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86e session
Genève, juin 1998


Rapport du Directeur général

Annexe: Rapport sur la situation des travailleurs
des territoires arabes occupés 


Bureau international du Travail Genève

ISBN 92-2-210648-2
ISSN 0251-3218


TABLE DES MATIÈRES


ANNEXE

Rapport sur la situation des travailleurs des territoires arabes occupés

Introduction

1. Ce rapport se fonde sur la mission envoyée par le Directeur général afin de réunir des données et des informations sur les conditions d'emploi des travailleurs des territoires arabes occupés(1), ainsi que sur la documentation reçue au BIT. Cette année, l'autorisation de se rendre en Israël et dans les territoires arabes occupés a été reçue plus tardivement.

2. Le Directeur général avait, comme par le passé, adressé aux autorités israéliennes, par lettre du 22 janvier 1998, une demande à cet effet qui a été rappelée à plusieurs reprises. Le gouvernement israélien a répondu, dans une lettre du 6 avril 1998, qu'il examinait cette demande avec attention, mais qu'il se devait d'observer que le rapport soumis en 1997 n'était pas conforme, selon lui, aux assurances données, oralement et par écrit, avant le départ de la mission l'an dernier. Il a ajouté que le contenu politisé, à ses yeux, de ce rapport comme le ton et les critiques biaisées de celui-ci avaient directement contribué aux pressions qui avaient conduit le Conseil d'administration à rétablir la pratique «discriminatoire» de la tenue d'une séance spéciale sur la question, à la prochaine session de la Conférence internationale du Travail. Cette manière de singulariser à nouveau Israël avait substantiellement modifié, a-t-il poursuivi, la situation, et la demande faite à Israël de recevoir et de coopérer avec la mission projetée devait être reconsidérée d'une façon totalement nouvelle.

3. Aucune réponse définitive n'ayant été fournie le 24 avril 1998, le Directeur général a décidé d'envoyer la mission en Jordanie et d'inviter un certain nombre de personnalités palestiniennes, mentionnées plus avant dans ce rapport, à fournir aux membres de celle-ci, à Amman, des informations sur la situation des travailleurs des territoires arabes occupés. Le gouvernement jordanien a aimablement autorisé la mission à se rendre à Amman et à y recevoir ces personnalités. La visite a eu lieu du 27 avril au 1er mai 1998.

4. Finalement, la mission a reçu les autorisations nécessaires pour se rendre en Israël et dans les territoires occupés le 8 mai 1998. En raison du temps limité qui restait pour la rédaction, la traduction et la distribution du rapport à la Conférence internationale du Travail, elle a limité sa visite à deux jours et demi de travail (11-13 mai 1998). Le présent rapport est, dans ces conditions, légèrement plus court que ceux qui l'ont précédé.

5. La mission du BIT était composée cette année de M. Jean-Michel Servais, chef du Groupe de travail sur les relations professionnelles, de Mme Jane Hodges, du Service de l'égalité et de la coordination des droits de l'homme, et de M. Fred Fluitman, du Service des politiques et systèmes de formation.

6. Comme les années précédentes, une autre mission a visité la République arabe syrienne du 29 mars au 1er avril 1998. Elle était composée de M. Ibrahim Souss, Sous-directeur général, responsable des activités du BIT dans la région arabe, et de M. Lee Swepston, chef du Service de l'égalité et de la coordination des droits de l'homme. Ils ont eu des consultations avec les autorités gouvernementales ainsi que les organisations d'employeurs et de travailleurs intéressées. Ils ont rencontré en particulier, à Damas, le ministre d'Etat des Affaires étrangères, le ministre des Affaires sociales et du Travail, le gouverneur de la province de Quneitra, la Fédération générale des syndicats de Syrie, la Chambre d'industrie de Damas et la Confédération internationale des syndicats arabes.

7. Les informations disponibles se rapportent en premier lieu aux textes législatifs pertinents dans les domaines relevant de la compétence de l'Organisation. On rappellera à cet égard que les Palestiniens vivant dans les parties des territoires sous contrôle israélien continuent d'être assujettis à un ensemble de lois provenant de l'empire ottoman, du mandat britannique et de sources jordaniennes et égyptiennes, ainsi qu'à des arrêtés militaires israéliens, le cadre juridique de la bande de Gaza étant le droit égyptien, et celui de la Rive occidentale le droit jordanien. Pour les régions contrôlées par les Palestiniens, des lois et des règlements ont été adoptés par l'Autorité palestinienne (par exemple, la loi sur la fiscalité a été mise en vigueur et les impôts sont perçus). Mais ces informations concernent surtout les conditions réelles de travail et d'emploi des travailleurs des territoires arabes occupés dans des domaines tels que l'égalité de chances et de traitement en matière d'emploi, l'accès au marché du travail, les conditions concrètes de travail, la sécurité sociale et les relations professionnelles. En abordant ces diverses questions, les membres de la mission ont gardé spécialement à l'esprit les principes et les objectifs établis par la Constitution de l'Organisation et son Préambule, par la Déclaration de Philadelphie qui lui est annexée, ainsi que par les normes internationales du travail adoptées par l'OIT et les principes dégagés par ses organes de contrôle. Mention doit être faite en particulier de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, ainsi que des conventions (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

8. Au cours de leur séjour à Amman, les membres de la mission ont rencontré M. Ahmad Majdalani, directeur général du Département des relations publiques arabes et internationales de l'Autorité palestinienne. Cette dernière, a déclaré M. Majdalani, souhaitait s'entretenir avec la mission du BIT dans ses locaux et non à Amman. Une position analogue a été adoptée par M. Ma'áz Nabulsi, président de la Chambre de commerce et d'industrie de Naplouse. La mission a rencontré à Amman M. Shaher Sa'ad, secrétaire général de la Fédération générale des syndicats de Palestine (PGFTU), et M. Hussein Al Foqah'a, membre du secrétariat national de cette organisation de travailleurs, M. Luay Shabaneh, directeur du Département des statistiques du travail au Bureau central des statistiques de Palestine (PCBS), et M. Mahmoud Jaradat, responsable du récent recensement, ainsi que M. Hassan Barghouti, directeur exécutif du Centre pour la démocratie et les droits des travailleurs de Ramallah. Ils ont enfin rencontré M. Salem Ajluni, chef de l'unité de suivi économique et social du Bureau du Coordonnateur spécial des Nations Unies dans les territoires occupés (UNSCO).

9. Lors de leur visite en Israël et dans les territoires arabes occupés, les membres de la mission ont été reçus à Jérusalem par M. Yigal Ben-Shalom, directeur général du ministère du Travail et des Affaires sociales d'Israël, par M. Eli Paz, Premier directeur général adjoint, et par leurs collaborateurs. Ils ont rencontré le Major General Ya'acov Orr, Coordonnateur des activités du gouvernement dans les territoires du ministère de la Défense. Ils ont également discuté à Tel-Aviv avec des représentants de la Fédération des entrepreneurs israéliens et de la centrale syndicale Histadrout, ainsi que de son institut international.

10. Ils ont rendu visite à Ramallah au ministre adjoint du Travail de l'Autorité palestinienne, M. Hisham Anabtawi, qui était entouré de ses collaborateurs. Ils se sont entretenus aussi avec M. Rasem Bayari, secrétaire général adjoint de la PGFTU, ainsi qu'avec le Professeur Sari Nusseibeh, président de l'Université Al-Quds.

11. Avant leur départ, les membres de la mission ont été reçus à Gaza par Mme Arafat, au siège de sa fondation Avenir pour les garçons et les filles handicapés.

12. Ils avaient, au début de leur séjour à Amman, rendu visite à M. Jorgen Lissner, Coordonnateur résident du PNUD en Jordanie. Ils tiennent à le remercier vivement, ainsi que ses collaborateurs, pour leur assistance tout au long de ce séjour. Des remerciements sont également dus à M. Tim Rothermel, Représentant spécial du PNUD à Jérusalem-Est, et à ses collègues, ainsi qu'aux fonctionnaires du BIT, pour les facilités qu'ils ont données à la mission.

Développements récents

13. Par une lettre du 28 janvier 1998, le gouvernement israélien avait présenté des commentaires sur le rapport du BIT, rédigé en 1997, concernant la situation des travailleurs des territoires arabes occupés. Selon le gouvernement, le rapport confirmait à nouveau sa position, exprimée au fil des années, que ces documents annuels étaient biaisés, tendancieux et hautement politisés. A ses yeux, leur but principal semblait être d'enfoncer Israël. Peu de pays, ajoutait-il, avaient manifesté autant de coopération, de patience et d'ouverture d'esprit qu'Israël à l'égard de ces missions annuelles pendant les vingt dernières années. Son espoir et son attente de lire un rapport honnête, non biaisé et, plus important, constructif du point de vue des travailleurs palestiniens avaient été déçus année après année. Néanmoins, Israël avait continué à coopérer avec la mission. Les assurances, données à l'avance, que le rapport de 1997 se concentrerait essentiellement sur les besoins du peuple palestinien et sur les activités et l'assistance entreprises et à entreprendre par le BIT pour répondre à ces besoins n'avaient pas été suivies d'effets: dix paragraphes seulement du dernier rapport sur quatre-vingt-dix portaient sur la coopération technique.

14. En revanche, poursuivait le gouvernement, une bonne partie du rapport dépassait le mandat confié au BIT: des questions totalement étrangères étaient examinées sans raison; les préoccupations de sécurité d'Israël étaient balayées d'une manière irresponsable; la terreur semée en Israël par des Palestiniens était sous-estimée; la fermeture des territoires palestiniens était présentée pratiquement ex nihilo avec une vague référence aux actes de terrorisme qui avaient provoqué les restrictions aux mouvements et à l'emploi des Palestiniens; certaines affirmations étaient manifestement fausses, et le ton émotif et biaisé. En bref, le rapport de 1997 se basait, selon lui, fortement et sans esprit critique sur des sources palestiniennes et syriennes limitées; il ne donnait pratiquement aucun crédit aux informations fournies par les autorités israéliennes rencontrées. Tout l'exercice était par conséquent à ses yeux déséquilibré et basé sur l'hypothèse implicite que les travailleurs palestiniens avaient droit à un accès illimité à Israël et à son marché du travail, en tout temps, et qu'Israël devait s'y conformer. Cette hypothèse était évidemment sans fondement, juridique ou autre. Il en découlait, selon lui, que beaucoup de critiques acerbes contenues dans le rapport manquaient de base.

15. Comme indiqué précédemment, des informations ont été également recueillies en République arabe syrienne. Les interlocuteurs de la mission ont souligné que la situation, bien décrite dans le rapport de 1997, n'avait pas fondamentalement changé dans les territoires occupés; elle avait même empiré. Le gouvernement syrien a toutefois exprimé des objections vis-à-vis de l'emploi de tout terme qui décrirait les habitants du Golan autrement que comme des citoyens syriens sous occupation; il a rejeté notamment la référence aux habitants druzes ou juifs de cette zone. Il a également émis des objections vis-à-vis de l'emploi de la terminologie «hauteurs du Golan» qui n'est pas, selon lui, utilisée par d'autres agences des Nations Unies et qui met l'accent, à tort, sur l'importance stratégique de cette zone. Dans une lettre du 28 avril 1998 adressée au Directeur général du BIT, M. Ali Khalil, ministre des Affaires sociales et du Travail de la République arabe syrienne, a regretté que le rapport de 1997 ne contienne pas une description plus détaillée des problèmes auxquels les personnes travaillant dans cette région devaient faire face. Le retard et les limitations dans le déroulement de la mission n'ont pas permis une visite sur place, et donc de répondre à cette demande. Des informations écrites ont cependant été reçues, après le retour de la mission à Genève d'un représentant légal de la population arabe du village de Majdal Shams. Elles sont résumées ci-après.

16. Le Golan a été occupé en 1967 et annexé par Israël en 1981. Cette décision n'a été reconnue ni par les Nations Unies ni par la population arabe qui avait toujours vécu dans la région et qui s'était toujours appelée elle-même syrienne. Les accords de paix ne couvrent pas cette région. La position du gouvernement israélien est que le Golan, auquel ont été appliquées la loi, la juridiction et l'administration israéliennes, ne constitue pas un territoire arabe occupé, objet du rapport du Directeur général.

17. La mission a été informée que la situation en ce qui concerne l'accès à l'enseignement supérieur et à l'emploi n'avait pas changé depuis l'année dernière. Les autorités israéliennes n'autorisaient pas de nouveaux étudiants du Golan occupé à se rendre à l'Université de Damas pour y étudier, et les enseignants arabes locaux avaient toujours du mal à trouver des postes pour enseigner dans les écoles de la région malgré leurs qualifications. Il a été également déclaré que la situation de discrimination en ce qui concerne la production et les exportations agricoles, la confiscation de terres et l'accès aux ressources en eau était la même que les années précédentes. La nouvelle politique israélienne d'importation de pommes d'Europe avait causé un grave préjudice au secteur de la culture de la pomme au Golan: les prix avaient chuté et la récolte avait dû être stockée. Les travailleurs agricoles se voyaient donc obligés de chercher du travail dans d'autres secteurs ou en Israël, ce qui leur était difficile.

18. Au cours de la mission effectuée en République arabe syrienne, la Fédération générale des syndicats de Syrie a décrit la situation dans les mêmes termes. La Confédération internationale des syndicats arabes a souligné combien les habitants du Golan avaient besoin de l'assistance technique du BIT, surtout dans le domaine de la formation professionnelle, puisque l'agriculture, le principal secteur d'activité économique de la région, était en perte de vitesse. Le ministre d'Etat syrien des Affaires étrangères a aussi exprimé l'espoir, au cours de cette visite dans son pays, que le BIT fournirait une assistance technique aux travailleurs du Golan.

19. Le ministère du Travail de l'Autorité palestinienne a indiqué d'une manière générale, dans une communication du 22 avril 1998, que la situation des Palestiniens travaillant en Israël empirait. Il s'est élevé contre la fermeture fréquente des territoires occupés décidée par les autorités israéliennes alors que le statut économique de ceux-ci dépend fortement de la main-d'œuvre palestinienne travaillant en Israël. Il s'est référé aussi aux procédures rigides, au harcèlement et aux insultes proférées par des soldats israéliens lors des passages des travailleurs palestiniens aux points de contrôle. Il a considéré que ces actes étaient contraires aux accords de paix conclus à Oslo et à Paris et manifestaient une politique de punitions collectives. Les allégations plus spécifiques sont reprises plus loin dans ce rapport. A son retour, la mission a été informée, d'autre part, que plusieurs Palestiniens avaient été tués lors d'affrontements avec les forces de l'ordre israéliennes qui avaient fait également de nombreux blessés.

20. La Fédération générale des syndicats de Palestine a par ailleurs adressé au Directeur général du BIT, par télécopies des 12 et 16 mars 1998, des informations sur l'homicide, par des soldats israéliens, à un point de contrôle près d'Hébron, de trois travailleurs palestiniens rentrant de leur travail en Israël, le 10 mars 1998; cinq autres travailleurs palestiniens avaient été blessés. Il a été précisé que les trois travailleurs décédés avaient des permis réguliers et étaient membres de la fédération. Celle-ci a ajouté que les deux soldats concernés n'ont pas été gardés en prison, mais ont été libérés. Les tribunaux israéliens ont été saisis de cette affaire.

21. Le Centre pour la démocratie et les droits des travailleurs de Ramallah, enfin, a remis à la mission un document sur le contrôle de l'application des lois dans la zone industrielle d'Eretz. Ce document énumère des violations de droits à l'égard des travailleurs palestiniens qui sont également reprises dans la suite de ce rapport.

22. En termes généraux, deux points ont été de nouveau mentionnés spécialement par les personnalités rencontrées par les membres de la mission. Le premier concerne les conséquences économiques et sociales de la fermeture des territoires. Des données à cet égard sont reprises dans la suite du rapport. Des attentats et d'autres actes de violence ont été tragiquement commis à l'égard d'Israéliens ou de citoyens d'autres nationalités qui ont été en particulier les victimes d'attentats à la bombe à Jérusalem et à Tel-Aviv. Seize personnes sont mortes et 178 ont été blessées le 30 juillet 1997 sur un marché ouvert de Jérusalem. Le 3 septembre 1997, un autre attentat, sur une voie piétonne de Jérusalem, faisait cinq morts et 181 blessés(2). Les points de vue des parties en présence divergent cependant sur l'étendue des mesures de bouclage des territoires qui s'ensuivent et sur leurs objectifs. Les personnalités palestiniennes rencontrées ont continué en effet à considérer que les mesures de bouclage et les restrictions à l'octroi de permis de travail en Israël ne se justifiaient pas toujours par des raisons de sécurité, mais constituaient également des espèces de punitions collectives. Elles se sont interrogées sur la véritable raison d'être dans bien des cas des mesures concrètement adoptées. Elles ont relevé en particulier combien il était facile en tout temps de traverser la «ligne verte» de démarcation entre la Rive occidentale et Israël, contrairement à la situation prévalant à Gaza, preuve, selon elles, que les préoccupations de sécurité n'étaient pas nécessairement les principales.

23. Les personnalités palestiniennes rencontrées sont également revenues sur le problème des colonies de peuplement. Elles ont insisté sur le fait que les ressources humaines et les terres constituaient les seules richesses existant dans les territoires; l'extension des colonies entraînait la confiscation de terrains et avait un effet directement négatif sur les moyens de subsistance des habitants. Selon des informations parues dans le journal Ha'aretz du mardi 28 avril 1998, le gouvernement israélien avait approuvé la construction de 807 nouvelles unités dans la colonie d'Efrat sur la Rive occidentale, un peu moins de trois fois le chiffre initialement prévu. Les nouvelles constructions multiplieraient environ par quatre le nombre d'unités. Le plan d'extension inclurait une route reliant Gush Etzion au site de la nouvelle colonie prévue à Jérusalem-Est, Jabal Abu Ghenaim/Har Homa. Le rapport du Département d'Etat américain sur les droits de l'homme pour 1997(3) a indiqué que 150 000 colons israéliens environ vivaient aujourd'hui sur la Rive occidentale et dans la bande de Gaza; la loi israélienne leur était applicable. Tout en considérant qu'il s'agissait là d'une question politique qui échappait à la compétence de l'OIT, les autorités israéliennes ont mentionné que 15 000 travailleurs palestiniens environ étaient occupés dans les colonies.

24. Le directeur général du ministère du Travail et des Affaires sociales ainsi que le Coordonnateur des activités du gouvernement dans les territoires du ministère de la Défense ont expliqué à la mission la politique sociale appliquée aujourd'hui aux travailleurs palestiniens en Israël. Après les accords de paix, ont-ils indiqué, le gouvernement israélien partait de l'hypothèse que la coopération avec l'Autorité palestinienne est dans l'intérêt mutuel des deux parties. Aussi a-t-il décidé de réduire le nombre de travailleurs étrangers et d'augmenter celui des travailleurs palestiniens. Ce faisant, il prenait un risque calculé, puisque ces étrangers avaient été précédemment autorisés à venir travailler en Israël en raison de la menace terroriste. Il devait également convaincre les employeurs israéliens du bien-fondé de cette politique et assurer une certaine régularité dans la possibilité pour les travailleurs palestiniens de se rendre en Israël.

25. Le gouvernement israélien, ont-ils poursuivi, a pris, depuis août 1997, plusieurs décisions:

  1. suppression des quotas de travailleurs palestiniens;
  2. approbation d'un plan laissant la plupart de ces travailleurs entrer et travailler en Israël, même pendant les périodes de tensions du point de vue de la sécurité;
  3. possibilité pour un certain nombre d'entre eux de passer la nuit en Israël;
  4. abaissement à 23 ans de l'âge où les intéressés peuvent travailler en Israël (avec l'intention de diminuer encore cet âge si la situation en matière de sécurité le permettait);
  5. possibilité d'avoir des horaires plus flexibles en Israël, en sorte que ces Palestiniens puissent travailler jusqu'au soir ou même par équipes successives;
  6. facilités déjà organisées de rencontres entre employeurs israéliens et demandeurs d'emploi palestiniens;
  7. coopération encouragée notamment entre des employeurs israéliens de la construction et de hauts représentants de l'Autorité palestinienne, afin d'accroître l'emploi de Palestiniens dans ce secteur à travers des formules traditionnelles ou nouvelles (voir plus loin).

26. Nos interlocuteurs ont souligné qu'il s'agissait là d'un processus dont le principe avait été décidé, mais dont la mise en œuvre complète prenait du temps. Les résultats concrets obtenus à ce jour sont mentionnés plus loin dans ce rapport. Les autorités israéliennes ont ajouté que l'intention était également de remplacer les militaires par des civils au point de contrôle à Gaza (Eretz) d'abord, puis ailleurs, et d'une manière générale de simplifier les procédures de circulation pour les Palestiniens, qu'ils soient travailleurs, commerçants ou transporteurs. Plus fondamentalement, la politique était d'éviter autant que possible que les difficultés politiques et les problèmes de sécurité aient des conséquences fâcheuses sur la vie économique et sociale. Ceci impliquait également, à ses yeux, un effort des autorités palestiniennes pour vérifier qu'aucun terroriste ne se glisse parmi les personnes autorisées à venir en Israël. Il a relevé enfin qu'aucun bouclage des territoires n'avait été décrété depuis septembre 1997, si ce n'était pour la célébration du cinquantième anniversaire de l'indépendance d'Israël.

L'économie et le marché du travail

27. Comme cela a été mis en évidence dans les éditions précédentes du présent rapport, l'économie des territoires occupés, vulnérable de bout en bout parce qu'elle est soumise à de nombreuses contraintes, a connu un déclin progressif depuis la signature des accords d'Oslo en 1993. D'après une publication récente du Fonds monétaire international (FMI), le PIB de la Rive occidentale et de la bande de Gaza atteignait, en 1996, environ 3,2 milliards de dollars et le PNB 3,4 milliards de dollars, ce qui donne un revenu par habitant pour 1996 de 1 333 dollars, soit, en termes réels, près de 20 pour cent de moins qu'en 1993(4). L'une des principales manifestations de ce déclin a été la grave détérioration de la situation du marché de l'emploi palestinien, à la suite essentiellement des mesures prises par Israël au lendemain d'attaques ayant fait des victimes israéliennes. La fermeture pendant de longues périodes de l'accès aux sources de revenus, non seulement en Israël mais, de plus en plus, dans les territoires également, a directement contribué à la montée du chômage et de la pauvreté.

28. Parmi plusieurs estimations du revenu national et du produit national, dont la plupart sont du même ordre mais ne sont pas strictement comparables sans être corrigées, par exemple, des effets de l'inflation et des fluctuations des taux de change ou parce qu'elles n'incluent pas l'économie de Jérusalem-Est, on peut citer celles publiées récemment par le Bureau central des statistiques de Palestine (PCBS), qui indiquent que le produit intérieur brut palestinien a atteint en 1996 3 milliards 897 millions de dollars (aux prix courants), dont 1 milliard 186 millions (soit 30,4 pour cent) ont été réalisés sur la bande de Gaza, 483 millions (soit 12,4 pour cent) à Jérusalem et 2 milliards 227 millions (soit 57,1 pour cent) sur le reste de la Rive occidentale. Si l'on tient compte des revenus salariaux nets gagnés à l'étranger et des estimations démographiques actuelles, le revenu national par habitant, qui se situe à 1 537 dollars E.-U. pour l'ensemble des territoires, s'échelonne entre 2 536 dollars à Jérusalem, 1 933 dollars sur le reste de la Rive occidentale et 1 368 dollars sur la bande de Gaza(5). D'après le Bureau du Coordonnateur spécial dans les territoires occupés (UNSCO)(6), les projections antérieures de croissance économique pour 1997 du ministère palestinien des Finances et du FMI, qui étaient de 5,5 pour cent du PIB et de 8 pour cent du PNB, ne se sont pas matérialisées, en conséquence notamment de l'accroissement du nombre de jours de fermeture interne imposés sur l'ensemble ou sur une partie de la Rive occidentale (de 27 en 1996, ce nombre est passé à 40 en 1997); à la fin du mois d'octobre, ces taux de croissance du PIB et du PNB pour l'année ont donc été révisés à la baisse (1,2 et 3,4 pour cent respectivement)(7), ce qui laisse présager, une fois de plus, une croissance négative en termes de revenu par habitant. A la fin du premier trimestre de 1998, les perspectives pour l'année en cours semblaient pourtant prometteuses, car il n'y avait pas eu de fermeture complète depuis septembre 1997, et les flux de main-d'œuvre vers Israël et les colonies israéliennes, ainsi que d'autres indicateurs comme les flux de véhicules commerciaux transportant des produits d'exportation et d'importation, avaient fait un bond. Cela dit, le développement économique des territoires auquel on aspire et, partant, le niveau global de l'emploi et des revenus continuent de dépendre, de manière critique, du niveau des investissements privés qu'il faut atteindre et maintenir, lequel est généralement considéré comme irréaliste dans le climat d'incertitude actuel. Entre-temps, la population et la main-d'œuvre palestiniennes continuent de s'accroître à un rythme relativement rapide, ce qui complique encore les mesures à prendre pour rétablir le progrès social.

La population et la main-d'œuvre

29. Vers la fin de 1997, le PCBS a entrepris son premier recensement de la population, de l'habitation et des établissements. Les résultats préliminaires indiquent une population totale, à l'époque, de 2 890 631 personnes, dont un peu plus d'un million (soit 35 pour cent du total) a été dénombré sur la bande de Gaza et près de 2 millions ont été recensés sur la Rive occidentale, la population palestinienne dans la partie annexée de Jérusalem ayant été estimée à 210 000 habitants environ. Ces totaux englobent tous les Palestiniens résidant à titre permanent ou temporaire dans les territoires sur lesquels a porté le recensement, ainsi que ceux qui résident à l'étranger depuis moins d'un an (sans limite de temps pour les étudiants à l'étranger) et les Palestiniens emprisonnés en Israël. On estime que 325 000 détenteurs de papiers d'identité palestiniens résidant à l'étranger depuis plus d'un an n'ont pas été dénombrés lors du recensement. Les estimations démographiques antérieures du PCBS pour la fin de 1997, qui s'appuyaient essentiellement sur des données israéliennes et ne concernaient que les résidents effectivement présents dans les territoires, indiquaient le chiffre de 2 761 000 personnes au total, dont 47 pour cent âgées de moins de 15 ans(8).

30. Le Bureau central des statistiques d'Israël fait état d'une nouvelle augmentation de 8 pour cent du nombre de colons juifs résidant dans les territoires palestiniens occupés autres que Jérusalem-Est; de 137 400 à la fin de 1995, leur nombre est passé à 148 400 à la fin de 1996, dont 142 700  résidaient alors sur la Rive occidentale(9). D'après les estimations actuelles, le nombre des colons installés sur la Rive occidentale est d'environ 150 000(10). Le nombre de résidents israéliens à Jérusalem-Est est estimé à un peu plus de 200 000(11).

31. Deux nouvelles séries de l'enquête sur la main-d'œuvre conduite par le PCBS ont été achevées en 1997. Les résultats pour la période allant de juillet à septembre indiquent un taux d'activité de 41,4 pour cent pour l'ensemble des territoires. Sur la Rive occidentale, 44,3 pour cent des Palestiniens âgés de 15 ans et plus soit exercent une activité professionnelle, soit sont disponibles pour travailler et à la recherche d'un emploi (72,4 pour cent dans le cas des hommes et 15,2 pour cent dans le cas des femmes); sur la bande de Gaza, le taux d'activité a été estimé à 34,4 pour cent, dont 62,6 pour cent pour les hommes et 5,5 pour cent seulement pour les femmes. Bien qu'il soit difficile d'expliquer les variations relativement faibles de ces chiffres au fil des ans, on peut souligner, comme cela a été fait dans les éditions antérieures du présent rapport, que les faibles taux d'activité féminine reflètent plus probablement des problèmes de définition que la réalité des travaux de toute sorte dont on sait qu'ils sont effectués par les femmes, en Palestine autant qu'ailleurs. En effet, plus de la moitié des hommes et des femmes âgés de 15 ans et plus et classés comme inactifs ont été déclarés comme étant des personnes au foyer.

32. Les résultats des séries ultérieures de l'enquête sur la main-d'œuvre du PCBS donnent à penser que la main-d'œuvre palestinienne continue de s'accroître à un rythme rapide, proche de 5 pour cent par an. Cette croissance s'explique à la fois par l'augmentation considérable de la population en âge de travailler et par divers facteurs de rejet et d'attraction qui font que les individus décident ou non de chercher un emploi. Dans le cas des territoires, la diminution des revenus familiaux qui résulte du taux élevé de chômage fait sans aucun doute partie de ces facteurs. Ainsi, à la fin de 1997, il est probable que la main-d'œuvre palestinienne a dépassé, pour la première fois, 600 000 personnes, un tiers d'entre elles résidant sur la bande de Gaza et deux tiers sur la Rive occidentale. Au cours de 1997, 79 pour cent des actifs en moyenne étaient occupés, tandis que 21 pour centd'entre eux en moyenne étaient au chômage, d'après les définitions conventionnelles de l'OIT adoptées par le PCBS. Il convient de signaler que ces moyennes masquent des variations importantes selon le lieu, par exemple entre la Rive occidentale et la bande de Gaza, et selon la période, comme l'illustre le tableau 1.

Tableau 1. Situation de la population active palestinienne au regard de l'emploi,
différentes périodes, 1995-1997
(en pourcentage de la population active totale)


Situation au regard de l'emploi

Sept.-oct.
1995

Avril-mai
1996

Juillet-oct.
1996

Oct. 1996-
janv. 1997

Fév.-mars
1997

Avril-juin
1997

Juillet-sept.
1997


Salariés

81,8

71,6

78,2

81,7

80,5

81,1

78,5

-- occupés dans les territoires

37,3

35,3

35,6

34,9

36,2

35,2

35,0

-- occupés en Israël et dans les    colonies

13,2

6,8

12,7

15,7

15,0

13,5

12,6

-- travailleurs indépendants    /employeurs

23,0

20,7

22,2

23,0

22,0

23,0

23,4

-- travailleurs familiaux non    rémunérés

8,3

8,8

7,7

8,2

7,3

9,4

7,5

Chômeurs

18,2

28,4

21,8

18,3

19,5

18,9

21,5

Source: Enquête sur la main-d'œuvre réalisée par le PCBS.


 33. Les variations, de mois en mois, de la situation au regard de l'emploi des actifs palestiniens, plutôt que saisonnières au sens classique du terme, sont principalement associées au climat politique des territoires occupés. En réaction à certaines attaques terroristes, les bouclages qui empêchent les personnes et les biens de traverser la «ligne verte» avec Israël, et même de se déplacer dans les territoires, ont été particulièrement sévères en 1996. Bien qu'il y ait eu également des attaques terroristes en 1997 et que des bouclages similaires aient été imposés en réaction à ces attaques, la situation au regard de l'emploi a connu dans l'ensemble une amélioration par rapport à 1996. On considère cependant que le maintien d'un taux de chômage élevé et la faible part des emplois salariés qui sont stables et satisfaisants par ailleurs sont une source de préoccupation durable, ne serait-ce que parce que cela appelle l'attention sur des problèmes sociaux et des problèmes connexes qui ne sont pas toujours aisément maîtrisés.

L'emploi dans les territoires occupés

34. L'enquête en cours sur la main-d'œuvre indique qu'un peu plus d'un tiers de la population active palestinienne exerce une activité salariée dans les territoires et que 30 pour cent de cette population est constituée de travailleurs indépendants ou d'employeurs, la plupart dans des micro-entreprises, ou de travailleurs familiaux non rémunérés. Les résultats préliminaires du recensement palestinien réalisé dernièrement indiquent que, à la fin de 1997, 191 000 personnes, dont 31 000 femmes, travaillaient dans 76 728 entreprises du secteur privé ayant des activités dans les territoires, sans compter la partie de Jérusalem annexée par Israël à l'issue de la guerre de 1967. Si l'on compare ces totaux aux résultats d'un recensement des établissements effectué en 1994 par le PCBS, on constate que l'emploi dans le secteur privé a considérablement augmenté pendant la période considérée, à un taux annuel de 8 pour cent environ par an.

35. Les informations tirées des budgets successifs de l'Autorité palestinienne montrent que l'emploi dans le secteur public a lui aussi continué d'augmenter (75 047 travailleurs en décembre 1996, contre 39 500 en décembre 1994 et 58 800 en décembre 1995). La part des forces de police est passée de 35 à 41 pour cent, puis à 45 pour cent au cours de la période; la catégorie la plus importante de fonctionnaires est constituée par les enseignants, qui sont au nombre de 20 000. Parallèlement, les données obtenues de l'UNSCO indiquent que l'emploi dans le secteur public a encore augmenté, et qu'il touchait 86 000 personnes environ à la fin de 1997. Les chiffres ci-dessus n'incluent pas un nombre inconnu d'emplois offerts par les municipalités et près de 9 000 travailleurs de l'UNWRA, dont la plupart, là encore, sont des enseignants.

36. On parvient ainsi à un total de près de 300 000 Palestiniens, c'est-à-dire la moitié de la population active, qui exerçaient une activité professionnelle dans les territoires à la fin de 1997, dont un tiers dans le secteur public et deux tiers dans le secteur privé. S'il devait s'avérer plausible, par exemple, que le recensement des établissements a peut-être sous-estimé l'emploi dans le secteur privé dans l'agriculture et le nombre de travailleurs familiaux non rémunérés, la situation cadrerait plus ou moins avec celle que décrit l'enquête sur la main-d'œuvre, dont les résultats sont présentés dans le tableau 1.

37. Il est difficile de prévoir, dans le climat d'incertitude actuel, l'évolution de l'emploi dans le secteur public ou dans le secteur privé. Il paraît certes improbable que l'Autorité palestinienne soit en mesure ou désireuse d'accroître encore les effectifs de la fonction publique et des forces de police, mais les investissements privés pourraient connaître un essor si les risques diminuent et lorsque l'infrastructure nécessaire aura été mise en place et sera en état de fonctionnement. De vifs espoirs sont suscités par des projets tels que celui qui vise l'établissement, avec un appui considérable de donateurs extérieurs et dont la réalisation est maintenant bien avancée, d'un nouveau parc industriel «à l'abri des bouclages» au point de contrôle de Karni, sur la bande de Gaza, qui, dit-on, créera des dizaines de milliers de nouveaux emplois pour les Palestiniens, principalement dans le secteur manufacturier; d'autres entreprises de ce type sont prévues, par exemple dans la région de Jenin, sur la Rive occidentale.

L'emploi en Israël et dans les colonies

38. Pendant de nombreuses années, y compris celles du soulèvement connu sous le nom de «intifada», plus d'un tiers de la population active palestinienne dépendait pour sa subsistance d'un emploi en Israël. En 1992, les jours «normaux», des milliers de travailleurs -- jusqu'à 160 000 selon certaines sources, dont 120 000 enregistrés -- venus de Gaza et de toute la Rive occidentale ont traversé la ligne verte. En 1993, le bouclage des frontières est devenu un phénomène permanent, c'est-à-dire applicable à tous, sauf, le cas échéant, aux détenteurs des permis nécessaires. Le nombre moyen de détenteurs de permis de travail et de jours durant lesquels ils ont pu effectivement travailler a chuté de façon spectaculaire, selon les renseignements fournis par le Service de l'emploi israélien sur la base des salaires versés par ce service: environ 9,7 millions de jours de travail effectués par 49 600 travailleurs enregistrés -- soit en moyenne 196 jours par travailleur -- en 1993; environ 6,7 millions de jours et 36 200 travailleurs en 1994; environ 5,7 millions de jours et 31 100 travailleurs en 1995; environ 4,1 millions de jours et 24 400 travailleurs -- soit 168 jours par travailleur en moyenne -- en 1996.

39. Plusieurs signes semblent indiquer que cette tendance s'est inversée à partir de septembre 1997 et que l'emploi de Palestiniens en Israël et dans les colonies israéliennes a continué d'augmenter progressivement dans les premiers mois de 1998. En gros, il y a eu plus de permis disponibles et moins de jours de bouclage complet qu'en 1996. Selon les estimations de l'UNSCO, la fermeture générale des frontières en 1997 a entraîné la perte de 57 jours de travail, soit 20,5 pour cent du nombre de jours de travail potentiels(12), contre 29 pour cent en 1996. En 1997, selon ces mêmes estimations, sur les quelque 50 000 détenteurs de permis de travail (dont 40 000 pour Israël et 10 000 pour les colonies et les zones industrielles), on dénombrait, en moyenne 38 000 Palestiniens employés en Israël, dans les colonies et les zones industrielles israéliennes, ce qui représente 14,4 pour cent de plus qu'en 1996(13). Ces chiffres ont atteint leur maximum (plus de 50 000) en juin et juillet 1997, lorsqu'une nouvelle attaque suicide a entraîné l'annulation de tous les permis.

40. Les permis ont recommencé à être délivrés à partir de septembre 1997, conformément aux nouvelles dispositions qui ont été expliquées à la mission lorsqu'elle a rencontré le Coordonnateur israélien des activités du gouvernement dans les territoires et le directeur général du ministère israélien du Travail et des Affaires sociales. Il n'y a plus de quotas de Palestiniens autorisés à travailler en Israël, seules comptant désormais les demandes formulées par les employeurs israéliens et les considérations de sécurité. En conséquence, le nombre de détenteurs palestiniens de permis pourrait, assez rapidement, atteindre 100 000-120 000, et même plus par la suite. Le gouvernement israélien a par ailleurs décidé que «même pendant les périodes sensibles» environ 30 000 travailleurs palestiniens identifiés par ordinateur seront autorisés à venir travailler en Israël, ce qui n'était pas le cas jusque-là lorsqu'une fermeture générale était décrétée. Deux nouvelles dispositions prévoient que jusqu'à 5 000 travailleurs palestiniens peuvent être autorisés à passer légalement la nuit en Israël, et que d'autres peuvent travailler avec des horaires plus flexibles (par exemple travail posté),

41. Selon le ministère israélien du Travail, des permis de travail ont été délivrés à 55 000-60 000 Palestiniens au cours des premiers mois de l'année. La section des paiements du Service de l'emploi israélien a fourni à la mission des données montrant qu'au cours des trois premiers mois de 1998 39 739 travailleurs palestiniens en moyenne étaient inscrits dans leurs registres contre une moyenne mensuelle de 34 599 en 1997. Les gains bruts par travailleur ont atteint en moyenne par mois 2 710 NIS (738 dollars E.-U. au taux courant)(14) au cours des trois premiers mois de 1997, contre 2 228 NIS (607 dollars) en 1997, soit une augmentation de 21,6 pour cent.

42. La différence entre le nombre de permis et le nombre effectif de travailleurs peut s'expliquer de diverses manières. En premier lieu, les permis ne peuvent être utilisés pendant les périodes de fermeture générale des frontières, comme il ressort de la figure 1 qui montre les fluctuations du nombre de titulaires de permis ces dernières années. Qui plus est, selon le ministère du Travail de l'Autorité palestinienne, les jours normaux, les gardes frontière peuvent, à leur gré, refuser l'entrée à des Palestiniens détenteurs de permis, par tracasserie pure et simple ou pour des raisons administratives parmi lesquelles, désormais, le non-paiement de dettes à des autorités ou à des citoyens israéliens(15). Parmi les autres explications possibles, il y a aussi le fait qu'un Palestinien détenant un permis de travail peut ne plus être demandé par son employeur israélien et, enfin, qu'il soit incapable de se rendre à son travail pour cause de maladie ou d'autres raisons personnelles.

43. Il n'est pas toujours facile de décider quel est le plus réaliste des divers rapports sur le nombre de travailleurs des territoires employés en Israël à un moment donné. Outre qu'il y a parfois une confusion entre les détenteurs de permis de travail et ceux qui utilisent effectivement ces permis, il arrive souvent que l'on ne fasse pas la différence entre un permis de travail pour Israël, d'une part, et un permis de travail pour des Israéliens, dans les colonies ou dans les zones industrielles installées dans les territoires, de l'autre. Par ailleurs, dans certains rapports, on compte parmi les «Palestiniens travaillant en Israël» environ 10 000 Palestiniens qui ont un emploi à Jérusalem-Est(16). Il y a aussi des Palestiniens qui vont travailler en Israël sans permis; on sait qu'actuellement 30 000 à 40 000 travailleurs de la Rive occidentale traversent non sans risque, mais généralement sans problème, la ligne verte, notoirement poreuse. Une autre catégorie de Palestiniens, désignés comme des commerçants, bien qu'elle comprenne aussi d'autres travailleurs indépendants, obtient des permis d'entrée et non de travail, qui les autorisent à percevoir un revenu en Israël; selon le ministère israélien du Travail, le nombre de ces permis a augmenté, atteignant environ 15 000, «chiffre record». Compte tenu de tous ces éléments, il semble plausible de conclure que, les jours normaux, environ 100 000 Palestiniens des territoires occupés travaillent contre salaires ou à leur compte en Israël, ou du moins pour des Israéliens.

44. En raison de toutes les incertitudes qui pèsent sur l'offre de main-d'œuvre palestinienne, les employeurs israéliens ont eu de plus en plus tendance à recruter des travailleurs de pays lointains tels que la Thaïlande et la Roumanie. Les données sur les «emplois salariés» occupés par des travailleurs étrangers en situation légale, publiées par le Bureau central des statistiques d'Israël, montrent que leur nombre a augmenté, passant de 30 500 en 1994 à 84 000 en 1997. Au cours de cette période, le nombre de travailleurs palestiniens de cette catégorie est tombé de 38 300 en 1994 à 26 600 en 1996, avant de remonter l'an dernier à 33 000(17). Cela montre que le recours à la main-d'œuvre étrangère a plus que compensé la baisse du nombre de travailleurs palestiniens ou, en d'autres termes, que la demande de travailleurs non israéliens n'a jamais cessé d'augmenter, malgré l'aggravation du chômage qui touche maintenant plus de 180 000 Israéliens. Beaucoup, et notamment le ministère israélien du Travail et des Affaires sociales, estiment que, de surcroît, 120 000-150 000 travailleurs étrangers en situation illégale trouvent du travail en Israël, et plusieurs des interlocuteurs israéliens de la mission ont confirmé que cette situation suscite de plus en plus de préoccupations(18). Les autorités israéliennes ont informé la mission que le gouvernement israélien a l'intention de réduire de façon draconienne le nombre de travailleurs étrangers et, aussitôt que possible, d'accroître le nombre de travailleurs palestiniens.

Chômage, sous-emploi et pauvreté dans les territoires occupés

45. Les chiffres du chômage que le Bureau central des statistiques de Palestine publie sur la base de ses enquêtes périodiques sur la main-d'œuvre donnent une image éloquente du problème de l'emploi dans les territoires occupés. S'il est vrai qu'en 1997, après une année désastreuse, la situation du marché du travail s'est quelque peu améliorée, il ne faut pas oublier cependant qu'en moyenne 21 pour cent de la main-d'œuvre palestinienne a chômé cette année-là, ce qui signifie qu'environ 116 000 travailleurs disponibles pour travailler et à la recherche d'un travail n'ont pas effectué une seule heure par semaine. Si, comme l'UNSCO, on ajuste ce chiffre pour y inclure ceux qui, par découragement, ont cessé de chercher du travail (et qui donc ne sont plus considérés comme faisant partie de la main-d'œuvre), le nombre moyen de chômeurs en 1997 passe à 189 000, c'est-à-dire 30 pour cent de la main-d'œuvre -- en augmentation -- pour les territoires pris dans leur ensemble; le taux de chômage ajusté s'établit à 27,5 pour cent pour la Rive occidentale et à 37,5 pour cent pour la bande de Gaza(19).

46. Une bonne proportion de ceux qui sont classés parmi les personnes occupant un emploi effectuent moins d'une semaine de travail complète et souhaitent faire plus d'heures. Le Bureau central des statistiques de Palestine a donc établi une distinction entre le plein emploi et le sous-emploi (moins de 35 heures par semaine). En 1997, la main-d'œuvre considérée comme occupant un emploi a ainsi représenté en moyenne un peu moins de 80 pour cent de la main-d'œuvre totale, dont 70 pour cent de personnes travaillant à temps plein et presque 10 pour cent de personnes «sous-employées». Cette ventilation peut paraître quelque peu arbitraire, mais elle montre que toutes les personnes dites pourvues d'un emploi ne touchent pas toutes un revenu suffisant.

47. De fait, comme on pouvait s'y attendre compte tenu de la situation dans les territoires et comme les statistiques disponibles le confirment, il apparaît que le niveau des revenus a sensiblement baissé ces dernières années, d'où l'accroissement de la pauvreté. Citant des enquêtes menées par le Bureau central des statistiques d'Israël, l'Institut de recherche norvégien FAFO indique qu'entre 1987 et 1995 le revenu réel moyen des ménages qui dépendent d'un salaire a chuté d'environ 45 pour cent à Gaza et d'environ 30 pour cent dans la Rive occidentale(20). Selon l'UNSCO(21), les salaires journaliers réels moyens des travailleurs des territoires ont baissé de 7,6 pour cent, passant de 17,23 dollars E.-U. en 1996 à 15,93 dollars E.-U. en 1997. C'est à Gaza que la baisse a été la plus marquée, à savoir 15,8 pour cent, contre 9,7 pour cent dans la Rive occidentale et 4,5 pour cent pour les travailleurs en Israël. Les salaires mensuels moyens ont un peu moins baissé, probablement parce que le nombre d'heures et de jours travaillés par mois a été plus élevé qu'en 1996. De fait, les salaires mensuels réels moyens des travailleurs en Israël ont augmenté de près de 1 pour cent, s'établissant à 485,16 dollars E.-U. Pour ce qui est des dépenses moyennes réelles des ménages dans les territoires, les enquêtes du Bureau central des statistiques de Palestine montrent qu'elles ont baissé de 9,4 pour cent, tombant de 828 dollars E.-U. en 1996 à 750 dollars E.-U. en 1997. Enfin, un rapport récent du ministère de l'Economie et du Commerce de l'Autorité palestinienne et de la Banque mondiale, cité dans la presse israélienne(22), estime que 19 pour cent des Palestiniens de la Rive occidentale et de la bande de Gaza, soit environ un demi-million de personnes, vivent en dessous du seuil de pauvreté du fait de la précarité des conditions de travail. Cela signifie qu'il leur faut vivre avec 650 dollars E.-U. par an, soit moins de 2 dollars par jour.

Conditions de travail, liberté syndicale
et relations professionnelles

Conditions de travail

48. Le système israélien des permis de travail demeure un grave motif de préoccupation pour les travailleurs palestiniens. Le nombre des permis qui sont délivrés est en hausse (voir plus haut), mais il ne correspond pas forcément au nombre effectif des travailleurs qui demandent un tel permis pour pouvoir travailler légalement en Israël. L'âge limite pour obtenir un permis de travail est désormais fixé à 23 ans (il faut aussi être marié et être agréé par les services de sécurité) et pourrait de nouveau être abaissé si les conditions de sécurité le permettent. Ainsi qu'il était indiqué dans de précédents rapports, le bouclage des territoires par Israël a des répercussions sur ce système ainsi que sur les conditions de travail, étant donné que les travailleurs titulaires d'un permis ne peuvent pas dans ce cas se rendre à leur travail et que leur absence entraîne des retenues sur leurs salaires, voire la perte de leurs emplois. Cette année encore, le ministère du Travail de l'Autorité palestinienne s'est plaint des bouclages qui empêchent les travailleurs palestiniens d'occuper leur place sur le marché du travail en Israël et qui entravent le mouvement des personnes et des biens entre les territoires de l'Autorité palestinienne de la Rive occidentale et de la bande de Gaza. La nouvelle politique de gouvernement israélien, présentée plus haut, vise à améliorer la situation. On estime que de 30 000 à 40 000 Palestiniens, notamment de la Rive occidentale dont les frontières sont difficiles à surveiller, travaillent en Israël sans papiers. Il n'est donc guère possible de contrôler leurs conditions de travail.

49. En ce qui concerne le non-règlement des salaires et des indemnités de licenciement quand un bouclage des territoires empêche les travailleurs palestiniens de se rendre à leur travail en Israël ou à Jérusalem, le ministère du Travail de l'Autorité palestinienne a saisi de cette question les autorités israéliennes dans le cadre d'un organisme conjoint, la Sous-commission sur les questions d'emploi et de travail. Ainsi, à sa première réunion, le 28 octobre 1997, la sous-commission a discuté de l'octroi à un certain nombre de travailleurs du droit de rester la nuit en territoire israélien dans certains cas, d'où moins de difficultés pour se présenter à leur travail. Le ministère israélien du Travail et des Affaires sociales et le Bureau du Coordonnateur des activités du gouvernement dans les territoires ont informé la mission que 5 000 permis de travail de ce type sont désormais disponibles et qu'environ 4 000 ont déjà été distribués après vérification des possibilités de logement offertes par les employeurs. Le nombre de ces permis pourrait être relevé à l'avenir. Par ailleurs, il a été décidé de délivrer des permis spéciaux permettant à certains travailleurs de se rendre à leur travail en Israël, même en cas de bouclage. Selon les autorités israéliennes, l'importance économique de l'emploi occupé par le travailleur et les risques pour la sécurité seront les critères déterminants.

50. Au système des permis de travail est lié le problème du passage de la frontière. Du côté palestinien, toutes les parties ont cité le cas d'Eretz où le passage de la frontière est particulièrement long et désagréable pour les travailleurs palestiniens. Comme indiqué dans le rapport de l'an dernier, les autorités israéliennes ont l'intention de confier la responsabilité de ce poste (et éventuellement d'autres postes de contrôle frontalier du même genre) aux autorités civiles afin que des fonctionnaires dûment formés se chargent de contrôler le déplacement des travailleurs, des biens et des visiteurs. Elles espèrent que ce transfert de responsabilités ainsi que la rénovation du poste d'Eretz seront achevés d'ici la fin de 1999. Le ministère du Travail de l'Autorité palestinienne a indiqué que les soldats israéliens insultent et harcèlent les travailleurs palestiniens, ce qui a aussi été mentionné par la PGFTU et par le Centre pour la démocratie et les droits des travailleurs. Dans certains cas, les gardes frontière menaceraient les travailleurs de leur retirer leur permis s'ils n'acceptent pas de collaborer avec les forces de sécurité israéliennes, et le ministère du Travail de l'Autorité palestinienne a indiqué qu'il avait officiellement protesté, mais en vain, contre ces pratiques. Le Centre pour la démocratie et les droits des travailleurs a présenté une liste de 47 travailleurs palestiniens nommément désignés (avec le numéro de leurs cartes d'identité) dont le permis de travail a été confisqué au point de contrôle de Bethléem parce qu'ils refusaient de coopérer avec les services de sécurité israéliens; une liste analogue, comportant 13 noms, suivis du numéro des cartes d'identité, a été présentée au sujet des confiscations opérées au point de contrôle d'Eretz. Le centre a indiqué que, en 1997, il a reçu un grand nombre de plaintes au sujet des pressions exercées sur les Palestiniens, notamment aux postes de contrôle d'Eretz, de Jenin et de Tulkarem, pour les convaincre de devenir des indicateurs.

51. Un point positif depuis le dernier rapport du Directeur général est l'évolution de la politique israélienne concernant la possibilité pour les travailleurs de changer d'employeur. Le paragraphe 30 du rapport de 1997 reprenait des informations reçues du mouvement syndical et des ONG qui défendent les droits de l'homme en Palestine au sujet d'un règlement de la section des paiements du Service israélien de l'emploi empêchant les travailleurs de passer d'un employeur à un autre. Les autorités israéliennes ont indiqué que de nouvelles instructions ont été données par la section des paiements et qu'une lettre d'autorisation n'est désormais plus exigée.

52. Une deuxième grande plainte est que des employeurs israéliens continuent à ne pas payer leur dû aux travailleurs palestiniens ou les sous-paient de manière discriminatoire et que ces travailleurs se heurtent à un problème administratif lorsqu'ils cherchent à obtenir justice devant les tribunaux israéliens. En 1996, le Tribunal national du travail a statué que les Palestiniens de la Rive occidentale et de la bande de Gaza ne relèvent pas de la juridiction israélienne et qu'il peut donc leur être demandé de verser une caution -- dont le montant est fixé par le juge -- pour pouvoir faire valoir leurs droits auprès des tribunaux du travail. Le ministère du Travail de l'Autorité palestinienne ainsi que la PGFTU ont cité le cas d'employeurs israéliens qui ne versent pas aux Palestiniens le salaire minimum légal en Israël(23). Le ministère du Travail de l'Autorité palestinienne a aussi indiqué que des employeurs israéliens se déclarent en faillite pour ne pas avoir à payer aux Palestiniens leurs salaires, puis continuent à exercer la même activité dans une nouvelle entreprise enregistrée sous le nom d'un membre de leur famille. La Fédération des entrepreneurs israéliens a déclaré que les salariés, en cas d'insolvabilité de leur employeur, sont protégés par l'Institut de l'assurance nationale; en ce qui concerne les «fausses» faillites, la fédération s'est dite incapable de répondre en l'absence d'informations détaillées. Le ministère israélien du Travail et des Affaires sociales a expliqué la procédure et l'application du chapitre 8 de la loi de 1995 sur l'assurance nationale qui protège les droits des salariés (qu'il s'agisse de Palestiniens ou d'Israéliens relevant du droit israélien) en cas de faillite de leur employeur et de liquidation de l'entreprise. Une fois que le tribunal a déclaré la faillite, il suffit au salarié de présenter une simple demande pour obtenir le paiement des salaires et, éventuellement, des indemnités de départ qui lui sont dus, et l'Institut de l'assurance nationale, après vérification, se charge de l'indemniser. Il n'y a aucun critère de résidence ou de citoyenneté. Si le salarié ne possède pas un compte en banque sur lequel le paiement peut être effectué (y compris un compte en banque dans les territoires), un chèque peut lui être remis en mains propres, le cas échéant à la frontière même. En ce qui concerne l'accusation selon laquelle les employeurs israéliens pourraient tricher lorsqu'ils déclarent le nombre de jours travaillés et ne pas verser le salaire minimum, les autorités israéliennes ont demandé à l'Autorité palestinienne de coopérer dans ce domaine, par exemple dans le cadre de campagnes d'information dans les médias.

53. Selon le ministère du Travail de l'Autorité palestinienne et le Centre pour la démocratie et les droits des travailleurs, la caution réclamée par les tribunaux continue à avoir un effet dissuasif sur les travailleurs qui essaient d'obtenir le paiement du salaire minimum ou, de façon générale, se plaignent de ne pas recevoir leur dû. Le centre a indiqué à la mission qu'il a engagé deux actions collectives pour non-paiement du salaire minimum au nom de 200 travailleurs et que le tribunal a réclamé à cette occasion une caution de 500 000 dollars, somme qu'il a été difficile de réunir. Le ministère israélien du Travail et des Affaires sociales a déclaré qu'il faut établir une distinction entre les frais de justice, qui sont fonction du montant réclamé, et les cautions, qui ne sont pas automatiques mais qui peuvent être exigées par le juge pour garantir le recouvrement de toute somme que le demandeur pourrait être condamné à payer. Il a souligné qu'il a proposé des solutions pour résoudre le problème des travailleurs palestiniens qui n'ont pas suffisamment d'argent pour verser une caution: l'Autorité palestinienne pourrait fournir une garantie spécifique à cet égard et, quand un tribunal condamnerait un travailleur palestinien à verser une certaine somme et que l'Autorité palestinienne ne pourrait pas obtenir du travailleur le paiement de cette somme, celle-ci pourrait être versée par le Fonds de péréquation.

54. Une troisième plainte -- déjà examinée dans des rapports des années précédentes(24) -- concerne les déductions obligatoires de sécurité sociale qui sont imposées aux Palestiniens qui travaillent en Israël alors qu'ils n'ont pas droit, par exemple, aux prestations liées à la résidence. En attendant l'adoption des nouvelles lois sur la sécurité sociale et le travail préparées par l'Autorité palestinienne, les Palestiniens travaillant sur la Rive occidentale relèvent du droit du travail jordanien qui leur garantit une protection en cas de maladie, d'invalidité ou d'accident du travail, tandis que ceux qui travaillent dans la bande de Gaza relèvent de la législation égyptienne de 1957 et ne sont protégés par aucun système d'assurance sociale. Le ministère israélien du Travail et des Affaires sociales répète qu'il se conforme strictement aux dispositions de l'Accord de Paris, lequel prévoit qu'Israël conservera l'argent sur son Fonds de péréquation jusqu'à ce que l'Autorité palestinienne crée un fonds correspondant sur lequel l'argent pourra être versé. On estime à 30 millions de dollars le montant des cotisations de 1997. Les autorités israéliennes ont offert leur assistance technique à leurs homologues pour faciliter la mise en place du fonds par l'Autorité palestinienne mais cette assistance n'a pas été acceptée. Elles s'informent régulièrement des progrès réalisés dans ce domaine.

55. Certains des problèmes évoqués ci-dessus sont particulièrement graves pour les Palestiniens qui travaillent dans les colonies et zones industrielles israéliennes. Comme indiqué plus haut, en 1997, on dénombrait chaque mois en moyenne 10 000 Palestiniens titulaires d'un permis les autorisant à travailler dans ces colonies et zones industrielles. Les chiffres du ministère israélien du Travail et des Affaires sociales montrent que 15 000 Palestiniens travaillaient dans les colonies israéliennes en mai 1998. Il apparaît que les tribunaux du travail des districts appliquent la législation et les arrêtés israéliens. L'arrêté militaire no 967 de 1982 indique que ces travailleurs doivent recevoir un salaire au moins égal au salaire minimum fixé par les autorités israéliennes, mais le Centre pour la démocratie et les droits des travailleurs a produit des bulletins de salaire de Palestiniens ayant travaillé pour des entreprises israéliennes dans les zones industrielles d'Eretz, Atarot et Mishor Adumim durant les douze derniers mois, qui montrent que les salaires payés étaient inférieurs au taux de salaire minimum alors applicable. Un article publié le 1er janvier 1998 dans Ha'aretz décrit la situation dans la zone industrielle de Barkan: il montre que les conditions de travail n'y sont pas sûres et que les travailleurs touchent de 6 à 10 NIS de l'heure, au lieu du minimum horaire israélien fixé à l'époque à 12,63 NIS. Les autorités palestiniennes indiquent qu'il n'y a pas d'institutions israéliennes officielles contrôlant les conditions de travail dans ces zones.

56. Un quatrième problème dont a été saisie la mission est l'émergence d'un nouveau système à base d'agences d'emploi privées, système qui risque de soumettre les Palestiniens qui espèrent obtenir du travail en Israël à des conditions de travail inacceptables. Il semble y avoir une certaine confusion quant à la nature exacte des propositions qui ont été faites. Le ministère du Travail de l'Autorité palestinienne a indiqué qu'il a discuté d'une proposition qui lui avait été soumise par l'Association israélienne des entrepreneurs du secteur de la construction avec les autorités israéliennes à la réunion de mars 1998 de la Sous-commission sur les questions d'emploi et de travail. La PGFTU s'est déclarée totalement opposée à cette évolution, et le Centre pour la démocratie et les droits des travailleurs indique qu'il est lui aussi clairement opposé à ce système car il craint qu'il n'ait des effets préjudiciables, non seulement sur les conditions d'emploi des travailleurs, y compris les salaires, mais aussi sur leurs droits syndicaux et leurs droits de négociation collective. Lors de la réunion avec la Fédération des entrepreneurs israéliens, le représentant des employeurs du secteur de la construction a décrit la proposition qu'il avait faite à l'Autorité palestinienne de recruter des travailleurs par «équipes», en indiquant que ce système répondait aux besoins de certains chantiers et améliorait la productivité. La proposition ne visait pas à établir de discrimination à l'encontre des travailleurs palestiniens; au contraire, elle était destinée à bénéficier aux deux parties, c'est-à-dire à ceux qui cherchent à travailler en Israël et à ceux qui ont des emplois à offrir. Certains critères devront être respectés en ce qui concerne les conditions de travail, par exemple le paiement du salaire minimum, et d'autres facilités -- par exemple, logement à proximité de la frontière et transport. Le ministère israélien du Travail et des Affaires sociales a indiqué que cela fait partie d'une liste de nouvelles initiatives. L'objectif est de favoriser la coopération entre les responsables du secteur de la construction en Israël et de hauts représentants de l'Autorité palestinienne, dans le but d'accroître les possibilités d'emploi des Palestiniens en Israël par des méthodes nouvelles ou traditionnelles, y compris le recours à des équipes plutôt qu'à des travailleurs journaliers individuels. Tout en soulignant qu'il s'agit d'une question qui concerne le secteur privé, les autorités israéliennes ont déclaré savoir que les employeurs israéliens ont soumis une proposition écrite à l'Autorité palestinienne et insisté pour que certaines conditions soient remplies en plus de celles qui sont prévues par la législation régissant les entreprises de main-d'œuvre (par exemple, la loi de 1991 sur les travailleurs étrangers (emploi illicite)). Par exemple, les salaires devront être versés sur les comptes individuels des travailleurs sous la supervision de la section des paiements du Service de l'emploi israélien. Les autorités israéliennes prévoient que les syndicats auront leur rôle à jouer dans ce genre d'arrangement. Il a été fait observer que la constitution d'«équipes» ne devrait pas représenter un obstacle technique insurmontable; les employeurs du secteur de la construction souhaitent simplement, comme lorsqu'ils recrutent des travailleurs étrangers, avoir un interlocuteur bien défini avec lequel traiter lorsqu'ils ont besoin de travailleurs palestiniens pour tel ou tel emploi.

57. En ce qui concerne le travail des enfants, le programme IPEC (Programme international pour l'abolition du travail des enfants) a fait rédiger un rapport en 1997 sur le travail des enfants dans les territoires occupés(25). Ce rapport a été établi à partir des données réunies lors d'une enquête entreprise en mai 1996 par le Bureau central des statistiques de Palestine(26) et aussi à partir des travaux de terrain et des recherches effectués par la section pour la Palestine de l'Organisation internationale de défense des enfants (Defence for Children International) et par l'UNICEF. En résumé, les conclusions du rapport soulignent le lien qui existe entre le travail des enfants et les problèmes économiques, lesquels sont eux-mêmes liés aux mesures entravant la liberté de circulation, y compris la fermeture des frontières, prises par les Israéliens. Les enfants sont obligés de travailler pour compenser la diminution du revenu de leur famille durant les périodes de bouclage. Les divergences entre les différentes législations du travail s'appliquant dans les territoires ainsi qu'entre ces législations et les dispositions relatives à la scolarité obligatoire sont également citées parmi les raisons qui expliquent que le travail des enfants soit de plus en plus visible. Si les enfants quittent l'école pour travailler, c'est également parce que la société palestinienne s'accommode assez bien du travail des enfants, notamment s'il s'agit de filles, et aussi parce que le système scolaire est inadéquat. Le rapport note qu'il n'y a pas de données précises sur le nombre d'enfants astreints au travail, en dehors des 18 500 enfants de 12 à 16 ans recensés par l'enquête du Bureau central des statistiques de Palestine, et qu'il n'y a pas non plus de règle en ce qui concerne les métiers ou les secteurs où l'on trouve le plus d'enfants. Lors des discussions avec le Bureau central des statistiques de Palestine, les statisticiens ont déclaré être conscients des limites des recherches effectuées jusqu'à présent dans ce domaine et ont espéré que des travaux complémentaires pourront être effectués afin d'avoir une image plus précise du problème.

Liberté syndicale et relations professionnelles

58. En matière de droits syndicaux, une distinction est à faire entre les Palestiniens qui travaillent en Israël sur une base journalière et ceux qui travaillent dans les territoires occupés. Ces personnes travaillant en Israël ne se syndiquent pas auprès de l'organisation syndicale israélienne Histadrout. Néanmoins, l'institut international rattaché à la Histadrout organise des cours de formation pour des travailleurs palestiniens dans le cadre de ses programmes. Les travailleurs intéressés, a-t-on indiqué à la mission, peuvent être membres des syndicats palestiniens. La Histadrout percevait cependant, en tant que droits de représentation, une cotisation de 1 pour cent sur les salaires de tous les Palestiniens travaillant en Israël avec un permis. Ce pourcentage a été réduit à 0,7 pour cent depuis que la cotisation pour l'assurance maladie n'en fait plus partie. Ces travailleurs palestiniens peuvent être inclus dans les conventions collectives de travail israéliennes et être défendus juridiquement par la Histadrout. Il a été convenu que cette dernière verserait à la PGFTU la moitié de ces cotisations. Les membres de la mission ont appris que quelque 250 000 NIS devaient être transférés prochainement. Il a été en outre proposé qu'à l'avenir la moitié de la cotisation perçue (et collectée par le ministère israélien du Travail et des Affaires sociales) soit directement versée à la PGFTU. Cette dernière a précisé que les dirigeants syndicaux palestiniens n'étaient normalement pas autorisés de leur côté à se rendre en Israël pour défendre les droits des travailleurs concernés.

59. On sait que des appels ont été lancés dans le passé afin que la PGFTU organise des élections syndicales et qu'elle fournisse des renseignements plus détaillés sur sa situation financière. Certaines personnalités rencontrées ont souligné le risque qu'il y avait, si la fédération ne procédait pas de la sorte, d'arriver à une scission en son sein ou au développement de syndicats concurrents.

60. Les dirigeants de la fédération ont répondu que la construction d'un mouvement syndical réellement indépendant et démocratique était son premier objectif. Les statuts des syndicats sectoriels étaient ainsi en cours de révision. La fédération cherchait également à augmenter le nombre de ses membres, qui était aujourd'hui, selon ses déclarations, de 87 000 cotisants environ. Elle visait en particulier à accroître le nombre encore très limité des femmes syndiquées et à passer en ce qui les concerne de 3 pour cent en ce moment à 10 pour cent des membres. La fédération voulait également assurer son indépendance financière (qui lui permettrait de compter sur plus de responsables) en augmentant les cotisations. Un dernier objectif immédiat de la fédération consistait à faire aboutir l'adoption d'un code du travail qui mettrait fin aux incertitudes actuelles concernant les dispositions législatives applicables. Les dirigeants de la fédération ont souhaité une meilleure consultation avec l'Autorité palestinienne sur ce sujet et l'organisation d'une réunion tripartite sous les auspices du BIT.

61. Il est naturel que des divergences de vues apparaissent entre la PGFTU et l'Autorité palestinienne dans le domaine social, notamment à propos du salaire minimum ou de certaines dispositions du projet de code du travail. Des grèves ont éclaté dont le statut juridique est d'ailleurs douteux. Des conflits ont également surgi avec les employeurs palestiniens. Le ministère du Travail a mis sur pied, dans ces conditions, un système de conciliation ad hoc. La PGFTU a souhaité l'établissement rapide d'une commission tripartite qui pourrait aussi traiter de questions telles que la création d'emplois, la formation professionnelle, le contrôle des prix ou la stratégie à l'égard des investissements étrangers. L'Autorité palestinienne a réservé sa réponse à cet égard.

62. La Fédération des chambres de commerce, d'industrie et d'agriculture de Palestine paraît également favorable à la mise sur pied d'une telle commission. De plusieurs côtés, on a relevé que le fonctionnement de cette organisation patronale s'était récemment amélioré et qu'elle s'adaptait à son rôle nouveau à l'intérieur des territoires. Si les discussions bilatérales avec les syndicats restaient rares, le dialogue tripartite qui incluait l'Autorité palestinienne se poursuivait, notamment sur le projet de code du travail. D'autres associations d'employeurs avaient vu le jour, mais leur poids paraissait limité.

63. La fédération et les chambres de commerce, d'industrie et d'agriculture servaient aussi d'arbitres dans les conflits entre entreprises. La fédération n'avait pas, par principe, de contact avec la Fédération des entrepreneurs israéliens. Des relations de firme à firme existaient cependant. La fédération palestinienne avait en revanche établi des liens avec celles de Jordanie et d'Egypte, la Fédération arabe des chambres de commerce et d'agriculture, l'Association méditerranéenne des chambres de commerce et d'industrie et son équivalent européen, avec l'OIT et l'Organisation arabe du travail.

64. La possibilité pour les fonctionnaires de l'Autorité palestinienne, et spécialement pour les enseignants, de se syndiquer resterait problématique. On a même signalé des cas de licenciements de dirigeants syndicaux. La situation serait différente pour les employés des municipalités.

65. Des personnalités rencontrées ont signalé combien l'administration du travail de l'Autorité palestinienne éprouvait des difficultés à mener à bien les multiples tâches qui lui étaient confiées. Certaines ont estimé qu'un personnel plus réduit, mais mieux formé permettrait une gestion plus rapide et plus efficace des problèmes auxquels elle avait à faire face. La coopération technique avec le BIT à cet effet est examinée plus avant dans ce rapport.

Coopération technique

66. Au cours de la période sur laquelle porte le présent rapport, l'OIT a continué d'appliquer le Mémorandum d'accord qu'elle avait signé en janvier 1994 avec le ministère des Affaires économiques et de la Planification de l'OLP, et que l'Autorité palestinienne a repris à son compte.

67. Pour la région du Moyen-Orient, à la fin du Programme et budget de l'OIT pour la période biennale 1996-97 et au début du programme et budget pour 1998-99, la priorité a été accordée à l'aide aux pays et territoires directement touchés par le processus de paix dans la sous-région, telles Gaza et la Rive occidentale, afin de maximiser les avantages économiques et sociaux du processus. La contribution de l'OIT reste centrée sur le renforcement des capacités des responsables de la politique sociale et de la politique dans le domaine du travail ainsi que des représentants des travailleurs et des employeurs. Le budget ordinaire doit financer l'élaboration de programmes et de politiques de l'emploi, la mise en valeur des ressources humaines, la promotion de l'emploi par le biais du développement de la petite entreprise -- le module de formation intitulé Gérez mieux votre affaire a été traduit en arabe --, le renforcement des capacités des administrations du travail, les services de réadaptation pour les personnes handicapées et le renforcement des organisations d'employeurs et de travailleurs.

68. Le Programme spécial d'appui à l'Autorité palestinienne et aux organisations d'employeurs et de travailleurs inscrit au programme et budget vise à atténuer les problèmes de pauvreté et de chômage dans les territoires afin d'édifier une société démocratique accordant toute leur importance aux droits de la personne humaine et au bien-être des travailleurs. Les activités à cet égard ont porté sur la formation, l'octroi de bourses, des services consultatifs techniques et la fourniture de matériel dans les domaines de l'administration du travail, des statistiques du travail, de la législation du travail, de la réadaptation professionnelle, de la promotion de l'emploi, du développement des petites entreprises, de la rééducation des anciens détenus et du renforcement des capacités des partenaires sociaux. Les ressources financières de l'OIT servent de capital d'amorçage pour obtenir un financement extrabudgétaire, à travers la sélection et la formulation de programmes d'assistance technique. Les compétences dans les domaines énumérés ci-dessus sont offertes par l'Equipe consultative multidisciplinaire pour les Etats arabes, installée à Beyrouth et qui bénéficie de l'appui du siège, notamment dans les domaines de la sécurité sociale, de la sécurité et de la santé au travail, de la législation du travail, des statistiques du travail, des coopératives et de l'abolition du travail des enfants. Ainsi, l'OIT a participé à la Conférence internationale sur l'emploi qui a été organisée à Ramallah du 11 au 13 mai 1998 par le ministère du Travail de l'Autorité palestinienne et le gouvernement de la Suède. Un coordonnateur de l'OIT, installé dans le bureau du PNUD à Jérusalem, continue de fournir un appui administratif aux activités de l'OIT sur la Rive occidentale et dans la bande de Gaza.

69. Entre avril 1997 et mars 1998, l'OIT a poursuivi l'exécution de neuf projets d'assistance technique sur la Rive occidentale et à Gaza, pour un budget total de plus de 8,5 millions de dollars des Etats-Unis. Il s'agit de la création d'un ministère du Travail; d'un programme pour la réadaptation et la réinsertion des anciens détenus; de la création d'un atelier modèle de fabrication de fauteuils roulants bon marché; du Programme de l'emploi palestinien; de la création du Centre de réadaptation professionnelle Sheikh Khalifa; de la formation d'entrepreneurs; de la promotion intégrée de la petite entreprise par le truchement des chambres de commerce, d'industrie et d'agriculture; enfin, du renforcement des capacités de la Fédération des chambres de commerce, d'industrie et d'agriculture de la Palestine, et de l'appui aux syndicats.

70. Trois de ces projets sont financés par l'OIT et reflètent l'engagement de l'Organisation à l'égard du tripartisme. Le projet intitulé «Création d'un ministère du Travail», qui a démarré en 1994, est conçu pour édifier et renforcer les capacités du ministère du Travail de l'Autorité palestinienne et des bureaux du travail pilotes sur diverses questions liées à la politique dans ce domaine. Moyennant des services consultatifs techniques, une formation, et la fourniture de matériel, la priorité a été accordée à des questions telles que la création de services de l'emploi et d'une inspection du travail; la sécurité et la santé au travail; l'élaboration d'un projet de code du travail; enfin, l'amélioration du dialogue social et des relations professionnelles. On s'est particulièrement attaché à améliorer les capacités de gestion et de formation au sein du ministère par le biais d'un programme de formation de formateurs. Les activités de formation comprennent des conseils techniques sur la gestion et l'organisation des ministères du Travail, sur les services des bureaux de placement, sur la négociation collective et sur l'inspection du travail. Le projet visant à renforcer la Fédération des chambres de commerce, d'industrie et d'agriculture de Palestine, organisation faîtière d'employeurs, a mis l'accent sur l'amélioration des courants de communication et de la circulation des informations entre la fédération et les chambres locales. Du matériel électronique de communication perfectionné a été fourni aux dix chambres affiliées, et un répertoire des commerces et des entreprises a été publié. L'OIT a également participé à l'élaboration de nouveaux statuts, pour la fédération, d'une part, et pour les chambres locales, d'autre part, ainsi qu'à l'élaboration d'un plan d'action qui a servi de base à la conception de ces projets de statuts. Lors de sa réunion avec la fédération, la mission a été mise au courant des réalisations et a reçu des exemplaires de l'organigramme de la fédération. Pour ce qui est des syndicats, le projet de l'OIT a permis d'organiser des activités de formation sur des sujets tels que l'éducation ouvrière, la négociation collective, les droits des travailleuses et les droits syndicaux. Dans le cadre de ces activités, le Bureau a contribué au lancement d'un nouveau projet intitulé «Aide à l'éducation ouvrière de la Fédération générale des syndicats de Palestine (PGFTU) en matière de formation professionnelle», financé par les syndicats du secteur bancaire italien.

71. Quant aux projets financés par des sources multi-bilatérales, premièrement, le programme ayant trait à la réadaptation et à la réinsertion des anciens détenus continue de renforcer les capacités de l'unité de gestion du programme en ce qui concerne les affaires et le crédit, les conseils professionnels et la création d'activités rémunératrices pour les anciens détenus. Au cours de la période, trois cours de formation et visites d'étude ont été proposés aux conseillers du travail, et 250 prêts ont été octroyés pour des activités rémunératrices. Les consultants de l'OIT ont effectué un audit complet et élaboré un manuel pratique. Deuxièmement, en ce qui concerne le projet des fauteuils roulants, trois ateliers de fabrication gérés par le projet fabriquent des fauteuils roulants solides et bon marché en employant des travailleurs handicapés; ils sont désormais pleinement opérationnels à Naplouse, à Ramallah et à Gaza. Le projet, qui est à présent arrivé à son terme, a concrétisé la plupart de ses objectifs et il permet de fabriquer des fauteuils roulants d'excellente qualité. Le produit des ventes a atteint plus de 100 000 dollars des Etats-Unis. Lors de la phase finale du projet, les efforts ont été intensifiés pour promouvoir plus largement les fauteuils roulants fabriqués afin que les ateliers de production deviennent autonomes. Troisièmement, les arrangements indispensables à la construction du Centre de réadaptation professionnelle Sheikh Khalifa ont été conclus, y compris en ce qui concerne la conception du centre et le choix des consultants et d'un entrepreneur. Le gouvernement allemand a accepté de financer les services d'un expert en réadaptation professionnelle qui exercera dans le centre pendant un an. Quatrièmement, le Programme de l'emploi palestinien a produit un rapport complet analysant la situation de l'emploi sur la Rive occidentale et dans la bande de Gaza et contenant des propositions qui visent à renforcer les capacités de l'Autorité palestinienne en matière de promotion de l'emploi. Les derniers douze mois ont vu l'achèvement d'un certain nombre d'études sur des thèmes tels que les perspectives de l'emploi dans le secteur du logement, l'investissement dans le secteur public, le développement de l'agriculture, et l'emploi dans le secteur public. Cinquièmement, le projet relatif à la formation des petits entrepreneurs a mené à bien des programmes de formation spécifiquement conçus pour renforcer l'appui technique et administratif aux petits entrepreneurs privés, et pour mettre en place ensuite des moyens locaux pour dispenser en permanence la formation «Gérez mieux votre affaire de construction», conformément aux besoins recensés. Dans le courant de l'année dernière, le projet a assuré la traduction en arabe du coffret pédagogique utilisé pour cette formation, organisé une formation de formateurs et d'entrepreneurs et réalisé des études sur les problèmes auxquels sont confrontés les petits entrepreneurs.

72. Enfin, un nouveau projet, intitulé «Développement intégré de la petite entreprise», a été lancé au cours de l'année à la Fédération des chambres de commerce, d'industrie et d'agriculture. Il est conçu pour aider quatre de ces chambres à renforcer leurs capacités de promotion de la petite entreprise. Cette assistance portera sur la planification financière et commerciale, la commercialisation, la productivité et la qualité des produits; elle comprendra un programme de formation, la constitution de réseaux entre les petites entreprises et les associations sectorielles à l'étranger, le recensement d'autres systèmes d'appui, les services d'information et l'accès au crédit. Ce projet fournit un soutien non financier aux petits entrepreneurs et aux artisans, notamment dans les sous-secteurs du marbre et de la pierre, du cuir et de la chaussure, de l'habillement et des textiles, par le truchement de quatre unités: une dans chacune des chambres d'Hébron, de Naplouse et de Gaza et une unité de gestion au sein de la fédération elle-même. Au-delà des objectifs des activités éminemment pratiques du projet, on se félicite du fait qu'il a déjà permis d'établir une coordination avec d'autres donateurs pour des projets tels que le programme de crédit de la Banque mondiale en faveur des micro-entreprises (24 millions de dollars des Etats-Unis), le projet de crédit de la Banque nationale de Jordanie (8 millions de dollars des Etats-Unis) et le programme de microcrédit de l'Agence des Etats-Unis pour le développement international (USAID). Il en est résulté la signature d'un accord de coopération entre la fédération et la Finanziara Industriale Fin. Ind. S.P.A., qui servira de modèle pour les initiatives menées à bien par la fédération avec d'autres intermédiaires financiers. Si cette première phase de 24 mois est un succès, une deuxième phase, financée également par des fonds italiens, s'en inspirera pendant 24 mois encore.

73. Les activités envisagées pour l'avenir dans le domaine de la coopération technique pourraient porter sur le travail des enfants, l'égalité entre les sexes et la sécurité sociale. Il a été question plus haut du rapport sur le travail des enfants sur la Rive occidentale et dans la bande de Gaza(27) qui a été commandé par l'IPEC pour obtenir des informations sur l'évolution, les caractéristiques et les causes du travail des enfants palestiniens. L'étude est centrée sur les mesures que l'Autorité palestinienne pourrait prendre pour faire face à ce phénomène qui, s'il n'est pas nouveau, est de plus en plus apparent. Le Bureau envisage de mettre en route un programme d'action pour l'abolition du travail des enfants sur la Rive occidentale et dans la bande de Gaza. Lorsque les membres de la mission se sont entretenus avec la présidente de la Fondation Avenir -- une ONG --, Mme Arafat, ils ont étudié la situation particulière des enfants qui doivent travailler, et notamment celle des jeunes garçons de Gaza, où le problème est particulièrement apparent. Mme Arafat a déclaré qu'une conférence sur le travail des enfants dans les territoires ferait mieux comprendre le problème. Elle a souligné que d'autres actions devraient être entreprises par l'OIT et par la communauté internationale en général, comme la création d'emplois dans les territoires de sorte que les adultes palestiniens ne soient pas contraints de chercher un emploi en Israël et qu'ils ne subissent pas l'influence des bouclages sur l'emploi. Dans le deuxième domaine d'assistance, le Bureau a élaboré, dans le cadre du Programme pour des emplois en plus grand nombre et de meilleure qualité pour les femmes(28), un projet de plan d'action pour la Rive occidentale et la bande de Gaza qui vise à fournir des directives en vue d'assurer l'égalité de chances et de traitement pour les femmes et les hommes dans le monde du travail et de soutenir les femmes qui entrent dans la catégorie particulièrement défavorisée des travailleurs à faibles revenus. Des consultations sont en cours avec les parties intéressées pour mettre la dernière main à ce plan d'action. S'agissant du troisième domaine, une mission spéciale d'enquête et d'évaluation des besoins sur la sécurité sociale a été effectuée pendant cette période.

74. Le Centre international de formation de l'OIT à Turin continue de mener un certain nombre d'activités, actuellement d'une valeur de 1,6 million de dollars environ, qui prennent la forme de manifestations spécialement conçues pour l'Autorité palestinienne et de cours régionaux auxquels participent des Palestiniens. Dans le cadre du projet de développement des collèges techniques de l'Autorité palestinienne, financé par le gouvernement italien, sept activités, auxquelles 94 Palestiniens ont pris part, ont été entreprises dans les domaines suivants: gestion des achats de matériel; mise au point de programmes d'études par modules; formation d'instructeurs à l'enseignement professionnel; formation d'instructeurs au secrétariat et à la gestion des entreprises; gestion de l'enseignement technique et professionnel. Dans le contexte du programme triennal concernant la situation socio-économique des femmes, financé par le gouvernement italien, quatre activités de formation, auxquelles ont participé 58 Palestiniennes, ont eu lieu dans les domaines suivants: promotion des droits des travailleuses/renforcement des rouages administratifs (deux semaines à Turin, y compris des visites d'étude à la Commission nationale italienne pour l'égalité et au ministère de l'Egalité des chances); promotion des droits des travailleuses/renforcement des ONG; élaboration d'un plan d'entreprise; planification financière. Il convient de relever que les femmes qui ont pris part à ces différentes activités provenaient de diverses entités: divisions et services s'occupant des femmes dans l'administration de l'Autorité palestinienne (y compris hauts représentants des ministères du Plan et de la Coopération internationale, du Travail, des Affaires sociales, de la Santé, de l'Agriculture, de l'Administration locale et du Tourisme ainsi que du PCBS) pour le cours sur les rouages administratifs; ONG s'occupant des droits des femmes palestiniennes et des droits de l'homme pour le cours sur le renforcement des ONG; enfin, de divers groupements, dont des chambres de commerce, pour les deux derniers cours.

75. Dans le cadre d'un programme biennal pour la promotion et le développement de l'esprit d'entreprise des femmes palestiniennes, financé par la région wallonne (Belgique), deux activités de formation ont été organisées à l'intention de 30 Palestiniennes sur les thèmes suivants: élaboration d'un plan d'entreprise et planification financière. La communauté flamande de Belgique a financé un cours de formation sur l'organisation et la gestion à l'intention des syndicats de la Rive occidentale et de Gaza.

76. D'autres activités de formation destinées à renforcer les capacités de gestion au ministère du Travail et à améliorer les services qu'il fournit au public, et notamment un cours sur la formation des instructeurs de l'Institut du travail du ministère (avec la collaboration du Service de l'administration du travail du BIT), devraient normalement se tenir à Turin en 1998.

77. Le programme régional du Centre pour les Etats arabes a organisé un certain nombre de cours en 1997 auxquels des Palestiniens ont pris part, après le succès des cours axés sur la participation organisés en 1995, 1996 et 1997. De cette manière et grâce aux ressources du budget ordinaire et aux fonds alloués par le gouvernement italien, qui ont représenté un total de près de 100 000 dollars, 15 Palestiniens ont reçu une formation à la création et à la gestion d'entreprises, à la réadaptation communautaire, à la gestion de la coopération technique, à la création d'emplois, à la gestion de systèmes de formation destinés aux syndicats et à l'amélioration de l'efficacité des entreprises privées. En outre, le Centre a obtenu un financement pour la traduction en arabe de la mallette pédagogique modulaire sur les droits des travailleuses, qui a été utilisée dans bon nombre des activités de formation décrites ci-dessus.

78. Comme par le passé, l'assistance offerte par l'OIT est allée au-delà du financement direct de projets et de l'exécution de programmes et a consisté aussi à aider l'Autorité palestinienne et les organisations palestiniennes d'employeurs et de travailleurs dans leurs contacts avec la communauté internationale des donateurs. Le rapport de l'UNSCO intitulé Special report on the private economy: Conditions and prospects(29) indique que, depuis 1993, les pays donateurs ont promis 3,63 milliards de dollars, engagé 3,03 milliards et versé 1,83 milliard pour soutenir l'effort de développement de l'Autorité palestinienne sur la Rive occidentale et dans la bande de Gaza. Dès le troisième trimestre de 1997, les engagements dans les domaines de la réforme juridique, du renforcement des institutions et des capacités, de l'infrastructure, de l'éducation, de la santé et de la sécurité ont représenté près de 1,7 milliard de dollars, et les déboursements dans ces domaines ont atteint au total près de 1 milliard de dollars. A la réunion annuelle des donateurs qui a été organisée sous l'égide de la Banque mondiale les 14 et 15 décembre 1997, les participants ont axé leur attention sur le document de l'Autorité palestinienne intitulé Palestinian Development Plan: 1998-2000, qui dessine une stratégie tendant à encourager les investissements du secteur privé sur la Rive occidentale et à Gaza et l'intervention directe des pouvoirs publics afin de venir en aide aux populations démunies, particulièrement dans les zones rurales, de moderniser l'infrastructure et de mettre en valeur les ressources humaines, chaque fois que de tels investissements ne peuvent être financés avec efficience par le secteur privé. Les pays donateurs ont promis près de 750 millions de dollars pour financer les projets de 1998 et un montant supplémentaire de 150 millions de dollars en garantie des investissements privés.

79. Vu son attachement au progrès social et économique et son adhésion au tripartisme, l'OIT est particulièrement bien placée pour aider l'Autorité palestinienne et les organisations de travailleurs et d'employeurs dans les territoires arabes occupés à œuvrer pour améliorer le climat économique et la situation des travailleurs. Ses priorités demeurent la promotion du plein emploi productif et librement choisi, et le renforcement des institutions et des capacités nationales dans la société civile. C'est dans cet ordre d'idée que l'OIT appuie les propositions de coopération technique pour la création d'une commission tripartite conforme à celle qui a été examinée plus haut.

* * *

80. Ce rapport a cherché, comme par le passé, et à la lumière de la résolution adoptée en 1980 par la Conférence internationale du Travail, à décrire les aspects principaux des conditions d'emploi des travailleurs des territoires arabes occupés. Bien des points relevés dans les pages qui précèdent sont la conséquence de l'état d'occupation de ces territoires. Même si certains sont d'avis que cette dimension ne tombe pas dans la compétence de l'OIT, elle ajoute des difficultés de tous ordres à des problèmes déjà très réels découlant de la migration, journalière en principe, de milliers de travailleurs ainsi que de l'articulation entre des systèmes socio-économiques et culturels très différents. Elle ne peut donc pas être passée sous silence. J'espère, quant à moi, que le présent document contribuera à une meilleure compréhension entre les parties concernées et à une amélioration de la situation dans le domaine du travail.

Genève, mai 1998.


1. Voir la résolution sur les implications des colonies israéliennes en Palestine et autres territoires arabes occupés en relation avec la situation des travailleurs arabes, adoptée par la Conférence internationale du Travail à sa 66e session (1980).

2. Département d'Etat des Etats-Unis: Country reports on human rights practices for 1997: Report submitted to the Committee on International Relations, US House of Representatives, and the Committee on Foreign Relations, US Senate (Washington, DC, US Government Printing Office, mars 1998).

3. Ibid.

4. Fonds monétaire international (FMI): Recent economic developments, prospects and progress in institution building in the West Bank and Gaza Strip (Washington, DC, 1997).

5. Bureau central des statistiques de Palestine (PCBS): National accounts 1995-96: Preliminary estimates (Ramallah, 1998).

6. Organisation des Nations Unies, Bureau du Coordonnateur spécial dans les territoires occupés (UNSCO): UNSCO Report on economic and social conditions in the West Bank and Gaza Strip, Spring 1998 (Gaza, 15 avril 1998).

7. Ministère des Finances de l'Autorité palestinienne: Report on fiscal developments in April-September 1997 and outlook for remainder of 1997 (Gaza, 31 oct. 1997).

8. Voir, par exemple, le site Web du PCBS à l'adresse suivante: http://www.pcbs.org.

9. Bureau central des statistiques d'Israël: Statistical Abstract of Israel 1997, no 48 (Jérusalem, 1997), tableaux 2.5 et 2.7.

10. Voir, par exemple, David Makovsky: «PM's plan leaves Jewish enclaves in West Bank» dans Ha'aretz (édition anglaise), 28 avril 1998 (http://www.haaretz.co.il).

11. Voir, par exemple, Allison B. Hodgkins: the Judaization of Jerusalem -- Israeli policies since 1967 (Jérusalem, PASSIA, 1996).

12. Soit 277,5 jours, non compris les week-ends et les jours fériés musulmans et juifs.

13. UNSCO, op. cit., et idem: A briefing on some economic and social indicators for the WBGS, 1997 (Gaza, 27 avril 1998).

14. Au moment où nous écrivons, 1 dollar E.-U. = 3,67 NIS.

15. Voir les articles de Ha'aretz des 11 et 28 janvier 1998, et du Jerusalem Post du 13 février 1998.

16. Voir: «Labor Ministry estimates: Up to 110 000 Palestinians working in Israël», Jerusalem Post, 8 avril 1998.

17. Bureau central des statistiques d'Israël: Statistical Abstract of Israel, 1997, no 48 (Jérusalem, 1997), tableau 12.28, et article de Davis Harris dans le Jerusalem Post du 7 avril 1998.

18. Voir aussi Moshe Arens: «Foreign worker folly», dans le Jerusalem Post, 16 janv. 1998.

19. UNSCO Report on economic and social conditions, op. cit., pp. 16-17.

20. J. Pederson et R. Hooper (responsables de la publication): Developing Palestinian society -- Socio-economic trends and their implications for development strategies, rapport FAFO 242 (Oslo, 1998).

21. UNSCO Report on economic and social conditions, op. cit., pp. 26-27 et p. 31.

22. Voir: «One fifth of Palestinians live below poverty line -- Study», dans le Jerusalem Post, 17 mars 1998.

23. Voir aussi Commission des droits de l'homme des Nations Unies: Rapport sur la situation des droits de l'homme dans les territoires palestiniens occupés depuis 1967, E/CN.4/1998/17, 19 fév. 1998, paragr. 63, et Département d'Etat des Etats-Unis, op. cit., p. 1474.

24. Voir le rapport de 1993 du Directeur général à la Conférence internationale du Travail, paragr. 85 à 91, ainsi que le rapport de 1994, paragr. 71 à 74.

25. Mervat Rishmawi: National report on child labour in the West Bank and Gaza Strip (Genève, BIT, 1997).

26. Il convient de noter que, dans l'enquête, on entend par «enfant» une personne âgée de 12 à 16 ans, ce qui ne correspond pas aux dispositions de la convention (no 138) sur l'âge minimum, 1973, qui dispose que l'âge minimum d'admission à l'emploi ne doit pas être inférieur à l'âge auquel cesse la scolarité obligatoire et en tout cas à 15 ans (14 ans pour les pays en développement). Les travaux effectués par l'UNICEF concernent uniquement les enfants de sexe masculin âgés de 8 à 15 ans.

27. Rishmawi, op. cit.

28. Lin Lean Lim: More and Better Jobs for Women -- An action guide, suivi de la quatrième Conférence mondiale sur les femmes et du Sommet mondial pour le développement social (Genève, BIT, 1996).

29. UNSCO (Gaza, fév. 1998).


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