Conférence internationale du Travail

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Sommaire

1. Introduction
2. Définitions et méthodes d’application des instruments
3. Procédures de consultation
4. Objets des consultations
5. Fonctionnement des procédures
6. Difficultés et perspectives de ratification
Remarques finales
Annexes

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

1. Contexte de l’étude
2. Le tripartisme au niveau international
3. Le tripartisme au niveau national en matière de normes internationales du travail
4. Contenu des instruments
5. Progrès des ratifications
6. Informations disponibles
7. Plan de l’étude

2. Définitions et méthodes d’application des instruments

1. Définitions
2. Méthodes d’application

3. Procédures de consultation

1. Consultations dans un cadre institutionnel
2. Consultations par voie de communications écrites
3. Autres modalités de consultation

4. Objets des consultations

1. Consultations relatives aux normes internationales du travail
   1. Consultations requises par la convention
   2. Consultations supplémentaires prévues par la recommandation
   3. Autres consultations
2. Consultations relatives à d’autres aspects des activités de l’OIT
   1. Consultations envisagées par la recommandation
   2. Autres consultations

5. Fonctionnement des procédures

1. Fréquence des consultations
2. Support administratif
3. Formation des participants aux consultations
4. Production d’un rapport annuel
5. Coordination avec d’autres organismes nationaux

6. Difficultés et perspectives de ratification

1. Difficultés de ratification
2. Perspectives de ratification

Remarques finales

Annexes

1. Texte des instruments de 1976: convention nº 144 et recommandation nº 152
2. Recommandation (nº 113) sur la consultation aux échelons industriel et national, 1960
3. Résolution concernant la consultation tripartite au niveau national sur la politique économique et sociale, adoptée le 19 juin 1996 par la Conférence internationale du Travail
4. Ratifications de la convention nº 144
5. Tableau des rapports dus et reçus concernant la convention nº 144 et la recommandation nº 152
6. Législation mentionnée dans l’étude

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I.     Contexte de l’étude

1.   Conformément aux dispositions de l’article 19, paragraphe 5 e), de la Constitution de l’Organisation internationale du Travail, le Conseil d’administration du Bureau international du Travail a décidé, lors de sa 267^e session (novembre 1996), d’inviter les gouvernements des Etats Membres n’ayant pas ratifié la convention (n° 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976, à présenter un rapport sur la législation et la pratique nationales concernant les questions faisant l’objet de cet instrument. Par cette même décision, et conformément aux dispositions de l’article 19, paragraphe 6 d), de la Constitution, les gouvernements de tous les Etats Membres étaient invités à présenter un rapport sur la législation et la pratique nationales concernant les questions faisant l’objet de la recommandation (n° 152) sur les consultations tripartites relatives aux activités de l’Organisation internationale du Travail, 1976. Se fondant sur les rapports fournis en application de cette décision ainsi que sur ceux qui doivent être fournis tous les deux ans par les gouvernements des Etats parties à la convention au titre des articles 22 et 35 de la Constitution, la commission a procédé, selon la pratique habituelle, à une étude d’ensemble de l’effet donné aux instruments considérés.

2.   Cette étude d’ensemble est la deuxième consacrée aux instruments de 1976 sur les consultations tripartites. Lorsque l’étude précédente^[1] fut présentée en juin 1982 à la 68^e session de la Conférence internationale du Travail, la convention n° 144 était en vigueur depuis quatre ans et comptait 27 ratifications. Elle a été ratifiée à ce jour par 93 pays, soit un peu plus de la moitié des Etats Membres de l’Organisation. Si les considérations de l’étude de 1982 conservent à bien des égards leur pertinence, elles peuvent être complétées par les enseignements tirés du dialogue sur l’application de la convention mené au cours de ces deux dernières décennies entre les organes de contrôle et les gouvernements des pays l’ayant ratifiée.

3.   Il peut être utile de rappeler le contexte dans lequel le Conseil d’administration a choisi ces instruments pour faire l’objet d’une demande de rapports au titre de l’article 19 de la Constitution. Ce choix faisait suite à l’adoption par la Conférence internationale du Travail, à sa 83^e session (1996), des conclusions proposées par sa Commission sur la consultation tripartite selon lesquelles l’OIT «devrait utiliser tous les moyens appropriés» pour, notamment, «encourager la ratification et/ou l’application effective de la convention (n° 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976; la recommandation (n° 152) sur les consultations tripartites relatives aux activités de l’Organisation internationale du Travail, 1976; et la recommandation (n° 113) sur la consultation aux échelons industriel et national, 1960»^[2].

4.   Sur la base du document préparé par le Bureau, le Conseil d’administration n’a toutefois pas demandé de rapports sur l’effet donné à la recommandation n° 113^[3]. Il convient donc de préciser d’emblée que la présente étude n’a pas pour objet l’examen des différentes pratiques de consultations tripartites à l’échelon national sur les questions de travail en général, mais qu’elle porte plus spécialement sur les consultations au sujet des normes internationales du travail et d’autres aspects des activités de l’Organisation internationale du Travail couverts par la recommandation nº 152.

II.     Le tripartisme au niveau international

5.   Depuis l’origine, le rôle essentiel de l’OIT a été de rechercher la coopération des employeurs, des travailleurs et des gouvernements pour la poursuite de la justice sociale par l’adoption d’une réglementation internationale des questions de travail en vue de participer à l’établissement d’«une paix universelle et durable»^[4]. Etablie en 1919 par la Conférence de la paix, une commission de la législation internationale du travail, qui comptait des représentants des travailleurs parmi ses membres – ce qui était sans précédent dans une conférence diplomatique –, fut chargée d’élaborer le mécanisme institutionnel de cette coopération. Fruit de ses travaux, la partie XIII du Traité de paix de Versailles institua auprès de la Société des Nations une organisation permanente du travail de structure tripartite, au sens où chacun de ses membres serait représenté à sa Conférence générale par deux délégués du gouvernement et deux autres délégués représentant respectivement les employeurs et les travailleurs, chaque délégué votant individuellement, tandis que son organe restreint, le Conseil d’administration du Bureau international du Travail, serait composé pour moitié de représentants gouvernementaux et pour moitié de représentants des employeurs et des travailleurs élus respectivement par les délégués des employeurs et des travailleurs à la Conférence. La participation des représentants des employeurs et des travailleurs devait ainsi être assurée à toutes les étapes de l’action normative de l’Organisation, depuis la détermination de l’ordre du jour de la Conférence jusqu’au contrôle de l’application des normes.

6.   L’originalité du principe, l’audace de la construction institutionnelle n’échappèrent pas aux observateurs de l’époque. Pour l’un, la nouvelle organisation internationale consacrait la convergence entre le développement des conventions collectives de travail et celui du droit international, deux formes de «pluralisme juridique» entamant le monopole étatique d’édiction du droit^[5]. Selon un autre auteur, la participation directe des «communautés industrielles» à la gestion sociale au niveau international était l’une des premières manifestations de la sortie de «l’ère du particularisme étatique» qu’il appelait de ses vœux^[6]. Le tripartisme de l’OIT se trouvait ainsi investi d’espérances quelque peu utopiques^[7], caractéristiques des lendemains de la première guerre mondiale, en une transformation profonde de la société internationale. Démentant la prophétie du dépassement de la forme étatique, les décennies qui suivirent furent plutôt celles de l’universalisation du modèle de l’Etat souverain par la décolonisation et, plus récemment, d’une nouvelle augmentation du nombre des Etats. Si elle bénéficie de l’autorité qui s’attache à des textes adoptés par des organes tripartites où sont représentés les partenaires sociaux de la quasi-totalité des pays du monde, l’œuvre normative de l’OIT n’en reste pas moins seulement proposée à une société d’Etats maîtres de leur législation interne comme de leurs engagements internationaux^[8].

7.   Tandis que la succession des Nations Unies à la Société des Nations s’est traduite par une adaptation des méthodes et une transformation des institutions de l’Organisation mondiale, l’OIT a conservé depuis 80 ans sa structure tripartite et le mandat qu’elle tient de sa Constitution. La Déclaration concernant les buts et objectifs de l’OIT, adoptée par la Conférence à Philadelphie en 1944 et incorporée à la Constitution, consacre un élargissement des objectifs et de la mission de l’Organisation tout en réaffirmant la pertinence de sa méthode reposant sur «un effort continu et concerté dans lequel les représentants des travailleurs et des employeurs, coopérant sur un pied d’égalité avec ceux des gouvernements, participent à de libres discussions et à des décisions de caractère démocratique en vue de promouvoir le bien commun».

III.     Le tripartisme au niveau national
         en matière de normes internationales du travail

8.   Le bon fonctionnement de la coopération tripartite en matière de normes internationales du travail suppose qu’elle soit confortée par un dialogue tripartite analogue au niveau national. Même s’il ne s’agit que d’une obligation d’information, et non de consultation, l’obligation qui est faite aux gouvernements par l’article 23, paragraphe 2, de la Constitution de communiquer aux organisations d’employeurs et de travailleurs copie des rapports dus au titre des articles 19 et 22 favorise leur participation active au contrôle de l’application des normes.

9.   Par ailleurs, de nombreuses conventions internationales du travail contiennent des dispositions prévoyant que les organisations représentatives des employeurs et des travailleurs doivent être associées à leur application. Dès sa première session, il apparut en effet nécessaire à la Conférence de prévoir que le principe de coopération tripartite gouvernant l’adoption des normes se prolonge au plan interne au stade de leur mise en œuvre. Trois types de mesures peuvent être prévues à cet égard.

10.   La première convention adoptée par la Conférence^[9] stipule ainsi que les dérogations éventuelles à son application doivent être décidées après consultation des organisations d’employeurs et de travailleurs. Une telle obligation de consultation, soit avant l’adoption de textes législatifs ou réglementaires, soit au sujet de l’application de certaines des clauses de la convention, ou encore à l’égard de certaines dérogations ou exceptions autorisées par la convention est prévue par de nombreux instruments dans les domaines les plus variés.

11.   Une autre convention adoptée par la même session de la Conférence^[10] comporte une disposition qui a cette fois directement pour objet la création d’institutions assurant la consultation des représentants des employeurs et des travailleurs, en l’espèce sous la forme de comités devant être consultés pour tout ce qui concerne le fonctionnement des bureaux publics de placement. Cette obligation de mise en place d’organismes ou de mécanismes associant les représentants des employeurs et des travailleurs se retrouve dans plusieurs conventions ayant trait, par exemple, au service de l’emploi ou à la fixation des salaires minima.

12.   Un troisième type de disposition prévoit que les autorités publiques doivent chercher à assurer la collaboration des organisations d’employeurs et de travailleurs à l’application de la législation donnant effet à la convention, ou à la formulation et à l’application de la politique nationale qu’elle requiert en matière, par exemple, d’égalité de chances et de traitement ou de politique de l’emploi.

13.   On se préoccupa également assez tôt dans l’Organisation de trouver les moyens d’associer dès l’échelon national les organisations d’employeurs et de travailleurs au mécanisme de contrôle régulier de l’application des normes. Sur la recommandation de la commission d’experts et de la Commission de l’application des conventions de la Conférence, le Conseil d’administration décida en 1932 d’introduire dans les formulaires de rapport sur les conventions ratifiées une question demandant au gouvernement d’indiquer s’il a reçu des organisations d’employeurs ou de travailleurs des observations sur l’application pratique de la convention et, dans l’affirmative, de communiquer un résumé de ces observations en y joignant toute remarque qu’il estimera utile^[11].

14.   Outre de nouvelles obligations concernant les rapports à fournir^[12], l’instrument d’amendement à la Constitution adopté par la Conférence en 1946 introduisit à l’article 23, paragraphe 2, l’obligation pour chaque Membre de communiquer aux organisations représentatives d’employeurs et de travailleurs copie des informations et rapports transmis au Directeur général en application des articles 19 et 22 de la Constitution. En vertu de cette disposition constitutionnelle, les organisations représentatives d’employeurs et de travailleurs doivent donc disposer de l’ensemble des informations et rapports transmis au Bureau par le gouvernement de leur pays en ce qui concerne les mesures prises pour soumettre les conventions et recommandations aux autorités compétentes, la suite donnée aux conventions non ratifiées et aux recommandations et l’application des conventions ratifiées. Sur cette base, elles peuvent présenter leurs propres commentaires, comme elles sont encouragées à le faire tant par la commission d’experts que par la Commission de la Conférence. La commission ne manque pas de souligner régulièrement l’intérêt que présentent ces commentaires, formulés en nombre croissant^[13], pour une meilleure appréciation de l’application pratique des normes et des difficultés de leur mise en œuvre^[14].

15.   Par sa Résolution concernant le renforcement du tripartisme dans l’ensemble des activités de l’Organisation internationale du Travail^[15], la Conférence donna en 1971 une impulsion décisive au mouvement conduisant à l’adoption des normes de 1976. «Considérant que l’élément tripartite de l’OIT s’est révélé la base la plus solide de sa réussite, comme le montrent l’établissement du Code international du travail et le fonctionnement d’un système de contrôle de l’application des normes qui n’a pas d’équivalent dans la famille des nations», et notant par ailleurs «avec approbation que, dans beaucoup d’Etats Membres de l’OIT, des organismes consultatifs ou autres ont été créés en nombre de plus en plus grand avec une structure tripartite analogue qui implique l’égalité de représentation entre les membres employeurs et les membres travailleurs», la résolution invitait notamment le Conseil d’administration à prier la commission d’experts «d’envisager les mesures que l’OIT pourrait prendre pour assurer l’application efficace de l’article 23, paragraphe 2, de la Constitution» et à «recommander aux gouvernements de consulter les organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives avant d’établir le texte définitif de leurs réponses aux questionnaires du BIT ayant trait aux questions à l’ordre du jour des sessions de la Conférence».

16.   En application de cette résolution, la commission d’experts procéda en 1972 à une étude approfondie de la situation concernant le rôle des organisations d’employeurs et de travailleurs dans l’application des normes^[16]. Evoquée par les membres travailleurs de la Commission de la Conférence lors de la discussion de cette étude, l’idée d’une convention spéciale sur ce sujet recueillit un large appui au Conseil d’administration qui décida, lors de sa 191^e session (novembre 1973), d’inscrire à l’ordre du jour de la 60^e session (1975) de la Conférence la question de la «création d’un mécanisme tripartite à l’échelon national en vue d’améliorer la mise en œuvre des normes de l’OIT». A sa 61^e session (1976), la Conférence a adopté la convention nº 144 et la recommandation nº 152.

17.   Par une nouvelle Résolution concernant le renforcement du tripartisme dans les procédures de l’OIT pour le contrôle des activités normatives et des programmes de coopération technique adoptée en 1977, la Conférence prit acte de ce que l’efficacité de l’action tripartite dans l’application des normes internationales du travail se trouvait intensifiée par l’adoption des instruments de 1976. Notant «qu’une participation institutionnalisée des organisations les plus représentatives d’employeurs et de travailleurs est indispensable pour assurer l’objectivité et l’efficacité nécessaires» aux procédures de contrôle de l’application des normes, elle invitait en particulier le Conseil d’administration «à renforcer la participation des organisations d’employeurs et de travailleurs au contrôle de l’application des conventions et recommandations» et à demander instamment aux gouvernements des Etats Membres de s’efforcer de hâter la ratification et l’application de la convention n° 144^[17].

IV.     Contenu des instruments^[18]

Convention n° 144

18.   La convention va bien au-delà de la simple obligation de communication d’informations prévue par l’article 23, paragraphe 2, de la Constitution, puisqu’elle consacre l’engagement du Membre qui la ratifie de mener des consultations sur chacune des mesures à prendre au niveau national en matière de normes internationales du travail. L’Etat partie s’engage en effet à mettre en œuvre des procédures qui assurent des consultations efficaces entre les représentants du gouvernement, des employeurs et des travailleurs sur: a) les réponses du gouvernement aux questionnaires sur les points inscrits à l’ordre du jour de la Conférence et ses commentaires sur les projets de textes que celle-ci doit discuter; b) les propositions à présenter à l’autorité compétente lors de la soumission des instruments; c) le réexamen de conventions non ratifiées et de recommandations; d) les rapports sur l’application des conventions ratifiées; et e) les propositions de dénonciation de conventions.

19.   La nature et la forme des procédures de consultation seront déterminées conformément à la pratique nationale, après consultation des organisations représentatives d’employeurs et de travailleurs. Aux fins de ces procédures, ces organisations choisiront librement leurs représentants et seront représentées sur un pied d’égalité au sein de tout organisme compétent.

20.   Les consultations auront lieu à des intervalles appropriés fixés d’un commun accord, mais au moins une fois par an. L’autorité compétente assumera la responsabilité du support administratif des procédures de consultation et prendra avec les organisations représentatives des arrangements appropriés pour le financement de toute formation nécessaire aux personnes qui y participent. Enfin, lorsque cela paraît approprié, l’autorité compétente produira un rapport annuel sur le fonctionnement de ces procédures.

Recommandation n° 152

21.   Reprenant l’ensemble des dispositions de la convention, la recommandation ajoute que les consultations devraient également porter sur: a) la préparation et la mise en œuvre des mesures législatives ou autres tendant à donner effet aux conventions et recommandations; et b) les rapports à présenter au titre de l’article 19 de la Constitution sur l’effet donné aux conventions non ratifiées et aux recommandations. En outre, il devrait être décidé, après consultation des organisations représentatives, si les procédures de consultation pourraient être étendues à d’autres questions telles que: a) la préparation, la mise en œuvre et l’évaluation des activités de coopération technique auxquelles participe l’OIT; b) les mesures à prendre à l’égard de résolutions ou conclusions de la Conférence ou d’autres réunions convoquées par l’OIT; et c) les mesures pour mieux faire connaître les activités de l’OIT.

22.   Par ailleurs, la recommandation propose des exemples de procédures de consultation: au moyen d’une commission spécialement instituée pour les questions de l’OIT; d’un organisme de compétence générale dans le domaine économique ou social ou dans le domaine du travail; de plusieurs organismes de compétence spéciale; ou encore par voie de communications écrites lorsque celles-ci sont acceptées comme appropriées et suffisantes par les participants.

V.     Progrès des ratifications

23.   Entrée en vigueur le 16 mai 1978, la convention n° 144 avait reçu 93 ratifications au 10 décembre 1999^[19]. Depuis la précédente étude de la commission, elle fait l’objet d’un mouvement régulier et continu de ratifications^[20]. L’augmentation du nombre des Etats parties à la convention doit s’apprécier non seulement en valeur absolue, mais également, afin de tenir compte de l’augmentation du nombre des Etats Membres au cours de cette dernière décennie, en termes relatifs. On constate alors qu’un quart des Etats Membres étaient liés en 1985, un tiers en 1991, et plus de la moitié d’entre eux depuis 1998 (voir graphique). Si la commission relevait en 1982 une importante disparité géographique au bénéfice des Etats d’Europe occidentale^[21], les ratifications sont intervenues depuis lors dans toutes les régions du monde et notamment, au cours de ces dernières années, en Afrique et dans la plupart des pays d’Europe centrale et orientale en transition vers l’économie de marché.

24.   En 1979 et en 1987, la convention et la recommandation ont été classées par le Conseil d’administration dans la catégorie des instruments dont il convient de promouvoir en priorité la ratification et l’application^[22]. Dans le cadre de l’aménagement des procédures de contrôle régulier, le Conseil d’administration a décidé en novembre 1993 que la convention faisait partie des conventions prioritaires pour lesquelles des rapports détaillés devaient continuer d’être demandés tous les deux ans^[23]. A sa première réunion de novembre 1995, le Groupe de travail sur la politique de révision des normes institué par la Commission des questions juridiques et des normes internationales du travail du Conseil d’administration a estimé que la convention ne devait pas faire l’objet d’une révision, et le Conseil d’administration a décidé de l’exclure de toute révision^[24].

VI.     Informations disponibles

25.   La commission a disposé pour son information des 136 rapports qui ont été communiqués en application des dispositions de l’article 19 de la Constitution^[25]. Elle a également largement recouru aux informations contenues dans les rapports fournis au titre des articles 22 et 35 de la Constitution et a dûment tenu compte des observations émanant d’organisations d’employeurs et de travailleurs^[26]. La pertinence des informations ainsi disponibles varie considérablement selon les pays. En particulier, la commission relève que plusieurs rapports se réfèrent en termes généraux à l’existence d’instances de consultation des partenaires sociaux sans préciser dans quelle mesure ils sont saisis des questions faisant l’objet des instruments. Elle y voit l’indice d’une méconnaissance persistante de leurs dispositions qui justifie un nouvel effort d’explication et d’illustration.

26.   Eu égard à l’importance des instruments pour la promotion du dialogue tripartite sur les questions intéressant l’Organisation, la commission regrette que de trop nombreux gouvernements de pays n’ayant pas ratifié la convention n’aient fourni aucun rapport et l’aient ainsi privée de toute information sur la pratique nationale en la matière. Elle constate également avec regret que plusieurs gouvernements liés par la convention ont omis de fournir le rapport demandé sur l’effet donné à la recommandation.

VII.     Plan de l’étude

27.   Dans le chapitre 2, la commission rappelle les définitions des notions fondamentales de la convention et de la recommandation et examine les méthodes d’application des instruments. Le chapitre 3 est consacré à la description des procédures instituées pour mener à bien les consultations requises, ainsi qu’à l’examen de leurs avantages comparés et des évolutions intervenues à cet égard. Le chapitre 4 passe en revue les différentes questions faisant l’objet des consultations, tandis que le chapitre 5 traite des modalités pratiques de ces consultations. Dans le chapitre 6, la commission examine les difficultés et les perspectives de ratification, avant de formuler quelques remarques finales.

 

I.     Définitions

28.   L’obligation fondamentale de la convention est celle dont dispose son article 2, paragraphe 1. Aux termes de cette disposition, l’Etat partie «s’engage à mettre en œuvre des procédures qui assurent des consultations efficaces entre les représentants du gouvernement, des employeurs et des travailleurs» sur les questions énoncées à l’article 5, paragraphe 1. L’article 3, paragraphe 1, précise qu’aux fins de ces procédures de consultation «les représentants des employeurs et des travailleurs seront librement choisis par leurs organisations représentatives, s’il en existe». Ces «organisations représentatives» sont elles-mêmes définies à l’article 1 comme «les organisations les plus représentatives des employeurs et des travailleurs, jouissant du droit à la liberté syndicale». En outre, la convention exige à son article 3, paragraphe 2, que les employeurs et les travailleurs soient «représentés sur un pied d’égalité au sein de tout organisme au moyen duquel les consultations auraient lieu». La commission croit utile d’examiner la signification de certaines notions centrales de ces définitions, à la lumière notamment des travaux préparatoires des instruments.

1.     «Consultations efficaces»

29.   Comme la commission le soulignait dans son étude précédente^[27], la «consultation» doit être distinguée à la fois de la simple «information» et de la «codécision». La consultation se distingue également de la «négociation», qui supposerait des démarches entreprises par des parties ayant des intérêts différents ou contradictoires en vue de parvenir à un accord. Les consultations requises par la convention n’imposent pas la recherche d’un accord mais ont pour but d’éclairer la prise de décisions par l’autorité compétente. Pour que les consultations aient un sens, elles ne doivent pas se limiter à des démarches de pure forme mais retenir toute l’attention de l’autorité compétente. Si les autorités publiques doivent procéder à ces consultations de bonne foi, elles ne sont pas tenues de se conformer aux avis recueillis et elles conservent pleinement la responsabilité de la décision. En ce sens, il a été relevé dès la première phase des travaux préparatoires des instruments que c’était «un principe généralement admis» que «les résultats des consultations ne devaient pas être considérés comme ayant un caractère contraignant et que la décision devait être prise en dernier ressort par le gouvernement ou le législateur, selon le cas»^[28]. En outre, une proposition d’amendement aux termes de laquelle l’autorité compétente devrait justifier son refus éventuel d’accepter les vues exprimées lors des consultations a été rejetée^[29].

30.   Une autre conséquence importante de ce que la consultation n’a pas le caractère d’une négociation est que, pour leur part, les représentants des employeurs et des travailleurs qui participent à la consultation ne doivent en rien être liés par la décision ou la position adoptée par le gouvernement à l’issue de celle-ci. Il serait en effet contraire au principe d’autonomie des employeurs et des travailleurs à l’égard des gouvernements qui s’applique aux travaux des organes de l’OIT qu’ils soient tenus de se conformer à la position du gouvernement au seul motif qu’ils auraient été consultés. Pour autant, la procédure de consultation peut se fixer pour objectif de parvenir à un consensus entre les différents partenaires dans le respect de leur autonomie^[30].

31.   Pour être «efficaces», les consultations doivent nécessairement être préalables à la décision définitive, quelles que soient la nature ou la forme des procédures retenues. On vérifiera dans la suite de cette étude que, selon la pratique nationale, la consultation pourra consister à soumettre aux représentants des employeurs et des travailleurs la proposition de décision que le gouvernement envisage de prendre ou à leur demander de contribuer à la formulation de cette proposition ; qu’elle pourra procéder d’échanges de communications ou de discussions dans le cadre d’organismes tripartites. Ce qui importe, c’est que les personnes consultées soient en mesure de faire valoir leur opinion avant que la décision définitive du gouvernement ne soit arrêtée. L’efficacité des consultations supposera donc, dans la pratique, que les représentants des employeurs et des travailleurs disposent suffisamment à l’avance de tous les éléments nécessaires à la formation de leur propre opinion. Il convient à cet égard de souligner que la seule communication des informations et rapports transmis au Bureau en application de l’article 23, paragraphe 2, de la Constitution ne suffit pas à satisfaire à l’obligation de consultation efficace car, à ce stade, la position du gouvernement a déjà un caractère définitif.

2.     «Organisations représentatives»

32.   Aux termes de l’article 3, paragraphe 1, de la convention, le choix des représentants des employeurs et des travailleurs participant aux procédures de consultation revient à leurs «organisations représentatives» respectives, c’est-à-dire, selon la définition de l’article 1, aux «organisations les plus représentatives des employeurs et des travailleurs jouissant du droit à la liberté syndicale».

33.   Les conclusions adoptées à l’issue de la première discussion des projets d’instruments prévoyaient que «les représentants des employeurs et des travailleurs devraient être librement choisis par leurs organisations les plus représentatives, au sens de l’article 3, paragraphe 5, de la Constitution de l’Organisation internationale du Travail»^[31]. Bien que la référence expresse à cette disposition constitutionnelle n’ait en définitive pas été retenue en raison de son caractère superflu et de son absence dans les instruments existants^[32], il a été clairement établi que c’était à la lumière de l’article 3, paragraphe 5, de la Constitution que l’expression «organisations les plus représentatives» devait se comprendre.

34.   Dans son avis consultatif nº 1, la Cour permanente de justice internationale a établi que, dans cette disposition de la Constitution, l’utilisation du pluriel dans le mot «organisations» se rapportait tant aux organisations d’employeurs qu’à celles des travailleurs^[33]. Se fondant notamment sur cet avis, un mémorandum du Bureau international du Travail en réponse à une demande d’interprétation du gouvernement de la Suède précise que la formule «organisations les plus représentatives des employeurs et des travailleurs» de l’article 1 de la convention «ne signifie pas seulement l’organisation la plus importante des employeurs et l’organisation la plus importante des travailleurs. Si, dans un pays déterminé, il existe deux ou plusieurs organisations d’employeurs ou de travailleurs qui représentent des courants d’opinion significatifs, même si l’une d’entre elles est plus importante que les autres, elles peuvent être considérées toutes comme «les organisations les plus représentatives» aux fins de la convention. Le gouvernement doit s’efforcer d’obtenir l’accord de toutes les organisations intéressées lorsqu’il instaure les procédures consultatives prévues par la convention mais, si cela n’est pas possible, c’est en dernier ressort au gouvernement qu’il appartient de décider, en toute bonne foi et à la lumière des circonstances nationales, quelles sont les organisations qui doivent être considérées comme les plus représentatives^[34].»

35.   La désignation des organisations appelées à prendre part aux consultations requises par la convention est susceptible de soulever la question de la représentation des employeurs publics et celle de la participation d’autres représentants que ceux des organisations les plus représentatives des employeurs et des travailleurs.

36.   En ce qui concerne la représentation des employeurs publics, il a été souligné à plusieurs reprises au cours des travaux préparatoires que, comme dans la Constitution et dans de nombreux instruments de l’OIT, le terme «employeur» devait désigner toute personne ayant la responsabilité de l’emploi d’autres personnes, et non les seuls employeurs privés^[35]. A la suite de commentaires de la Confédération des employeurs suédois (SAF) contestant la présence parmi les membres employeurs de la Commission suédoise pour l’OIT de représentants d’organisations d’administrations publiques locales, la commission d’experts a estimé que c’était essentiellement en leur qualité d’employeur d’une partie importante de la population active que les administrations locales pouvaient être intéressées aux consultations prévues par la convention. Relevant en outre que c’était par l’intermédiaire de leurs organisations que ces administrations négociaient avec leurs employés ou les organisations de ceux-ci, ce qui est une fonction typique d’une organisation d’employeurs, la commission d’experts a conclu que la composition de la Commission suédoise pour l’OIT n’était pas incompatible avec l’article 3, paragraphe 2, de la convention, qui prévoit la représentation des employeurs et des travailleurs sur un pied d’égalité au sein de tout organisme au moyen duquel les consultations auraient lieu^[36].

37.   Si la convention exige que les organisations les plus représentatives des employeurs et des travailleurs participent aux consultations, elle n’empêche en rien d’y associer des représentants d’autres organisations. En premier lieu, il peut s’avérer utile de recueillir les opinions de représentants de catégories de travailleurs ou d’employeurs qui peuvent se trouver insuffisamment représentées par les organisations principales, qu’il s’agisse, par exemple, des travailleurs indépendants, des agriculteurs ou des membres des coopératives. Certaines conventions internationales du travail requièrent ainsi une consultation aussi large que possible^[37] de l’ensemble de la population active, tandis que d’autres exigent spécialement la consultation des personnes intéressées^[38].

38.   Par ailleurs, la participation aux consultations d’organisations non gouvernementales n’ayant pas pour mandat de représenter les employeurs ou les travailleurs n’est pas non plus exclue par la convention. La possibilité de mener les consultations au sein d’organes de composition non strictement tripartite et auxquels participeraient, outre les représentants des employeurs et des travailleurs, d’autres personnes
– telles que, par exemple, des experts indépendants, des représentants d’organisations féminines, des peuples indigènes ou d’associations de consommateurs – a ainsi été évoquée au cours des travaux préparatoires. C’est notamment afin de ménager cette possibilité de procéder aux consultations par l’intermédiaire d’organismes autres que ceux à caractère strictement tripartite que le terme «tripartite» ne figure pas dans le dispositif des instruments^[39]. Il importe toutefois de souligner que la consultation d’autres personnes éventuellement intéressées ne saurait se faire au détriment de celle des principaux partenaires sociaux reconnus et moins encore s’y substituer.

3.     «Droit à la liberté syndicale»

39.   La clause de définition de l’article 1 de la convention précise que les organisations représentatives aux fins de la convention doivent jouir «du droit à la liberté syndicale». Cette précision a été introduite au cours de la deuxième discussion des projets d’instruments au motif qu’il était «important que les organisations d’employeurs et de travailleurs jouissent de la liberté syndicale, sans laquelle il ne peut y avoir de système efficace de consultations tripartites, que ce soit à l’échelon national ou international, puisque les employeurs et les travailleurs doivent pouvoir exprimer leur point de vue de façon indépendante». Adopté à l’unanimité, cet amendement a été préféré à une autre proposition tendant à préciser que les organisations représentatives sont celles «dont les membres jouissent des droits prescrits par la convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948»^[40]. Une référence expresse à la convention n° 87 dans le dispositif des instruments avait déjà été écartée au cours de la première discussion, eu égard notamment aux difficultés qu’elle risquerait de présenter pour les pays n’ayant pas ratifié cette convention^[41]. Au cours de cette même discussion, en revanche, il a été convenu que le préambule des instruments devait rappeler les termes de la convention n° 87 et de la convention (n° 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949^[42].

40.   Dans ce contexte, la référence au «droit à la liberté syndicale» vise à assurer que les consultations requises se déroulent dans des conditions où les organisations représentatives ont la possibilité d’exprimer leur point de vue librement et en toute indépendance, ce qui ne peut être garanti que par le plein respect des principes consacrés par les conventions n^os 87 et 98, s’agissant notamment du droit pour tous les travailleurs et employeurs de constituer les organisations de leur choix et de s’y affilier; du droit de ces organisations à mener librement leur vie interne sans intervention des autorités publiques; ou encore de la protection des organisations d’employeurs et de travailleurs contre les actes d’ingérence des unes à l’égard des autres.

41.   Il convient à cet égard de relever qu’en adoptant le formulaire de rapport relatif à la convention n° 144 le Conseil d’administration a estimé qu’aux fins du contrôle de l’application de la convention il n’y avait lieu de demander qu’aux seuls gouvernements des pays n’ayant pas ratifié la convention n° 87 d’indiquer de quelle manière le droit à la liberté syndicale est garanti aux organisations visées à l’article 1.

4.     Libre choix des représentants des employeurs
        et des travailleurs

42.   En application de l’article 3, paragraphe 1, de la convention, les représentants des employeurs et des travailleurs doivent être «choisis librement» par leurs organisations représentatives aux fins des procédures de consultation. Seul le libre choix de leurs représentants par les organisations elles-mêmes peut en effet garantir la représentativité des participants aux procédures de consultation.

43.   Les instruments ne contiennent pas de disposition sur la manière dont la désignation proprement dite de ces représentants doit intervenir dans la pratique. Lors des travaux préparatoires, et alors que la commission compétente de la Conférence était saisie, en première discussion, d’un projet de conclusions prévoyant que les représentants des employeurs et des travailleurs devraient être nommés «sur proposition» de leurs organisations représentatives, les membres employeurs et travailleurs se sont opposés à un amendement qui tendait à donner aux gouvernements une plus grande liberté dans la désignation de ces représentants en exigeant qu’ils soient seulement désignés «après consultation» de ces mêmes organisations^[43]. Bien que les projets d’instruments présentés en seconde discussion n’aient plus abordé la question de la méthode de désignation, il était établi que, lorsque ces représentants sont nommés par le gouvernement, la simple consultation des organisations sur les représentants à désigner ne suffirait pas à assurer leur libre choix et que, dans l’hypothèse où ils seraient nommés par le gouvernement sur proposition des organisations, le gouvernement devrait être lié par cette proposition.

44.   Dans la pratique, le principe de libre choix est respecté lorsque ce sont les organisations elles-mêmes qui procèdent directement à la désignation de leurs représentants. Mais il l’est tout autant dans les cas, plus fréquents, où ces représentants sont formellement nommés par le gouvernement sur proposition des organisations, dès lors que dans ces cas le gouvernement est tenu de nommer les personnes proposées.

5.     Egalité de représentation

45.   L’article 3, paragraphe 2, de la convention dispose que «les employeurs et les travailleurs seront représentés sur un pied d’égalité au sein de tout organisme au moyen duquel les consultations auraient lieu».

46.   Tout au long des travaux préparatoires, il a été convenu que cette exigence de représentation «sur un pied d’égalité» ne devait pas être interprétée comme imposant une stricte égalité numérique, mais qu’elle visait plutôt à garantir une représentation égale, en substance, des intérêts des employeurs et de ceux des travailleurs, de manière que leurs opinions aient un poids égal. L’égalité numérique peut en effet être difficile à réaliser, notamment dans les cas de multiplicité d’organisations représentatives^[44]. En outre, elle ne s’impose pas à des procédures qui, du fait de leur caractère consultatif, n’ont pas vocation à donner lieu à des votes^[45].

47.   On relèvera par ailleurs que la convention ne fait pas mention d’une proportion qui devrait être respectée dans la représentation, d’une part, des employeurs et des travailleurs et, d’autre part, du gouvernement. Le gouvernement est en effet supposé avoir une position unique qu’il confronte à celles des partenaires sociaux, quel que soit le nombre de ses propres représentants. A cet égard, les consultations requises par la convention peuvent être menées au sein d’organes bipartites saisis de la position du gouvernement.

II.     Méthodes d’application

48.   Les instruments ne contiennent pas de prescription particulière quant à leur méthode d’application. Ainsi, la convention ne requiert pas du gouvernement qu’il légifère en vue de mettre en œuvre les procédures prévues^[46]. Lorsqu’il adopta le formulaire de rapport pour la convention, le Conseil d’administration prit acte de ce qu’elle pouvait aussi bien être appliquée par des mesures prises en vertu de la coutume ou de la pratique que par l’application de dispositions législatives ou réglementaires^[47].

49.   Parmi les procédures de consultation en matière de normes internationales du travail identifiées par le Bureau dans son rapport sur la législation et la pratique^[48], plusieurs de celles qui devaient inspirer les travaux préparatoires s’étaient d’ailleurs développées en l’absence de tout texte les instituant, et ce parfois en vertu de pratiques déjà anciennes^[49]. Dans plusieurs pays parties à la convention, les consultations requises sont menées sans qu’aucune disposition particulière de droit interne ne les régisse^[50].

50.   Dans de nombreux pays, toutefois, les procédures de consultation sont régies par décret, règlement ou simple arrêté ministériel, plus rarement par la loi ou le Code du travail^[51]. Elles peuvent également être établies par un accord national. Lorsqu’il existe un conseil consultatif du travail, l’adoption ou la modification de son règlement intérieur peut suffire à organiser les consultations sur les questions visées par la convention en créant, le cas échéant, une commission ou un groupe de travail spécialement compétent.

51.   La commission s’estime fondée à tirer de son expérience de vingt années de contrôle de l’application de la convention la conclusion que la méthode d’application ou la place dans la hiérarchie des normes internes des textes lui donnant effet sont moins décisifs pour l’établissement de procédures de consultations efficaces que la qualité du dialogue social dans le pays considéré. Dans certains pays, l’adoption de textes peut ne pas suffire à garantir l’application effective de la convention, tandis que dans d’autres la simple pratique établie permet de lui donner pleinement effet. En contrepartie de la grande latitude qui leur est laissée quant au choix des méthodes d’application, il appartient aux Etats liés par la convention de démontrer, par les informations qu’ils sont tenus de fournir tous les deux ans dans leur rapport au titre de l’article 22 de la Constitution, que les consultations requises sont effectivement menées dans la pratique.

 

52.   Faisant suite à la résolution de 1971 concernant le renforcement du tripartisme dans l’ensemble des activités de l’OIT qui notait avec approbation la mise en place parmi les Etats Membres d’organismes ayant une structure tripartite analogue à celle de l’OIT^[52], la préparation des instruments fut dans un premier temps inscrite à l’ordre du jour de la Conférence sous l’intitulé «Création d’un mécanisme tripartite à l’échelon national en vue d’améliorer la mise en œuvre des normes de l’OIT». Les consultations tripartites sur les normes étaient alors envisagées principalement dans une perspective institutionnelle, en prenant pour exemple l’expérience de pays pratiquant de telles consultations au sein d’organes appropriés^[53]. Les travaux préparatoires allaient toutefois modifier sensiblement cette perspective. A l’issue de la première discussion, la référence à la «création» d’un mécanisme ou de procédures fut supprimée afin que les instruments ne puissent être interprétés comme exigeant l’établissement de nouveaux organes lorsque les consultations pourraient être menées dans le cadre d’organismes existants, qu’ils aient ou non une structure strictement tripartite^[54]. En outre, la consultation par voie de communications écrites fut admise^[55] et, au cours de la seconde discussion, la proposition selon laquelle les consultations envisagées comprenaient toutes espèces de consultations, y compris celles qui auraient lieu par écrit, fit l’objet d’un consensus général^[56].

53.   Il en résulte que le libellé très souple de la convention laisse une grande latitude à l’Etat partie quant au choix des procédures de consultation, tandis que la recommandation mentionne, à titre d’exemples et de manière non limitative, certains moyens qui pourraient être utilisés pour mener ces consultations. Aux termes de l’article 2, paragraphe 2, de la convention, «la nature et la forme des procédures» que le Membre «s’engage à mettre en œuvre» en application de l’article 2, paragraphe 1, «seront déterminées dans chaque pays, conformément à la pratique nationale, après consultation des organisations représentatives, s’il en existe et si de telles procédures n’ont pas encore été établies». Pour sa part, la recommandation suggère, à son paragraphe 2 (3), que, «par exemple, des consultations pourraient avoir lieu: a) au moyen d’une commission spécialement instituée pour les questions concernant les activités de l’Organisation internationale du Travail; b) au moyen d’un organisme doté d’une compétence générale dans le domaine économique et social ou dans le domaine du travail; c) au moyen d’un certain nombre d’organismes dotés d’une responsabilité spéciale pour des matières déterminées; d) par voie de communications écrites, lorsqu’elles sont acceptées comme appropriées et suffisantes par ceux qui participent aux procédures consultatives».

54.   Les différentes options que propose la recommandation n’ont qu’une valeur indicative; elles n’épuisent pas toutes les possibilités et ne s’excluent pas mutuellement. La pratique des Membres combine fréquemment consultations écrites et orales, et ces dernières ne se déroulent pas nécessairement dans un cadre institutionnel permanent.

I.     Consultations dans un cadre institutionnel

1.     Organismes spécialement compétents
        pour les questions de l’OIT

55.   L’institution de commissions tripartites permanentes spécialement chargées de l’examen des questions de l’OIT est la forme la plus ancienne et la plus répandue de procédure de consultation dans un cadre institutionnel. De telles commissions fonctionnaient en vertu d’une pratique établie bien avant l’adoption des instruments de 1976 en Allemagne, au Danemark, en Finlande^[57], en Inde, en Norvège et en Suède^[58].

56.   A Saint-Marin, l’institution d’une commission tripartite fut justifiée par le besoin de répondre à une nécessité née de la seule adhésion à l’OIT^[59]. Aux Etats-Unis, un premier comité fut créé auprès du cabinet du Président pour assurer la concertation tripartite dans la perspective du retrait de l’Organisation. Suite à la réintégration de l’OIT sur la recommandation de ce comité, il fut reconstitué sous la forme d’une commission consultative fédérale, la Commission présidentielle pour l’OIT^[60]. Cette commission est notamment saisie des conclusions du Groupe de travail consultatif tripartite sur les normes internationales du travail (TAPILS) institué pour le réexamen des conventions non ratifiées.

57.   Des commissions consultatives spécialisées ont été mises en place en vue de la ratification de la convention ou à la suite de celle-ci en Argentine^[61], en République de Corée^[62], en Egypte^[63], en Estonie^[64], en France^[65], en Iraq^[66], en Islande^[67], au Malawi^[68], en Pologne^[69], à Trinité-et-Tobago^[70] et en Uruguay^[71]. De telles commissions ont en outre été créées ultérieurement pour compléter ou remplacer les procédures de consultation existantes en Côte d’Ivoire^[72], au Guatemala^[73], en Hongrie^[74] et en République arabe syrienne^[75].

58.   Plusieurs pays qui n’ont pas ratifié la convention disposent également de commissions analogues, comme le Japon où fonctionnent en vertu d’une pratique établie de longue date une Réunion sur les questions internationales de travail et sa sous-commission pour l’OIT, l’Angola^[76], le Koweit^[77] ou la République tchèque^[78].

59.   Ces organismes, qui comptent pour la plupart de dix à vingt membres^[79], remplissent les conditions requises par l’article 3 de la convention. Les représentants des employeurs et des travailleurs y sont désignés directement par leurs organisations respectives ou, plus fréquemment, nommés sur proposition de celles-ci et ils y siègent à parité. La représentation de catégories particulières d’employeurs ou de travailleurs peut en outre y être prévue sans porter atteinte à l’égalité de représentation^[80]. Ainsi, en France, outre les représentants des organisations d’employeurs et les représentants des cinq organisations syndicales les plus représentatives, les représentants des personnels de l’enseignement et des agriculteurs participent aux travaux de la Commission consultative pour l’OIT. En Norvège, les représentants des armateurs et des marins siègent respectivement aux côtés des employeurs et des travailleurs dans la Commission tripartite pour l’OIT.

60.   Les commissions de ce type sont généralement instituées auprès du ministère en charge des questions de travail, et c’est le plus souvent une personne représentant ce ministère qui en assure la présidence. D’autres administrations intéressées peuvent également être représentées. Il est fréquent, notamment, qu’une personne représentant le ministère des Affaires étrangères participe aux travaux de ces commissions.

61.   Dans certains pays, la commission consultative peut ne pas être seulement le cadre pour des échanges de vues et l’expression d’opinions mais se prononcer formellement sous la forme d’avis ou de décisions. Au Malawi, par exemple, les décisions de la commission consultative s’imposent au ministère du Travail^[81]. En Finlande, le décret sur la commission prévoit que les décisions y sont prises à la majorité simple. A Trinité-et-Tobago, le règlement de la commission prévoit le recours au vote en l’absence de consensus sur la décision à prendre. A l’inverse, en France, l’arrêté instituant la commission dispose que les avis y sont recueillis sans recours au vote.

2.     Organismes à compétence générale
        en matière économique et sociale ou de travail

62.   La recommandation vise ici deux types différents d’organismes consultatifs. Les uns, du type «conseil économique et social», ont généralement une compétence étendue à l’ensemble des questions économiques, sociales et de développement et comprennent souvent des membres représentant d’autres intérêts que ceux des employeurs et des travailleurs. Les autres, du type «conseil consultatif du travail», sont institués pour assurer plus spécialement la consultation des représentants des employeurs et des travailleurs sur les questions du travail et de l’emploi^[82].

63.   S’agissant des organismes du premier type, les informations disponibles tendent à confirmer le constat que faisait la commission dans son étude de 1982, à savoir qu’ils ne sont pratiquement jamais consultés sur les questions visées par les instruments^[83]. La commission n’a pu identifier avec certitude qu’un seul cas où la compétence du Conseil économique et social à l’égard de ces questions soit clairement établie; il s’agit de celui de la Roumanie^[84]. En Croatie, le Conseil économique et social institué en 1997 dispose d’une commission des relations internationales chargée de l’examen des activités de l’OIT, mais celle-ci n’a pas encore entamé ses travaux^[85].

64.   Les rapports de plusieurs autres pays se réfèrent à l’existence d’organismes analogues, mais sans préciser si les consultations prévues par les instruments sont effectivement menées en leur sein en application de dispositions qui établissent leur compétence en termes généraux^[86]. La commission relève en outre que, lorsqu’il a été envisagé dans certains pays liés par la convention que de tels organismes puissent être saisis de questions ayant trait à l’activité normative de l’OIT, cette hypothèse a généralement été abandonnée^[87]. En Espagne, la possibilité en avait été évoquée lors de l’institution du Conseil économique et social^[88]. En Hongrie, il était prévu au lendemain de la ratification de la convention que les consultations requises interviendraient au sein du Conseil de conciliation des intérêts, mais c’est finalement la solution de la création d’une commission spécialement compétente qui a été retenue^[89].

65.   Le cas est en revanche fréquent où l’examen de questions ayant trait aux normes internationales du travail ou aux activités de l’OIT fait partie des attributions d’organismes consultatifs du second type. En Namibie, la compétence du Conseil consultatif du travail pour connaître de ces questions est établie par la loi sur le travail^[90]. De même, au Lesotho, celle de la Commission nationale consultative du travail est prévue par le Code du travail^[91]. Au Swaziland, la loi prévoit que le mandat du Conseil consultatif du travail comprend toute proposition d’action appropriée quant aux objets de consultation prévus par la convention^[92]. La formulation de propositions concernant les conventions de l’OIT fait également partie des missions assignées au Conseil national du partenariat social de l’Ukraine^[93]. Au Costa Rica, le décret portant règlement du Conseil supérieur du travail^[94] dispose que celui-ci aura parmi ses fonctions celle de mener les consultations sur les points visés à l’article 5, paragraphe 1, de la convention n° 144. En El Salvador, «conseiller le gouvernement dans ses relations avec l’OIT» fait partie des attributions du Conseil supérieur du travail^[95]. Adopté par accord, le règlement du Conseil national de coopération tripartite de Lettonie prévoit que celui-ci examine les mesures en vue de la ratification et de l’application des conventions.

66.   Lorsque les textes instituant l’organisme consultatif en matière de travail ne prévoient pas expressément qu’il doive être consulté sur les questions visées par les instruments, cette consultation peut être organisée ultérieurement, le plus souvent dans le cadre d’une sous-commission spécialement compétente pour les questions de l’OIT^[96]. En Grèce, une section pour la promotion de l’application des normes internationales du travail a ainsi été créée par décret^[97] au sein du Conseil supérieur du travail aux fins des consultations requises par la convention. L’organe consultatif peut aussi faire usage de sa faculté d’organiser ses propres travaux pour constituer une telle commission spécialisée. Ainsi, en Australie, le Conseil consultatif national du travail a constitué une commission sur les affaires internationales du travail. Au Suriname, le Conseil consultatif du travail a mis en place une sous-commission pour les questions de l’OIT. En Lituanie, le conseil tripartite s’est doté d’une commission permanente pour la promotion de la mise en œuvre des normes internationales du travail. En Belgique, un protocole d’accord a été conclu à la suite de la ratification de la convention entre le ministre de l’Emploi et du Travail et le Conseil national du travail afin de préciser les modalités de la consultation de ce dernier, qui a établi une Commission de l’OIT.

67.   La composition des conseils consultatifs du travail satisfait généralement aux exigences de libre choix des représentants par leurs organisations et de représentation des employeurs et des travailleurs sur un pied d’égalité. La participation de personnes autres que les représentants des organisations les plus représentatives y est parfois prévue, sur une base permanente ou en fonction des questions figurant à l’ordre du jour. En Belgique, par exemple, les représentants des travailleurs indépendants et des agriculteurs siègent au Conseil national du travail parmi les employeurs. En Grèce, la section compétente du Conseil supérieur du travail siège dans une formation qui peut varier selon l’objet des consultations: lorsqu’il intéresse les fonctionnaires, les représentants des ministères intéressés siègent en qualité d’employeurs et ceux des fonctionnaires en qualité de travailleurs; pour les questions maritimes, les représentants des armateurs et des marins se substituent respectivement aux représentants des employeurs et des travailleurs.

68.   Les consultations au sein des conseils consultatifs du travail peuvent donner lieu, plus fréquemment que dans le cas des commissions spécialement compétentes pour l’OIT, à l’adoption d’avis formels. En Belgique, le Conseil national du travail se prononce par consensus. A défaut, il transmet les différents avis exprimés. Au Costa Rica, le règlement du Conseil supérieur du travail dispose qu’il décide par consensus. Le règlement du Conseil consultatif des employeurs, de l’Etat et des syndicats de Lettonie précise que ses décisions résultant de l’accord des trois parties lient celles-ci. Au Suriname, le Conseil consultatif du travail doit, aux termes du décret qui l’institue, adopter ses avis à la majorité simple, l’avis de la minorité pouvant être joint sur la demande de celle-ci.

II.     Consultations par voie de communications écrites

69.   Les consultations requises par la convention sont pratiquées principalement par voie de communications écrites en Autriche, à la Barbade, en Espagne, au Mexique, en Nouvelle-Zélande, aux Pays-Bas, au Portugal, au Royaume-Uni, en Turquie, au Venezuela. Dans plusieurs de ces pays, elles peuvent être complétées, le cas échéant, par des échanges informels ou la convocation de réunions ad hoc sur un sujet déterminé.

70.   Des consultations par voie écrite sont par ailleurs pratiquées en complément de celles menées dans un cadre institutionnel en Allemagne, en Australie, à Chypre, en France, en Inde, à Maurice, en Norvège. Au Chili, la Commission tripartite de la convention n° 144 est chargée du réexamen des conventions non ratifiées, tandis que l’ensemble des autres objets de consultation de l’article 5, paragraphe 1, de la convention donnent lieu à des échanges écrits.

71.   Aux termes de la recommandation, les consultations ne devraient être pratiquées par voie de communications écrites que «lorsqu’elles sont acceptées comme appropriées et suffisantes par ceux qui participent aux procédures consultatives». A cet égard, la commission a eu à connaître, dans le cadre de son examen des rapports fournis au titre de l’article 22 de la Constitution, du cas du Portugal où de telles procédures avaient été établies avant que la convention ne soit ratifiée. Suite à la ratification, les organisations d’employeurs et de travailleurs ont fait savoir qu’elles estimaient qu’une procédure exclusivement écrite ne suffisait pas à assurer des consultations «efficaces» au sens de la convention. Pour sa part, le gouvernement s’est référé à l’article 2, paragraphe 2, de la convention pour souligner que, dans la mesure où les procédures avaient été établies avant la ratification de la convention, il ne considérait pas qu’il était tenu de consulter les organisations représentatives sur la nature et la forme de ces procédures^[98]. De l’avis de la commission, toutefois, les dispositions de l’article 2, paragraphe 2, ne devraient pas être interprétées comme excluant toute possibilité de réexamen des procédures existantes en consultation avec les organisations qui y participent. Il serait en effet paradoxal, et manifestement contraire au but de la convention, que sa ratification ait pour conséquence de figer les procédures sous une forme que les partenaires aux consultations jugeraient insatisfaisante.

III.    Autres modalités de consultation

72.   Selon les informations disponibles, il ne semble pas que la suggestion de la recommandation selon laquelle les consultations pourraient avoir lieu «au moyen d’un certain nombre d’organismes dotés d’une responsabilité spéciale pour des matières déterminées» soit suivie dans aucun pays. Comme lors de la précédente étude^[99], les rapports qui se réfèrent à l’existence de différentes instances bipartites ou tripartites spécialisées^[100] n’indiquent pas en quoi elles participent effectivement sur une base régulière aux consultations prévues par les instruments. Il semble que ces organismes puissent tout au plus jouer un rôle auxiliaire dans les consultations, lorsque leur avis est sollicité sur une question entrant dans leur mandat.

73.   A l’inverse, des pratiques de consultation qui n’étaient pas envisagées par la recommandation sont mises en œuvre dans certains pays. Au Brésil, des commissions tripartites ad hoc sont régulièrement instituées par arrêté ministériel pour examiner les perspectives de ratification ou d’application d’instruments déterminés. En Chine, outre les consultations menées sur les points de l’article 5, paragraphe 1, de la convention, il est d’usage de tenir une réunion tripartite annuelle de haut niveau pour passer en revue l’ensemble des questions relatives aux normes internationales du travail.

 

74.   Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, de la convention, des consultations efficaces entre les représentants du gouvernement, des employeurs et des travailleurs doivent porter «sur les questions concernant les activités de l’Organisation internationale du Travail, énoncées à l’article 5, paragraphe 1», de la convention. Les questions énumérées dans cette dernière disposition ont trait aux activités normatives de l’Organisation: les consultations doivent intervenir au sujet de l’élaboration des normes, de la soumission aux autorités compétentes des instruments adoptés, du réexamen périodique de ceux-ci, des rapports à fournir sur les conventions ratifiées et des propositions de dénonciation de conventions ratifiées.

75.   Toujours dans le domaine des activités normatives, la recommandation prévoit que ces consultations devraient également porter sur les rapports à fournir sur les conventions non ratifiées et les recommandations, ainsi que sur les mesures pour mettre en œuvre les instruments. En outre, la recommandation ajoute qu’il devrait être décidé dans quelles mesures les procédures de consultation devraient également être utilisées au sujet d’autres aspects des activités de l’OIT, tels que ses activités de coopération technique, les résolutions et conclusions de ses conférences et réunions, ou la promotion de l’Organisation.

76.   La commission traitera successivement des consultations relatives aux normes internationales du travail, en distinguant entre celles qui sont requises par la convention et celles qui sont seulement prévues par la recommandation, puis des consultations relatives à d’autres aspects des activités de l’OIT, telles qu’elles sont envisagées par la recommandation. Elle relèvera au passage les indications fournies par plusieurs rapports sur les consultations qui, sans être prévues par les instruments de 1976, sont néanmoins menées dans certains pays sur d’autres questions intéressant l’Organisation.

I.     Consultations relatives
       aux normes internationales du travail

1.    Consultations requises par la convention

77.   Dans les pays où les consultations se déroulent au sein d’un organisme, il n’est pas rare que le texte établissant le mandat de cet organisme prévoie sa compétence à l’égard des points visés par la convention en renvoyant expressément à son article 5, paragraphe 1, ou en en reproduisant littéralement les dispositions^[101]. Dans d’autres pays disposant également de ce type d’organisme, le recours à des communications écrites peut néanmoins être prévu pour certains des objets de consultation.

a)    Points inscrits à l’ordre du jour de la Conférence

78.   Aux termes de l’article 5, paragraphe 1 a), de la convention, les consultations doivent porter sur «les réponses des gouvernements aux questionnaires sur les points inscrits à l’ordre du jour de la Conférence internationale du Travail et les commentaires des gouvernements sur les projets de textes qui doivent être discutés par la Conférence».

79.   La consultation des organisations représentatives des employeurs et des travailleurs doit donc, aux termes de cette disposition, intervenir à deux reprises, à chacun des deux stades préparatoires de la procédure de double discussion^[102] des questions inscrites à l’ordre du jour de la Conférence en vue de l’adoption de nouveaux instruments: dans un premier temps, en vue d’établir la réponse du gouvernement au questionnaire du Bureau et, dans un deuxième temps, au sujet des commentaires que le gouvernement peut souhaiter formuler sur le texte des projets d’instruments préparés par le Bureau en vue de leur soumission en deuxième discussion à la Conférence.

80.   Par sa réponse au questionnaire du Bureau et par ses commentaires sur les projets de textes, chacun des Etats Membres est en mesure d’exercer une influence décisive sur le contenu des instruments en cours d’élaboration. L’ensemble des contributions nationales recueillies permet en effet aux débats de la Conférence de se fonder sur une connaissance aussi exacte que possible des réalités, préoccupations et attentes des Etats Membres. Leur participation active à ce stade est donc un gage essentiel de la pertinence et de l’efficacité des normes.

81.   Dans sa résolution de 1971, la Conférence avait mentionné la consultation des organisations au stade de la réponse aux questionnaires parmi les aspects souhaitables du renforcement du tripartisme dans les activités de l’Organisation. Saisie par le Conseil d’administration d’un projet d’amendement qui se fondait sur le libellé de la résolution de 1971, la Conférence modifia à sa session de 1987 les articles de son Règlement relatifs aux stades préparatoires des procédures de simple et double discussions, pour y introduire des dispositions demandant aux gouvernements de consulter les organisations les plus représentatives d’employeurs et de travailleurs avant d’arrêter définitivement leurs réponses aux questionnaires et leurs observations sur des projets de convention ou de recommandation, et pour permettre la prise en considération des contributions des organisations d’employeurs et de travailleurs dans les rapports du Bureau^[103].

82.   Pour les Etats liés par la convention, la consultation des organisations représentatives sur les points inscrits à l’ordre du jour de la Conférence constitue une obligation dont ils s’acquittent selon différentes formules. La consultation sous forme de communications écrites semble la plus répandue^[104], mais les projets de réponse ou de commentaires du gouvernement peuvent aussi être soumis à la commission compétente pour les questions de l’OIT^[105]. Les deux formules peuvent également être combinées^[106].

83.   Comme pour les autres objets de consultation, le gouvernement doit prendre en considération les avis des organisations représentatives préalablement à l’adoption de sa position définitive, mais sans que cela impose que ces avis soient intégrés dans sa communication au Bureau. Dans certains pays, toutefois, il peut être prévu qu’en cas de divergence significative entre les positions des différents partenaires aux consultations mention en soit faite dans la contribution nationale définitive^[107].

b)    Soumission des instruments
       aux autorités compétentes

84.   Aux termes de l’article 5, paragraphe 1 b), de la convention, les consultations doivent porter sur «les propositions à présenter à l’autorité ou aux autorités compétentes en relation avec la soumission qui doit leur être faite des conventions et recommandations, conformément à l’article 19 de la Constitution».

85.   Comme la commission l’a rappelé à l’occasion de son examen de la question dans son rapport général de 1998, la soumission vise principalement à favoriser une décision rapide et bien pesée de chaque Etat Membre à l’égard des instruments adoptés par la Conférence^[108]. A cet égard, le mémorandum du Conseil d’administration sur l’obligation de soumission des conventions et recommandations aux autorités compétentes souligne que celle-ci n’impose pas au gouvernement de proposer la ratification ou l’application de l’instrument considéré. Le gouvernement a toute latitude quant à la nature de ses propositions sur la suite à lui donner. C’est sur la nature de ces propositions que les organisations représentatives doivent être consultées au préalable.

86.   Selon les pays, les organisations représentatives pourront être invitées à faire connaître leur point de vue sur la suite à donner aux nouveaux instruments de manière autonome, les textes leur étant simplement transmis pour avis, ou en étant saisies d’un projet de proposition du gouvernement, que ce soit par échange de communications écrites ou au sein de l’organisme consultatif compétent^[109]. Le gouvernement n’est pas tenu de communiquer à l’autorité compétente la teneur des avis recueillis. Cette pratique peut néanmoins avoir cours dans certains pays, notamment lorsque la consultation donne lieu à l’adoption d’un avis formel de l’organe consultatif compétent^[110].

c)    Réexamen de conventions non ratifiées
       et de recommandations

87.   Aux termes de l’article 5, paragraphe 1 c), de la convention, les consultations doivent porter sur «le réexamen, à des intervalles appropriés, de conventions non ratifiées et de recommandations auxquelles il n’a pas été donné effet, pour envisager les mesures qui pourraient être prises afin de promouvoir leur mise en œuvre et leur ratification, le cas échéant».

88.   Cette disposition s’inscrit dans le prolongement de la précédente. La soumission des nouveaux instruments aux autorités compétentes doit suivre leur adoption par la Conférence dans un délai de douze à dix-huit mois, et les circonstances qui peuvent conduire à considérer qu’il n’est pas possible ou souhaitable de les ratifier ou de les mettre en œuvre sont susceptibles d’évoluer par la suite. Le réexamen ultérieur de ces instruments doit être l’occasion d’évaluer si les évolutions intervenues depuis leur soumission n’ont pas modifié leurs perspectives de ratification ou d’application.

89.   Ce réexamen doit intervenir «à des intervalles appropriés». Au cours des travaux préparatoires, une précision selon laquelle ce réexamen devait intervenir «au moins une fois par an» fut écartée, afin que cette disposition ne puisse être interprétée comme exigeant le réexamen, chaque année, de l’ensemble des conventions non ratifiées et des recommandations auxquelles il n’a pas encore été donné effet, mais plutôt comme appelant un processus continu de réexamen, selon un programme étalé sur un certain laps de temps^[111].

90.   Si le choix des instruments à réexaminer comme la détermination des «intervalles appropriés» sont ainsi largement laissés à la pratique nationale, ils s’inspirent toutefois fréquemment dans la pratique des conclusions et recommandations de l’Organisation en matière de politique normative. Les instruments classés par le Conseil d’administration parmi ceux dont il convient de promouvoir en priorité la ratification et l’application semblent ainsi plus fréquemment évoqués^[112].

d)    Rapports sur les conventions ratifiées

91.   Aux termes de l’article 5, paragraphe 1 d), de la convention, les consultations doivent porter sur «les questions que peuvent poser les rapports à présenter au Bureau international du Travail au titre de l’article 22 de la Constitution».

92.   La commission ne saurait trop insister à nouveau sur le fait que cette obligation de consulter les organisations représentatives sur les rapports à fournir concernant l’application des conventions ratifiées doit être nettement distinguée de l’obligation de communication de ces rapports en vertu de l’article 23, paragraphe 2, de la Constitution. En effet, pour remplir ses obligations aux termes de cette disposition de la convention, il ne suffit pas que le gouvernement communique aux organisations d’employeurs et de travailleurs copie des rapports qu’il adresse au Bureau, car les commentaires sur ces rapports que ces organisations pourraient alors transmettre au Bureau ne sauraient se substituer aux consultations qui doivent intervenir au stade de l’élaboration des rapports.

93.   C’est généralement sous forme écrite qu’il est procédé à ces consultations, le gouvernement transmettant aux organisations représentatives un projet de rapport pour recueillir leurs avis avant d’établir son rapport définitif. Bien qu’il n’en ait pas l’obligation, le gouvernement peut estimer utile d’inclure, dans le corps du rapport qu’il adresse au Bureau ou en annexe à celui-ci, un résumé des observations reçues des employeurs et des travailleurs et ses propres commentaires à leur sujet^[113]. Dans certains pays, l’organisme consultatif compétent est saisi du projet de rapport^[114] et il peut même être prévu qu’il approuve formellement ce projet^[115].

94.   Dans la plupart des pays où la convention est en vigueur, le gouvernement consulte d’une manière ou d’une autre les organisations représentatives sur l’ensemble des rapports qui doivent être fournis sur l’application des conventions ratifiées. Toutefois, le cas s’est présenté d’un gouvernement^[116] qui indiquait dans chacun de ses rapports sur l’application de la convention qu’aucune question ne s’était posée au sujet d’aucun des rapports dus au titre de l’article 22 de la Constitution, alors même que l’application de plusieurs conventions faisait l’objet d’observations de la commission ainsi que de discussions au sein de la Commission de la Conférence, et que l’organisation représentative des travailleurs signalait que les rapports du gouvernement ne lui étaient communiqués que tardivement et sous leur forme définitive. Cette pratique fut mise en cause par la Commission de la Conférence, qui demanda au gouvernement de réexaminer les procédures en vigueur afin d’assurer des consultations efficaces, au préalable et dans des délais raisonnables, en vue de la préparation des rapports sur l’application des conventions ratifiées, plus particulièrement lorsque celle-ci fait l’objet de commentaires de la part de la commission d’experts^[117].

95.   Bien qu’isolé, ce cas incite néanmoins la commission à préciser ce qu’elle estime devoir entendre par «questions que peuvent poser» les rapports. Cette formulation, qui figurait déjà dans le questionnaire du Bureau au premier stade de la préparation des instruments, fut conservée tout au long des travaux préparatoires sans être explicitée. Dans le cas évoqué ici, il semble que le gouvernement ait considéré qu’il lui revenait à lui seul de déterminer si des «questions» se posaient ou non. Rien dans les travaux préparatoires n’autorise pourtant une telle interprétation qui, de surcroît, irait à l’encontre du but de la convention en laissant à la discrétion du gouvernement le choix de procéder ou non à l’une des consultations qu’elle requiert. De l’avis de la commission, il peut être clairement établi que c’est l’objet même des consultations requises par cette disposition que de déterminer si des «questions» se posent ou non au sujet des rapports à fournir.

e)    Propositions de dénonciation
       de conventions ratifiées

96.   Aux termes de l’article 5, paragraphe 1 e), de la convention, les consultations doivent porter sur «les propositions relatives à la dénonciation de conventions ratifiées».

97.   De telles consultations sont effectivement intervenues dans plusieurs pays au cours de ces dernières années^[118]. De nombreux rapports de pays où cet objet de consultation n’est pas expressément prévu par des dispositions nationales indiquent que l’hypothèse ne s’est pas présentée, mais que le gouvernement procéderait aux consultations requises s’il envisageait de dénoncer une convention. Les organismes consultatifs compétents, lorsqu’ils existent, semblent bien souvent le cadre naturel de telles consultations.

98.   La commission a eu l’occasion^[119] de préciser que, s’il a l’obligation de consulter les organisations représentatives lorsqu’il envisage de dénoncer une convention, le gouvernement n’est pas tenu de faire état dans sa lettre de dénonciation des avis opposés à la dénonciation qui auraient été exprimés lors de ces consultations.

2.     Consultations supplémentaires prévues
        par la recommandation

a)    Rapports sur les conventions non ratifiées
       et les recommandations

99.   Aux termes du paragraphe 5 e) de la recommandation, les consultations devraient porter sur «les questions que peuvent poser les rapports à présenter au Bureau international du Travail au titre des articles 19 et 22 de la Constitution».

100.   Outre les consultations sur les rapports dus au titre de l’article 22 qui sont requises par l’article 5, paragraphe 1 d), de la convention, la recommandation ajoute donc que des consultations devraient également porter sur les rapports dus au titre de l’article 19 de la Constitution, c’est-à-dire sur ceux qui sont demandés par le Conseil d’administration sur la législation et la pratique nationales concernant les questions faisant l’objet de conventions non ratifiées ou de recommandations, ainsi que sur la suite qui est donnée, ou que l’on se propose de donner, à ces instruments^[120].

101.   Dans de nombreux pays pratiquant la consultation des organisations représentatives sur la préparation des rapports à fournir au titre de l’article 22 de la Constitution sur l’application des conventions ratifiées, des consultations portent également sur celle des rapports au titre de l’article 19^[121]. Lorsque des arrangements ont été établis pour procéder aux consultations concernant les rapports sur les conventions ratifiées, il ne semble pas y avoir d’obstacle à ce qu’ils soient mis à profit au sujet des rapports sur les conventions non ratifiées ou les recommandations^[122]. En outre, la préparation de ces rapports offre une occasion supplémentaire de réexamen, en consultation avec les représentants des employeurs et des travailleurs, des conventions non ratifiées et des recommandations, conformément à l’article 5, paragraphe 1 c), de la convention^[123].

b)    Mesures pour mettre en œuvre les conventions
       et recommandations

102.   Aux termes du paragraphe 5 c) de la recommandation, les consultations devraient porter, «compte tenu de la pratique nationale, sur la préparation et la mise en œuvre des mesures législatives ou autres tendant à donner effet aux conventions et recommandations internationales du travail et, en particulier, aux conventions ratifiées (y compris la mise en œuvre des dispositions concernant la consultation ou la collaboration des représentants des employeurs et des travailleurs)».

103.   Dans certains pays, l’examen des mesures à prendre pour donner effet aux normes internationales du travail entre expressément dans le mandat de l’organisme consultatif compétent^[124]. Le cas s’est par ailleurs présenté^[125] où un tel organisme s’est lui-même saisi de la question lorsqu’il a estimé qu’un projet de modification de la législation s’écartait des dispositions d’une convention ratifiée.

104.   Il convient en outre de relever que les consultations au sujet des rapports à fournir, et notamment des rapports sur l’application des conventions ratifiées en application de l’article 5, paragraphe 1 d), de la convention, comprennent nécessairement une évaluation des mesures législatives ou autres destinées à donner effet aux instruments^[126]. C’est notamment le cas lorsque l’application de conventions ratifiées fait l’objet de commentaires de la commission^[127].

3.     Autres consultations

a)    Procédures de réclamations et de plaintes

105.   Les rapports de certains pays indiquent que l’organisme consultatif compétent a procédé à l’examen de la suite à donner aux recommandations du Conseil d’administration dans le cadre de procédures de réclamation en vertu de l’article 24 de la Constitution^[128] ou de plainte en violation de la liberté syndicale^[129]. Un gouvernement^[130] estime en revanche que la Commission nationale tripartite pour l’OIT n’est pas l’instance appropriée pour évoquer des questions susceptibles d’opposer le gouvernement à l’un des deux autres partenaires aux consultations^[131].

b)    Politique normative de l’OIT

106.   Les rapports de plusieurs pays font état de consultations tripartites relatives aux travaux du Conseil d’administration en matière de politique normative. Ainsi, des consultations sur les propositions pour l’ordre du jour de la Conférence^[132] permettent aux partenaires sociaux de faire connaître leurs vues au niveau national dès le tout premier stade de la procédure conduisant à l’élaboration de nouvelles normes internationales du travail, celui du choix des questions susceptibles de faire l’objet d’une action normative. Des consultations sur les réponses à apporter aux demandes du Groupe de travail sur la politique de révision des normes du Conseil d’administration^[133] ou sur la suite à donner à ses recommandations^[134] prolongent les consultations prévues par les instruments sur le réexamen des instruments ou les propositions relatives aux dénonciations. A cet égard, la commission ne peut qu’encourager une association toujours plus étroite des partenaires sociaux à la politique normative de l’OIT.

c)    Suivi de la Déclaration relative aux principes
       et droits fondamentaux au travail

107.   Un gouvernement^[135] indique dans son rapport sur la recommandation qu’il entend recueillir les vues des partenaires sociaux sur les rapports à fournir dans le cadre du suivi de la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail de 1998. Les gouvernements des Etats Membres qui n’ont pas encore ratifié toutes les conventions fondamentales sont appelés à fournir des rapports en vertu du suivi de la Déclaration^[136]. Eu égard au caractère promotionnel du suivi de la Déclaration, une consultation sur l’élaboration de ces rapports peut s’inscrire utilement dans le cadre de celles menées conformément à l’article 5, paragraphe 1 c), de la convention sur le réexamen périodique des conventions non ratifiées «pour envisager les mesures qui pourraient être prises afin de promouvoir leur mise en œuvre et leur ratification, le cas échéant».

II.     Consultations relatives à d’autres aspects
        des activités de l’OIT

1.     Consultations envisagées par la recommandation

108.   Aux termes du paragraphe 6 de la recommandation, «l’autorité compétente, après consultation des organisations représentatives, devrait décider dans quelle mesure» les procédures de consultation «devraient être utilisées pour d’autres questions d’intérêt commun», telles que les activités de coopération technique de l’Organisation, la suite à donner aux résolutions et conclusions de ses conférences et réunions ou les mesures de promotion de ses activités.

a)    Activités de coopération technique de l’OIT

109.   A son paragraphe 6 a), la recommandation envisage que des consultations pourraient porter sur «la préparation, la mise en œuvre et l’évaluation des activités de coopération technique auxquelles l’Organisation internationale du Travail participe».

110.   La Conférence comme le Conseil d’administration rappellent fréquemment l’importance qui s’attache à ce que les représentants des employeurs et des travailleurs soient étroitement associés aux activités de coopération technique de l’Organisation. Récemment encore, la Conférence devait souligner, dans sa Résolution relative au rôle de l’OIT en matière de coopération technique adoptée à sa 87^e session (1999), que «la composition unique de l’OIT au sein de la famille des Nations Unies en tant qu’organisme formé de syndicats, d’organisations d’employeurs et de gouvernements constitue une force réelle dont il faut tirer avantage de façon plus systématique et efficace dans la coopération technique» et que l’Organisation se doit en conséquence d’«intégrer la participation tripartite à chaque étape de la coopération technique depuis la formulation jusqu’à la mise en œuvre en vue de renforcer la capacité des mandants»^[137].

111.   Peu d’informations ont toutefois été fournies sur des consultations à ce sujet, et principalement par des pays donateurs^[138]. Dans l’un, une commission des projets, chargée notamment de l’examen des activités de coopération technique à financements multibilatéraux, a été instituée par la Commission tripartite pour les questions de l’OIT^[139], tandis que dans un autre de telles consultations sont menées au sein d’un comité distinct auprès du ministère des Affaires étrangères^[140].

b)    Résolutions et conclusions des conférences
       et réunions de l’OIT

112.   A son paragraphe 6 b), la recommandation envisage que des consultations pourraient porter sur «les mesures à prendre à l’égard de résolutions et autres conclusions adoptées par la Conférence internationale du Travail, les conférences régionales, les commissions d’industrie ou autres réunions convoquées par l’Organisation internationale du Travail».

113.   De telles consultations sont effectivement menées dans plusieurs pays, qu’elles portent, par exemple, sur l’ensemble des questions autres que les questions normatives à l’ordre du jour de la Conférence^[141], la suite donnée à la Déclaration de principes tripartite sur les entreprises multinationales et la politique sociale^[142] ou les conclusions des commissions d’industrie^[143].

c)    Promotion des activités de l’OIT

114.   A son paragraphe 6 c), la recommandation envisage que des consultations pourraient porter sur «les mesures à prendre pour mieux faire cnnaître les activités de l’Organisation internationale du Travail, en tant qu’élément pouvant être utilisé dans les politiques et programmes économiques et sociaux».

115.   Certains rapports seo sont référés à cet égard à des activités menées conjointement par le gouvernement et les organisations d’employeurs et de travailleurs afin de promouvoir une meilleure connaissance des activités de l’Organisation^[144].

2.     Autres consultations

116.   Quelques rapports font état de consultations tripartites sur certaines autres questions intéressant l’Organisation telles que, par exemple, les instruments d’amendement à la Constitution^[145] ou les débats du Groupe de travail du Conseil d’administration sur la dimension sociale de la libéralisation du commerce international^[146].

117.   La commission relève par ailleurs que, dans plusieurs pays, les organismes tripartites compétents pour l’examen des questions concernant les activités de l’OIT sont également consultés au sujet des activités analogues ou connexes qui peuvent être menées au sein d’autres organisations internationales à vocation universelle^[147] ou régionale^[148].

 

118.   Les instruments contiennent un ensemble de prescriptions relatives aux modalités pratiques de fonctionnement des procédures, en ce qui concerne la fréquence des consultations, la responsabilité du support administratif des procédures, la formation des participants à ces procédures, la production d’un rapport annuel et la coordination des procédures avec les activités d’autres organismes.

I.     Fréquence des consultations

119.   Aux termes de l’article 5, paragraphe 2, de la convention, «afin d’assurer un examen adéquat des questions visées au paragraphe 1 du présent article, des consultations devront avoir lieu à des intervalles appropriés fixés d’un commun accord, mais au moins une fois par an».

120.   Si cette disposition exige que des consultations se tiennent au moins une fois par an, elle n’impose pas pour autant que celles-ci portent chaque année sur chacun des points visés à l’article 5, paragraphe 1, de la convention. En particulier, s’agissant du réexamen des conventions non ratifiées et des recommandations, elles doivent intervenir «à des intervalles appropriés», l’exigence d’une périodicité annuelle ayant été expressément écartée lors des travaux préparatoires^[149]. L’objet de la mention «au moins une fois par an» est ici de parer à l’éventualité où aucune consultation n’aurait lieu pendant plusieurs années de suite^[150]. Dans la pratique, la fréquence des consultations est commandée par l’objet de celles-ci. Si, par exemple, la soumission des nouveaux instruments aux autorités compétentes impose une consultation annuelle, il n’en est évidemment pas de même pour les propositions de dénonciation de conventions ratifiées.

121.   Dans la plupart des pays pour lesquels la commission dispose d’informations, des consultations ont effectivement lieu au moins une fois par an. Dans le cas de consultations dans un cadre institutionnel, les organes spécialisés à composition restreinte semblent pouvoir tenir des réunions plus fréquentes^[151] que les conseils consultatifs du travail^[152]. Dans ce dernier cas, toutefois, des réunions des commissions ou groupes de travail en charge des questions de l’OIT peuvent se tenir dans l’intervalle des sessions plénières. En outre, la possibilité peut être prévue de convoquer des réunions en dehors du calendrier normal à l’initiative du président ou des membres de l’instance consultative^[153].

122.   Par ailleurs, il convient de souligner que les instruments ne réservent pas l’initiative des consultations au seul gouvernement. Au cours des travaux préparatoires, une proposition d’amendement tendant à préciser que c’était au gouvernement de prendre l’initiative des consultations fut retirée en raison de l’opposition des membres employeurs et travailleurs, et il a été convenu que les employeurs et les travailleurs pouvaient aussi demander que des consultations soient engagées^[154].

II.     Support administratif

123.   Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, de la convention, «l’autorité compétente assumera la responsabilité du support administratif des procédures» visées par la convention. La recommandation précise, à son paragraphe 4, que l’autorité compétente devrait assumer la responsabilité du financement de ces procédures.

124.   Le support administratif des procédures comprend notamment la mise à disposition de locaux de réunion, la correspondance ainsi que, le cas échéant, l’assistance d’un secrétariat. Dans la plupart des pays, ce support administratif semble assuré par le ministère en charge des questions de travail^[155].

III.     Formation des participants
         aux consultations

125.   Aux termes de l’article 4, paragraphe 2, de la convention, des «arrangements appropriés» doivent être pris entre l’autorité compétente et les organisations représentatives «pour le financement de toute formation nécessaire» aux personnes qui participent aux procédures de consultation. La recommandation prévoit pour sa part, à son paragraphe 3 (3), que «des mesures devraient être prises, en coopération avec les organisations intéressées d’employeurs et de travailleurs, afin de prévoir une formation appropriée pour permettre aux personnes participant à ces procédures de remplir leurs fonctions de manière efficace». Elle précise en outre, à son paragraphe 4, que le financement de programmes de formation devrait, au besoin, être de la responsabilité de l’autorité compétente.

126.   Ces dispositions visent à ce que, lorsqu’une formation des participants aux consultations s’avère nécessaire, son financement fasse l’objet d’arrangements appropriés entre les parties intéressées. La convention n’impose pas que ce financement soit nécessairement à la charge du gouvernement; la recommandation elle-même ne prévoit cette solution qu’«au besoin», c’est-à-dire dans l’hypothèse où la formation des participants employeurs et travailleurs ne pourrait être prise en charge par leurs organisations respectives.

127.   En outre, comme cela a été souligné lors des travaux préparatoires, de tels arrangements ne doivent être convenus que lorsqu’ils sont nécessaires, ce qui n’est généralement pas le cas dans les pays où un système de consultations fonctionne déjà^[156].

128.   A cet égard, les rapports de plusieurs pays indiquent qu’une formation spécifique n’est pas nécessaire car les représentants des employeurs et des travailleurs sont suffisamment qualifiés et ont bien souvent une expérience des questions de l’OIT aussi vaste que celle des représentants du gouvernement^[157]. En outre, il peut être convenu que la formation éventuelle des participants aux consultations soit laissée à leurs organisations respectives^[158].

129.   Dans certains pays, en revanche, une formation spécifique est effectivement assurée aux participants avec l’appui du BIT, notamment à l’occasion de la mise en place des procédures de consultation^[159].

IV.     Production d’un rapport annuel

130.   Aux termes de l’article 6 de la convention, «lorsque cela paraît approprié après consultation des organisations représentatives, s’il en existe, l’autorité compétente produira un rapport annuel sur le fonctionnement des procédures» visées par la convention.

131.   Cette disposition n’impose pas la production d’un rapport annuel, mais elle requiert que les organisations représentatives soient consultées sur l’opportunité de produire ou non un tel rapport. Elle ne comporte pas non plus de prescription quant à la forme de ce rapport et, lors des travaux préparatoires, il avait été précisé qu’il ne devrait pas nécessairement faire l’objet d’une publication séparée, mais pourrait consister, par exemple, en une section d’un rapport plus général^[160]. Portant «sur le fonctionnement des procédures», le rapport annuel pourra notamment comprendre des informations sur la composition des organismes consultatifs, le nombre de leurs réunions, les questions inscrites à leur ordre du jour, les propositions faites et les conclusions obtenues. Mais il ne devra pas nécessairement pour autant entrer dans le détail des opinions émises à l’occasion des consultations, et moins encore divulguer des informations confidentielles^[161].

132.   Le rapport sur les procédures de consultation prend la forme d’une publication séparée dans certains pays^[162] tandis qu’il se présente dans d’autres comme une section d’un rapport plus général, tel que le rapport annuel du ministère du Travail^[163].

133.   Dans plusieurs pays, en revanche, les partenaires aux consultations ont convenu que la production d’un tel rapport n’était pas nécessaire^[164]. L’établissement de procès-verbaux détaillés des réunions ou de relevés de décisions de l’organisme consultatif qui a cours dans de nombreux pays^[165] semble par ailleurs y suffire à conserver la mémoire des consultations.

V.     Coordination avec d’autres organismes nationaux

134.   La recommandation prévoit, à son paragraphe 8, que «des mesures appropriées aux conditions et à la pratique nationale devraient être prises pour assurer la coordination entre les procédures» visées par les instruments «et les activités d’organismes nationaux traitant de questions analogues».

135.   Cette disposition, qu’il n’a pas été jugé souhaitable de faire figurer dans la convention^[166], avait à l’origine pour objet de garantir que les procédures de consultation envisagées par les nouveaux instruments n’empiètent pas sur la compétence d’organes consultatifs existants^[167]. Les rapports n’ont pas fourni d’information précise sur la manière dont il est donné effet à cette disposition. On relèvera que, dans le cas assez fréquent où les consultations sont assurées au sein de l’organisme consultatif compétent en matière de travail, cet arrangement institutionnel devrait suffire à assurer cette coordination. Dans les pays où les consultations requises sont assurées selon d’autres procédures, on pourrait s’inspirer de cette disposition pour promouvoir une meilleure prise en compte des normes internationales du travail dans les travaux des organismes consultatifs à compétence générale dans le domaine économique et social ou dans le domaine du travail.

 

I.     Difficultés de ratification

136.   Plusieurs gouvernements ont fait état dans leur rapport de difficultés tenant à la législation ou à la pratique nationales qui empêchent ou retardent la ratification de la convention. La commission relève que certains d’entre eux ont assorti cet exposé des difficultés de considérations sur la manière dont ils entendaient y remédier.

137.   Selon le gouvernement de l’Arabie saoudite, l’absence dans la législation de dispositions qui donneraient effet à la convention empêche sa ratification. La commission rappelle à cet égard que, comme elle le souligne au chapitre 2 de cette étude, l’application de la convention ne requiert pas l’adoption d’une législation spécifique mais peut tout autant procéder de la coutume ou d’une pratique établie^[168].

138.   Pour sa part, le gouvernement du Maroc estime que les procédures actuellement en vigueur dans le pays sont insuffisantes. Il envisage la préparation, en coopération avec le BIT, d’un texte réglementaire qui instituerait les procédures requises par les instruments, avec pour objectif de procéder à la ratification de la convention. Le gouvernement de Bahreïn considère également que la législation en vigueur ne suffit pas à l’application de la convention. Il indique que sa ratification sera examinée à la lumière des conditions économiques et sociales du pays.

139.   La structure fédérale de l’Etat ferait obstacle à la ratification selon le gouvernement des Emirats arabes unis, tandis que le gouvernement du Canada souhaiterait s’assurer que des consultations à l’échelon fédéral suffisent à satisfaire aux exigences de la convention avant de procéder à sa ratification. La commission fait observer à cet égard que, dans plusieurs Etats fédératifs liés par la convention, les consultations requises semblent pouvoir être menées au niveau fédéral à la satisfaction des parties.

140.   La désignation des organisations représentatives appelées à prendre part aux consultations requises soulève dans certains pays des difficultés qui empêchent la pleine application des instruments et font obstacle, dans l’immédiat, à la ratification de la convention. Le gouvernement du Cambodge expose ainsi qu’il lui est difficile d’établir la représentativité d’organisations d’employeurs et de travailleurs de création récente. Le rapport de la Croatie indique que les syndicats ont demandé à plusieurs reprises au gouvernement d’envisager la ratification de la convention, mais que la détermination des organisations représentatives au sens de l’article 1 de la convention, préalable indispensable à la pleine application de ses dispositions, fait encore l’objet de discussions. C’est pour cette raison que l’Accord instituant le Conseil économique et social n’a qu’un caractère temporaire. Une fois la question résolue et un nouvel accord conclu, il n’y aura plus d’obstacle à la ratification de la convention. Le gouvernement de la Slovénie estime que la ratification de la convention ne sera possible que lorsque la nouvelle loi sur les chambres de commerce actuellement devant le Parlement aura été adoptée.

141.   Plus généralement, le rapport du Viet Nam évoque les difficultés que rencontre l’émergence du tripartisme dans le contexte de la transition vers l’économie de marché. Le gouvernement du Cap-Vert estime que l’application et la ratification de la convention exigent au préalable la sensibilisation des partenaires sociaux et l’établissement de structures adaptées.

142.   D’autres rapports mentionnent des difficultés propres à l’application de certaines dispositions de la convention. Le gouvernement de la Tunisie indique ainsi que les arrangements qui doivent être pris en vertu de l’article 4, paragraphe 2, de la convention pour le financement de la formation nécessaire aux participants aux consultations ne sont pas prévus par la législation ou la pratique, tandis que celui du Liban s’interroge sur la contribution que pourrait apporter le BIT à cet égard. La commission renvoie à cet égard au chapitre 5 de l’étude, où elle souligne que des arrangements pour le financement d’une formation ne doivent être convenus avec les partenaires sociaux que lorsqu’ils sont nécessaires au fonctionnement de consultations efficaces et que la convention n’impose en rien que ce financement soit à la charge du gouvernement.

143.   Le gouvernement du Liban estime par ailleurs que la consultation préalable requise par l’article 5, paragraphe 1 d), sur les rapports à fournir au titre de l’article 22 de la Constitution risquerait de ne pouvoir être menée dans les délais impartis, compte tenu des multiples réunions qui seraient nécessaires pour parvenir à un accord entre les parties. La commission espère avoir montré que les consultations efficaces requises par la convention n’imposent pas la recherche d’un accord. Se référant à l’article 5, paragraphe 2, de la convention, le gouvernement de la Tunisie relève que la fréquence des consultations n’est pas consacrée par la législation ou la pratique nationales. Il indique toutefois que la ratification de la convention reste à l’étude. Selon le gouvernement du Canada, une procédure systématique de réexamen tripartite des conventions non ratifiées devrait être établie pour donner effet à l’article 5, paragraphe 1 c), de la convention avant de procéder à la ratification.

144.   Des difficultés d’ordre administratif sont évoquées par le gouvernement des Emirats arabes unis, qui souligne que l’administration du travail ne dispose que de moyens limités pour faire face aux engagements résultant des sept conventions déjà ratifiées et ne serait pas en mesure d’en assumer de nouveaux. Il se dit toutefois déterminé à promouvoir des consultations tripartites sur une base régulière, au besoin par voie de législation. Le rapport du Canada se fait l’écho de la préoccupation de l’organisation représentative des employeurs quant à l’excès de formalités, aux coûts supplémentaires et à la perte de temps qu’entraînerait la ratification de la convention^[169].

II.     Perspectives de ratification

145.   Plusieurs rapports font état de procédures de ratification en cours, tandis que d’autres indiquent que la convention fait partie de celles dont la ratification est envisagée dans un proche avenir.

146.   Des procédures de ratification ont été entamées en Afrique du Sud, à Belize, au Bénin et en Suisse. Au Honduras et au Kazakhstan, l’acte de soumission au Parlement en vue de la ratification est en cours de préparation.

147.   En outre, les gouvernements de Cuba et du Pérou indiquent que, dans la mesure où il est déjà largement procédé aux consultations requises, la ratification est à l’étude. En Papouasie-Nouvelle-Guinée, la convention fait partie de celles dont la ratification est envisagée. Le gouvernement des Seychelles indique que l’application de la convention ne soulève pas de difficulté pratique et qu’il envisage de procéder à sa ratification dans un proche avenir.

148.   Le gouvernement de Singapour, qui considère que des procédures efficaces de consultation sont en place, se réfère à des études en cours pour évaluer si la ratification de la convention permettrait de les renforcer. Au Japon, le gouvernement considère qu’il n’est encore donné effet que partiellement à la convention et que des études supplémentaires sont requises avant d’envisager sa ratification.

Remarques finales

149.   En adoptant les instruments de 1976, la Conférence a entendu promouvoir l’application à l’échelon national du principe du tripartisme qui est à la fois la caractéristique fondamentale et la condition du bon fonctionnement de l’Organisation. En particulier, elle a voulu que le dialogue tripartite, qui est essentiel à la conduite de l’ensemble des travaux de l’OIT, se prolonge au niveau national par la mise en œuvre de procédures de consultations efficaces des représentants des employeurs et des travailleurs sur chacune des mesures à prendre à l’égard des normes internationales du travail.

150.   Quelque vingt ans après l’entrée en vigueur de la convention, la commission ne peut que se féliciter de constater que de telles procédures se sont diffusées sous une forme ou une autre dans la grande majorité des Etats Membres, y compris parmi ceux qui n’ont pas ratifié la convention, et qu’elles y sont étendues à de nouvelles questions concernant les activités de l’OIT. Certes, des difficultés dans l’application ou des obstacles à la ratification persistent dans plusieurs pays mais, plutôt qu’à une absence de volonté politique, ils ont généralement trait au choix de la forme la plus appropriée de consultation, à la détermination de la représentativité des organisations d’employeurs et de travailleurs, à des problèmes liés à la transition vers le pluralisme politique et l’économie de marché, ou encore à des insuffisances administratives ou financières.

151.   Il convient de relever à cet égard qu’aucun des rapports reçus ne conteste la pertinence des instruments, si l’on se souvient des fortes objections qui avaient été formulées lors des travaux préparatoires par une importante minorité de gouvernements à l’encontre du projet même d’extension au plan national des procédures de dialogue propres à l’OIT. Ces objections, dont la commission relevait encore la persistance dans son étude de 1982, procédaient pour certains d’une négation de l’existence d’intérêts distincts des employeurs et des travailleurs ou de l’affirmation de leur dépassement dans le contexte national, tandis que d’autres craignaient que l’introduction de consultations tripartites sur les activités normatives de l’OIT n’empiète sur les prérogatives de législateur de l’Etat dans ce domaine.

152.   Non seulement cette défiance à l’égard du tripartisme n’a plus cours, mais on insiste désormais au contraire dans de nombreux pays sur le rôle du dialogue social pour l’établissement de relations harmonieuses entre le gouvernement et les partenaires sociaux et à l’appui du processus de démocratisation de la vie publique. De manière significative à cet égard, les ratifications les plus récentes de la convention sont intervenues dans des pays d’Afrique et d’Europe centrale et orientale en phase de transition vers le multipartisme et l’économie de marché. Les consultations requises par les instruments favorisent par elles-mêmes l’épanouissement du dialogue social en fournissant l’occasion d’instituer des procédures régulières d’échange de vues entre les partenaires sociaux et le gouvernement. En particulier, l’examen tripartite systématique de la position nationale à l’égard des normes internationales du travail peut contribuer au règlement des conflits comme à la consolidation de la démocratie dans les nouveaux Etats.

153.   En demandant des rapports au titre de l’article 19 de la Constitution sur la convention nº 144 et la recommandation nº 152, le Conseil d’administration a souhaité contribuer à promouvoir la ratification de la convention et l’application d’instruments dont il a régulièrement confirmé le caractère prioritaire. A l’issue de son examen de ces rapports, la commission se félicite des progrès accomplis jusqu’à présent dans l’application des normes de ces instruments, mais elle souhaite néanmoins insister sur la nécessité pour le renforcement des activités normatives et autres de l’Organisation d’une poursuite de cette dynamique de progrès dans les années qui viennent. Quant aux obstacles qui demeurent, c’est également un motif de satisfaction que de constater qu’ils n’affectent pas le principe des consultations tripartites, mais relèvent le plus souvent de difficultés pratiques dont plusieurs gouvernements indiquent qu’ils s’emploient à les surmonter. Un effort accru de promotion de la ratification et de l’application des instruments, avec l’appui s’il y a lieu de l’assistance technique du Bureau, devrait permettre d’envisager leur application universelle à relativement brève échéance. La commission espère que son étude contribuera à cet effort de promotion en favorisant une meilleure compréhension de leur portée et de leur importance. Elle formule le vœu que la convention nº 144 recueille un grand nombre de nouvelles ratifications dans un proche avenir.

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[1] BIT, Etude d’ensemble des rapports concernant la convention n° 144 et la recommandation n° 152, CIT, 68^e session, 1982, Rapport III (Partie 4B). Citée ci-après comme «Etude d’ensemble de 1982».

[2] Résolution concernant la consultation tripartite au niveau national sur la politique économique et sociale, BIT, Bulletin officiel, vol. LXXIX, 1996, série A, n° 2, p. 73. Le texte de la résolution figure à l’annexe C.

[3] Le texte de la recommandation nº 113 figure à l’annexe B. La commission d’experts a consacré une étude d’ensemble à cet instrument en 1976: BIT, Etude d’ensemble des rapports concernant la recommandation (n° 113) sur la consultation aux échelons industriel et national, 1960, CIT, 61^e session, 1976, rapport III (Partie 4B). Le rapport qui a servi de base aux travaux de la Commission sur la consultation tripartite à la session de 1996 de la Conférence comporte une analyse des développements récents en la matière: BIT, La consultation tripartite au niveau national sur la politique économique et sociale, CIT, 83^e session, 1996, rapport VI. On pourra également se reporter avec profit à une publication du BIT qui propose une étude comparative ainsi qu’un ensemble de monographies nationales et régionales sur la question: Trebilcock, A. et al., Towards social dialogue: Tripartite cooperation in national economic and social policy making, Geneva, ILO, 1994 (en anglais seulement).

[4] Selon les termes de la première phrase de la Constitution de l’OIT («durable» fut ajouté au lendemain de la seconde guerre mondiale).

[5] Gurvitch G., Le temps présent et l’idée du droit social, Paris, Vrin, 1931.

[6] Scelle G., L’Organisation internationale du Travail et le BIT, Paris, Rivière, 1930. L’auteur fut membre de la commission d’experts de 1937 à 1957.

[7] Comme le faisait déjà observer Albert Thomas dans sa préface à l’ouvrage de Georges Scelle.

[8] Avec cette particularité, toutefois, que les Membres sont tenus, par l’obligation de soumission aux autorités compétentes de l’article 19, paragraphes 5 b) et 6 b), de la Constitution, d’examiner de bonne foi l’effet qui pourrait être donné aux normes internationales du travail nouvellement adoptées.

[9] Convention (nº 1) sur la durée du travail (industrie), 1919.

[10] Convention (nº 2) sur le chômage, 1919.

[11] Procès-verbaux de la 60^e session du Conseil d’administration (oct. 1932), pp. 79 et 156.

[12] Notamment: l’obligation d’informer le Directeur général des mesures prises pour soumettre aux autorités compétentes les instruments adoptés par la Conférence (art. 19, paragr. 5 c) et 6 c)) et l’obligation de faire rapport sur la suite donnée aux conventions non ratifiées et aux recommandations, selon ce que décidera le Conseil d’administration (art. 19, paragr. 5 e) et 6 d)).

[13] En moyenne, la commission a examiné quelque 200 de ces commentaires à chacune de ses sessions de ces dix dernières années.

[14] La commission a procédé à un examen de la pratique relative à ces commentaires dans son rapport général de 1986 (paragr. 80 à 108).

[15] BIT, Bulletin officiel, vol. LIV, 1971, n° 3, pp. 276-279.

[16] CEACR, rapport général de 1972, paragr. 28 à 98.

[17] BIT, Bulletin officiel, vol. LX, 1977, série A, n° 3, pp. 175-178.

[18] Le texte intégral de la convention nº 144 et de la recommandation nº 152 figure à l’annexe A.

[19] La liste des ratifications figure à l’annexe D.

[20] Cinq nouvelles ratifications ont encore été enregistrées en 1999: celles de l’Albanie, de la Colombie, du Congo, de la République de Corée et de la République dominicaine.

[21] Etude d’ensemble de 1982, paragr. 35.

[22] Rapport final du Groupe de travail sur les normes internationales du travail, Bulletin officiel, vol. LXII, 1979, série A, numéro spécial; rapport du Groupe de travail sur les normes internationales du travail, Bulletin officiel, vol. LXX, 1987, série A, numéro spécial.

[23] Document GB.258/LILS/6/1.

[24] Document GB.264/9/2.

[25] Un tableau récapitulatif des rapports reçus figure à l’annexe E.

[26] Autriche: Chambre fédérale du travail (BAK); Bangladesh: Fédération des employeurs du Bangladesh (BEF); Bélarus: Fédération des syndicats du Bélarus; Brésil: Confédération nationale du commerce (CNC), Confédération nationale de l’agriculture (CNA), Confédération nationale des transports (CNT); Canada: Conseil du travail du Canada (CLC), Confédération des syndicats nationaux (CSN), Conseil canadien des employeurs (CEC); Maurice: Fédération des employeurs de Maurice, Fédération des syndicats des corps constitués (FSCC); Sri Lanka: Syndicat des travailleurs des plantations «Lanka Jathika» (LJEWU); Turquie: Confédération des syndicats réels de Turquie (HAK-¤Ô), Confédération turque des associations d’employeurs (T¤SK), Confédération des syndicats progressistes de Turquie (D¤SK).

[27] Etude d’ensemble de 1982, paragr. 42.

[28] Création d’un mécanisme tripartite à l’échelon national en vue d’améliorer la mise en œuvre des normes de l’OIT, CIT, 60^e session, 1975, rapport VII (2), p. 33.

[29] Compte rendu des travaux, CIT, 61^e session, 1976, pp. 142-143.

[30] Aux Etats-Unis, une disposition de l’ordonnance n° 12216 du 18 juin 1980 instituant la commission présidentielle pour l’OIT traduit cette volonté d’équilibre entre respect de l’autonomie des partenaires sociaux et recherche d’une position commune: «Tout en reconnaissant pleinement que, dans le système tripartite de l’OIT, les représentants du gouvernement, des employeurs et des salariés conservent le droit d’adopter des positions indépendantes les unes des autres, la commission consacrera tous ses efforts à la recherche d’une position coordonnée concernant la politique des Etats-Unis sur les questions de l’OIT.»

[31] Création de mécanismes tripartites chargés de promouvoir la mise en œuvre des normes internationales du travail, CIT, 61^e session, 1976, rapport IV (1), pp. 20 et 23. L’article 3, paragraphe 5, de la Constitution de l’OIT dispose que «les Membres s’engagent à désigner les délégués et conseillers techniques non gouvernementaux d’accord avec les organisations professionnelles les plus représentatives soit des employeurs, soit des travailleurs du pays considéré, sous la réserve que de telles organisations existent».

[32] CIT, 61^e session, 1976, rapport IV (1), pp. 29-30; rapport IV (2), pp. 11-14.

[33] Cour permanente de justice internationale: Décision de la Cour au sujet de l’interprétation de l’article 389 du Traité de Versailles, BIT, Bulletin officiel, vol. VI, 1922, n° 7, pp. 295-302.

[34] BIT, Bulletin officiel, vol. LXI, 1978, série A, n° 3, pp. 201-205, paragr. 16.

[35] CIT, 61^e session, 1976, rapport IV (1), paragr. 21 ; Compte rendu des travaux, CIT, 61^e session, 1976, n° 21, paragr. 16.

[36] Rapport de la commission d’experts, 1980, pp. 204-205.

[37] Aux termes de l’article 3 de la convention (n° 122) sur la politique de l’emploi, 1964, par exemple, ce sont «les représentants des milieux intéressés par les mesures à prendre, et en particulier les représentants des employeurs et des travailleurs» qui doivent être consultés sur les politiques de l’emploi. Le formulaire de rapport adopté par le Conseil d’administration mentionne l’exemple des représentants des personnes occupées dans le secteur rural et le secteur informel parmi les représentants des «milieux intéressés» autres que les représentants des organisations d’employeurs et de travailleurs.

[38] Par exemple, la convention (n° 159) sur la réadaptation professionnelle et l’emploi des personnes handicapées, 1983, dispose qu’outre «les organisations représentatives des travailleurs et des employeurs», «les organisations représentatives qui sont composées de personnes handicapées ou qui s’occupent de ces personnes devront également être consultées» sur la politique de réadaptation professionnelle et d’emploi des personnes handicapées. Voir: CEACR, Etude d’ensemble sur la réadaptation professionnelle et l’emploi des personnes handicapées, 1998, paragr. 90-92.

[39] Voir: CIT, 60^e session, 1975, rapport VII (2), pp. 15-16 et 23; Compte rendu des travaux, 61^e session, 1976, n° 21, paragr. 10. La participation d’organisations non gouvernementales autres que les organisations d’employeurs et de travailleurs aux organismes spécialement compétents pour les questions de l’OIT est fort rare. On relèvera en ce sens le cas de la Norvège, où l’Association norvégienne pour les Nations-Unies a le statut d’observateur au sein de la Commission norvégienne pour l’OIT.

[40] Compte rendu des travaux, CIT, 61^e session, 1976, n° 21, paragr. 13.

[41] CIT, 61^e session, 1976, rapport IV (1), paragr. 28.

[42] Ibid., paragr. 18.

[43] Ibid., paragr. 32.

[44] CIT, 60^e session, 1975, rapport VII (2), pp. 24-27.

[45] CIT, 61^e session, 1976, rapport IV (1), paragr. 34.

[46] A moins qu’il n’existe des obstacles constitutionnels ou des dispositions législatives contraires.

[47] 204^e session du Conseil d’administration (nov. 1977), document GB.204/16/23. La partie I du formulaire de rapport demande d’indiquer s’il est donné effet aux articles de la convention: «a) en vertu du droit coutumier ou de la pratique, ou b) en vertu de la législation».

[48] CIT, 60^e session, 1975, rapport VII (1), pp. 9-17.

[49] Par exemple: depuis 1927 en Suède, 1947 en Norvège, 1954 au Danemark et en Inde.

[50] Par exemple: Allemagne, Autriche, Espagne, Irlande, Islande, Nouvelle-Zélande, Portugal, Royaume-Uni, Venezuela. A Sri Lanka, le Syndicat des travailleurs des plantations «Lanka Jathika» regrette que l’organe de consultation n’ait pas de statut légal mais soit une simple création administrative de l’actuel ministre du Travail, ce qui ne garantit pas sa pérennité.

[51] En Indonésie, l’Union syndicale de l’Indonésie estime que le fait que les dispositions prises en application du décret présidentiel ratifiant la convention l’aient été sous la forme d’un simple décret du ministère de la Main-d’œuvre ne permet pas d’assurer pleinement l’application de la convention.

[52] Voir supra, paragr. 15.

[53] CIT, 60^e session, 1975, rapport VII (1), pp. 9-17.

[54] CIT, 61^e session, 1976, rapport IV (1), paragr. 14; Compte rendu des travaux, CIT, 61^e session, 1976, n° 21, paragr. 36.

[55] CIT, 61^e session, 1976, rapport IV (1), paragr. 30.

[56] Compte rendu des travaux, CIT, 61^e session, 1976, n° 21, paragr. 18.

[57] Le décret n° 851/77 du 24 novembre 1977 sur la Commission consultative finlandaise pour l’OIT a été adopté dans le cadre de la procédure de ratification de la convention.

[58] L’ordonnance du 8 décembre 1977 portant règlement de la Commission de l’OIT a codifié et précisé cette pratique suite à la ratification de la convention.

[59] Décision n° 20 du 21 juillet 1983 du Congrès d’Etat sur la participation aux activités de l’OIT.

[60] Ordonnance n° 12216 du 18 juin 1980.

[61] Arrêté du ministère du Travail et de la Sécurité sociale n° 990 du 22 septembre 1990 portant création de la Commission des consultations tripartites pour promouvoir l’application des normes internationales du travail.

[62] Conseil pour les questions internationales de travail.

[63] Arrêté ministériel n° 111 de 1982 portant création d’un Comité permanent de consultation tripartite concernant les activités de l’OIT.

[64] Règlement du Conseil estonien pour l’OIT adopté par accord en date du 24 novembre 1993.

[65] Arrêté du ministère des Affaires sociales et de la Solidarité nationale du 18 novembre 1983 portant création de la Commission consultative pour l’OIT.

[66] Arrêté du ministère du Travail n° 759 du 17 août 1983 instituant une Commission nationale de consultation tripartite sur les conventions et recommandations internationales du travail.

[67] En vertu d’une pratique administrative qui a cours depuis 1981.

[68] Décision du 9 août 1985 créant la Commission consultative pour la ratification des conventions de l’OIT.

[69] Ordonnance de la Présidence du Conseil n° 1 du 5 janvier 1990 portant création du Comité tripartite polonais pour la coopération avec l’OIT.

[70] Décision du cabinet du 16 mai 1996 établissant la Commission de consultation tripartite «144».

[71] Arrêté du ministère du Travail et de la Sécurité sociale du 11 mars 1985. Un groupe de travail OIT de composition tripartite fonctionnait au sein du ministère du Travail depuis 1967.

[72] Arrêté du ministère de l’Emploi et de la Fonction publique n° 834/EFB/CAB.1 du 26 janvier 1995 portant création d’un Comité tripartite sur les questions concernant l’OIT.

[73] Arrêté n° 93-95 du ministère du Travail et de la Protection sociale portant création de la Commission tripartite sur les questions internationales de travail.

[74] Conseil national pour l’OIT institué par accord entre le gouvernement et les organisations les plus représentatives des employeurs et des travailleurs le 26 mai 1999.

[75] Arrêté du ministre des Affaires sociales et du Travail n° 1214 du 30 octobre 1995.

[76] Décret n° 50/91 du 16 août 1991 portant création de la Commission nationale pour l’OIT.

[77] Arrêté du ministre des Affaires sociales et du Travail n°114 de 1996 portant création d’une Commission pour l’étude des normes et des conventions du travail.

[78] Règlement de la Commission pour la coopération avec l’OIT, adopté conjointement par le ministre du Travail et des Affaires sociales et le ministre des Affaires étrangères (1993).

[79] Les effectifs peuvent varier selon les pays de trois à quarante membres, en fonction notamment du nombre d’organisations d’employeurs et de travailleurs représentées et de la place accordée dans la représentation gouvernementale aux différentes administrations intéressées. Plusieurs de ces commissions comptent à la fois des membres titulaires et des membres suppléants.

[80] Sur la question de la représentation des employeurs publics, voir supra, paragr. 36.

[81] La composition de la commission (deux représentants des employeurs, deux représentants des travailleurs et cinq représentants du gouvernement) garantit toutefois qu’aucune décision ne peut y être prise sans l’aval du gouvernement.

[82] Ces deux types d’organismes peuvent exister concurremment, comme en Belgique (Conseil central de l’économie et Conseil national du travail).

[83] Etude d’ensemble de 1982, paragr. 76.

[84] La loi de 1997 sur l’organisation et le fonctionnement du Conseil économique et social dispose, à son article 6 (d), que l’exécution des obligations découlant des dispositions de la convention n° 144 fait partie des attributions du conseil.

[85] Selon le rapport du gouvernement.

[86] Le premier rapport de l’Algérie sur l’application de la convention se réfère ainsi au décret présidentiel n° 93-225 du 5 novembre 1993 portant création du Conseil national économique et social, «organe consultatif de dialogue et de concertation dans les domaines économique, social et culturel». En Afrique du Sud, la loi n° 35 de 1994 sur le Conseil national de l’économie, du développement et du travail (NEDLAC) prévoit que le conseil examine les projets de législation du travail. Le rapport du Kazakhztan mentionne les travaux de la Commission tripartite nationale pour le partenariat social en matière économique, sociale et de relations de travail.

[87] Comme dans le cas de la Turquie.

[88] Loi n° 21/91 du 17 juin 1991 portant création du Conseil économique et social.

[89] Voir supra, note 23.

[90] Article 8, paragr. 1 (d), de la loi du 13 mars 1992 sur le travail, Documents de droit social, 1992/2.

[91] Article 42 de l’ordonnance n° 24 de 1992 portant Code du travail.

[92] Article 19 de la loi n° 5 du 26 septembre 1980 sur l’emploi.

[93] Article 4 du règlement du Conseil national du partenariat social promulgué par décret présidentiel du 27 avril 1993.

[94] Décret n° 27272-MTSS du 20 août 1998.

[95] Décret n° 69 du 21 décembre 1994.

[96] Le Conseil consultatif du travail peut également être l’organe de consultation aux fins de la convention en vertu de sa compétence consultative générale en matière de travail et en l’absence de toute disposition spéciale à cet effet, comme c’est le cas à Chypre.

[97] Décret présidentiel n° 296 du 4 juillet 1991 relatif à la procédure pour la promotion de l’application des normes internationales du travail.

[98] Demande directe sur l’application de la convention adressée au gouvernement du Portugal en 1987.

[99] Etude d’ensemble de 1982, paragr. 81-82.

[100] Par exemple, dans des domaines tels que les relations professionnelles, les salaires, l’emploi et la formation, la discrimination dans l’emploi, la sécurité sociale ou la sécurité et la santé au travail.

[101] Comme en Colombie, au Costa Rica, en Côte d’Ivoire, en Egypte, en Finlande, en Grèce, en Hongrie, en Pologne, en République arabe syrienne ou à Trinité-et-Tobago.

[102] En cas de procédure de simple discussion, les consultations n’interviennent que sur les réponses au questionnaire du Bureau.

[103] Articles 38 et 39 du Règlement de la Conférence internationale du Travail. Compte rendu des travaux, CIT, 73^e session, 1987, n^os 2 et 14.

[104] Y compris dans des pays où existent des commissions compétentes pour les questions de l’OIT, comme l’Australie, le Danemark, les Etats-Unis, la France, l’Inde ou le Malawi.

[105] Par exemple, en Belgique ou en Suède.

[106] A Chypre, les consultations écrites peuvent être complétées à la demande de l’une ou l’autre des parties par des consultations au sein du Conseil consultatif du travail ou par la convocation d’une réunion ad hoc.

[107] Comme c’est notamment le cas au Danemark.

[108] Voir: Rapport de la commission d’experts, 1998, paragr. 218-227.

[109] Au Brésil, une commission tripartite ad hoc est constituée pour l’examen des instruments nouvellement adoptés.

[110] En Belgique, la consultation donne lieu à l’adoption d’un avis du Conseil national du travail. Au Costa Rica, l’avis du Conseil supérieur du travail est transmis à l’Assemblée législative. A Chypre, la recommandation du Conseil consultatif du travail fait partie intégrante du document de soumission.

[111] CIT, 61^e session, 1976, rapport IV (2), p. 25; Compte rendu des travaux, CIT, 61^e session, n° 21, paragr. 29.

[112] Ainsi, par exemple, au Mexique ou à Sri Lanka. Aux Etats-Unis, l’ordre du jour du Groupe de travail consultatif tripartite sur les normes internationales du travail (TAPILS) comporte régulièrement l’examen des perspectives de ratification tant de conventions fondamentales que d’autres conventions.

[113] En Finlande, cette forme de présentation des contributions aux rapports des partenaires sociaux a été convenue au sein de la Commission consultative pour l’OIT.

[114] En Iraq, la Commission nationale tripartite comporte une sous-commission pour les rapports au titre de l’article 22 de la Constitution. Aux Philippines, c’est un groupe de travail du Conseil tripartite pour la paix sociale qui examine les projets de rapports. En Uruguay, des sessions du Groupe de travail pour l’OIT sont spécialement consacrées à la préparation des rapports.

[115] Comme le prévoyait le règlement du Conseil consultatif des employeurs, de l’Etat et des syndicats de Lettonie auquel a succédé le Conseil national de coopération tripartite. La commission relève qu’en Belgique c’est l’organisme consultatif compétent, le Conseil national du Travail, qui établit lui-même le rapport sur l’application de la convention n° 144, celui-ci étant seulement transmis par le gouvernement.

[116] Royaume-Uni.

[117] CIT: Compte rendu des travaux, 80^e session, 1993, nº 25, p. 25/68.

[118] Comme au Chili, aux Pays-Bas ou au Portugal.

[119] Dans une demande directe sur l’application de la convention adressée en 1993 au gouvernement de la Suède.

[120] Article 19, paragr. 5 e) et 6 d), de la Constitution de l’OIT.

[121] Ainsi, par exemple, en Allemagne, en Australie, en Chine, en République de Corée, en Espagne, aux Etats-Unis, en Finlande, en Inde, à Maurice, aux Philippines, au Royaume-Uni ou en Uruguay.

[122] A l’inverse, à Trinité-et-Tobago, le mandat de la Commission de consultation tripartite comprend chacun des objets de consultation prévus par la recommandation, à la seule exception des rapports au titre de l’article 19.

[123] En Nouvelle-Zélande, ce sont les demandes de rapport au titre de l’article 19 qui déterminent le choix des instruments à réexaminer en application de cette disposition de la convention.

[124] Par exemple, au Malawi, la Commission consultative tripartite pour la ratification des conventions de l’OIT est chargée de formuler des recommandations en vue de mettre en œuvre dans la législation les instruments de l’OIT, qu’ils soient ratifiés ou non. En Uruguay, le Groupe de travail OIT est responsable de l’analyse de tous les aspects de la législation en vigueur ou envisagée qui ont une relation directe avec les normes internationales du travail et de la sécurité sociale de l’OIT.

[125] En Suède.

[126] Le gouvernement de l’Iraq a ainsi précisé qu’il était procédé à des consultations sur l’état de la législation au regard des conventions ratifiées à l’occasion de la préparation des rapports dus au titre de l’article 22 de la Constitution.

[127] A Chypre, par exemple, des consultations ont été spécialement menées sur les problèmes d’application de certaines conventions ratifiées sur la base des commentaires de la commission.

[128] En Iraq et au Venezuela.

[129] En Argentine.

[130] Suède.

[131] La commission relève par ailleurs qu’en Côte d’Ivoire l’arrêté portant création du Comité tripartite sur les questions concernant l’OIT dispose que le comité sera consulté sur «les cas de conflits nationaux en matière de travail avant leur éventuelle soumission aux autres instances nationales ou internationales». La commission estime qu’une telle disposition ne devrait en rien restreindre le droit des organisations d’employeurs et de travailleurs de porter de tels conflits devant les organes compétents de l’OIT – que ce soit par des commentaires sur l’application de conventions ratifiées, une réclamation en vertu de l’article 24 de la Constitution ou une plainte en violation de la liberté syndicale –, le recours à aucune de ces procédures n’étant soumis à une condition d’épuisement préalable des recours internes.

[132] Au Canada, au Chili, en Finlande, au Guatemala, en Norvège et en Suède.

[133] En Belgique, au Canada, au Chili et en Suède.

[134] En Finlande.

[135] Royaume-Uni.

[136] Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi, 1998, Partie II, B.1.

[137] CIT: Compte rendu des travaux, 87^e session, 1999, n° 22.

[138] Parmi les pays bénéficiaires, dans le cas de l’Inde, l’examen des programmes de coopération technique figure à l’ordre du jour de la Commission tripartite pour l’OIT.

[139] En Norvège.

[140] Au Danemark. En outre, le rapport de l’Allemagne indique que, si des consultations à ce sujet ne sont pas organisées sur une base régulière, le Programme international pour l’élimination du travail des enfants (IPEC), qui est l’un des projets de coopération technique les plus importants auxquels participe le pays, fait l’objet de fréquents échanges de vues avec les partenaires sociaux.

[141] Au Mexique.

[142] En Belgique et en Finlande.

[143] En Inde. En République tchèque, la Commission pour la coopération avec l’OIT comporte une section pour les activités sectorielles.

[144] Ainsi, par exemple, en Allemagne pour la célébration du 75^e anniversaire de l’Organisation, ou au Royaume-Uni à l’occasion du 50^e anniversaire de l’adoption de la convention n° 87.

[145] Au Guatemala.

[146] En France et à Saint-Marin.

[147] Ainsi, en Iraq, la commission tripartite a été consultée sur le projet de convention des Nations Unies concernant les travailleurs migrants.

[148] Comme en Finlande sur les activités du Conseil nordique, au Kenya à propos des travaux de la Commission du travail de l’Organisation de l’unité africaine, ou au Koweït et en République arabe syrienne sur les activités normatives de l’Organisation arabe du travail.

[149] Voir supra, paragr. 89.

[150] CIT, 61^e session, 1976, rapport IV (2), p. 38.

[151] Par exemple: jusqu’à plusieurs fois par mois, s’il y lieu, au Costa Rica, au Guatemala, en Iraq; une fois par mois en Egypte et à Trinité-et-Tobago; une fois tous les deux mois en Finlande et en Norvège.

[152] Par exemple une à deux fois par an en Australie.

[153] Par exemple: en Australie, à Chypre, en El Salvador.

[154] CIT: Compte rendu des travaux, 61^e session, 1976, nº 21, paragr. 19.

[155] Dans certains pays, les conseils consultatifs du travail peuvent disposer de leur propre secrétariat, comme dans le cas du Conseil national du travail de Belgique.

[156] CIT: Compte rendu des travaux, 61^e session, n° 21, paragr. 24.

[157] Par exemple: Espagne, Etats-Unis, Mexique, Norvège.

[158] Comme en Australie, en Autriche, en Islande ou en Suède.

[159] Ainsi, par exemple, en Estonie et en Guinée.

[160] CIT, 61^e session, 1976, rapport IV (2), p. 27.

[161] CIT: Compte rendu des travaux, 61^e session, 1976, n° 21, paragr. 32-33. En Australie, par exemple, une disposition de la loi sur le Conseil consultatif national du travail prévoyant le respect de la confidentialité des débats ne fait pas obstacle à la publication du rapport d’activité de sa Commission des questions internationales de travail en annexe au rapport annuel du Département des relations professionnelles.

[162]Finlande, Norvège, Suède, Trinité-et-Tobago. La publication d’un tel rapport est également prévue en Côte d’Ivoire.

[163] Comme en Inde ou en Islande.

[164] Ainsi, par exemple, en Allemagne, en Autriche, à Chypre, au Mexique, en Nouvelle-Zélande ou aux Pays-Bas.

[165] Comme en Argentine, en Belgique, au Chili, au Danemark, en Grèce, au Guatemala ou à Saint-Marin.

[166] CIT, 61^e session, 1976, rapport IV (1), paragr. 65.

[167] CIT, 60^e session, 1975, rapport VII (2), pp. 40-42.

[168]A moins qu’il n’existe des obstacles constitutionnels ou des dispositions législatives contraires.

[169] Le Conseil canadien des employeurs (CEC) estime que l’esprit de la convention est respecté dans la pratique sans qu’il soit nécessaire de formaliser des consultations qui ont déjà cours. C’est bénévolement que les employeurs consacrent du temps à participer aux réunions sur les questions de l’OIT, alors que le temps est une denrée rare, et l’institution d’une procédure tripartite représenterait une dépense supplémentaire considérable mise à leur charge. Les employeurs sont fermement opposés à l’intégration des questions de l’OIT dans le mandat d’un organisme tripartite existant, comme à la création d’un nouvel organisme spécialisé selon le modèle européen de gestion tripartite de l’économie qui n’a pas leur faveur. Eu égard, d’une part, à la volonté manifeste du gouvernement d’approfondir le dialogue avec ses partenaires et, d’autre part, aux coûts qu’elle entraînerait pour les employeurs et les contribuables, les employeurs estiment que la ratification de la convention ne s’impose pas. Pour sa part, la Confédération des syndicats nationaux (CSN) appuie la ratification de la convention tout en reconnaissant que le Canada applique déjà largement ses dispositions dans la pratique, tandis que le Congrès du travail du Canada (CLC) se déclare en faveur d’une prompte ratification que les consultations en cours devraient favoriser.

[170] Adoptée le 19 juin 1996.

Mise à jour par HK. Approuvée par RH. Dernière modification: 14 avril 2000.

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