le chapitre 1 traite de l'évolution économique, politique et sociale de la région. Il montre que les efforts réalisés par beaucoup de pays dans le cadre de programmes d'ajustement structurel ont souvent donné des résultats macroéconomiques encourageants. De fait, le nombre de pays dont la croissance a été positive a augmenté.

Malgré ces résultats, le niveau de vie d'une grande partie de la population a baissé. Chômage et pauvreté ont gagné du terrain. Le développement a continué à se heurter à des obstacles qui ont entravé la croissance et les réformes économiques. Dans la plupart des pays, le niveau de l'épargne, de l'investissement et de la consommation reste faible, et l'investissement privé est freiné par des blocages institutionnels ainsi que par les difficultés d'accès au crédit.

Sur le plan politique, le nombre de pays d'Afrique subsaharienne à avoir un gouvernement élu est passé depuis 1990 de cinq à vingt-quatre. Même si les progrès sont lents par rapport aux attentes, les régimes autoritaires à parti unique cèdent peu à peu la place au multipartisme démocratique, parallèlement aux réformes économiques. L'organisation d'élections libres est accueillie avec enthousiasme. Malheureusement, la violence reste présente dans bien des pays. En outre, les conflits armés, nombreux dans la région, aggravent la pauvreté et compromettent le développement socio-économique. Une plus grande stabilité politique permettrait aux responsables et à la population de se consacrer davantage aux grands problèmes de développement au lieu d'être obligés de consacrer leurs efforts au règlement des conflits.

Sur le plan social, beaucoup de pays africains ont souffert d'une montée de la pauvreté, d'une mauvaise gouvernance, de la corruption, de troubles civils, des effets du sida. En ce qui concerne le marché du travail, le rapport souligne que le pourcentage de la population active officiellement au chômage est souvent relativement faible car les statistiques se limitent au secteur formel – qui n'occupe guère plus de 20 pour cent des travailleurs dans certains pays –, ce qui masque l'étendue du problème de l'emploi. Vu l'extrême pauvreté et l'absence d'allocations de chômage dans certains pays, nul ne peut se permettre de rester au chômage: il faut trouver des moyens de survivre, aussi précaires soient-ils.

L'emploi est en diminution dans le secteur formel, tant public que privé, à cause des compressions d'effectifs occasionnées par les programmes d'ajustement structurel. C'est ce qui explique l'essor du secteur informel et la montée du chômage et du sous-emploi.

Le chapitre 2 traite des défis que doivent relever les pays africains pour améliorer le sort de leur population. Il leur faut notamment promouvoir l'emploi pour combattre la pauvreté, améliorer leur gouvernance et consolider la démocratie, valoriser leur capital humain pour accroître son employabilité, améliorer les conditions de travail, mieux respecter les droits de l'homme et les normes internationales du travail.

La pauvreté est un énorme défi pour l'Afrique vu que, en moyenne, plus de la moitié de la population vit au-dessous du seuil de pauvreté. En ce qui concerne la gouvernance et la démocratisation, le rapport relève que, malgré certains changements positifs, il reste beaucoup à faire. L'instabilité politique, la discrimination et l'inégalité entre hommes et femmes continuent à alimenter la pauvreté.

Les conditions de travail, de protection sociale, de santé et de sécurité des travailleurs restent précaires en Afrique, notamment en milieu rural et dans le secteur informel. L'exploitation des enfants demeure monnaie courante. Dans le secteur formel, de longues années de crise n'ont guère été propices à une amélioration des conditions de travail: la priorité a été donnée à la reprise économique, parfois au mépris des normes minimales.

En ce qui concerne les droits de l'homme et les normes internationales du travail, le rapport cite un certain nombre d'obstacles: carences des institutions chargées de la ratification et de l'application des normes; coût de l'application; manque de communication entre partenaires gouvernementaux; capacité insuffisante des partenaires sociaux; et, parfois, incompatibilité entre les conventions et la législation nationale.

Le chapitre 3 décrit le programme de l'OIT en Afrique en passant en revue différents projets et réunions intéressant cette région. Les programmes à forte intensité de main-d'œuvre font depuis toujours partie de la stratégie adoptée par l'OIT pour promouvoir la création d'emplois, favoriser l'essor du secteur privé et combattre la pauvreté en Afrique. Certains des programmes phares mis en œuvre sur ce continent (Des emplois pour l'Afrique, GERME, ACOPAM) sont décrits dans ce chapitre. Celui-ci souligne que de gros efforts restent à faire pour améliorer le milieu de travail, notamment sous l'angle de la sécurité et de la santé des travailleurs, ainsi que la protection sociale. Les mesures préconisées par l'OIT sont inspirées par le souci d'améliorer les prestations sociales dans le cadre des structures en place et, surtout, par la volonté que soient mieux pris en compte les besoins des travailleurs actifs hors du secteur formel, travailleurs qui sont largement majoritaires.

Le chapitre 3 fait aussi ressortir l'urgente nécessité de réévaluer et de réformer les systèmes de protection sociale. Ceux-ci ne protègent qu'une petite partie de la population et sont financièrement déséquilibrés faute de politiques appropriées. Dans beaucoup de pays, c'est moins du dixième de la population active (certaines catégories de salariés du secteur formel) qui bénéficie d'une protection. Le passage à l'économie de marché et la nécessité d'attirer l'investissement étranger ont forcé beaucoup d'Etats à assouplir les normes régissant les conditions de travail, notamment en matière de sécurité et de santé. La dernière partie du chapitre traite des ressources humaines et financières.

Le chapitre 4 décrit les activités entreprises en faveur des organisations de travailleurs et d'employeurs. On note que, depuis quelques années, ces organisations accordent de plus en plus d'attention aux questions suivantes: participation; égalité entre hommes et femmes; lutte contre le travail des enfants; efforts de sensibilisation et d'éducation, notamment des adhérents; participation à des consultations nationales ou régionales.

1. Le développement de l'Afrique:
contexte général

Au cours des cinq dernières années, après près de deux décennies de stagnation, la situation économique s'est nettement améliorée dans plusieurs pays africains. Elle s'était tellement dégradée dans les années quatre-vingt que l'on a pu parler à ce sujet de «décennie perdue». L'embellie observée depuis le début des années quatre-vingt-dix a une base relativement large puisque les pays qui en ont bénéficié regroupent la moitié environ de la population de l'Afrique et assurent aussi la moitié environ de la production de ce continent.

La crise économique aiguë des années quatre-vingt s'explique à la fois par des facteurs internes – mauvaise gestion de l'économie ayant entraîné inflation, chômage, déficit budgétaire et fuite des capitaux – et par des facteurs externes – notamment baisse des prix des produits de base, dégradation des termes de l'échange, diminution des entrées de capitaux, d'où aggravation des déficits de la balance des paiements et du compte courant et alourdissement de la dette intérieure et extérieure.

Face à ces problèmes, la plupart des pays africains ont mis en œuvre des programmes d'ajustement structurel recommandés par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international en tant qu'antidote à la crise économique. Ces programmes étaient censés stabiliser la situation à court terme et garantir une croissance durable à moyen et long terme.

Entre 1994 et 1998, la croissance économique a été positive dans la plupart des pays africains. Cela a été le cas dans 37 des 48 pays subsahariens. La croissance du PIB réel de l'Afrique subsaharienne a été de 2,9 pour cent en 1995, 3,4 pour cent en 1997 et 3,2 pour cent en 1998, soit une moyenne d'environ 3,8 pour cent par an entre 1995 et 1998(1). Le nombre de pays où la situation s'est améliorée a augmenté ces dernières années, la croissance économique est supérieure à la croissance démographique, d'où une augmentation du revenu par habitant – ce qui ne s'était jamais vu dans certains de ces pays depuis des décennies.

Globalement, comme le montre le tableau 1.1, les indicateurs macroéconomiques s'améliorent dans la région: réduction des déficits publics, amélioration de la balance des paiements, ralentissement de l'inflation, discipline monétaire accrue, etc.

Tableau 1.1. Indicateurs macroéconomiques, 1990-1998
 

Indicateurs

1990

1995

1996

1997

1998

1. Croissance du PIB réel (%)

2,5

2,9

5,5

3,4

3,2

2. Croissance du PIB réel par habitant (%)

-0,3

0,2

2,7

0,7

0,6

3. Inflation (%)

17,0

33,0

25,1

13,7

12,0

4. Ratio d'investissement (% du PIB)

22,0

20,0

18,9

18,7

20,0

5. Solde budgétaire (% du PIB)

-4,3

-3,0

-2,5

-1,8

-2,7

6. Croissance de la masse monétaire (%)

20,1

22,6

18,4

15,8

12,4

7. Croissance des exportations en volume (%)

4,8

9,2

8,1

4,4

-0,7

8. Croissance des importations en volume (%)

4,8

7,3

3,2

7,9

4,8

9. Termes de l'échange (%)

5,0

-0,6

2,5

1,5

-5,7

10. Balance commerciale (milliards de dollars)

7,1

-4,6

4,4

2,2

-11,4

11. Compte courant (milliards de dollars)

-8,9

-13,5

-4,4

-4,2

-19,0

12. Compte courant (% du PIB)

-1,9

-2,7

-0,8

-0,8

-3,4

13. Service de la dette (% des exportations)

21,9

23,0

22,2

18,8

22,5

Source: Banque africaine de développement: Rapport sur le développement en Afrique 1999 (Washington, Oxford University Press, 1998).

La figure 1.1 montre que le nombre de pays où la croissance du PIB réel a été positive a nettement augmenté de 1990 à 1998. Le PIB réel n'a diminué que dans quatre pays en 1998 alors qu'il avait baissé dans dix pays en 1995 et dans 21 en 1990.

En 1998, la croissance de la production a moins ralenti en Afrique (3,2 pour cent contre 3,4 pour cent en 1997) qu'à l'échelle mondiale (2,2 pour cent en 1998 contre 4,2 pour cent en 1997)(2). Cela tient en partie à l'augmentation du nombre de pays africains où la croissance du PIB réel a été positive ainsi qu'à l'intégration limitée de la région dans le système financier mondial. La figure 1.2 montre comment la production a évolué en Afrique et dans les autres régions.

La mondialisation est à la fois riche de promesses et lourde de menaces pour les travailleurs, les entreprises et les économies d'Afrique. La région n'étant pas en mesure d'arrêter ou de ralentir ce processus, elle doit s'efforcer de défendre ses acquis et adopter des politiques qui minimisent les risques sociaux, économiques et politiques associés à ce nouvel ordre mondial.

Malgré l'amélioration des résultats macroéconomiques, les programmes d'ajustement structurel ont entraîné une baisse du niveau de vie d'une grande partie de la population, une montée du chômage et une aggravation de la pauvreté, et le développement continue à se heurter plus ou moins aux mêmes obstacles que par le passé.

Dans la plupart des pays de la région, l'investissement privé est freiné par les blocages institutionnels et par les difficultés d'accès au crédit, ce qui entrave la croissance et les réformes économiques. Le niveau de l'épargne, de l'investissement et de la consommation demeure généralement faible. La dette est un autre obstacle au développement. Le service de la dette pèse très lourd et, dans certains pays, il représente une part importante des exportations. Malgré les réformes entreprises, les économies africaines restent très vulnérables aux facteurs externes. Enfin, des conflits font rage dans plusieurs pays.

La partie la plus pauvre de la population n'a pour l'instant guère tiré profit de l'amélioration de la situation économique signalée plus haut. Les mesures de compression des coûts associées aux programmes de réforme ont eu des conséquences directes sur le niveau de vie: aujourd'hui, plus de la moitié de la population vit dans le dénuement le plus complet.

Même si la situation varie beaucoup selon les pays, l'ouverture démocratique amorcée à la fin des années quatre-vingt s'est en général poursuivie tout au long des années quatre-vingt-dix avec, dans la majorité des pays, la révision des Constitutions et des lois électorales, la mise en place d'institutions (par exemple, commissions électorales indépendantes, cours des comptes, cours suprêmes, conseils économiques et sociaux, etc.), l'instauration du pluralisme politique et syndical, l'organisation d'élections, la diversification et la multiplication des médias privés.

La première moitié des années quatre-vingt-dix a donc été marquée par un renforcement du processus de démocratisation sur fond de crise économique, d'ajustement structurel et de réformes diverses. Au cours de la seconde moitié de la décennie, on a pris conscience que, quels que soient les progrès accomplis, la région a aussi besoin de paix et de stabilité pour consolider ses structures démocratiques, poursuivre son intégration, appuyer la reprise économique et éviter la marginalisation au moment où la mondialisation s'accélère.

La démocratisation devrait favoriser la participation et le retour de la confiance, ce qui aura un effet favorable sur l'investissement, intérieur et étranger. A l'inverse, dans les pays qui sont politiquement instables ou qui connaissent des guerres civiles, la fuite des capitaux ne pourra que faire empirer la situation de l'emploi.

Les problèmes de chômage et de pauvreté sont aggravés par le grand nombre de conflits armés qui font rage dans la région et qui entravent le développement socio-économique. Au premier semestre de 1998, on dénombrait 17 conflits internes, et ce dans la plupart des sous-régions: corne de l'Afrique, région des Grands Lacs, Afrique centrale, Afrique occidentale. Ces conflits entraînent une augmentation du nombre des réfugiés, des personnes handicapées, des personnes déplacées. L'Afrique est la région qui totalise le plus grand nombre de réfugiés.

Une plus grande stabilité politique permettrait aux responsables et à la population de se consacrer davantage aux grands problèmes de développement au lieu de consacrer comme aujourd'hui une grande partie de leurs efforts au règlement de conflits armés, lesquels sont à la fois parmi les causes et parmi les effets de la pauvreté. Les conflits armés sapent le développement socio-économique et sont préjudiciables à l'emploi, aux conditions de travail et à la formation.

La démocratisation a favorisé la participation de la société civile à la formulation et à la mise en œuvre des politiques économiques et autres. Cette évolution a été reconnue par les participants tripartites de la dernière Réunion biennale des responsables africains de la planification de l'emploi, en février 1999. Ils ont indiqué que, dans plusieurs pays, l'Etat accepte désormais davantage la concertation.

Enfin, la démocratisation a favorisé l'émergence de la société civile (associations de défense des droits de l'homme, ONG, etc.), ce qui concourt au développement et à la décentralisation. Ce phénomène, parfois encore fragile, se renforce progressivement.

Sur le plan social, l'Afrique souffre de bien des maux: montée de la pauvreté, mauvaise gouvernance, corruption, guerres civiles, drame du sida, etc. Plus de 30 pays africains sont classés parmi les pays les moins avancés (PMA), avec une croissance démographique moyenne de 3 pour cent. Toutefois, depuis 1995, la croissance économique de certains de ces pays est supérieure à leur croissance démographique. Il n'empêche que, dans ces pays, la majorité de la population vit dans un total dénuement.

En Afrique, les femmes sont encore plus touchées par la pauvreté que les hommes bien qu'elles assument plus que leur rôle dans l'entretien de la famille. Dans la plupart des pays, le droit coutumier ne leur permet pas de posséder des terres alors qu'elles sont pourtant majoritaires dans l'agriculture de subsistance. Par ailleurs, les programmes d'ajustement structurel ont généralement privilégié les secteurs d'exportation, ce qui a été particulièrement préjudiciable aux femmes, peu nombreuses dans ces secteurs. Enfin, on compte plus d'analphabètes parmi les femmes que parmi les hommes.

L'exode rural a conduit beaucoup de paysans à s'installer dans la périphérie des villes. L'infrastructure n'a pas suivi le rythme de l'urbanisation. Dans les zones urbaines, la montée du chômage et du sous-emploi – notamment parmi les jeunes –, une forte concurrence et la diminution du gisement d'emplois constitué par le secteur formel sont autant de sujets de préoccupation.

Globalement, les villes sont moins pauvres que les campagnes mais l'augmentation du nombre de pauvres dans les zones périurbaines est très rapide. Malgré la diminution de son potentiel de création d'emplois, la ville continue d'attirer beaucoup de ruraux qui espèrent y trouver de meilleures conditions de vie.

L'indice du développement humain (IDH) est un utile indicateur de la situation sociale (tableau 1.2). Cet indicateur, mis au point par le PNUD, se fonde sur le PIB réel par habitant, l'espérance de vie à la naissance et le niveau d'instruction. Durant les deux décennies qui ont suivi l'indépendance, l'Afrique a connu un certain progrès dans ces trois domaines. Après 1980, la situation a changé dans plusieurs pays où le revenu par habitant a diminué jusqu'au milieu des années quatre-vingt-dix. C'est ce qui a conduit à parler d'«afro-pessimisme» et de «génération perdue» bien que, globalement, l'IDH ait continué à augmenter très légèrement et qu'un petit nombre de pays se soient montrés très dynamiques.

Tableau 1.2. Principaux indicateurs du développement en Afrique et dans le reste du monde (1997)

 

Afrique
subsaha-
rienne

PMA

Pays en
dévelop-
pement

Pays
indus-
trialisés

Monde

IDH

0,463

0,430

0,637

0,919

0,706

Espérance de vie (années)

48,9

51,7

64,4

77,7

66,7

PIB réel par habitant (PPA*)

 

 

 

 

 

 

Femmes

1063

731

2088

17 660

4523

 

Hommes

2004

1258

4374

30 050

8103

Population sans accès à l'eau potable 1990-1997 (%)

50

41

28

–

–

Cas de sida pour 100 000 habitants

111,1

69,1

28,9

99,1

39,7

Population sans accès aux infrastructures sanitaires 1990-1997 (%)

56

63

57

–

–

Mortalité infantile (pour mille)

105

104

64

6

58

Niveau d'instruction

0,54

0,46

0,67

0,96

0,73

Apport calorique par jour et par habitant

2226

2090

2129

2986

2336

* PPA: parité de pouvoir d'achat.
Source: PNUD: Rapport sur le développement humain 1999 (Paris, Economica, 1999).

Dans le Rapport sur le développement humain 1998 (PNUD), seuls trois pays africains sont classés parmi les pays ayant un niveau de développement humain élevé (Seychelles, Maurice, Jamahiriya arabe libyenne); 13 ont un IDH moyen et le reste un IDH faible. Dans le rapport de 1999, aucun pays africain n'a un IDH élevé, 29 ont un IDH moyen et les autres un IDH faible. Selon les données du PNUD, c'est en Afrique et notamment en Afrique subsaharienne que le niveau de développement humain est le plus bas. Les vingt pays les moins bien classés sont tous africains.

On estime que, depuis le début de l'épidémie de sida, 34 millions de personnes ont été infectées par le virus VIH en Afrique subsaharienne. On dénombre environ 11,5 millions de morts, dont un quart d'enfants (ONUSIDA, 1998). Les deux tiers des infections par le VIH ont été recensées en Afrique subsaharienne, qui regroupe pourtant moins de 10 pour cent de la population mondiale (ONUSIDA/OMS, 1998). Malgré les efforts faits pour le combattre, le sida continue à faire peser une terrible menace. C'est une tragédie humaine qui a aussi un effet sur les entreprises, l'économie, le développement.

A la fin de 1998, les maladies causées par le VIH étaient la cause la plus courante de décès dans la classe d'âge de 15 à 49 ans. L'épidémie touche donc particulièrement les gens qui sont dans la force de l'âge, c'est-à-dire ceux qui, en Afrique comme ailleurs, jouent un rôle déterminant dans l'entretien de la famille, dans la production, dans le développement économique, dans le niveau de vie.

La reprise économique récemment observée en Afrique n'a guère eu pour effet de stimuler l'emploi dans le secteur formel, même si, pour la plupart des pays, on manque en général de données pour le confirmer. Les résultats macroéconomiques de l'ajustement structurel sont généralement jugés positifs mais, pour une bonne part, les obstacles au développement demeurent et les conséquences sociales sont négatives. Les réformes entreprises dans le cadre des programmes d'ajustement structurel ont entraîné des compressions d'effectifs tant dans le service public que dans le secteur formel privé ainsi qu'une progression de l'emploi dans le secteur informel où les conditions de travail et de rémunération sont souvent précaires et où il n'existe aucune protection sociale.

Le pourcentage de la population active officiellement au chômage est souvent relativement peu élevé car les statistiques se limitent au secteur formel, lequel n'emploie guère plus de 20 pour cent de la population active. Ces taux de chômage relativement faibles masquent l'ampleur du problème de l'emploi en Afrique. Vu l'extrême pauvreté et l'absence d'allocations de chômage dans certains pays, nul ne peut se permettre de rester au chômage: il faut trouver des moyens de survivre, aussi précaires soient-ils.

La croissance démographique de l'Afrique est la plus rapide du monde (plus de 3 pour cent par an). La croissance de la population active a elle aussi été très rapide et cette tendance devrait se poursuivre au début du XXIe siècle. Selon le BIT (L'emploi dans le monde 1998-99), la population active devrait croître de 2,9 pour cent par an en Afrique entre 1999 et 2010. Les taux prévus pour d'autres parties du monde sont nettement plus faibles: 1,9 pour cent pour l'Asie du Sud-Est et 1,8 pour cent pour l'Amérique latine. Une croissance de 2,9 pour cent de la population active signifie qu'il y aura chaque année 8,7 millions de nouveaux demandeurs d'emploi.

Dans certains pays, moins du dixième de la main-d'œuvre occupe un emploi salarié dans le secteur formel, le reste travaillant dans le secteur urbain informel ou dans le secteur rural. Le chômage croît rapidement dans les grandes métropoles d'Afrique où il se situe entre 15 et 35 pour cent. Les jeunes (15 à 24 ans), souvent sans qualification, représentent de 60 à 75 pour cent des chômeurs. Le sous-emploi est aussi un grand problème, notamment en milieu rural et dans le secteur informel.

Le tableau 1.3 indique le taux de croissance de l'emploi dans un certain nombre de pays africains. On constate que, dans la plupart des pays, l'emploi a augmenté moins vite que la population active. Une bonne part des emplois nouveaux ont été créés dans le secteur informel, où la productivité et les conditions de travail sont médiocres. Le Rapport sur l'emploi en Afrique 1997/98 estime que cela est sans doute imputable à l'adoption par la plupart des pays africains de programmes d'ajustement structurel qui ont entraîné de fortes compressions d'effectifs.

Tableau 1.3. Indicateurs du marché du travail dans certains pays africains (taux annuels)
 

 

Taux de chômage1

Croissance de l'emploi1

Croissance de la main-
d'oeuvre1

Croissance du PIB2

 

19893

19954

1987-955

1992-956

1987-967

1993-968

1993-969

1997

Afrique du Sud

...

5,1

...

...

2,2

2,0

2,7

1,7

Algérie

17,0

23,8

1,0

0,7

4,1

4,2

2,5

3,2

Bénin

...

...

-6,4

7,3

2,7

2,6

4,9

...

Botswana

...

...

5,6

1,1

2,8

2,5

4,5

...

Burkina Faso

...

...

4,1

3,1

2,1

2,1

3,8

...

Burundi

...

...

-2,6

...

2,6

2,6

-6,7

...

Egypte

6,9

11,3

0,5

2,1

2,7

2,8

4,6

5,0

Kenya

...

...

3,3

...

3,0

2,7

3,2

1,3

Maroc

...

...

3,6

2,8

2,6

2,6

5,1

...

Maurice

5,0

6,0

2,3

...

2,1

3,3

4,9

...

Swaziland

...

...

2,1

1,5

3,4

3,8

2,8

...

Tunisie

16,2

...

3,2

...

2,9

3,0

4,5

5,6

Zimbabwe

...

...

2,3

1,4

2,8

2,3

3,8

...

... = non disponible.
1 BIT pour l'emploi et le chômage et Banque mondiale pour la main-d'œuvre; pour Maurice, sources nationales. 2 Banque mondiale et FMI. 3 Tunisie (1988). 4 Algérie (1992); Afrique du Sud (1996); Maurice (1997). 5 Bénin et Burkina Faso (1987-92); Burundi et Kenya (1987-91); Egypte (1989-95); Maurice (1987-97); Maroc (1989-92); Swaziland (1987-93); Tunisie (1989-94); Zimbabwe (1987-94). 6 Algérie (1991-95); Bénin, Burkina Faso et Maroc (1991-92); Swaziland (1992-93); Zimbabwe (1992-94). 7 Maurice (1987-97). 8 Maurice (1995-97). 9 Algérie, Egypte, Kenya, Afrique du Sud et Tunisie (1993-97).
Source: BIT: Annuaire des statistiques du travail 1997 (Genève, 1997); FMI: International Financial Statistics Yearbook 1997 (Washington, DC, 1997); Banque mondiale: World Development Indicators 1998 (Washington, DC, 1998).

L'exode rural, dû à la difficulté des conditions de vie dans les campagnes, grossit la main-d'œuvre urbaine qui, dans beaucoup de pays subsahariens, devrait augmenter en moyenne de 6 pour cent par an.

En Afrique, une grande partie de la population vit de l'agriculture. Malgré l'exode rural, le marché du travail ne s'est pas amélioré dans les campagnes. En fait, dans certains pays, la production agricole a diminué, d'où une baisse de la production vivrière par habitant. En Afrique subsaharienne, la majorité de la main-d'œuvre travaille dans l'agriculture même si les chiffres varient beaucoup d'un pays à l'autre (de 17 pour cent à Maurice jusqu'à 92 pour cent au Burkina Faso, au Burundi et au Rwanda). Sur l'ensemble du continent, le secteur agricole absorbe 68 pour cent de la population active(3).

Ces dernières années, l'emploi a diminué dans le secteur formel. Les programmes d'ajustement structurel ont entraîné des compressions d'effectifs dans le secteur public et dans le secteur privé. C'est ce qui explique l'essor du secteur informel et l'augmentation du chômage et du sous-emploi.

Entre 1980 et 1995, la productivité du travail (production par travailleur ou PIB par rapport à la population active) n'a cessé de diminuer sous l'effet de différents facteurs: croissance économique trop lente, augmentation rapide de la population active, contraction de l'investissement. La baisse de la productivité moyenne du travail, conjuguée à une inflation rapide, a entraîné une chute du revenu réel.

La trop faible croissance de l'investissement et l'augmentation rapide du nombre de demandeurs d'emploi ont provoqué une réduction du rapport capital/emploi dans certains secteurs. On notera que l'érosion des revenus est plus prononcée dans le secteur public que dans le secteur privé, la réduction de la masse salariale dans le secteur public étant l'un des principaux objectifs des programmes d'ajustement structurel. Malgré le redressement économique qui se consolide dans la région, les effets positifs sur l'emploi, les salaires et les revenus ne sont pas suffisamment perceptibles.

Le taux d'activité des femmes a diminué à cause des effets négatifs des programmes d'ajustement structurel, de la longue crise économique et des compressions d'effectifs dans le secteur public. Les femmes se heurtent en outre à différents obstacles: ségrégation professionnelle, discrimination dans le domaine de l'éducation, effets de divers facteurs culturels. Elles sont particulièrement nombreuses dans l'agriculture et dans le secteur informel où les conditions de travail sont mauvaises, le coefficient de main-d'œuvre élevé, le niveau de technicité et de qualification faible et les rémunérations médiocres.

En Afrique, les femmes sont majoritaires dans le secteur informel urbain et dans la petite agriculture, deux secteurs qui ont les niveaux de productivité les plus faibles. Dans le Rapport sur l'emploi en Afrique 1998-99, le BIT passe en revue un certain nombre d'études sur les taux d'activité des femmes. Dans le Rapport sur le développement dans le monde 1996, la Banque mondiale relève que les femmes, en 1994, formaient 44 pour cent de la main-d'œuvre en Afrique subsaharienne et 28 pour cent en Afrique du Nord et au Moyen-Orient.

Les taux de chômage sont particulièrement élevés parmi les jeunes sans qualification. Depuis quelque temps, dans certains pays, le chômage augmente aussi parmi les jeunes diplômés.

Le chômage des jeunes tient à la contraction de l'emploi dans le secteur formel. Il tient aussi au fait que, dans beaucoup de pays africains, le taux de croissance démographique est élevé et la population relativement jeune. Dans certains pays, plus de la moitié de la population se compose d'enfants d'âge scolaire. Dans la plupart des pays, le passage de l'école à un emploi indépendant dans le secteur informel urbain, pourtant en expansion, n'est pas chose facile.

L'instruction des jeunes et la lutte contre l'analphabétisme des adultes reste un défi dans beaucoup de pays. En Afrique subsaharienne, le taux d'alphabétisation des adultes était de 57 pour cent en 1995 et le taux de scolarisation des enfants de 75 cent dans le primaire et de 25 pour cent dans le secondaire. Les travailleurs et les jeunes qui se préparent à occuper un emploi ne possèdent donc pas toujours les bases indispensables pour acquérir les qualifications nécessaires à l'efficacité des entreprises, quel que soit le secteur considéré. Dans un certain nombre de pays, l'Etat n'a plus suffisamment d'argent pour financer un enseignement primaire de qualité.

L'évolution de l'emploi en Afrique au cours des années à venir dépendra d'un certain nombre de paramètres: croissance économique; politiques macroéconomiques et sectorielles; ratio capital/travail dans l'économie dans son ensemble et dans les différents secteurs; flexibilité et mobilité de la main-d'œuvre; capacité de l'économie d'innover et d'adapter la technologie importée; élasticité de l'emploi par rapport à la production. Les pays africains devront ajuster le rythme des réformes économiques à leurs spécificités.

1. Banque africaine de développement: Rapport sur le développement en Afrique 1999 (Washington, Oxford University Press, 1998)

2. Banque africaine de développement: Rapport sur le développement en Afrique 1999, op. cit.

3. BIT: Rapport sur l'emploi en Afrique 1998-99 (Addis-Abeba, 1999).

2. Les grands défis africains

Les défis auxquels l'Afrique est confrontée sont multiples: redressement des économies, mise en valeur du capital humain par l'éducation, la formation et la santé; sécurité alimentaire; forte croissance démographique et urbanisation accélérée; dégradation de l'environnement; niveau élevé de pauvreté; poids de la dette; faible productivité; taille réduite des marchés; pandémie du VIH/SIDA, etc. La région continue à souffrir des conflits ethniques et des guerres civiles, exacerbés par les crises économiques. Deux décennies d'ajustement structurel n'ont pas permis de rompre un cercle vicieux devenu familier: la pauvreté et les inégalités engendrent des conflits sociaux et de la violence, lesquels conduisent à l'instabilité et à l'incertitude politiques, lesquelles entraînent à leur tour une baisse des investissements et de la croissance, aggravant ainsi la pauvreté. La situation économique générale de la région reste fragile et la part de l'investissement privé dans le PIB est toujours inférieure à son niveau des années soixante-dix. La situation sociale demeure critique, plus de la moitié de la population vivant dans la pauvreté absolue. Cependant, comme on l'a indiqué plus haut, plusieurs pays ont accompli au cours des dernières années des progrès indéniables vers la participation sociale, la responsabilité de l'Etat et la viabilité de la politique économique.

La plupart des défis précités ont fait l'objet de sommets mondiaux qui vont au-delà des seules préoccupations de l'Afrique, encore que celle-ci y ait joué un rôle tout aussi important que l'OIT dans le cadre de son mandat: Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (Rio de Janeiro), Conférence internationale sur la population et le développement (Le Caire), quatrième Conférence mondiale sur les femmes (Beijing), Sommet mondial pour le développement social (Copenhague), Conférence sur les établissements humains (Istanbul), Conférence sur le travail des enfants (Oslo). Les principaux défis qui se posent dans les domaines de compétence de l'OIT sont les suivants: la gouvernance, la démocratisation et le cas des pays qui souffrent ou émergent d'un conflit; la pauvreté et l'emploi; les conditions de travail; les droits de l'homme et les normes internationales du travail.

La pauvreté constitue un véritable défi pour l'Afrique. En moyenne, plus de 50 pour cent des habitants de l'Afrique subsaharienne vivent au-dessous du seuil de pauvreté, soit le plus fort pourcentage mondial. La moitié de la population du continent vit avec moins d'un dollar des Etats-Unis par jour. Si la tendance actuelle se poursuit, près de 400 millions d'Africains vivront au-dessous du seuil de pauvreté à l'orée du troisième millénaire. Les indicateurs macroéconomiques, favorables ces dernières années, n'entraînent pas de réduction significative de la pauvreté, et le sort de la majorité de la population reste déplorable. Trente-trois des quarante-sept pays du monde appartenant à la catégorie des pays les moins avancés (PMA) sont africains. L'analyse de la pauvreté dans ces pays fait apparaître les points suivants:

Dans les pays côtiers de la périphérie du Sahel, la pauvreté frappe surtout les régions septentrionales. Toutefois, elle est loin d'être absente des autres régions rurales, même si elle s'y manifeste avec un peu moins d'acuité. Des poches de pauvreté existent jusque dans les régions richement dotées sur le plan agricole, comme dans certaines zones littorales et forestières des pays côtiers. L'existence de ces poches s'explique souvent moins par l'absence de ressources naturelles exploitables que par certains facteurs limitatifs: zones enclavées, absence de crédits pour le financement d'activités nouvelles, manque d'organisation des marchés locaux, etc.

Les zones périurbaines constituent des sujets croissants de préoccupation: montée du sous-emploi – notamment des jeunes –, forte concurrence, diminution du gisement d'emplois constitué par le secteur informel, forte immigration. Même si, globalement, les villes apparaissent moins pauvres que les campagnes, la croissance de la population des couches sociales pauvres et très pauvres des zones périurbaines est considérable. Il est à peine besoin de dire que la pauvreté des campagnes nourrit l'exode rural: malgré la diminution de la création d'emplois, la ville continue à attirer de très nombreux ruraux.

Même si les résultats macroéconomiques de l'ajustement structurel sont généralement jugés positifs, les obstacles au développement restent considérables, ce qui n'est pas sans conséquences sociales. Les réformes entreprises dans le cadre des programmes d'ajustement structurel ont entraîné une réduction de la population active, à la fois dans la fonction publique et dans le secteur privé moderne, à laquelle a correspondu une augmentation de l'emploi du secteur informel, emploi souvent précaire du point de vue des conditions de travail, des rémunérations et de la protection sociale.

Il faudrait donc accorder une attention particulière aux problèmes soulevés par l'économie informelle, qui emploie quelque 60 pour cent de la main-d'œuvre urbaine de la région. Tout en fournissant un emploi vital, cette économie suscite de graves préoccupations chez les mandants de l'OIT. Les syndicats craignent que les pratiques qui y règnent menacent la législation du travail et entraînent une diminution de l'emploi du secteur moderne; les employeurs redoutent la concurrence «déloyale» qu'elle présente; les gouvernements souhaitent conserver les avantages qu'offre sa progression tout en assurant une protection convenable – conditions de travail décentes, sécurité et santé professionnelles, sécurité sociale – aux personnes qu'ils emploient.

Les mandants africains de l'OIT soulignent la nécessité d'accroître l'emploi et les rémunérations, ce qui exige une approche multiple: promotion de la formation professionnelle, développement des petites entreprises, accroissement de la productivité, renforcement de la sécurité économique et sociale, lutte contre le travail des enfants et solution des crises sociales et politiques.

Par ailleurs, les mandants considèrent que l'insuffisance des résultats économiques tient à l'absence d'orientations générales. Nombreux sont ceux qui suivent les recommandations des institutions de Bretton Woods, parfois à contrecœur, et qui mettent en place de larges réformes portant sur la libéralisation, la déréglementation, la privatisation et la réduction du rôle de l'Etat. Cependant, tout en acceptant la nécessité des réformes, de nombreux mandants souhaitent maintenant obtenir des conseils sur l'adoption de programmes qui, d'une part, soient à la fois tournés vers le marché et vers les préoccupations sociales et, de l'autre, permettent de satisfaire les besoins propres des économies africaines. Il faut améliorer les systèmes d'information sur le travail et les moyens de gestion dont disposent les mandants de la région dans tous les domaines prioritaires de l'OIT en Afrique. Cette nécessité s'impose à la fois aux administrations et aux partenaires sociaux, puisque la planification et la mise en œuvre des programmes et des politiques reposent sur une analyse rigoureuse de l'information.

Les crises économiques, les bouleversements sociaux et les conflits armés qui perdurent en Afrique tiennent largement aux carences des institutions. Diverses études soulignent que les compétences institutionnelles sont le chaînon manquant du développement africain, et cette faiblesse a des conséquences pour la paix et la stabilité, la gestion macroéconomique et le développement social et culturel. L'amélioration de l'environnement institutionnel doit mettre l'accent sur les éléments fondamentaux que sont l'état de droit, l'intérêt collectif, la gestion saine des affaires publiques, la transparence et la lutte contre la corruption. Malgré le pluralisme (multipartisme, médias), la démocratisation fait apparaître la faiblesse des institutions qui pourraient contrebalancer le pouvoir exécutif et renforcer le sens de la responsabilité (pouvoir législatif, pouvoir judiciaire, partenaires sociaux, médias); nombre de lois n'ont pas pris racine dans la conscience populaire.

La faiblesse ou l'absence de contrepoids perpétue l'Etat patrimonial, qui récompense davantage la loyauté politique et personnelle que le mérite. Un des aspects importants des réformes consiste donc à lever les contraintes qui pèsent sur un environnement institutionnel très défavorable. Aussi, dans le cadre des programmes relatifs au dialogue social mis en place dans la région, la démarche consiste-t-elle avant tout à faire un «état des lieux» validé par un séminaire tripartite de haut niveau ainsi qu'à échanger des expériences entre sous-régions afin d'esquisser des plans d'action. On note ainsi dans la Déclaration de Bata (Afrique centrale, 1998) que les gouvernements, représentés par les ministres du Travail, et les partenaires sociaux réaffirment «l'importance de la promotion du dialogue social, gage de paix sociale, de gestion démocratique et responsable de l'économie, de l'harmonie et de la sérénité du climat social ... [et se préoccupent] de réaliser une mise en phase totale des droits positifs nationaux avec les dispositions pertinentes des principales conventions de l'OIT auxquelles chacun des Etats est partie prenante ...».

L'absence de consensus entre les différentes couches de la société sur les réponses à donner aux défis majeurs des pays et du continent doit être surmontée, et il faut consolider les organisations de la société civile et renforcer les syndicats et les organisations de travailleurs et d'employeurs afin de promouvoir un dialogue social constructif, en reconnaissant que la participation tripartite et le développement des institutions démocratiques constituent la condition sine qua non de l'efficacité, de la transparence et de la responsabilité, qui sous-tendent la bonne gouvernance. Seul le renforcement de ces structures institutionnelles permettra à l'Afrique de réaliser un développement effectif et de juguler les nombreux conflits et défis auxquels elle est confrontée à l'heure actuelle.

Une reprise et une croissance de l'emploi durables en Afrique exigent également une amélioration de la stabilité politique, de la gouvernance et de la démocratie. Les mandants africains de l'OIT ont demandé à l'Organisation de contribuer à cette amélioration en les aidant à résoudre les problèmes du travail et autres conflits sociaux. Cette assistance devrait porter sur des domaines comme l'administration du travail, les relations professionnelles, les consultations tripartites, le règlement des différends, la législation du travail et les normes du travail.

L'inégalité entre les sexes est un trait commun de nombreuses institutions du travail de la région. Dans certains pays, cette inégalité est déjà sensible au niveau de l'école primaire, où la déperdition d'effectifs est plus forte chez les filles que chez les garçons. De leur côté, les systèmes de sécurité sociale considèrent fréquemment que c'est l'homme qui fait vivre la famille. La segmentation du marché du travail selon des critères liés au sexe entraîne des différences structurelles entre hommes et femmes qui sont difficiles à régler dans le cadre des institutions classiques.

Les discriminations fondées sur des critères multiples – âge, sexe, origine ethnique, appartenance nationale ou religieuse, convictions politiques, handicaps physiques ou infection par le VIH – interdisent toujours à certaines catégories de la population d'obtenir un accès égal à la formation, à l'emploi, aux facteurs de production et au crédit. Par ailleurs, certaines formes de travail forcé perdurent. Ces problèmes sont portés à leur paroxysme dans les pays touchés par un conflit armé. L'intégration dans la législation nationale des normes internationales du travail relatives aux droits fondamentaux des travailleurs, et plus encore leur application, soulève toujours des problèmes. Aujourd'hui encore, on constate des violations de la liberté syndicale dans certains pays de la région.

Par ailleurs, les mandants africains estiment que l'intégration régionale et sous-régionale contribuerait de manière considérable à l'amélioration de la gouvernance et de la croissance. C'est pourquoi l'OIT va envisager de regrouper diverses activités relatives à ce domaine afin de renforcer leur efficacité et leur visibilité.

Dans le processus actuel de mondialisation, les qualifications conditionnent de plus en plus l'employabilité des individus et, au niveau macroéconomique, la compétitivité des économies nationales. La scolarisation de base des jeunes et l'alphabétisation des adultes restent pour de nombreux pays un défi à relever. A mesure que la mondialisation progresse et que les besoins économiques et sociaux évoluent, les pays sont confrontés à différentes tâches: améliorer l'efficacité de la main-d'œuvre en adaptant mieux les politiques et programmes de formation aux besoins de la population; rendre la formation plus efficace afin d'améliorer l'employabilité et la productivité du travail; améliorer le rapport coût-qualité de cette formation; garantir l'égalité de l'accès à la formation et au perfectionnement.

En Afrique subsaharienne, le taux d'alphabétisation des adultes se situait à 57 pour cent en 1995, tandis que le taux de scolarisation des enfants atteignait 75 pour cent pour le primaire et 25 pour cent pour le secondaire. Ainsi, dans tous les secteurs, la population active et préactive ne dispose pas toujours des bases indispensables à l'acquisition des qualifications nécessaires aux entreprises.

Par ailleurs, l'évolution des systèmes de formation professionnelle observée en Afrique ces dernières années témoigne à l'évidence de dysfonctionnements ou de désajustements majeurs:

En Afrique, les conditions de travail, la protection sociale et la santé et la sécurité des travailleurs laissent beaucoup à désirer, particulièrement dans les campagnes et dans le secteur informel. Le sous-emploi, la précarité des revenus et l'exploitation de la main-d'œuvre enfantine sont monnaie courante. L'usage des pesticides et produits chimiques, l'introduction de nouvelles technologies ainsi que la pollution et la dégradation de l'environnement exposent les travailleurs à des risques d'autant plus graves qu'ils sont souvent ignorés. Dans le secteur moderne des entreprises, les longues années de crise ont freiné l'amélioration des conditions de travail, la course au redressement économique à tout prix incitant à la violation des normes minimales. L'intensification de la mondialisation et de la concurrence, combinée au développement des zones franches industrielles, fait craindre la dégradation des conditions de travail. Il faut mentionner en outre l'alcoolisme et la toxicomanie sur les lieux de travail.

Dans certains pays, le système de protection sociale couvre moins de 10 pour cent de la population active pour un nombre limité de risques. L'immense majorité des travailleurs du secteur rural et du secteur informel urbain ne bénéficie d'aucune protection. Malgré les progrès enregistrés ces dernières années, la plupart des pays africains ne disposent toujours pas de programmes novateurs et bien ciblés dans les domaines de la santé et de la sécurité au travail et n'ont toujours pas procédé à la réforme et à l'extension nécessaires de leurs systèmes de protection sociale. Soutenues par les programmes de l'OIT comme ACOPAM et STEP, les expériences locales de mutuelles de santé et de solidarité offertes à certaines catégories de personnes non couvertes par le système public restent de portée limitée.

Les Etats Membres africains ont depuis très longtemps reconnu l'importance des conventions, ratifiées ou non, qui ont toujours inspiré le développement des législations et pratiques nationales. L'OIT n'a cessé d'affirmer qu'il ne suffit pas de ratifier les conventions, lesquelles doivent servir à l'amélioration de la vie des populations des différents pays. Cependant, de nombreuses faiblesses structurelles réduisent l'efficacité des organes chargés de ratifier et d'appliquer les normes internationales du travail. Selon la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations de l'OIT, un tiers des pays de la région n'envoient pas de rapports sur l'application des conventions ratifiées ou ne communiquent pas les informations demandées en réponse aux observations de la commission. En 1999, par ailleurs, cinq seulement des 53 pays du continent avaient ratifié les sept conventions fondamentales, tandis que 18 en avaient ratifié six, 13 en avaient ratifié cinq, cinq en avaient ratifié quatre, sept en avaient ratifié trois, trois en avaient ratifié deux et deux n'en avaient ratifié aucune.

La transition vers le pluralisme n'est pas aisée pour les organisations de travailleurs, qui se heurtent souvent à des violations de la liberté syndicale. La promotion des normes fondamentales de l'OIT doit être assurée à la fois au niveau des partenaires sociaux et à celui des institutions régionales et sous-régionales et des partenaires pour le développement.

Par ailleurs, il faut aider les femmes à tirer parti des améliorations législatives introduites par suite de la transition vers le pluralisme et de la quatrième Conférence mondiale sur les femmes, de façon à leur permettre de mieux accéder à l'emploi et de bénéficier de meilleures conditions de travail. Les femmes des campagnes, par exemple, devraient pouvoir participer davantage aux activités des institutions tripartites de tous niveaux.

La région africaine se heurte à divers problèmes d'ordre technique ou structurel. Parmi les premiers, il faut citer la faiblesse des moyens institutionnels et matériels dont disposent les ministères chargés de surveiller le processus de ratification et d'établissement des rapports, le coût financier de la mise en œuvre des instruments, l'insuffisance des communications internes entre les structures gouvernementales et l'insuffisance des moyens dont disposent les partenaires sociaux et les organes tripartites qui s'occupent des questions relatives au travail. Les problèmes structurels touchent aux contradictions existant entre les prescriptions des conventions et celles de la législation nationale, le problème étant parfois aggravé par la complexité des premières et l'inexistence de la seconde.

Les ministères du Travail des pays d'Afrique sont généralement peu ou mal dotés en personnel et ne disposent pas des ressources suffisantes pour accomplir leur mission. Leur influence sur les grandes orientations des réformes économiques et sociales est limitée et la confiance des organisations d'employeurs et de travailleurs est souvent mise à l'épreuve. Cette situation explique les blocages, les lenteurs, les réserves et les plaintes relatives aux révisions des législations (codes du travail, codes de la sécurité sociale) ainsi qu'à la ratification et à l'application des normes. Les difficultés portent également sur le fonctionnement de l'inspection du travail et des services publics de l'emploi.

S'agissant du travail des enfants, 40 pour cent des enfants de 5 à 14 ans sont contraints de travailler. Trente-deux pour cent des enfants du monde qui travaillent sont africains. Leur exploitation, particulièrement dans l'agriculture, le secteur informel, les services domestiques et même les forces armées, constitue un grave problème dans nombre d'Etats africains. La protection même dont ils jouissent dans le cadre de certaines formes d'apprentissage est habituellement insuffisante. En tout, quelque 16 millions d'enfants africains travaillent, souvent dans des conditions dangereuses et selon des formes d'exploitation extrêmes comme l'esclavage, la vente et la traite (notamment des jeunes filles employées comme domestiques), la servitude pour dettes, le servage et la prostitution.

En 1998, 57 pays seulement, dont 11 en Afrique, avaient ratifié la convention no 138 sur l'âge minimum. La dégradation du tissu social et des valeurs traditionnelles, les difficultés économiques, la paupérisation de larges franges de la société – tant urbaine que rurale – et les insuffisances des systèmes d'éducation et de formation sont autant de causes qui expliquent ce phénomène.

3. La réponse de l'OIT aux défis
africains

Pour répondre aux défis décrits dans le chapitre précédent et aux priorités de la région, telles que définies par ses mandants, l'OIT s'appuie sur sa base de connaissances et sur ses services consultatifs et autres, principalement dans le cadre de la coopération technique. Les priorités (encadré 3.1) sont fixées en consultation avec les partenaires tripartites de l'OIT, compte tenu des recommandations formulées par les sommets mondiaux sur le développement.
 

Encadré 3.1. Priorités du programme de l'OIT en Afrique

Compte tenu des défis exposés au chapitre 2, les priorités du programme de l'OIT en Afrique sont déterminées selon un cadre général décrit dans le présent rapport.

Les priorités pendant la période considérée ont été les suivantes:

1. Lutte contre la pauvreté par la promotion de l'emploi

  • Intégration des questions relatives à l'emploi dans les politiques et programmes économiques
  • Promotion de l'emploi et de l'entreprise
  • Promotion des systèmes et programmes de formation

2. Protection des travailleurs

  • Amélioration des conditions et du milieu de travail ainsi que de la sécurité et de la protection de la santé des travailleurs
  • Renforcement et extension de la protection sociale

3. Promotion des droits de l'homme, du dialogue social et des normes internationales du travail

  • Promotion des droits de l'homme
  • Elimination du travail des enfants
  • Promotion du dialogue social et de la participation

4. Renforcement des systèmes d'information, de planification et de programmation

  • Diffusion d'informations en vue d'améliorer la planification, l'application et l'évaluation des politiques et programmes

Par ses activités de coopération technique, l'OIT aide concrètement ses mandants à promouvoir la justice sociale. La politique de partenariat actif vise à renforcer la synergie entre tous les moyens d'action de l'OIT et à garantir que les programmes de coopération technique s'appuient sur un véritable partenariat avec les mandants et qu'ils répondent avec rapidité et efficacité à leurs besoins, tout en étant centrés sur le mandat et sur les valeurs de l'Organisation.

La stratégie de coopération technique de l'OIT, y compris sa stratégie de mobilisation des ressources, a été adoptée par le Conseil d'administration à sa session de novembre 1997. Cette stratégie, qui est mise à jour selon l'évolution de la situation, énonce les différentes mesures par lesquelles le Bureau s'efforce de promouvoir la pertinence, la cohérence, la qualité et l'exécution de son programme de coopération technique. Les principales activités exécutées dans le cadre du programme de l'OIT pour l'Afrique sont décrites ci-après.

La lutte contre la pauvreté par la promotion de l'emploi demeure la priorité essentielle de la région, ainsi qu'il ressort du programme et budget actuel et des précédents. La création d'emplois et l'atténuation de la pauvreté restent la préoccupation majeure de tous les pays de la région car, malgré la croissance économique encourageante qui s'est récemment amorcée dans un nombre croissant de pays, le chômage et la pauvreté n'ont guère régressé. C'est dire que l'action entreprise au cours des dernières périodes biennales ne peut constituer qu'une contribution à la solution des problèmes identifiés. Cette action a surtout visé le renforcement des compétences nationales par la mise en œuvre de moyens divers: appui institutionnel, services consultatifs (études, recommandations), formation, projets de coopération technique.

Des mesures ont été prises pour que les réformes économiques engagées visent une croissance soutenue et favorable à l'emploi, quantitativement et qualitativement. Les réformes concernent aussi bien le secteur moderne que le secteur informel et le secteur rural. Lorsque des emplois sont créés, il faut garantir une rémunération convenable, de même qu'une protection sociale appropriée.

Pendant la période considérée, les activités suivantes ont été entreprises:

Encadré 3.2. Message principal de la sixième Réunion biennale
des planificateurs africains de l'emploi (1999)

Les réformes économiques et sociales (notamment les programmes d'ajustement structurel) devraient reposer sur un consensus social; les engagements internationaux devraient être administrés par des structures tripartites; l'emploi devrait être un élément clé de la politique économique et sociale, y compris aux niveaux sous-régional, régional et international. Le poids de l'ajustement devrait être plus également réparti entre les différents segments de la société, pour permettre l'édification d'un consensus national. L'allégement de la dette n'est pas uniquement une question morale: c'est un problème économique, vu que la dette fait obstacle à la croissance. Les Etats devraient protéger jusqu'à un certain point leurs industries d'exportation dynamiques en gestation; il faudrait faire preuve de circonspection en matière de libéralisation des échanges et de restructurations internes, et des systèmes appropriés de protection sociale sont un préalable à toute ouverture aux marchés extérieurs.

L'intégration économique sous-régionale et régionale peut promouvoir l'investissement et la création d'emplois et pourrait être facilitée par l'application effective d'un cadre légal et réglementaire pour la libre circulation des personnes et des marchandises, par l'harmonisation des législations commerciales, le renforcement des capacités de négociation et la participation à des débats économiques internationaux tels que le Cycle d'Uruguay et les réunions de la CNUCED. Les normes fondamentales du travail devraient être ratifiées et mises en application. La promotion de l'emploi des femmes renforce la démocratie, l'équité et le respect des droits humains et garantit une croissance soutenue et le bien-être de la population dans son ensemble. Il faudrait renforcer les politiques tripartites de mise en valeur des ressources humaines.

Encadré 3.3. Des emplois pour l'Afrique

Le programme Des emplois pour l'Afrique a été lancé par l'OIT en tant qu'élément du suivi du Sommet mondial pour le développement social (Copenhague, 1995). Il a pour principal objectif d'offrir un nouveau cadre pour une croissance à forte intensité d'emplois, avec notamment un programme d'action pour la création d'emplois mettant l'accent sur l'atténuation de la pauvreté en Afrique subsaharienne.

Pour donner une suite concrète au programme, un projet régional triennal, financé conjointement par l'OIT et le PNUD et intitulé Des emplois pour l'Afrique: Stratégies d'emploi axées sur l'atténuation de la pauvreté en Afrique subsaharienne, est actuellement mis en œuvre par le BIT. Ce projet vise à réorienter fondamentalement les politiques macroéconomiques au profit d'une croissance davantage tirée par les investissements et centrée sur l'atténuation de la pauvreté par la création et la promotion d'emplois de qualité pour les couches vulnérables de la population.

Dans l'immédiat, l'objectif du projet régional est de développer et de renforcer la capacité des institutions et réseaux nationaux et régionaux dans les dix pays participants d'Afrique subsaharienne ainsi que d'évaluer, de concevoir et de recommander des mesures alternatives propres à promouvoir l‘emploi et à atténuer la pauvreté. A longue échéance, le but est de mettre en application des politiques macroéconomiques entraînées par les investissements et explicitement centrées sur les segments les plus démunis de la population. Les dix pays suivants sont engagés dans la phase initiale du projet: Burkina Faso, Cameroun, Côte d'Ivoire, Ethiopie, Mali, Nigéria, Ouganda, Sénégal, Zambie et Zimbabwe.

La mise en œuvre du projet est en cours. Pour faciliter l'exécution, la coordination et le contrôle des activités dans les pays participants, on met actuellement en place pour les réseaux nationaux des secrétariats gérés par des coordonnateurs ainsi que des groupes de soutien ayant pour mission de susciter un dialogue destiné à promouvoir dans chacun des pays participants des stratégies et des politiques de croissance favorables à l'emploi et à la lutte contre la pauvreté.

Dans les pays où les activités du projet ont déjà été mises en route, on commence à désigner les experts/consultants nationaux qui seront chargés d'entreprendre une étude de l'impact des investissements sur la création d'emplois pour lutter contre la pauvreté. Cette étude s'attachera à apprécier les effets sur l'emploi des investissements publics et privés effectués actuellement et par le passé et à proposer des nouvelles directions en vue d'augmenter l'investissement et d'en améliorer l'affectation.

L'utilité et l'originalité de l'approche adoptée dans ce projet pour relever le double défi du chômage et de la pauvreté ont incité à l'étendre à d'autres pays non seulement d'Afrique subsaharienne mais aussi d'Afrique du Nord. Le programme Des emplois pour l'Afrique a ainsi été élargi aux pays suivants: Afrique du Sud, Algérie, Egypte, Kenya, Namibie, République-Unie de Tanzanie.

Les activités de l'OIT ont rendu les pays, les donateurs et les autres partenaires du développement plus conscients de la nécessité d'intégrer les questions relatives à l'emploi et à la main-d'œuvre dans la gestion de l'économie et de promouvoir et soutenir les investissements orientés vers l'emploi. Un nombre grandissant d'Etats Membres ont demandé au BIT de les aider à élaborer des politiques nationales de l'emploi et à renforcer leur capacité de mettre en application des plans et programmes de création d'emplois.

Les partenaires du développement font preuve de plus de cohérence dans leur démarche: ils reconnaissent la nécessité de tenir compte des effets sur l'emploi des choix d'investissement en accordant la priorité à des méthodes à forte intensité d'emploi. La démarche mieux harmonisée adoptée en la matière ainsi que pour d'autres questions est en partie le résultat des études et de l'expérience du BIT ainsi que des conclusions de deux réunions tripartites sur les conséquences socio-économiques de la dévaluation du franc CFA, organisées à Dakar en 1994 et à Yaoundé en 1997. Ces réunions tripartites ont aussi étudié la situation de l'emploi dans la sous-région et ont recommandé un certain nombre de stratégies propres à favoriser la création d'emplois, le développement des entreprises, la protection sociale et le dialogue social.

En ce qui concerne le respect des droits fondamentaux et les programmes de réforme, plusieurs initiatives ont abouti à une meilleure compréhension entre l'OIT et les institutions financières internationales. A la suite des consultations entre l'OIT et la Banque mondiale sur la réforme des codes du travail en Afrique (Washington, octobre 1995), un séminaire OIT/Banque mondiale sur le rôle des partenaires sociaux dans la révision des codes du travail a été organisé à Abidjan en juin 1997. Après cette réunion, on peut s'attendre à ce que les droits liés au travail soient davantage pris en considération dans le processus de réforme de la législation du travail en tant que prolongement des programmes de restructuration cautionnés par les institutions de Bretton Woods.

Les programmes à forte intensité de main-d'œuvre ont toujours fait partie de la stratégie préconisée par l'OIT pour promouvoir la création d'emplois, le développement du secteur privé et la lutte contre la pauvreté en Afrique. Ces programmes favorisent la protection des travailleurs et la démocratisation en utilisant des systèmes transparents de passation des contrats, en encourageant la participation de la population et en assurant la promotion des normes de l'OIT et l'amélioration des conditions de travail. Bien que l'OIT ait prouvé qu'elle possède un avantage comparatif dans le domaine des programmes à forte intensité de main-d'œuvre, les techniques à fort coefficient de travail demeurent assez mal connues dans la région. Le programme ASIST (Appui consultatif, services d'information et formation), basé à Harare et Nairobi, appuie d'importants programmes d'infrastructure à forte intensité de main-d'œuvre en Afrique orientale et australe. Des travaux à forte intensité de main-d'œuvre et d'un bon rapport coût/efficacité ont été réalisés au Bostwana, en Ethiopie, à Madagascar, au Mozambique, en Ouganda, en République-Unie de Tanzanie et en Zambie (encadré 3.4).
 

Encadré 3.4. ASIST

ASIST est un sous-programme du Programme à forte intensité d'emploi dont l'objectif est de promouvoir l'utilisation des techniques à forte intensité de main-d'œuvre et d'un bon rapport coût/efficacité, tout en assurant de bonnes conditions de travail, et cela dans les activités de développement des infrastructures de l'ensemble des pays d'Afrique subsaharienne. Il favorise ainsi la création d'emplois et la formation de revenus dans les zones rurale et urbaine.

ASIST a été établi en 1990 et compte désormais trois composantes: travaux d'infrastructure rurale; travaux d'infrastructure urbaine; accès à l'emploi rural. Il est actif dans plus de 15 pays d'Afrique orientale et australe où il fournit un appui consultatif ainsi que des services d'information et de formation.

Dans le domaine des coopératives, le programme ACOPAM (Appui associatif et coopératif aux initiatives de développement à la base) reste un instrument décisif car il permet d'aider les gouvernements et les organisations associées d'Afrique occidentale à créer des formes coopératives et associatives d'organisations à l'appui du développement à la base. Le programme devrait arriver à son terme en 1999, et l'OIT a pris des mesures concrètes pour tirer profit de l'expérience acquise en l'intégrant dans un programme régional plus large (PACDEL). L'ACOPAM a mobilisé d'importants fonds de la Banque mondiale, de l'Union européenne, du PNUD et de l'USAID. Le programme interrégional d'un réseau de développement des ressources humaines dans le domaine coopératif et associatif (COOPNET) a continué d'apporter son appui à des coopératives et des associations, en particulier au moyen d'activités de formation. Un bulletin d'information sur des questions d'actualité concernant les coopératives a été publié à l'intention des coordonnateurs régionaux du programme en Afrique et à l'étranger.

En Afrique, la promotion de l'emploi passe pour l'essentiel par la promotion des petites entreprises (y compris les micro-entreprises) et des coopératives et par la consolidation de leur organisation. En conséquence, il convient d'aider les chefs de ces entreprises et leur personnel à relever les défis de la mondialisation et de la concurrence par l'amélioration de la productivité, de la gestion et de l'accès au financement, à la technologie, aux compétences requises et à l'infrastructure. Il faut aussi resserrer les liens entre secteur formel et secteur informel et s'attacher à renforcer les capacités de production et d'emploi indépendant des groupes défavorisés dans les secteurs agricole et informel.

Une aide a été fournie dans le domaine du microcrédit. Le microcrédit joue un rôle fondamental, car il permet de protéger les groupes démunis contre les fluctuations de revenus et de les aider à investir dans des activités génératrices de revenus et dans des micro-entreprises. Il constitue donc une composante indispensable des stratégies de démarginalisation, de lutte contre la pauvreté et de création d'emplois, comme en témoigne la conception du programme Des emplois pour l'Afrique.

Il convient également de suivre de près l'évolution du marché du travail afin de connaître les nouvelles qualifications requises et d'évaluer les besoins en matière de formation professionnelle et de recyclage, l'accent devant être mis sur les compétences des travailleurs au regard des nouveaux besoins des entreprises et sur leur employabilité permanente.

Des efforts importants ont été faits dans les domaines suivants:

Dans le cadre du programme ISEP, ENT/MAN met à la disposition des petites entreprises toute la richesse et la diversité de l'expérience de l'OIT dans ce domaine: cadres conceptuels et documents de politique générale sur le développement de la petite entreprise; documentation et diffusion de l'expérience acquise et des méthodes utilisées; mesures assurant que les emplois créés ont la qualité voulue; conception, supervision et évaluation de projets tendant à renforcer les capacités locales de prestations de services. ENT/MAN fournit un appui technique à diverses activités: programmes régionaux et projets de recherche portant notamment sur la productivité et l'assurance maladie mutuelle dans le secteur informel (Ouganda, République-Unie de Tanzanie); programmes visant à renforcer le secteur privé (Bénin, Comores, Madagascar, Mauritanie, Niger); appui au secteur informel (Burkina Faso, Mali); promotion des entreprises agro-alimentaires dirigées par des femmes (Bénin); programmes Créez votre affaire et Gérez mieux votre affaire (Afrique australe, orientale et occidentale); amélioration de la productivité au moyen du programme des entreprises en Afrique (Afrique occidentale et australe); promotion des petites et micro-entreprises dans le cadre du programme pour le Maghreb (Maroc et Tunisie).
 

Encadré 3.5. Créez votre affaire et Gérez mieux votre affaire

Ces programmes font partie du Programme international pour les petites entreprises (ISEP). L'ISEP a été conçu par l'OIT pour aider les Etats Membres à mettre en application la recommandation (no 189) sur la création d'emplois dans les petites et moyennes entreprises, 1998. Cette recommandation fournit un ensemble détaillé et cohérent de directives spécifiquement axées sur la promotion de l'emploi dans les PME. L'objectif de l'ISEP est de libérer le potentiel de création d'emplois des petites entreprises en éliminant les nombreuses contraintes qui empêchent ces entreprises de réaliser leur potentiel de façon systématique et intégrée.

Les objectifs des programmes Créez votre affaire et Gérez mieux votre affaire sont doubles: améliorer l'efficacité de la formation à la gestion et développer l'esprit d'entreprise, la capacité de créer une affaire et les connaissances administratives des propriétaires et des gérants de petites entreprises.

Ces programmes aident les chefs d'entreprise ayant une idée concrète à transformer cette idée en un plan d'exploitation viable et à acquérir les connaissances et les compétences nécessaires pour tirer parti de perspectives commerciales.

Ils les aident aussi à faire face à l'une des difficultés majeures auxquelles ils se heurtent lors du démarrage de l'entreprise – à savoir l'accès au crédit. Ils facilitent en effet le rapprochement entre les prestataires de formation et les institutions financières afin de permettre aux chefs d'entreprise ayant reçu une formation d'accéder plus facilement au crédit.

Ces programmes confèrent aux propriétaires et gérants des petites entreprises les connaissances et les compétences voulues pour renforcer leur compétitivité et leur productivité. Aujourd'hui, ils cherchent avant tout à identifier et aider les propriétaires et gérants de petites entreprises viables, compétitives et productives, car ce sont elles qui, à long terme, offrent des emplois durables et de qualité. Les emplois ainsi créés fourniront des conditions de travail acceptables, tout au moins un minimum vital et une protection sociale appropriée.

Ces programmes sont aujourd'hui centrés sur les aspects à la fois qualitatifs et quantitatifs de la création d'emplois. Ils cherchent à resserrer leurs liens avec d'autres programmes de formation qui ont déjà progressé dans cette voie tels que le Programme sur les améliorations du travail dans les petites entreprises (ATPE).

Il importe d'insister davantage sur les acquis de certains programmes régionaux de lutte contre la pauvreté et de développement de l'emploi local. Ainsi, après plusieurs années d'activités de coopération technique en Afrique occidentale et centrale, visant à promouvoir le développement à la base à travers, notamment, des programmes sous-régionaux (PA-SMEC et ACOPAM) et nationaux (ACODEP au Mali, CUROR au Cameroun, projet COOP/Zinder au Niger, programme de renforcement des capacités des acteurs et opérateurs de développement local et régional en matière de techniques à haute intensité de main-d'œuvre à Madagascar, SOGVERS au Togo, programme de réduction de la pauvreté au Kenya, etc.), le BIT a développé un partenariat de qualité visant la promotion des organisations de producteurs.

L'approche mise en œuvre a été essentiellement participative: elle s'est déployée autour de plusieurs thèmes entrant dans le cadre de la lutte contre la pauvreté par la création d'emplois et le développement communautaire et local, à savoir la gestion des périmètres irrigués communautaires, les banques céréalières, la gestion des terroirs, le financement à la base, l'égalité entre hommes et femmes, le développement local, les mutuelles de santé, les réformes coopératives, la décentralisation et l'émergence des collectivités locales.

Tant par la variété et la pertinence des domaines qu'ils couvrent que par l'originalité et l'efficacité de leur approche, ces programmes suscitent de plus en plus d'intérêt de la part d'un nombre croissant d'interlocuteurs: