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86e session
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Rapport VII
Examen d'une éventuelle Déclaration de principes
de l'Organisation internationale du Travail
relative aux droits fondamentaux et de son mécanisme de suivi approprié
Conférence internationale du Travail Genève
ISBN 92-2-210665-2
ISSN 0251-3218
TABLE DES MATIÈRES
Projet de Déclaration des droits fondamentaux de l'homme au travail
Annexe
Le présent document retrace l'origine du projet de Déclaration des droits fondamentaux de l'homme au travail et donne, à l'intention en particulier de ceux qui n'ont pas été directement associés aux consultations, des explications sur sa signification générale et sur sa portée juridique et pratique qui visent à faciliter la compréhension du texte et du mécanisme de suivi proposés et la solution des questions restées en suspens.
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I |
L'avenir de l'action de l'OIT en matière de droits fondamentaux a été posé pour la première fois en tant que sujet de réflexion prioritaire dans le cadre plus général du rapport(1) du Directeur général à la 81e session de la Conférence internationale du Travail (juin 1994), qui portait sur la réaffirmation des valeurs et le renforcement des moyens d'action de l'OIT dans le contexte de la mondialisation de l'économie.
La délimitation et la signification particulière des droits fondamentaux se sont dégagées progressivement des travaux du Conseil d'administration et ont abouti, grâce à une coopération harmonieuse entre le Conseil d'administration et le Bureau lors de la préparation du Sommet mondial pour le développement social (Copenhague, mars 1995), à l'adoption par le Sommet d'enga-gements et d'un programme d'action se référant aux droits fondamentaux des travailleurs: interdiction du travail forcé et du travail des enfants, liberté d'association, de constituer des syndicats et de mener des négociations collectives, égalité de rémunération entre hommes et femmes pour un travail de valeur égale et élimination de la discrimination dans l'emploi.
En ce qui concerne la question plus spécifique du suivi - comment renforcer l'action de l'OIT en la matière -, les éléments de réponse se sont peu à peu dégagés de deux débats simultanés qui se sont développés «en stéréophonie» au Conseil d'administration, entre le Groupe de travail sur la dimension sociale de la libéralisation du commerce international au Conseil, à partir de novembre 1994 (et dont il sera question plus loin), d'une part, et la Commission des questions juridiques et des normes internationales du travail, de l'autre. Cette dernière s'est, pour sa part, attachée à promouvoir l'application universelle des droits fondamentaux de deux manières: la ratification et la promotion des conventions fondamentales de l'OIT et ce qui a été inscrit à son ordre du jour comme le renforcement du système de contrôle de l'OIT.
Ratification et promotion des conventions fondamentales de l'OIT
Le 25 mai 1995, le Directeur général, se référant au suivi du Sommet mondial pour le développement social, invitait par lettre les pays qui n'avaient pas ratifié toutes les conventions relatives aux droits fondamentaux à indiquer s'ils envisageaient de le faire, en précisant, dans l'affirmative, l'échéance prévue et, dans la négative, les difficultés de fond ou les difficultés techniques qui, le cas échéant, retardent ou empêchent la ratification.
Le Conseil d'administration a examiné depuis, à chacune de ses sessions, les résultats de cette campagne sur la base des réponses aux lettres successives du Directeur général. Ces résultats sont encourageants: en 1995, 21 Etats avaient ratifié les sept conventions fondamentales; ils sont maintenant 34 à l'avoir fait et plus de 80 ratifications de conventions fondamentales ont été enregistrées. Une ratification universelle de ces sept instruments nécessiterait plus de 250 nouvelles ratifications, ce qui n'est pas un objectif inatteignable comme il est rappelé dans le rapport du Directeur général à la 85e session de la Conférence (juin 1997)(2).
En novembre 1995, le Conseil d'administration a également décidé(3) d'étendre les rapports quadriennaux au titre de l'article 19 de la Constitution, jusqu'alors demandés pour la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), aux six autres conventions sur les droits fondamentaux, réparties en quatre groupes: travail forcé (conventions nos 29 et 105), liberté syndicale (conventions nos 87 et 98), égalité de chances et de traitement (convention no 100) et travail des enfants (convention no 138). Une première application de cette décision a eu lieu en 1997 à l'égard des conventions relatives au travail forcé et sera examinée par la présente session de la Conférence dans le cadre du rapport de la commission d'experts(4).
Renforcement du système de contrôle des normes de l'OIT
A sa 262e session (mars-avril 1995), le Conseil d'administration a entériné la proposition de son Président de demander au Directeur général de lui soumettre un document sur le renforcement du système de contrôle des normes de l'OIT(5).
Une fois dressé l'inventaire des procédures existantes, la possibilité de mettre en place une nouvelle procédure visant à traiter des plaintes éventuelles quant au respect des principes de l'élimination de la discrimination, du travail forcé et du travail des enfants, et qui aurait juridiquement été fondée sur l'article 10.1 de la Constitution(6), était étudiée. Ces plaintes auraient été examinées par un ou deux comités ad hoc, la solution consistant à confier l'examen de ces plaintes au Comité de la liberté syndicale étant déconseillée par le Bureau, qui précisait que, plutôt que d'essayer de modifier la procédure du Comité de la liberté syndicale, il valait mieux en tirer des enseignements pour l'établissement de procédures parallèles comparables pour les autres conventions fondamentales(7).
Au cours de cet examen, le Conseil d'administration n'est pas parvenu à un accord sur la question de l'extension d'une procédure analogue à celle en vigueur pour la liberté syndicale(8). Au terme de sa discussion, et en l'absence de consensus sur cette extension, le Conseil a décidé de transmettre cette question à sa Commission des questions juridiques et des normes internationales du travail, afin qu'elle en poursuive l'examen(9). L'unanimité s'était cependant réalisée sur le fait que les procédures existantes en matière de protection de la liberté syndicale ne devaient pas être modifiées.
Vers une déclaration sur les droits fondamentaux
A la 268e session du Conseil d'administration (mars 1997), la Commission des questions juridiques et des normes internationales du travail s'est félicitée du rôle accru au regard des droits fondamentaux reconnu à l'OIT par le Sommet mondial pour le développement social (Copenhague) et la Conférence ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce (Singapour, décembre 1996)(10). Elle a rappelé à cet égard l'importance que la promotion de principes et droits fondamentaux ainsi que le renforcement des systèmes de contrôle revêtent pour la crédibilité de l'Organisation. En conséquence, la commission a entériné une proposition du groupe des employeurs, soutenue par nombre de représentants des gouvernements et à laquelle le groupe des travailleurs s'est rallié, malgré quelques réticences initiales, visant à ce que le mandat de l'OIT puisse être plus clairement défini «au moyen d'un document qui pourrait prendre la forme d'une déclaration, laquelle pourrait être adoptée par la Conférence. Ce document n'aurait pas pour effet de modifier la Constitution mais simplement d'en préciser la signification au regard des principes fondamentaux»(11).
Cette proposition figurait également dans le rapport(12) présenté par le Directeur général à la 85e session de la Conférence internationale du Travail (juin 1997). Les discussions sur ce point ont été très animées(13) et ont révélé quelques malentendus. Dans sa réponse, le Directeur général a ainsi été conduit à préciser «qu'il ne s'agit nullement, à travers une telle déclaration, d'imposer de nouvelles obligations aux Etats Membres contre leur volonté. La Déclaration ne vise qu'à réaffirmer la logique des engagements et des valeurs auxquels les Etats ont déjà librement souscrit en adhérant à l'OIT [...] personne ne saurait reprocher à l'Organisation d'inviter ses Membres à prendre au sérieux de semblables engagements en les rendant plus explicites». De nombreux délégués ont insisté sur l'idée que la Conférence devrait, dès sa prochaine session (juin 1998), examiner et adopter une telle déclaration.
Immédiatement après la Conférence, le Conseil d'administration a inscrit à l'ordre du jour de sa 270e session (novembre 1997) une question sur le suivi de la discussion du rapport du Directeur général «en vue d'examiner notamment la possibilité d'inscrire à l'ordre du jour de la 86e session (juin 1998) de la Conférence internationale du Travail une question additionnelle relative à une Déclaration sur les droits fondamentaux des travailleurs et son mécanisme de suivi»(14).
Après des discussions approfondies, le Conseil d'administration, tenant compte de toutes les vues exprimées au sujet du document présenté par le Bureau(15), a décidé d'inscrire à l'ordre du jour de la 86e session de la Conférence internationale du Travail une question supplémentaire concernant l'examen d'une éventuelle déclaration de principes de l'OIT relative aux droits fondamentaux et d'un mécanisme de suivi approprié. Il était demandé au Bureau de préparer les documents pertinents, en tenant compte de toutes les vues exprimées au cours des débats et en étroite consultation avec les mandants.
Au terme de ce processus de consultation qui s'est déroulé en janvier-février 1998, un document contenant un avant-projet de texte(16) était communiqué par le Directeur général au Conseil. Ce document a, en général, été bien reçu et le Conseil a décidé «d'autoriser le Directeur général à préparer un projet d'une éventuelle déclaration de principes sur les droits fondamentaux et le mécanisme de suivi pour la 86e session de la Conférence internationale du Travail (1998) en tenant compte de tous les points de vue exprimés pendant le débat du Conseil d'administration. Afin de parvenir aux solutions les plus satisfaisantes, ces propositions devraient être préparées en étroite consultation avec les mandants tripartites. Le projet devrait être distribué aux mandants le plus tôt possible et, en tout cas, pas plus tard que la première semaine de mai 1998.»
Un document de travail a été préparé pour faciliter des consultations tripartites informelles sur le projet de Déclaration et le mécanisme de suivi approprié qui se sont avérées très utiles pour aider à circonscrire le champ des divergences qui subsistent et aider le Bureau à préparer le présent rapport. Le texte du projet figurant dans le présent rapport, élaboré à la lumière des commentaires reçus à l'occasion et à la suite des consultations, représente une version sensiblement simplifiée de la version antérieure. Le dispositif de suivi a également été aménagé en laissant subsister, sur les points où les consultations n'ont pas encore permis de dégager des options claires, des choix alternatifs qui figurent entre crochets.
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SIGNIFICATION GéNéRALE
DE LA DéCLARATION
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II |
Le document de base, soumis au mois de novembre 1997, visait à expliquer l'objet et la raison d'être de la Déclaration envisagée(17). A la lumière des toutes dernières consultations, il paraît utile d'ajouter une précision importante: la Déclaration ne vise pas en tant que telle à établir le caractère fondamental de certains droits. Leur prééminence résulte de l'objet sur lequel ils portent et du fait qu'ils ont déjà été reconnus comme fondamentaux à l'intérieur et à l'extérieur de l'OIT. En d'autres termes, les droits fondamentaux ne sont pas fondamentaux parce que la Déclaration le dit, mais la Déclaration le dit parce qu'ils le sont. L'objet spécifique de la Déclaration est en réalité de promouvoir l'application universelle des droits reconnus comme fondamentaux par l'ensemble des Membres de l'OIT, au moyen d'un surcroît d'assistance technique, visant notamment à faciliter la ratification des sept conventions fondamentales.
En dehors de la raison de circonstance liée à la célébration de l'anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l'homme, évoquée dans le rapport du Directeur général à la Conférence, il résulte à cet égard de l'ensemble des documents et discussions que l'application universelle des droits fondamentaux par l'ensemble des Membres de l'OIT répond à deux types de considérations essentielles.
La première considération se rapporte à la congruence entre le phénomène de la mondialisation de l'économie et l'aspiration à une application universelle des droits fondamentaux. Les propositions tendant à assurer l'accompagnement obligatoire de ce mouvement sous forme de «clauses sociales» qui établiraient un lien contraignant entre la protection des travailleurs et la libéralisation du commerce international ont, à cet égard, suscité de très vives controverses sur lesquelles il serait tout à fait vain de revenir. On se bornera à rappeler que, avant même que le débat ne se focalise sur cette question lors de la finalisation du Cycle d'Uruguay, le rapport du Directeur général(18), préparé pour le 75e anniversaire de l'OIT en 1994, avait clairement pris position en la matière en soulignant que «pour dissiper les méfiances et jouer un rôle vraiment utile, l'OIT doit reconnaître tout à la fois qu'elle ne saurait être absente de ce débat sans manquer à sa vocation, mais qu'il n'est pas non plus question pour elle de s'associer à des restrictions visant les échanges ou à une égalisation forcée des coûts sociaux» (italique ajouté). Il rappelait de manière plus spécifique à cet égard le postulat qui «veut que l'OIT agisse par la coopération et non par la coercition pour promouvoir le progrès social» en aidant ses Membres à traduire concrètement la volonté qu'ils ont manifestée en y adhérant par un dialogue qui doit constamment leur en rappeler les exigences. En bref, si l'OIT est fondée à se préoccuper de l'impact de la mondialisation sur ces objectifs de progrès social, elle n'a ni le mandat ni les moyens de remédier - à supposer qu'il puisse être établi - à l'impact de la différence des niveaux de protection sociale sur le commerce international.
Le débat sur la dimension sociale de la libéralisation du commerce international, qui a fait suite à la discussion de ce rapport à la 81e session de la Conférence au sein du groupe de travail établi à cet effet en juin 1994, a permis d'apporter un éclairage complémentaire sur cette question. Après que l'on eut délibérément laissé de côté la discussion au sujet de l'idée d'établir un lien obligatoire entre la libéralisation des échanges et le respect des normes du travail, il est apparu que la vraie question n'était pas d'imposer à l'ensemble des Membres de l'OIT, à l'encontre de la philosophie de l'Organisation, un même niveau de protection sociale, quels que soient leurs niveaux de développement et leurs particularismes historiques ou culturels; elle était de faire en sorte que les intéressés eux-mêmes puissent disposer des moyens nécessaires pour pouvoir revendiquer, en tenant compte des possibilités et des particularités de chaque pays, une contrepartie équitable de leur travail. Or les droits fondamentaux revêtent une pertinence évidente à cet égard puisqu'ils représentent la garantie que les employeurs et les travailleurs peuvent demander librement, sur une base individuelle et sur une base collective, sans aucune discrimination, «une participation équitable aux fruits du progrès», pour reprendre les termes de la Déclaration de Philadelphie.
La deuxième considération est liée aux attentes de la communauté internationale et à la crédibilité de l'OIT elle-même. La signification particulière des droits fondamentaux des travailleurs s'est, on l'a vu, trouvée confirmée en dehors de l'OIT elle-même, d'abord par le Sommet mondial pour le développement social tenu à Copenhague en 1995 et ses activités de suivi, puis par l'étude de l'OCDE: Le commerce, l'emploi et les normes du travail. Une étude sur les droits fondamentaux des travailleurs et l'échange international, ainsi que par la Conférence ministérielle de l'OMC qui s'est tenue à Singapour en 1996.
Il paraît utile à cet égard de citer textuellement l'engagement 3 i) du Sommet mondial pour le développement social de Copenhague auquel les chefs d'Etat et de gouvernement ont souscrit:
Nous nous engageons à favoriser la réalisation de l'objectif du plein emploi en faisant une priorité de base de nos politiques économiques et sociales, et à donner à tous, hommes et femmes, la possibilité de s'assurer des moyens de subsistance sûrs et durables grâce à un emploi librement choisi et à un travail productif.
A cette fin, au niveau national:
[...]
Au paragraphe 54 b) du Programme d'action adopté par le Sommet, il est dit que les gouvernements devraient, pour améliorer la qualité du travail et de l'emploi:
Une année après, les ministres du Commerce, réunis à Singapour pour la première Conférence ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce, affirmaient de leur côté, au paragraphe 4 de leur Déclaration:
4. Nous renouvelons notre engagement d'observer les normes fondamentales du travail internationalement reconnues. L'Organisation internationale du Travail (OIT) est l'organe compétent pour établir ces normes et s'en occuper, et nous affirmons soutenir les activités qu'elle mène pour les promouvoir. Nous estimons que la croissance économique et le développement favorisés par une augmentation des échanges commerciaux et une libéralisation plus poussée du commerce contribuent à la promotion de ces normes. Nous rejetons l'usage des normes du travail à des fins protectionnistes et convenons que l'avantage comparatif des pays, en particulier des pays en développement à bas salaires, ne doit en aucune façon être remis en question. A cet égard, nous notons que les secrétariats de l'OMC et de l'OIT continueront de collaborer comme ils le font actuellement.
Certes, ainsi que bon nombre d'intervenants l'ont fait observer à juste titre au cours des discussions informelles et officielles, ni le Sommet de Copenhague ni la Conférence ministérielle de Singapour n'ont, en tant que tels, donné de mandat particulier à l'OIT pour engager des actions de type nouveau pour la promotion des droits fondamentaux des travailleurs; à vrai dire, cela eût été inapproprié, puisque l'OIT ne peut tenir son mandat que de sa propre Constitution. Il n'en reste pas moins que, sauf à prêter une signification purement verbale aux conclusions du Sommet de Copenhague, l'OIT pouvait difficilement considérer que l'on attendait seulement d'elle qu'elle poursuive ses activités comme si de rien n'était(20). Il lui revenait d'examiner avec sérieux de quelle manière elle pouvait contribuer efficacement, dans le cadre du mandat et des moyens qui sont les siens, à donner effet à la double recommandation qui la concerne directement, et selon laquelle les Etats qui ont ratifié les conventions devraient les appliquer pleinement, et ceux qui n'y sont pas parties devraient en appliquer les principes. Tel est exactement, comme on aura l'occasion de le voir, l'objet de la Déclaration et de son mécanisme de suivi: elle vise à rappeler aux Etats Membres de l'OIT que, même lorsqu'ils n'ont pas ratifié les conventions spécifiques et ne sauraient de ce fait être tenus juridiquement comptables de leur application, ils n'ont pas moins le devoir, vis-à-vis d'eux-mêmes et des engagements qu'ils ont pris, d'en mettre en œuvre les principes, dans la mesure où ces principes sont l'expression des valeurs qu'ils ont librement acceptées en adhérant à la Constitution de l'OIT. Il s'agit, par ailleurs, de manière plus générale, de mobiliser les moyens d'information et d'assistance de l'OIT pour encourager l'ensemble des Etats, qu'ils aient ou non ratifié ces conventions, sur la voie du progrès dans leur mise en œuvre. Il convient de souligner enfin que l'accent mis sur les droits fondamentaux dans le cadre du projet de Déclaration ne signifie pas que l'OIT ait négligé les autres aspects du suivi de Copenhague, comme le montre en particulier le rôle de chef de file qu'elle assume en matière d'emploi.
Au-delà de l'obligation morale de l'OIT de s'appliquer à donner effet aux conclusions de Copenhague, il ne fait pas de doute, sur un plan plus général, que les discussions engagées autour du projet de Déclaration et l'inscription de cette question à l'ordre du jour de la Conférence ont suscité un intérêt considérable autour de l'Organisation et de son activité normative, et que le succès de cette entreprise est devenu pour elle une question de crédibilité. Il importe de souligner à cet égard que l'ensemble de ses Etats Membres, et en particulier ceux d'entre eux qui tiennent à faire clairement reconnaître que l'OIT est la seule Organisation où doit être traitée la question des droits fondamentaux, ont intérêt à ce que ce projet soit un succès. S'il ne devait pas aboutir, cela ne pourrait en effet manquer d'être perçu comme un échec de la philosophie et de la méthode volontariste dont l'Organisation a affirmé qu'elle était la plus efficace et la plus appropriée, même dans le contexte de l'économie actuelle, pour parvenir à ses objectifs de progrès et de justice sociale.
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PORTéE
JURIDIQUE
DE
LA
DéCLARATION
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III |
La nature et la portée juridiques de la Déclaration ont donné lieu à d'abondantes discussions depuis que la question de son inscription à l'ordre du jour de la Conférence a été envisagée, puis décidée. La crainte a été exprimée, en particulier, que la Déclaration n'ait pour objet ou pour effet d'étendre par un biais juridiquement discutable les obligations constitutionnelles auxquelles sont soumis les Etats Membres et qu'elle ne puisse servir d'excuse à des mesures commerciales de caractère protectionniste. Le Bureau s'est à plusieurs reprises efforcé de dissiper ces craintes. On récapitulera ci-après les considérations essentielles déjà développées dans le document soumis pour les consultations d'avril.
Les commentaires le plus souvent formulés concernent deux questions: d'une part, celle de savoir si la Déclaration a une portée juridiquement obligatoire ou non, ou, pour reprendre une formulation plus précise et plus exacte, si elle est juridiquement obligatoire en tant que telle (per se); d'autre part, quelle utilisation pourrait en être faite au-delà du contexte de l'OIT. Avant de récapituler les trois éléments essentiels de réponse, il paraît utile d'apporter brièvement une précision quant à la signification et à la portée de cet instrument sur le plan de la procédure.
Dans la pratique générale des organisations du système des Nations Unies, la déclaration a pu être définie comme un «instrument formel et solennel, qui se justifie en de rares occasions quand on énonce des principes ayant une grande importance et une valeur durable»(21). Dans la pratique de l'OIT, cette forme d'acte est apparue avec la Déclaration de Philadelphie(22), qui représente cependant un cas tout à fait à part puisque deux ans plus tard elle fut incorporée dans la Constitution à l'occasion des amendements constitutionnels de 1946. Une deuxième manifestation intéressante a été la Déclaration concernant la politique «d'apartheid» de la République sud-africaine, adoptée en 1964, révisée en 1988 et abrogée en 1991 lorsqu'elle est devenue sans objet. Il résulte de ce dernier précédent qu'une déclaration, si elle n'a évidemment pas la portée d'un instrument normatif, possède certaines caractéristiques qui lui donnent une portée plus grande que celle d'une simple résolution au titre de l'article 17 du Règlement de la Conférence. Une telle déclaration, au-delà de sa forme solennelle, est adoptée dans le cadre d'un point spécifiquement inscrit à l'ordre du jour de la Conférence par le Conseil d'administration. Dans la pratique, cela a conduit à considérer que le rapport spécial du Directeur général, qui était destiné à en assurer le suivi, comme une sorte de question récurrente à l'ordre du jour de la Conférence. Et cela explique en particulier qu'au lieu d'être traité en plénière, comme doit l'être le rapport du Directeur général, il ait pu être renvoyé à une commission ad hoc de composition restreinte.
Effets à l'égard de l'Organisation
En ce qui concerne ses effets à l'égard de l'Organisation, il est clair qu'une déclaration est un acte qui engage l'Organisation tout entière et comporte des effets juridiques à l'égard de tous ses organes, la Conférence, le Conseil et le Directeur général, au moins équivalents à ceux d'une résolution pour les raisons évoquées ci-dessus. En l'espèce, ces organes devront en particulier assurer la mise en œuvre de «l'obligation concomitante», qui est mise à la charge de l'Organisation, de fournir toute l'assistance appropriée pour seconder les efforts des Membres. L'obligation ainsi mise à la charge de l'Organisation n'implique cependant pas, pour les raisons que l'on va examiner, un accroissement des obligations juridiques de ses Membres.
En ce qui concerne l'effet juridique de la Déclaration à l'égard des Membres, la question est en réalité de savoir si cette Déclaration ajoute ou non aux obligations existantes en vertu de la Constitution et de la pratique constitutionnelle. L'examen du texte de la Déclaration et de son mécanisme de suivi impose une réponse négative.
Il convient d'abord de revenir sur le fait que, pour l'essentiel, la Déclaration n'a pas pour but d'établir ou d'extrapoler une charte nouvelle ou plus détaillée des droits fondamentaux du travail, mais de souligner la pertinence et l'importance renouvelées, dans le contexte décrit dans le Préambule, des droits fondamentaux dont le principe est déjà inscrit dans la Constitution et dans la Déclaration de Philadelphie. La liberté d'association, la protection des enfants, l'égalité de traitement et de chances sont, en effet, déjà affirmées dans la Constitution ou la Déclaration de Philadelphie. Le seul point au sujet duquel la Déclaration extrapole quelque peu est celui du travail forcé, qui n'y figure pas expressis verbis, mais dont l'interdiction paraît inhérente aux principes proclamés dans la Constitution et la Déclaration de Philadelphie, selon lesquels le travail n'est pas une marchandise et les travailleurs ont droit au respect de leur liberté d'association, de la dignité et de leur égalité de chances. La Déclaration vaudra sans aucun doute à cet égard reconnaissance politique et morale par les Membres de l'OIT de cette logique. Elle ne constitue cependant pas, à strictement parler, une interprétation de la Constitution ayant valeur juridiquement obligatoire pour les Etats Membres, puisque seule la Cour internationale de justice est compétente pour donner, conformément à l'article 37.1 de la Constitution, une telle interprétation. Personne ne semble, en tout état de cause, avoir jusqu'ici eu la moindre velléité de soutenir que l'adhésion à la Constitution et aux principes susvisés laisserait les Membres complètement libres de pratiquer le travail forcé lorsqu'ils n'ont pas ratifié les conventions correspondantes (alors qu'au demeurant l'ensemble des constitutions ou législations nationales exclut le recours au travail forcé).
En bref donc, la Déclaration n'a d'autre objet que d'exiger des Membres de l'OIT d'être cohérents avec eux-mêmes et avec les engagements qu'ils ont déjà pris, et de les encourager dans leurs efforts en ce sens; elle ne vise nullement à les assujettir à de nouveaux engagements. Contrairement à ce qui a pu être dit, il n'est nulle part question, en particulier, de les soumettre aux dispositions spécifiques des conventions qu'ils n'ont pas ratifiées.
Les mêmes conclusions s'imposent en ce qui concerne le dispositif de suivi sur lequel on reviendra ci-après, dans la mesure en particulier où ce dispositif pourrait être mis en œuvre même en l'absence de Déclaration. Il s'appuie en effet, d'une part, pour ce qui est des Etats qui n'ont pas ratifié les conventions correspondantes, sur l'article 19, paragraphe 5 e), de la Consti-tution que le Conseil d'administration a, en tout état de cause, la faculté de mettre en œuvre selon les modalités qu'il est libre d'arrêter; d'autre part (selon ce qui sera décidé), sur un rapport (ou vue d'ensemble) fondé sur une compilation des informations existantes qui représenterait une simple utilisation des fonctions qui peuvent être attribuées au Bureau international du Travail dans le cadre de directives de la Conférence ou du Conseil conformément à l'article 10 de la Constitution de l'OIT.
Effets en dehors du cadre de l'OIT
La portée juridique de la Déclaration, telle que décrite précédemment, comporte un corollaire important quant à ses effets en dehors de l'OIT: la Déclaration, pas plus qu'elle ne créerait de nouvelles obligations constitutionnelles à l'égard des Etats Membres, ne saurait les délier des obligations juridiques auxquelles ils peuvent être tenus conformément au droit international. Cela s'applique en particulier aux obligations résultant d'autres traités multilatéraux auxquels les Membres de l'OIT peuvent être parties et auxquels ils ne sauraient se soustraire si ce n'est dans les conditions prévues par lesdits traités ou chartes constitutives, ou dans les conditions générales prévues par la Convention de Vienne sur le droit des traités (art. 41). Il est clair que, n'étant même pas un traité, la Déclaration en tant que telle ne saurait offrir une quelconque base juridique pour y déroger inter se. Elle ne saurait davantage permettre à l'OIT de donner des consignes sur un sujet qui ne relève pas de sa compétence. De ce point de vue, on peut dire que la considération finale qui, dans l'avant-projet soumis aux consultations informelles, figurait après les astérisques ne fait qu'exprimer une évidence sur le plan juridique. Sa signification est en réalité essentiellement d'ordre politique. Au cours des consultations, le souhait a été exprimé de divers côtés que, si elle doit être retenue, il conviendrait d'en simplifier la rédaction et d'en modifier la place. Compte tenu des explications qui précèdent et qui feront partie des travaux préparatoires, il est possible d'éliminer cette incidente qui visait à souligner l'aspect juridique du problème. Cependant, étant donné qu'aucun accord n'existe encore sur son inclusion et que le groupe des travailleurs ainsi que quelques gouvernements ont manifesté leur hostilité au principe même d'une telle clause, il a semblé préférable de laisser le paragraphe où il figurait. Selon le cas, il pourrait être approprié, comme l'ont proposé certains gouvernements, de le placer dans le Préambule, à la suite du dernier «attendu» et, pour faire le lien avec le paragraphe précédent, de le libeller comme suit:
Attendu que l'Organisation n'a pas compétence en matière de commerce et que rien dans la présente Déclaration n'est censé autoriser un Membre quelconque de l'OIT à adopter des mesures de caractère protectionniste ou qui, etc...
Une autre formule, également proposée lors des dernières consultations, consisterait à placer ce paragraphe - le cas échéant sous sa forme simplifiée - immédiatement avant le paragraphe qui commence par «Décide...».
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PORTéE PRATIQUE
DE
LA
DéCLARATION:
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IV |
Comme il résulte explicitement de la question figurant à l'ordre du jour de la présente session, la Déclaration n'est pas censée exister isolément. Elle n'a et n'aura de signification qu'à travers le mécanisme de suivi dont elle devrait être accompagnée. Tout au long des discussions officielles et officieuses, les travailleurs n'ont pas cessé de rappeler à cet égard que la Déclaration ne présenterait strictement aucun intérêt s'il devait s'agir simplement d'un exposé de bonnes intentions, quel que puisse en être le bonheur de l'expression. L'exigence des travailleurs, appuyée par les employeurs et très généralement partagée parmi les gouvernements, est que la Déclaration soit accompagnée d'un mécanisme de suivi vraiment efficace, crédible et significatif de mise en œuvre. Il ne semble pas aisé a priori de réaliser la synthèse entre ce souci légitime d'efficacité, d'une part, et, d'autre part, la volonté constamment réaffirmée de très nombreux côtés de bien marquer le caractère strictement promotionnel de la Déclaration et de son mécanisme de suivi, et d'exclure tout aspect punitif ainsi que tout double emploi et toute nouvelle obligation. Au fur et à mesure des discussions, le principe de cette synthèse est cependant apparu de manière assez claire: il n'est pas de chercher à établir de nouvelles procédures, mais d'exploiter de manière aussi cohérente que possible les moyens et procédures constitutionnels ou pratiques très riches et divers dont l'OIT est dotée. Cet objectif général s'exprime à travers les deux éléments du mécanisme de suivi: l'examen annuel pour les pays qui n'ont pas ratifié et le rapport global quadriennal pour l'ensemble des pays.
A. EXAMEN ANNUEL POUR LES PAYS QUI N'ONT PAS RATIFIé
Cet élément du dispositif de suivi représente un élément essentiel du point de vue de l'objectif général de la Déclaration tel qu'il a été rappelé ci-dessus, c'est-à-dire la promotion de l'application universelle des droits fondamentaux, même par les Etats qui n'ont pas ratifié, conformément au point 54 b) des recommandations de Copenhague.
Pour parvenir à cet objectif, la solution qui avait été envisagée au début par analogie avec la procédure en matière de liberté syndicale aurait fait appel à un système de plainte. Elle a été écartée car il est apparu (voir le rappel historique ci-dessus) qu'elle ne pourrait probablement pas recueillir l'appui général nécessaire.
On s'est alors tourné vers l'utilisation d'une disposition originale de la Constitution de l'OIT introduite en 1946 et qui permet à l'Organisation de demander aux Etats qui n'ont pas ratifié des rapports «à des périodes appropriées, selon ce que décidera le Conseil d'administration, sur l'état de sa législation et sur sa pratique concernant la question qui fait l'objet de la convention, en précisant dans quelle mesure l'on a donné suite ou l'on se propose de donner suite à toute disposition de la convention par voie législative, par voie administrative, par voie de contrats collectifs ou par toute autre voie, et en exposant quelles difficultés empêchent ou retardent la ratification d'une telle convention» (art. 19, paragraphe 5 e), de la Constitution).
Il résulte du libellé de cette disposition que le Conseil d'administration dispose d'une très large discrétion quant à la manière de la mettre en œuvre à travers la formulation des questionnaires. Il est libre d'en fixer la fréquence et rien ne l'oblige à demander à chaque occasion des rapports complets portant sur l'ensemble des points couverts dans cette disposition.
Comme indiqué plus haut, le Conseil avait déjà décidé de recourir à cette disposition en 1995 pour promouvoir chacune des quatre catégories de droits fondamentaux. Cette décision s'est concrétisée pour la première fois en 1998 sous la forme de rapports spéciaux sur la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930, et sur la convention (no 105) sur l'abolition du travail forcé, 1957, présentés par les pays n'ayant pas ratifié ces instruments et dont l'analyse fait l'objet de la partie III du rapport de la commission d'experts à la présente session de la Conférence. L'adoption de la Déclaration et de son mécanisme de suivi ne représenterait en définitive qu'un aménagement de cette décision sur les points suivants:
Cette utilisation systématique de l'article 19 n'est pas en tant que telle contestable et n'a pas été contestée. Certaines questions se sont cependant posées en ce qui concerne le champ d'application de cet examen, l'organe compétent pour y procéder et les modalités de l'examen. Elles seront examinées ci-après.
Il a été clairement établi à cet égard que le mécanisme existant applicable en matière de liberté syndicale doit être entièrement sauvegardé. Son maintien intégral n'exclut pas nécessairement pour autant un examen annuel qui aurait un objet très différent et beaucoup plus général (il ne s'agit pas de déceler les manquements ponctuels mais d'obtenir une vue générale des changements). On a cependant exprimé la crainte que la superposition des deux mécanismes n'aboutisse à méconnaître le principe non bis in idem. Ce souci pourra être aisément surmonté s'il est précisé dans la procédure qu'aucun cas particulier à l'examen devant le Comité de la liberté syndicale ne peut être soulevé dans le cadre de l'examen annuel. De manière peut-être plus fondamentale, on peut se demander si, dans le cas de la liberté syndicale et étant donné l'existence d'une procédure permanente, il ne suffirait pas d'adresser une demande de rapport d'évolution non pas sur une base annuelle mais seulement tous les quatre ans, en phase avec le rapport global dont il sera question plus bas. Cette solution permettrait en effet de recueillir de manière plus systématique des informations sur l'évolution de la loi et de la pratique qui ne peuvent apparaître que de manière accidentelle ou pathologique à travers la procédure de plainte.
Organe compétent pour procéder à l'examen
Si un certain nombre de gouvernements ont été d'avis qu'il n'y avait pas lieu de s'écarter pour ces examens annuels de la procédure établie, les groupes des employeurs et des travailleurs ainsi qu'un grand nombre de gouvernements ont estimé que le Conseil d'administration était l'organe le plus approprié pour les conduire. L'objectif de l'examen n'est, en effet, pas de reconduire chaque année un exercice juridique d'examen des obstacles à la ratification, qui n'aurait sans doute pas grande signification à intervalles aussi rapprochés; il serait, conformément à l'intention de la Déclaration et des recommandations de Copenhague, de suivre (et d'encourager) de manière plus générale les progrès réalisés en direction des principes des conventions susvisées.
On s'est cependant demandé si le Conseil pouvait être saisi directement de la compilation «brute» des rapports ou si un mécanisme de filtrage ou de «mise en perspective» ne serait pas nécessaire pour discuter de manière plus utile et cohérente de ce rapport. Il est évidemment difficile de trancher cette question a priori, sans connaître le volume des réponses. Le rapport spécial susmentionné sur le travail forcé peut à cet égard donner une indication approximative. Il est à prévoir que, étant donné le caractère annuel de l'exercice, ce volume ne sera pas très considérable. Quoi qu'il en soit, diverses options ont été discutées. Etant donné que le renvoi à la commission d'experts semblait susciter des objections de principe et des objections pratiques (y compris en raison du volume de travail supplémentaire que cela représenterait pour elle), d'autres solutions ont été envisagées: celle de faire assister le Bureau par un expert ou un groupe d'experts choisis à cet effet, et celle de confier la tâche de présentation de la compilation à un rapporteur (qui pourrait être différent pour chacun des droits). Le choix du Conseil pourrait alors se porter sur une personne en son sein ou à l'extérieur (y compris dans la commission d'experts). On relèvera que ce dernier système est bien connu en matière de droits de l'homme dans d'autres instances internationales.
Les documents présentés par le Bureau envisageaient en effet la possibilité que les Etats non membres du Conseil qu'intéresse la discussion de telle ou telle partie du rapport puissent avoir la possibilité de s'exprimer. Certains ont cru voir dans cette procédure la confirmation du caractère contentieux de l'exercice auquel ils sont résolument opposés, puisque tout le suivi devrait être de caractère promotionnel. Il convient simplement d'observer que cette idée vise simplement à permettre aux Etats qui le souhaiteraient de commenter leur expérience. Il est vrai à cet égard que le Règlement actuel du Conseil est très strict et exclut toute possibilité d'intervention au Conseil d'un Etat non membre, si ce n'est dans des situations contentieuses (voir art. 5bis). Cela ne signifie cependant pas qu'en introduisant une nouvelle possibilité de s'exprimer on devrait se placer dans la même optique. La possibilité d'entendre des explications d'un Membre intéressé au sujet de ses efforts et de ses expériences pourrait être extrêmement féconde, dans une perspective promotionnelle; elle permettrait de mettre en lumière les «recettes» qui ont réussi. L'amendement qu'il appartiendrait au Conseil d'apporter à son Règlement pour ouvrir cette possibilité pourrait être rédigé de manière à traduire cette optique. Il convient de rappeler aussi que si la voie normale d'une discussion à la Conférence était suivie, comme le préconisent en général les mêmes, les Etats concernés seraient de toute façon amenés à répondre aux questions éventuelles, et on ne voit pas pourquoi cette possibilité devrait apparaître plus contentieuse dans un cas que dans l'autre.
Lors des consultations du mois d'avril, un certain nombre d'intervenants ont insisté par ailleurs sur la nécessité que le résultat de cet examen par le Conseil soit porté à l'attention de la Conférence, comme cela avait été envisagé dans le document du mois de mars. Il est clair à cet égard que, si cet examen doit avoir lieu au Conseil, il représentera un aspect important de son activité et, à ce titre, devra trouver une place appropriée dans le rapport annuel du Président du Conseil d'administration. Selon les modalités qui seront finalement retenues, certains aménagements seront nécessaires au Règlement du Conseil et de la Conférence(23).
Si le souci de promouvoir l'application universelle des droits fondamentaux a, dans un premier temps, conduit à focaliser l'attention sur les pays n'ayant pas ratifié les conventions correspondantes, il est apparu dès la discussion du mois de novembre 1997 que ce souci d'universalité appelait aussi logiquement l'élaboration d'un panorama global des situations dans l'ensemble des Etats Membres, qu'ils aient ou non ratifié les conventions. Naturellement, pour les pays qui ont ratifié, l'existence d'un système de contrôle très élaboré de l'application des dispositions concrètes des conventions offre la meilleure garantie possible que les principes de ces conventions seront a fortiori respectés. Mais le sentiment s'est exprimé de manière assez générale qu'il était assez difficile d'obtenir à travers ce système une «perspective» d'ensemble qui tout à la fois soit dynamique et respecte le sens des proportions.
C'est ainsi que s'est dégagée au sein du Conseil lui-même l'idée d'un rapport global qui couvrirait à la fois les pays qui ont ratifié et ceux qui n'ont pas ratifié. Ce rapport passerait en revue chaque année, à tour de rôle, chacune des quatre catégories de droits fondamentaux. Son objet serait essentiellement de dégager les tendances et évolutions les plus significatives au cours de la période considérée.
Cette idée, née au Conseil, a suscité un certain nombre d'objections ou de questions de certains autres Membres sur le plan de son principe. D'une part, le fait de couvrir les Etats ayant ratifié a paru comporter le risque de les exposer à un double examen et à une double critique pour les mêmes faits, au mépris du principe non bis in idem. D'autre part, la crainte a été exprimée que ce rapport s'écarte de l'objectif promotionnel de la Déclaration et de son mécanisme de suivi.
Ces préoccupations méritent examen. La meilleure manière de les dissiper est d'établir une distinction claire entre l'objet de ce rapport et celui des procédures établies. Il paraît évident que, d'un point de vue juridique, il est hors de question que le rapport global puisse se substituer aux procédures établies pour juger du degré d'application des dispositions spécifiques des conventions dans les pays qui les ont ratifiées. Mais, pour renforcer cette évidence juridique, il paraît important de définir l'objet du rapport de telle manière qu'il exclue un tel chevauchement. Cela est assez facile. La Déclaration comporte en effet deux volets indissociables: d'une part, la réaffirmation par les Membres du devoir qu'ils se reconnaissent de promouvoir, dans toute la mesure de leurs moyens, les droits fondamentaux; d'autre part, l'obligation concomitante de l'Organisation de mobiliser ses ressources pour les y aider. Dans cette perspective, il devrait être clair que le rapport global ne vise pas, en tant que tel, à porter un jugement sur l'attitude des Etats. Il devrait être l'occasion de porter une appréciation, avec un recul suffisant, sur l'efficacité et la pertinence de l'assistance apportée par l'Organisation. Cela signifie qu'il devrait être l'occasion non seulement de procéder à un examen rétrospectif, mais aussi de définir un plan d'action comportant certains objectifs et priorités. Tel est le sens de la version révisée qui figure en annexe à la Déclaration.
Si l'objectif ainsi précisé permet de répondre aux soucis de principe qui se sont exprimés, un certain nombre de problèmes subsistent quant à l'organe compétent pour en traiter et quant à la procédure d'examen.
Il semble acquis que ce rapport devrait être établi sous la responsabilité du Directeur général, à partir d'informations solides qui, pour l'essentiel, seraient celles établies à travers les procédures pertinentes (y compris l'examen annuel visé ci-dessus). Il est apparu au cours de la discussion que cela ne devrait pas nécessairement exclure d'autres informations fiables à condition d'en préciser la source.
Reste cependant à nouveau la question de savoir quel organe devrait en débattre et de quelle manière. Cette question n'a pas été tranchée. Trois possibilités principales ont été discutées:
Le choix entre ces trois formules ne devrait pas être une simple affaire de préférence subjective. Il faut tenir compte de l'objectif recherché pour déterminer quel organe et quelle procédure paraissent les plus à même de le réaliser. Si, comme indiqué ci-dessus, le rapport global doit être l'occasion non seulement de passer en revue les tendances et évolutions observées en rapport avec le droit considéré, mais aussi d'établir un plan d'action pour la période ultérieure, cet examen exigera un certain temps et conduira à prendre en considération certaines questions de ressources et de priorités. Le Conseil serait certainement l'organe approprié de ce point de vue, mais il risquerait de ne pas disposer de beaucoup de temps pour ce faire.
L'examen par la Conférence n'aurait de sens que si le cadre et les conditions de cet examen lui permettaient effectivement de parvenir au résultat recherché. Du point de vue de la procédure, cela serait impossible si le rapport global est considéré comme faisant partie du rapport du Directeur général. Dans cette hypothèse, il serait exclu en effet qu'il puisse donner lieu à l'adoption de conclusions ou à d'autres décisions de la part de la Conférence. Il en irait autrement si la question du suivi était considérée comme une question récurrente à l'ordre du jour de la Conférence, à la manière du suivi de la Déclaration sur l'apartheid. Dans ce cas, en effet, la Conférence aurait la faculté de renvoyer ce rapport à une commission qui pourrait alors avoir le temps de procéder à une discussion approfondie et de lui soumettre un rapport et des conclusions.
Une solution intermédiaire évoquée au cours des discussions est celle d'une séance spéciale. Sous réserve de revoir la terminologie et d'aménager un cadre réglementaire approprié, cette solution est évidemment concevable. Pour que cette séance puisse adopter des conclusions ou un plan d'action, il faudrait cependant à nouveau que la question du rapport global soit considérée comme une question récurrente de l'ordre du jour et non comme une partie du rapport du Directeur général. Sinon, la séance spéciale ne pourrait que procéder à un échange de vues sur le rapport du Directeur général et, le cas échéant, sur les décisions prises par le Conseil.
Le rapport qui précède s'est efforcé de donner une image aussi fidèle que possible des questions en suspens qu'il appartient maintenant à la Conférence, à travers la commission qu'elle voudra sans doute établir à cet effet, de trancher.
Ces questions ne sont pas nombreuses même si leur complexité ne doit pas être sous-estimée. Trois considérations devraient cependant aider la Conférence à aborder la tâche avec une certaine confiance.
Grâce à la dynamique qui s'est ainsi créée, aux points de repères auxquels la Conférence peut se référer et à l'assistance qu'elle peut recevoir du Conseil pour la mise au point définitive, il ne devrait pas lui être impossible de réaliser le très large accord qu'appelle un projet qui touche à la raison d'être de l'OIT et à la raison pour ses Membres d'y appartenir.
PROJET DE DéCLARATION
DES DROITS FONDAMENTAUX
DE L'HOMME AU TRAVAIL
1.1 Attendu que la création de l'OIT procédait de la conviction que la justice sociale est essentielle pour assurer les conditions d'une paix universelle et durable;
1.2 Attendu que la persistance de trop nombreuses situations d'injustice et de pauvreté, en dépit d'une prospérité générale croissante et d'un développement technologique sans précédent, confirme que la croissance économique, si elle est une des conditions essentielles du progrès social, ne suffit pas à l'assurer;
1.3 Attendu que l'OIT se doit donc, plus que jamais, de mobiliser l'ensemble de ses moyens d'action normative, de coopération technique et de recherche dans tous les domaines de sa compétence, en particulier l'emploi, la formation professionnelle et les conditions de travail, pour faire en sorte que, dans le cadre d'une stratégie globale de développement social, le progrès social aille effectivement de pair avec la croissance économique et contribue à rendre cette dernière réellement durable;
1.4 Attendu que, dans la recherche de ce parallélisme, la garantie des droits fondamentaux de l'homme au travail - liberté syndicale, interdiction du travail forcé et de la discrimination, abolition du travail des enfants - revêt une importance et une signification particulières en assurant aux intéressés eux-mêmes la possibilité de revendiquer librement et avec des chances égales une juste participation aux richesses auxquelles ils ont contribué, ainsi que de réaliser pleinement leur potentiel humain;
1.5 Attendu que, dans le cadre de son mandat exclusif, qui est d'établir et de fixer les normes internationales du travail, l'OIT est universellement reconnue comme l'Organisation compétente pour promouvoir ces droits fondamentaux en tant qu'ils sont l'expression de ses principes et valeurs constitutionnels;
1.6 Attendu que, dans une situation d'interdépendance économique croissante, il est urgent de réaffirmer la permanence des principes et valeurs sur lesquels l'Organisation est fondée ainsi que de promouvoir l'application universelle des droits qui en découlent,
La Conférence internationale du Travail,
2. Rappelle:
2.1 Qu'en adhérant librement à l'OIT, l'ensemble de ses Membres ont accepté les valeurs et principes énoncés dans sa Constitution et la Déclaration de Philadelphie et se sont engagés à travailler à la réalisation des objectifs de l'Organisation, dans toute la mesure de leurs moyens et de leur spécificité;
2.2 Que ces valeurs et principes ont été traduits et développés sous forme de droits et d'obligations spécifiques dans des conventions reconnues comme fondamentales à l'intérieur comme à l'extérieur de l'OIT;
3. Déclare que l'ensemble des Membres, même lorsqu'ils n'ont pas ratifié les conventions en question, se doivent, du seul fait de leur appartenance à l'Organisation et de leur adhésion à ses valeurs et principes, de travailler de bonne foi et au mieux de leurs moyens à la réalisation des droits fondamentaux qui en sont l'objet, à savoir:
3.1 la liberté d'association et la reconnaissance effective du droit de négociation collective;
3.2 l'élimination de toute forme de travail forcé ou obligatoire;
3.3 l'abolition effective du travail des enfants;
3.4 l'élimination de la discrimination en matière d'emploi et de profession sous toutes ses formes.
4. Reconnaît l'obligation concomitante qui incombe à l'Organisation de mobiliser de manière efficace ses moyens constitutionnels et pratiques pour seconder les efforts de ses Membres vers ces objectifs,
4.1 en offrant son assistance et ses conseils en vue de promouvoir la ratification et l'application des conventions fonda-mentales et de créer ainsi un environnement favorable au développement économique et social;
4.2 en assistant ceux de ses Membres qui ne sont pas encore en mesure de ratifier l'ensemble ou certaines de ces conventions dans leurs efforts pour réaliser les droits fondamentaux qui en font l'objet;
4.3 en encourageant les organisations compétentes, multi-latérales ou autres, à appuyer ces efforts à travers leurs propres programmes d'assistance.
5. Décide que, pour donner plein effet à la présente Déclaration, un mécanisme de suivi promotionnel, crédible et efficace sera mis en œuvre et comportera un examen des rapports annuels en vertu de l'article 19, paragraphe 5 e), de la Constitution et un rapport global, selon les modalités précisées dans l'annexe, qui sera considérée comme partie intégrante de la Déclaration.
* * *
6. Souligne qu'aucun Membre de l'OIT ne saurait se prévaloir de la présente Déclaration pour adopter des mesures commerciales de caractère protectionniste ou qui remettraient en cause l'avantage comparatif d'autres pays.
Mécanisme de suivi de la déclaration
des droits fondamentaux de l'homme au travail
1. Examen annuel concernant les conventions fondamentales non ratifiées
1.1 Objectif et champ d'application
1.1.1 L'objectif est de donner l'occasion d'examiner chaque année les efforts faits par les Membres qui n'ont pas encore ratifié les conventions fondamentales correspondantes en vue d'assurer le respect des droits, valeurs et principes consacrés par la Constitution et la Déclaration de Philadelphie.
1.1.2 L'examen portera sur les quatre catégories de droits fondamentaux énumérés dans la Déclaration. Il n'aura pas d'incidence sur les procédures applicables en matière de liberté syndicale et ne reprendra pas les questions qui font l'objet de ces procédures.
1.2 Base juridique et modalités de l'examen
1.2.1 L'examen se fera sur la base de rapports demandés aux Membres au titre de l'article 19, paragraphe 5 e), de la Constitution pour chacune des conventions fondamentales qu'ils n'ont pas ratifiées. Les formulaires de ces rapports seront conçus de manière à obtenir des gouvernements des informations sur toute modification apportée à leur législation et à leur pratique, complétées par toutes observations que les organisations d'employeurs et de travailleurs souhaiteront formuler conformément à l'article 23 de la Constitution et à la pratique établie.
1.2.2 Ces rapports, tels qu'ils auront été compilés par le Bureau, seront examinés par le Conseil d'administration.
1.2.3 [En vue de présenter une introduction aux rapports ainsi compilés appelant l'attention sur des aspects qui pourraient mériter une discussion plus approfondie, le Bureau pourra être assisté par [des membres de la commission d'experts désignés à cet effet] [un groupe d'experts désigné à cet effet par le Conseil d'administration] [un ou des rapporteurs que le Conseil d'administration aura choisi(s) à cet effet parmi ses membres].]
1.2.4 Des mesures devraient être prises pour permettre aux Membres non représentés au Conseil d'administration d'exprimer leurs vues lorsque des questions qui les concernent directement viennent en discussion.
2. Rapport global
2.1 Objectif et champ d'application
2.1.1 L'objectif du rapport est de donner une image dynamique d'ensemble des évolutions les plus significatives relatives à chaque catégorie de droits fondamentaux, observées au cours d'une période quadriennale, d'évaluer l'efficacité de l'assistance de l'OIT et de définir les priorités et un plan d'action pour la période suivante.
2.1.2 Le rapport portera à tour de rôle chaque année sur l'une des quatre catégories de principes et de droits fondamentaux.
2.2 Modalités de l'examen
2.2.1 Le rapport sera établi sous la responsabilité du Directeur général, sur la base des informations recueillies et vérifiées selon les procédures établies de l'OIT. Il comprendra l'examen annuel concernant les conventions fondamentales non ratifiées en vertu de l'article 19, paragraphe 5 e), de la Constitution. Dans le cas des Membres qui ont ratifié les conventions correspondantes, ces informations proviendront des rapports soumis au titre de l'article 22 de la Constitution et des discussions auxquelles ils auront donné lieu. [Le Directeur général pourra aussi recourir à d'autres informations pertinentes qui auront été recueillies et discutées sur une base tripartite et à d'autres sources internationales fiables.]
2.2.2 Ce rapport sera soumis à une discussion tripartite [au Conseil d'administration et] à la Conférence internationale du Travail [, lors d'une séance spéciale].
1. BIT: Des valeurs à défendre, des changements à entreprendre - La justice sociale dans une économie qui se mondialise: un projet pour l'OIT, rapport du Directeur général à la Conférence internationale du Travail, 81e session, Genève, 1994.
2. BIT: L'action normative de l'OIT à l'heure de la mondialisation, rapport du Directeur général à la Conférence internationale du Travail, 85e session, Genève, 1997, p. 16.
3. Document GB.264/9/2 (novembre 1995).
4. BIT: Rapport de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, Conférence internationale du Travail, 86e session, Genève, 1998, rapport III (Partie 1A), rapport général, paragr. 94-125.
5. Document GB.262/205 (mars-avril 1995), paragr. 40.
6. L'article 10.1 de la Constitution dispose que «les fonctions du Bureau international du Travail comprendront... l'exécution de toutes enquêtes spéciales prescrites par la Conférence ou le Conseil d'administration». Cet article a été invoqué, lors de l'établissement de la procédure de la Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale en 1950, en tant qu'il habilite le Conseil d'administration à mener de telles enquêtes pour la promotion (par opposition avec la mise en vigueur) des buts et objectifs de l'Organisation.
7. Document GB.264/6 (novembre 1995), paragr. 25.
8. Documents GB.265/8/2, paragr. 46-76 (mars 1996) et GB.267/9/2, paragr. 15-80 (novembre 1996).
9. Document GB.264/205 (novembre 1995), paragr. 11.
10. Le point 4 de la Déclaration ministérielle de Singapour dispose ce qui suit: «Nous renouvelons notre engagement d'observer les normes fondamentales du travail internationalement reconnues. L'Organisation internationale du Travail (OIT) est l'organe compétent pour établir ces normes et s'en occuper, et nous affirmons soutenir les activités qu'elle mène pour les promouvoir. Nous estimons que la croissance économique et le développement favorisés par une augmentation des échanges commerciaux et une libéralisation plus poussée du commerce contribuent à la promotion de ces normes. Nous rejetons l'usage des normes du travail à des fins protectionnistes et convenons que l'avantage comparatif des pays, en particulier des pays en développement à bas salaires, ne doit en aucune façon être remis en question...»
11. Document GB.268/8/2, paragr. 54. Pour la genèse de cette proposition, voir également document GB.268/PV(Rev.).
12. L'action normative de l'OIT à l'heure de la mondialisation, op. cit., pp. 19-22 et 73.
13. Voir document GB.270/3/1 (Add.) pour les extraits des déclarations faites à la 85e Conférence internationale du Travail dans le cadre de la discussion du rapport du Directeur général en ce qui concerne la garantie universelle des droits fondamentaux des travailleurs et l'adoption d'une éventuelle déclaration solennelle.
14. Document GB.269/205, paragr. 2.
15. Document GB.270/3/1.
16. Document GB.271/3/1.
17. Document GB.270/3/1, paragr. 6-24.
18. Des valeurs à défendre, des changements à entreprendre, op. cit., pp. 58-59.
19. Liberté syndicale: Convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; Convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949;
Travail forcé: Convention (no 29) sur le travail forcé, 1930; Convention (no 105) sur l'abolition du travail forcé, 1957;
Discrimination: Convention (no 100) sur l'égalité de rémunération, 1951; Convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958;
Age minimum: Convention (no 138) sur l'âge minimum, 1973.
20. Et cela d'autant plus que l'Assemblée générale des Nations Unies, dans sa résolution sur la suite donnée au Sommet mondial pour le développement social, «invite l'Organisation internationale du Travail, qui, du fait de son mandat, de ses structures tripartites et de sa compétence propre, a un rôle spécial à jouer en matière d'emploi dans le développement social, à continuer de contribuer à l'application du Programme d'action» (Rés./50/161, paragr. 38). Elle réitère par ailleurs l'engagement pris lors du Sommet d'accorder priorité absolue aux actions internationales de promotion du progrès social et de la justice, notamment en évaluant régulièrement les progrès accomplis au niveau national et en mobilisant des ressources financières au niveau international (paragr. 4, 12 et 14).
21. Mémorandum préparé par le Service juridique, secrétariat de l'ONU, 34 UNESCOR, sup. (no 8) 15, doc. ONU E/CN.4/L.610 (1962).
22. Il est intéressant de citer le rapport soumis à la Conférence de 1944: «Dans l'ambiance [des] politiques en voie d'évolution, il est apparu clairement souhaitable que l'Organisation [...] formulât à nouveau les buts et objectifs qu'elle a en vue pour la période dans laquelle le monde entre actuellement. Tout ce qui s'est produit depuis 1919 a consolidé les bases de la philosophie internationale proclamée par la Constitution de l'Organisation, [...] mais comme le monde est allé de l'avant, l'Organisation peut maintenant aller de l'avant en même temps que lui ou, de préférence, le précéder quelque peu. Le moment paraît donc être venu d'adopter une nouvelle déclaration de principes généraux [...] qui serait un mandat social proposant certains objectifs à l'Organisation et comportant, de la part des Membres, l'engagement de collaborer pour atteindre ces objectifs. [...] Une déclaration solennelle de la Conférence paraît être le mode le plus approprié pour cette nouvelle formulation des buts et objectifs de l'Organisation [...]. L'adoption d'une telle déclaration servirait à marquer une phase importante de l'histoire de l'Organisation par la nouvelle formulation qu'elle donnerait à ses objectifs dans la nouvelle perspective d'un monde transformé.»
23. Comme indiqué dans le document soumis au Conseil d'administration en mars 1998 (document GB.271/3/1), il conviendra le cas échéant de se demander, entre autres, si l'article 7.1 b) du Règlement de la Conférence doit être modifié.