RAPPORT GÉNÉRAL

A. Introduction

1. Conformément à l'article 7 de son Règlement, la Conférence a institué une commission pour examiner et présenter un rapport sur la troisième question à l'ordre du jour: «Informations et rapports sur l'application des conventions et recommandations.» La commission était composée de 214 membres (105 membres gouvernementaux, 26 membres employeurs et 83 membres travailleurs). Elle com-prenait également 22 membres gouvernementaux adjoints, 39 membres employeurs adjoints et 92 membres travailleurs adjoints⁽¹⁾. En outre, 48 organisations non gouvernementales internationales étaient représentées par des observateurs.

2. La commission a élu son bureau comme suit:

Président: M. P. van der Heijden, membre gouvernemental (Pays-Bas).

Vice-présidents: M. A. Wisskirchen, membre employeur (Allemagne) et M. W. Peirens, membre travailleur (Belgique).

Rapporteur: M^me C. Aguessy, membre gouvernemental (Bénin).

3. La commission a tenu 19 séances.

4. Dans le cadre de son mandat, la commission a examiné les questions suivantes: i) informations sur la soumission aux autorités compétentes des conventions et recommandations adoptées par la Conférence, fournies en application de l'article 19 de la Constitution; ii) rapports sur l'application des conventions ratifiées fournis conformément aux articles 22 et 35 de la Constitution; iii) rapports demandés par le Conseil d'administration au titre de l'article 19 de la Constitution au sujet de la convention (n^o 159) et de la recommandation (n^o 168) sur la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées, 1983⁽²⁾. Conformément à une décision du Conseil d'administration et de la Conférence, la commission a aussi été appelée à examiner le rapport de la quatrième session spéciale (septembre 1997) du Comité conjoint OIT/UNESCO d'experts sur l'application de la Recommandation concernant la condition du personnel enseignant.

5. Suivant sa pratique habituelle, la commission a ouvert ses travaux par une discussion sur les questions générales se rapportant à l'application des conventions (notamment les conventions ratifiées) et des recommandations et sur la manière dont les Etats Membres s'acquittent de leurs obligations normatives en vertu de la Constitution de l'OIT. Elle a ensuite procédé à un échange de vues sur le rapport du Comité conjoint OIT/UNESCO d'experts. La dernière partie de la discussion générale a porté sur l'étude d'ensemble de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations consacrée à la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées. Enfin, et comme à l'accoutumée, la commission a débattu d'un certain nombre de cas individuels concernant l'application des conventions ratifiées, de l'obligation de présenter des rapports et de celle de soumettre les conventions et recommandations aux autorités nationales compétentes.

6. L'examen de ces cas, qui a constitué l'essentiel des travaux de la commission, s'est fondé principalement sur les observations contenues dans le rapport de la commission d'experts, ainsi que sur les explications, écrites ou orales, fournies par les gouvernements intéressés. La commission s'est également appuyée sur ses discussions des années précédentes, sur les commentaires reçus des organisations d'employeurs et de travailleurs, ou encore, le cas échéant, sur les rapports des autres organes de contrôle de l'OIT et d'autres organisations internationales. Les contraintes de temps ont amené la commission à opérer un choix parmi l'ensemble des observations de la commission d'experts et à se limiter, en conséquence, à discuter d'un nombre limité de cas. La commission veut croire, en conséquence, que les gouvernements concernés prêteront une attention particulière aux demandes de la commission d'experts et ne manqueront pas de prendre les mesures requises pour assurer le respect de leurs obligations. La deuxième partie du présent rapport contient un résumé des informations fournies par les gouvernements et des discussions tenues à la commission, ainsi que les conclusions de celle-ci.

7. Les membres employeurs ont indiqué que la commission utilisait les mêmes méthodes de travail depuis longtemps et qu'elle devait continuer ses travaux de la même manière puisque ces méthodes avaient prouvé leur efficacité par le passé. L'établissement d'une liste de cas individuels fait également partie des méthodes de travail de la commission, même si elle n'est jamais entièrement satisfaisante ou juste à tous égards, ce qui pose un dilemme pour les membres employeurs. Tous les pays mentionnés dans le rapport de la commission d'experts ne peuvent cependant être inclus dans cette liste qui doit se limiter à quelque 20 à 30 pays. Au cours de la discussion préalable de cette liste, référence a été faite à un équilibre géographique. On peut toutefois se demander pourquoi une telle importance devrait être accordée à l'équilibre géographique alors qu'il importe d'examiner la manière dont tous les Etats Membres respectent leurs obligations individuelles en vertu des conventions qu'ils ont ratifiées. En conséquence, les membres employeurs estiment que la liste devrait être approuvée telle que présentée.

8. Les membres travailleurs ont approuvé le projet de liste des cas individuels, après des discussions approfondies et difficiles. Ils ont tout d'abord rappelé que l'approbation de la liste et le choix des cas prioritaires pour la discussion sont toujours des exercices difficiles vu les contraintes de temps, d'une part, et le grand nombre de problèmes d'application, d'autre part. De plus, le raccourcissement de la durée de la Conférence a des conséquences très importantes pour cette commission. Avant les réaménagements apportés à la durée de la Conférence, la liste contenait plus de 30 pays pour plus de 50 conventions. Depuis le raccourcissement, le nombre de cas se situe autour de 27 pays pour une trentaine de conventions et, cette année, la liste a été restreinte à une convention par pays. Pour le choix des cas individuels, les membres travailleurs ont rappelé l'ensemble des critères utilisés: la nature des observations de la commission d'experts; les notes de bas de page dans le rapport de la Conférence; la portée et la qualité des réponses des gouvernements reprises dans le rapport; les discussions et conclusions des sessions des années précédentes; les commentaires reçus de la part des organisations d'employeurs et de travailleurs; les rapports des autres organes de contrôle de l'OIT et d'autres organisations internationales; les derniers développements sur le terrain; les déclarations du groupe des travailleurs pendant l'adoption de la liste l'année dernière; et, pour cette année, le cinquantième anniversaire de la convention n^o 87.

9. Les membres travailleurs ont également souligné la recherche d'un équilibre entre les régions et les conventions et ont rappelé que la discussion porterait non seulement sur les conventions fondamentales mais également sur des problèmes d'application et de nouveaux développements et évolutions par rapport aux conventions dites techniques. Bien que les membres travailleurs aient approuvé le projet de liste, ils ont formulé certains commentaires importants à la fois pour la commission d'experts, l'OIT, les gouvernements concernés et pour cette commission. Le fait que certains pays ne figurent pas sur la liste, bien que la commission d'experts ait formulé des observations dans la deuxième partie de son rapport, ne signifie pas que les pays concernés devraient attendre pour mettre leur législation et pratique en conformité avec la convention. En outre, les membres travailleurs tiennent à indiquer dès à présent qu'ils voudraient pouvoir discuter l'année prochaine de certains cas s'il n'y a pas de progrès réel entre-temps. C'est pourquoi ils insistent pour que la commission d'experts inclue dans son prochain rapport des commentaires sur les cas suivants. Premièrement, la République islamique d'Iran pour la convention (n^o 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958: la Commission de la Conférence a eu une discussion approfondie l'année dernière et a fait figurer ses conclusions dans un paragraphe spécial vu la gravité et la persistance des violations et, surtout, vu le refus du gouvernement de prendre une décision devant la Conférence d'accepter une mission de contacts directs; une telle mission aurait permis à la commission d'experts de disposer d'informations complètes et vérifiées sur la situation réelle en matière de discrimination et de formuler des recommandations précises et opérationnelles; la commission d'experts a elle aussi insisté dans son rapport sur l'importance d'accepter une mission de contacts directs et les membres travailleurs ont insisté pour que le gouvernement accepte une mission de contacts directs avant la prochaine réunion de la commission d'experts, c'est-à-dire avant novembre 1998; une telle mission permettrait à la commission d'experts d'analyser la situation réelle et de compléter les informations fournies par le gouvernement dans ses rapports et permettrait également à cette commission de discuter du cas sur la base d'informations rassemblées et analysées par une instance neutre et indépendante; l'acceptation d'une mission de contacts directs serait la preuve concrète de l'engagement réel du gouvernement par rapport aux normes internationales du travail, comme l'a déclaré le représentant gouvernemental pendant la session de cette commission l'année dernière; par contre, un nouveau refus d'accepter une mission de contacts directs aurait des conséquences inévitables sur la nature des conclusions que le groupe des travailleurs présenterait devant la Commission de la Conférence l'année prochaine. Deuxièmement, le Guatemala en ce qui concerne la convention (n^o 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, vu la détérioration de la situation dans la pratique malgré la signature du traité de paix dans ce pays. Troisièmement, le Costa Rica pour la convention (n^o 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, vu la persistance des syndicats «jaunes» et solidaristes, l'ingérence des employeurs dans les affaires internes des syndicats et la persistance des discriminations antisyndicales. Quatrièmement, le Pakistan en ce qui concerne la convention (n^o 29) sur le travail forcé, 1930, vu les conclusions fermes de cette commission pendant la session de l'année 1997. Les membres travailleurs ont insisté pour que ces éléments soient repris dans le rapport de cette commission, comme ce fut le cas dans le paragraphe 7 du rapport de la commission de 1997.

10. Les membres employeurs ont noté que la discussion sur les cas individuels a été cette année parfois très longue. Ils ont considéré comme essentiel le droit à la parole au sein de la commission. Toutefois, dans le groupe employeur, il est de tradition, dans la plupart des cas, de faire une seule déclaration, reflétant les opinions de tous les membres employeurs. Ceci permet de gagner beaucoup de temps. Les membres employeurs vont réfléchir si, à l'avenir, le nombre des cas individuels à examiner ne devrait pas être limité à 20, en raison de contraintes de temps.

11. Les membres travailleurs ont partagé les préoccupations des membres employeurs quant à la longueur des débats sur les cas individuels. Cependant, ils ne veulent pas empêcher un membre de la commission de prendre la parole. Les membres travailleurs ont invité tous les membres de la commission à éviter des déclarations répétitives.

B. Questions générales relatives aux normes

internationales du travail

Introduction: Aspects généraux des procédures de contrôle

12. La commission a souhaité la bienvenue à Sir William Douglas, président de la commission d'experts. Sir William a remercié la commission, au nom de la commission d'experts, de l'avoir invité à nouveau pour assister à la discussion en qualité d'observateur. Il a attiré l'attention sur plusieurs aspects du rapport de la commission d'experts. Le cinquantième anniversaire de la convention n^o 87 a fourni l'occasion de constater que la convention n'est pas encore ratifiée par des pays comptant plus de la moitié des travailleurs de la planète; la commission d'experts a donc lancé un appel aux gouvernements pour qu'ils ratifient cet instrument; les progrès réalisés sont le résultat du travail effectué par la commission d'experts, le Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration et la Commission de la Conférence. Deuxièmement, dans son rapport, la commission d'experts a, une fois encore, souligné l'importance de l'inspection du travail -- y compris par rapport au travail forcé et au travail des enfants -- et de la convention (n^o 122) sur la politique de l'emploi, 1964: la commission d'experts est consciente des difficultés accrues que rencontrent les gouvernements dans l'application de la convention à une époque de mondialisation de l'économie et a relevé les liens entre les politiques d'emploi et les politiques macroéconomiques nationales. Troisièmement, la commission apprécierait de recevoir plus d'informations de la part des organisations d'employeurs et de travailleurs au sujet de la question du travail dans les prisons examinée dans le cadre de la convention (n^o 29) sur le travail forcé, 1930, étant donné que ces informations s'avèrent toujours utiles pour clarifier la situation en droit et en pratique dans chaque pays. Quatrièmement, le manquement par les Etats de respecter leur obligation de faire rapport pose un sérieux problème, auquel le Bureau s'efforce de faire face par l'intermédiaire des spécialistes des normes dans les équipes multidisciplinaires (EMD) et par l'assistance organisée par le Département des normes internationales du travail. Il est important d'assurer qu'un nombre suffisant de spécialistes qualifiés soient sur le terrain afin que les équipes puissent jouer leur rôle, tout en maintenant la capacité nécessaire du département au Siège pour assister les organes de contrôle. Cinquièmement, l'étude d'ensemble de la commission examine l'application de la convention (n^o 159) et de la recommandation (n^o 168), sur la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées, 1983: l'étude a noté que la convention avant recueilli 59 ratifications et qu'il était souhaitable qu'elle en recueille davantage, étant donné son caractère promotionnel et la souplesse de ses dispositions ainsi que le rôle particulier que peuvent jouer les organisations, spécialement celles composées par des handicapés ou qui s'occupent des handicapés, de même que les organisations d'employeurs et de travailleurs. Sir William fera rapport à la commission d'experts sur les débats de la présente commission; il a espéré continuer le dialogue, en particulier dans les domaines abordés ci-dessus qui appellent un examen approfondi.

13. La commission a noté les indications en guise d'introduction données par le représentant du Secrétaire général au sujet des différents point à l'ordre du jour et sur les évolutions y relatives au sein de l'Organisation. Alors que le nombre de nouvelles ratifications progresse régulièrement -- notamment en ce qui concerne les sept conventions fondamentales (n^os 29 et 105 sur le travail forcé; 87 et 98 sur la liberté syndicale; 100 et 111 sur l'égalité dans l'emploi et la profession; et 138 sur le travail des enfants) --, le Bureau compte poursuivre ses activités pour aider les gouvernements à remplir leurs obligations de faire rapport et aider de même les organisations d'employeurs et de travailleurs. Les cas de progrès dans l'application des normes continuent toutefois à augmenter, ce qui témoigne de l'efficacité des procédures de contrôle et du travail de cette commission en particulier. Le travail du Département des normes internationales du travail au cours de l'année écoulée était axé en grande partie sur les activités en relation avec le cinquantième anniversaire de la convention n^o 87 sur la liberté syndicale et de la Déclaration universelle des droits de l'homme, y compris la campagne pour la ratification et l'application des sept conventions sur les droits fondamentaux, ainsi que sur les débats au Conseil d'administration au sujet du portefeuille de propositions pour de nouvelles normes et la révision éventuelle de normes existantes. Suite aux demandes formulées, une séance informelle d'information sur les méthodes de travail de la commission à l'attention des délégués s'est tenue immédiatement après la première séance de la commission.

14. Le membre gouvernemental de la France, en sa qualité de président du Groupe de travail sur la politique de révision des normes de la Commission des questions juridiques et des normes internationales du travail du Conseil d'administration, a informé les membres de la commission des progrès accomplis par le groupe de travail et du travail en profondeur déjà complété avec l'aide du Bureau. L'objectif est de moderniser le système des normes, sans l'affaiblir en quoi que ce soit. Grâce à une approche constructive, les décisions ont pu être prises par consensus sur de nombreuses questions difficiles. Le groupe de travail abordera bientôt l'étude des recommandations, des instruments maritimes et de la méthodologie des révisions.

15. Les membres travailleurs ont remercié le président de la commission d'experts d'avoir à nouveau accepté cette année d'assister à la discussion générale de la commission. Le dialogue entre la commission d'experts et la Commission de la Conférence s'est intensifié au cours de ces dernières années, comme en témoigne par exemple la prise en considération par la commission d'experts, au paragraphe 152 de son rapport, de la position constante des membres employeurs et travailleurs quant à l'importance du respect de l'obligation de faire rapport. Ils se sont félicités que la commission d'experts reflète dans ses observations concernant certains pays des éléments importants des discussions et conclusions de la Commission de la Conférence. En outre, elle a formulé des observations sur tous les cas dont les membres travailleurs avaient déclaré, lors de la précédente session de la Conférence, qu'ils voudraient les réexaminer dans l'hypothèse où aucun progrès réel n'aurait été enregistré entre-temps. La complémentarité des deux commissions, l'une reflétant les analyses, positions et témoignages traduisant les réalités du terrain, l'autre procédant à l'analyse impartiale juridique et technique, est plus que jamais l'une des raisons du succès du système de contrôle; elle doit être préservée, voire améliorée, car elle est un élément essentiel du renforcement de ce système.

16. Les membres employeurs, saluant la présence du président de la commission d'experts, ont noté que cette présence renforce la compréhension mutuelle entre ces deux organes majeurs du mécanisme de contrôle. La tâche de la Commission de la Conférence, inchangée depuis des décennies, consiste à vérifier, auprès des délégués gouvernementaux, dans quelle mesure les Etats Membres s'acquittent des obligations qui leur incombent en vertu de la Constitution de l'OIT et des conventions ratifiées. Toutefois, si cette mission reste inchangée, les problèmes abordés sont issus de situations changeantes. Pour éviter tout échange de vues stérile, il importe d'apprécier avec soin les changements qui se produisent partout, aussi bien au niveau économique que dans le monde du travail, et de développer la sensibilité nécessaire pour que ces phénomènes soient pris en considération de manière appropriée. Depuis plusieurs années, la commission d'experts aborde dans son rapport la notion de mondialisation, souvent en des termes plutôt polémiques. Les membres employeurs tiennent à souligner que la mondialisation est un état de fait. Qu'elle soit bienvenue, critiquée, ou simplement analysée, elle ne saurait être niée. Le fait est que des phénomènes déterminants, comme la décentralisation, l'individualisation et le développement du secteur tertiaire, sont étroitement liés à la mondialisation. Ces phénomènes s'accompagnent souvent d'un recul sur le plan de la solidarité, qui préoccupe aussi bien le groupe employeur que le groupe travailleur de la commission, de même que l'OIT dans son ensemble. Les conséquences devront assurément en être abordées et non ignorées. Au sujet du phénomène de la mondialisation, les membres employeurs ont l'impression qu'elle est considérée soit comme la cause de tous les maux, soit comme la panacée pour résoudre tous les problèmes. En réalité, ses effets sont différents dans divers domaines. La mondialisation porte en elle à la fois des chances et des risques et ne constitue pas le principal sujet de préoccupation de chaque secteur de l'économie. Dans le secteur en expansion des services, la mondialisation n'a que peu d'intérêt. Dans le secteur industriel, son influence est tout à fait différente. Dans l'importante industrie pharmaceutique, la mondialisation ne joue pas le même rôle dans les domaines de la recherche, de la production et de la distribution. Dans ces domaines, seule la recherche peut être mondiale, les autres aspects sont régionaux ou nationaux, en raison, par exemple, des dispositions de systèmes de sécurité sociale nationaux. La mondialisation conduit à un système de marché sans frontières qui est régulé par la concurrence et a des effets positifs dans tous les secteurs de l'économie. Néanmoins, la création d'un cadre juridique est nécessaire. En l'absence d'un tel cadre, ni une concurrence équitable ni la sauvegarde de la sécurité sociale ne sont possibles. Lors d'une discussion avec le Directeur général de la CNUCED, il a été dit que des programmes de développement menés dans les pays en développement ont été stimulés par le développement de la concurrence et les instruments d'une économie de marché.

17. En réponse aux déclarations de certains membres travailleurs selon lesquelles les relations entre la commission d'experts et la Commission de la Conférence seraient complémentaires, les membres employeurs ont rappelé qu'en 1990 la commission d'experts a déclaré que ses vues étaient réputées valables tant qu'elles n'étaient pas contredites par la Cour internationale de Justice. Toutefois, en 1991, suite à des critiques sévères au sein de la Commission de la Conférence, la commission d'experts est revenue sur cette approche, en reconnaissant le rôle autonome de la Commission de la Conférence dans le système de contrôle. Depuis lors, il n'y a rien de nouveau. Les fonctions de la Commission de la Conférence sont clairement définies par l'article 7 du Règlement de la Conférence, bien que quelques Membres aient essayé d'accroître l'importance de la commission d'experts en utilisant les subterfuges linguistiques. Le rapport de la commission d'experts montre qu'elle fait un usage correct du terme «observations», ce qui ne revient pas à créer de la jurisprudence. Le mandat de la commission est resté inchangé depuis 1926 et demande en substance qu'elle recueille des données juridiques importantes. D'après la Constitution de l'OIT, seule la Cour internationale de Justice est habilitée à donner des interprétations définitives. Tout en notant l'ironie figurant dans le rapport de 1991 de la commission d'experts qui «réserve» le droit aux membres employeurs de ne pas être en accord avec elle, les membres employeurs ont noté que le groupe des travailleurs avait parfois critiqué certaines opinions de la commission d'experts. Que la Commission de la Conférence partage souvent les vues de la commission d'experts n'est pas dû au fait que cette dernière occuperait une position prioritaire, mais constitue plutôt la preuve de la qualité de ses commentaires. Il est incorrect d'utiliser le terme «jurisprudence» en se référant aux observations de la commission d'experts car ceci pourrait donner l'impression qu'elles sont obligatoires, ce qui n'est pas justifiable d'un point de vue juridique. Créer une jurisprudence reviendrait à effrayer les Etats qui n'ont pas ratifié certaines conventions car ils auraient peur d'être confrontés à des obligations qui n'étaient pas connues au moment de la ratification. Pour cette raison, il est inutile et même ennuyeux de poursuivre ce type de discussion. La plus grande force de l'OIT est sa crédibilité et un préalable à celle-ci est le respect par l'Organisation des règles qu'elle a elle-même établies.

18. Le membre employeur des Etats-Unis a déclaré que la commission d'experts a cherché à élargir son rôle de surveillance, et ses interprétations soulèvent une question fondamentale sur ses compétences et son rôle. En dépit d'un travail considérable de grande valeur, il semble parfois que la commission d'experts fasse preuve de zèle. C'est ainsi, par exemple, qu'en ce qui concerne la convention (n^o 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, elle a pris parti dans une controverse concernant la charge de la preuve dans des cas de discrimination et a déclaré qu'elle accueille toujours favorablement le renversement de la charge de la preuve. Elle a également adopté un point de vue étroit et partial au sujet de la convention n^o 87 en considérant que l'exigence d'une représentativité de 30 pour cent restreint le droit syndical; et en parlant d'une relation évidente entre les libertés civiles et les droits syndicaux, en proclamant que la liberté d'expression et la liberté syndicale sont essentielles pour un progrès soutenu. Elle n'a pas mentionné le point de vue des employeurs ainsi que d'autres points de vue critiques à cet égard. Il s'est rallié à l'observation du vice-président employeur et a accueilli avec intérêt le changement d'attitude de la commission d'experts à l'égard de certaines questions, telles que celle des sanctions pénales, et il a appelé la commission d'experts à évaluer son propre rôle et ses commentaires pour assurer cohérence et concentration sur son rôle technique et impartial.

19. Plusieurs gouvernements ont apporté leur appui au travail de la commission d'experts. Les membres gouvernementaux de Cuba et de l'Italie ont rappelé l'importance des principes d'indépendance, d'objectivité et d'impartialité. Le membre gouvernemental du Japon a déclaré qu'il est important que le système de contrôle de l'application des normes de l'OIT soit objectif, impartial, cohérent et clair. Les membres gouvernementaux du Portugal et de la Roumanie ont souligné la qualité et la cohérence du rapport et l'ampleur des informations qu'il contient; et le membre gouvernemental de la Belgique a également souligné son utilité dans la publication des questions relatives aux normes internationales du travail, y compris pour les praticiens du droit et les juges. Les membres gouvernementaux de l'Islande (s'exprimant au nom des pays nordiques) et de l'Arabie saoudite ont considéré que la commission d'experts est un pilier central de l'OIT; et le membre gouvernemental des Etats-Unis a attribué le succès du système à l'esprit de dialogue qu'il suscite. Le membre gouvernemental de l'Allemagne a relevé que le volume de travail auquel les organes de contrôle doivent faire face s'est accru notablement, et le nombre des fonctionnaires responsables du BIT devrait en conséquence être augmenté plutôt que diminué.

20. Le représentant du Secrétaire général a informé la commission que les spécialistes des normes dans différentes régions ont participé à des séminaires organisés pour des magistrats, et le Département des normes a publié en 1997 un guide à l'intention des juges du travail sur les évolutions en matière d'égalité de traitement.

21. Les membres travailleurs ont estimé que la discussion générale de cette année avait été riche et intéressante, et ils ont exprimé le vif espoir que l'attitude constructive de nombreux gouvernements qui s'y reflète se traduira par une amélioration de l'application des normes et de nouveaux efforts en matière de soumission et d'envoi de rapports. Comme la commission d'experts, les membres travailleurs sont attachés à l'esprit de respect mutuel, de collaboration et de responsabilité qui a toujours prévalu dans les relations entre la Commission de la Conférence et la commission d'experts. La complémentarité des organes de contrôle ne leur interdit pas de manifester leur accord avec la commission d'experts sur certains points importants.

Politique en matière de normes et principes de l'OIT

22. Les membres travailleurs ont relevé que la discussion générale est l'occasion d'aborder de manière structurée les évolutions de l'action normative et de l'application des normes sur la base des points de repère fournis par la commission d'experts. L'action normative continue de bénéficier d'une attention soutenue, tant au sein de l'OIT qu'à l'extérieur. Le projet d'une Déclaration de principes relative aux droits fondamentaux de l'homme au travail et de son mécanisme de suivi sera discuté par une autre Commission de la Conférence. Les membres travailleurs sont d'avis que, sous certaines conditions, une telle déclaration et son système de contrôle devraient favoriser l'application des normes fondamentales, y compris dans les pays n'ayant pas ratifié les conventions pertinentes. De nombreuses études ont confirmé que le respect des normes ne freine pas le développement économique, bien au contraire. Les travaux de la présente commission au cours de ces dernières années témoignent d'un consensus sur l'importance d'une application effective des normes fondamentales qui constituent un cadre nécessaire pour le développement économique et social. La coopération entre l'OIT, l'Organisation mondiale du commerce (OMC), la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI) devra être renforcée pour promouvoir cette application.

23. Les membres travailleurs ont déclaré que, selon les dernières informations, plus de 80 ratifications de conventions fondamentales ont été enregistrées depuis le lancement de la campagne du Directeur général, et les perspectives de nouvelles ratifications sont encourageantes. Les deux tiers des Etats Membres ont ratifié entre cinq et sept de ces conventions, 35 ont ratifié l'ensemble des sept conventions. Toutefois, 17 n'en ont ratifié qu'une ou deux, et six n'en ont ratifié aucune. La ratification et l'application universelles de ces conventions restent une priorité absolue. Les motifs invoqués pour ne pas ratifier ces conventions, tels que leur incompatibilité avec la législation ou la situation économique ou politique, ou encore leur prétendue rigidité, ne font que masquer une absence de volonté politique qu'il faut stigmatiser. Quant à l'adoption d'une Déclaration de principes, elle ne saurait avoir pour conséquence de réduire l'effort en vue de la ratification des conventions fondamentales. Il importe à cet égard que le BIT ne relâche pas son attention et qu'il renforce son appui technique à cette campagne. L'adoption éventuelle d'une déclaration assortie d'un mécanisme de suivi ne saurait avoir pour conséquence d'affaiblir les engagements au titre des conventions fondamentales ratifiées ou de l'obligation de fournir des rapports.

24. Les membres travailleurs n'ignorent pas les perspectives positives ouvertes par l'internationalisation du commerce et des économies. Mais ils ne peuvent que constater que les législations et pratiques sociales n'ont pas suivi, laissant les travailleurs sans protection sociale et sans perspectives professionnelles. La législation reste trop souvent caractérisée par des conceptions antisyndicales et la négligence des problèmes sociaux, comme l'illustrent bien les zones franches d'exportation ou les pratiques de sous-traitance. Les entraves à la liberté syndicale trouvent souvent leur origine dans un souci exclusif de profit à court terme au détriment d'un développement économique durable. De telles évolutions appellent un renforcement des règles sociales internationales, ainsi que des règles qui préservent les ressources fiscales des Etats.

25. En outre, les membres travailleurs ont toujours été d'avis que la ratification indispensable des conventions fondamentales n'est qu'un premier pas dans le développement plus large d'une politique sociale, qui passe également par la ratification d'autres conventions prioritaires, telles que la convention n^o 81 sur l'inspection du travail, la convention n^o 122 sur la politique de l'emploi et la convention n^o 144 concernant les consultations tripartites et d'autres conventions que le Conseil d'administration a décidé de promouvoir en priorité, sur la base des propositions du Groupe de travail sur la politique de révision des normes. Il faut espérer, avec le président du groupe de travail, que ce dernier continuera ses travaux de manière constructive et dans un esprit de consensus.

26. Les membres employeurs ont considéré qu'il ne fallait pas accorder une importance démesurée aux statistiques. Si le nombre de ratifications nouvelles de conventions est resté sensiblement égal ces dernières années, bien qu'en léger recul, le nombre de dénonciations de conventions ratifiées est considérable. Lorsque de telles dénonciations résultent de la ratification de conventions révisées, elles sont les bienvenues. Un processus de révision et de remplacement des conventions tombées en désuétude serait nécessaire. Tel est notamment le cas de nombreux instruments adoptés voici quelque cinquante, soixante, voire soixante-dix ans. Pour les membres employeurs, ce processus de révision a été plutôt lent à se mettre en place, et ce n'est certainement pas le maintien d'instruments dépassés qui peut améliorer la situation des travailleurs. L'élimination pure et simple de ces instruments totalement périmés permettrait d'économiser les ressources et d'éviter certains cas de dénonciation sans ratification concomitante d'une nouvelle convention. Ce n'est que la révision des conventions dépassées qui offrira une alternative à la dénonciation. Il s'ajoute à cela que la dénonciation sans ratification nouvelle ne doit pas susciter un jugement de valeur puisque cette démarche doit être acceptée comme la manifestation de la souveraineté des Etats Membres. Les obligations découlant de la ratification ne peuvent être acceptées que sur une base volontaire. La liberté donne la possibilité de choisir entre deux options, même si une décision dans un sens particulier semble préférable.

27. Les membres employeurs ont noté qu'en se référant au cinquantième anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l'homme, la commission d'experts a particulièrement insisté sur les conventions de l'OIT qui sont classées par l'Organisation parmi les instruments relatifs aux droits de l'homme portant application des principes de la Déclaration universelle. Il convient également de souligner le droit fondamental qu'est la liberté d'expression et d'information, contenu dans l'article 19 de la Déclaration universelle. Cette liberté a une importance égale pour l'OIT car, sans ce droit fondamental, il n'existerait pas de société libre. Néanmoins, il faut rappeler que de graves problèmes se posent en matière de respect de nombreux droits de l'homme. Même s'il existe une théorie largement répandue selon laquelle de tels droits sont inhérents à l'être humain, leur mise en œuvre requiert en pratique l'adoption de législations. A cet égard, il faut aussi souligner que la première disposition de ce type est la Déclaration des droits adoptée par l'Etat de Virginie en 1776.

28. Les membres employeurs ont relevé que, s'agissant des fonctions de l'OIT relatives à d'autres instruments universels et régionaux, ces instruments sont également reconnus comme faisant partie, dans une certaine mesure, du domaine des droits de l'homme. Il est dès lors possible d'affirmer que des réseaux d'obligations et de mesures, à l'échelle universelle et régionale, sont établis pour parvenir à une société juste et humaine. Il n'est toutefois pas suffisant d'inscrire les droits de l'homme et la justice sociale dans de multiples instruments. Une action coordonnée de la part des organisations compétentes au titre des différents instruments est en effet nécessaire.

29. Selon les membres employeurs, en ce qui concerne les questions relatives aux droits de l'homme, les efforts déployés pour encourager les Etats Membres à ratifier les sept conventions de l'OIT établissant les droits fondamentaux ont été relativement couronnés de succès. Néanmoins, il reste beaucoup à faire pour parvenir à une ratification universelle. Les manquements aux droits de l'homme ne sont pas toujours volontaires, dans la mesure où des moyens humains et matériels, qui ne sont pas toujours disponibles, sont également essentiels pour réaliser les progrès nécessaires. L'adoption de politiques erronées, en particulier dans le domaine social et le domaine économique, peut également faire obstacle au respect de ces droits. Depuis quelques années, il est envisagé de sensibiliser davantage l'opinion et d'encourager une application plus complète des instruments de l'OIT par les Etats Membres en élaborant une Déclaration de principes. Une commission spéciale a été constituée au sein de la Conférence pour examiner cette éventualité ainsi que toutes les difficultés qui y sont liées, et pour discuter de tous les aspects de cet important et vaste sujet. Alors qu'il n'est actuellement pas nécessaire de mener une discussion parallèle, la Commission de l'application des normes devra certainement traiter de cette question ultérieurement.

30. Plusieurs membres gouvernementaux (El Salvador, Islande (s'exprimant au nom des pays nordiques), Inde, Italie, Pays-Bas) ont apporté leur soutien à la campagne du Directeur général lancée en mai 1995 et visant à la ratification et à l'application universelles des sept conventions fondamentales. D'autres ont considéré que la ratification n'est pas une fin en soi (Egypte), qu'une convention ratifiée doit être mise en vigueur (Etats-Unis) et que l'obligation de soumettre des rapports doit être respectée par la suite (Allemagne). Le membre gouvernemental de l'Italie a fourni des indications sur un projet du gouvernement visant à la création par le biais d'Internet d'un réseau mondial d'organisations intéressées dans les conventions fondamentales de l'OIT.

31. Le membre travailleur de la Finlande (s'exprimant au nom des membres travailleurs des pays nordiques) a relevé qu'en dépit du succès remarquable de la campagne de ratification de nombreux pays ont ratifié trop peu de conventions fondamentales; seuls 35 pays ont ratifié les sept conventions. Le membre travailleur des Pays-Bas a souhaité une campagne similaire pour parvenir au respect des obligations de faire rapport.

32. Les membres gouvernementaux de Cuba et du Venezuela ont rappelé que de nombreuses conventions de l'OIT sont le reflet des droits contenus dans la Déclaration universelle des droits de l'homme. Le membre gouvernemental du Brésil a établi un lien entre le cinquantième anniversaire de la Déclaration universelle et la campagne de ratification des sept conventions fondamentales de l'OIT, et il a décrit les initiatives prises en collaboration avec les organisations non gouvernementales pour les promouvoir et les mettre en œuvre. Le membre gouvernemental de l'Arabie saoudite a prôné une étroite collaboration dans ce domaine entre l'OIT, l'UNESCO et le PNUD; et le membre gouvernemental de l'Italie a fait référence à la Banque mondiale et à l'OMC à cet égard. Le membre gouvernemental du Sri Lanka a appelé l'OIT à examiner les conséquences des accords commerciaux mondiaux sur les droits des travailleurs.

33. Le membre gouvernemental de la Chine a déclaré que son gouvernement est d'avis que les principes fondamentaux contenus dans les conventions n^os 87, 29 et 105 sont importants et doivent être reconnus universellement par la communauté internationale. Son gouvernement a mené des études approfondies sur les questions concernant la ratification des conventions fondamentales du travail et sur la législation et la réglementation nationales pertinentes. Ces études font ressortir qu'au fil du développement économique et social du pays les conditions deviennent de plus en plus propices pour que la Chine soit en mesure d'appliquer les conventions fondamentales du travail dans le cadre de la législation et de la réglementation nationales. En fonction des priorités et exigences nationales, le gouvernement poursuivra l'intensification du processus de ratification des normes fondamentales du travail. Son pays a signé en 1997 le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies et envisage également favorablement la signature du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Tous ces éléments joueront un rôle favorable pour la ratification des conventions fondamentales.

34. Le membre travailleur du Zimbabwe a appelé l'OIT à collaborer avec toutes les autres organisations internationales, y compris l'OMC, dans le domaine des droits de l'homme. Le membre travailleur de l'Egypte a indiqué qu'il n'était pas en faveur d'une collaboration avec l'OMC. Le membre travailleur des Pays-Bas a souhaité que la commission d'experts analyse de plus près l'attention que portent les organes de contrôle des Nations Unies au travail imposant de l'OIT dans ce domaine, car il est à craindre qu'ils n'en font que peu de cas.

35. Plusieurs membres gouvernementaux se sont prononcés en faveur de l'adoption par l'OIT d'une Déclaration de principes, en discussion dans une autre commission. Les membres gouvernementaux du Kenya et du Liban ont souligné qu'une telle déclaration ne devrait pas établir un lien avec la question du commerce. Le membre gouvernemental de l'Egypte s'est prononcé contre une nouvelle procédure de contrôle, et le membre gouvernemental du Liban a relevé que l'actuelle procédure de l'article 19 de la Constitution a fait ses preuves. Le membre gouvernemental de Cuba a également estimé qu'il ne devrait pas y avoir de double contrôle et que les conventions devraient toujours encore être ratifiées.

36. Le membre gouvernemental de la Belgique a déclaré qu'il était nécessaire d'assurer qu'une éventuelle Déclaration de principes n'ait pas pour effet d'affaiblir l'actuel système de contrôle, mais de le renforcer.

37. Le membre travailleur de l'Inde s'est opposé à tout lien dans une déclaration entre les droits fondamentaux des travailleurs et le commerce international, étant donné que ceci conduirait à une augmentation du chômage dans les pays en développement.

38. Le membre employeur des Etats-Unis a déclaré que les employeurs de son pays n'apporteraient pas leur appui à l'implication de la commission d'experts dans une telle déclaration et son mécanisme de suivi.

39. Les membres travailleurs ont relevé que plusieurs membres gouvernementaux ont exprimé une attitude constructive à l'égard de l'action normative, parfois en termes généraux, parfois en termes très précis. Certains ont fait part de ratifications récentes ou décrit des aménagements de procédures internes visant à accélérer les procédures de ratification. D'autres ont fourni des informations intéressantes sur de nouvelles mesures prises afin de mieux assurer l'application des normes nationales et internationales dans la pratique. Ceci souligne la collaboration constructive entre les groupes dans la Commission de la Conférence et l'objectivité accrue des débats.

40. La commission a noté avec intérêt les informations communiquées par les membres gouvernementaux des pays suivants au sujet des ratifications: Allemagne (le Parlement fédéral a approuvé récemment la ratification de la convention (n^o 176) sur la sécurité et la santé dans les mines, 1995); Belgique (plusieurs conventions maritimes sont en discussion); Canada (le processus de consultation en vue de la ratification de la convention (n^o 29) sur le travail forcé, 1930, devrait être terminé sous peu); Chine (les procédures pour la ratification de la convention (n^o 138) sur l'âge minimum, 1973, sont en voie d'achèvement); République dominicaine (la convention (n^o 138) sur l'âge minimum, 1973, sera transmise sous peu au Congrès national pour ratification; celui-ci a déjà approuvé la ratification de la convention (n^o 150) sur l'administration du travail, 1978; de la convention (n^o 172) sur les conditions de travail dans les hôtels et restaurants, 1991, et de la convention (n^o 167) sur la sécurité et la santé dans la construction, 1988; Egypte (le gouvernement a demandé au Parlement d'étudier la ratification de la convention (n^o 138) sur l'âge minimum, 1973); Etats-Unis (la convention (n^o 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, a été transmise au Sénat pour qu'il approuve sa ratification); Inde (le Conseil des ministres a approuvé récemment la ratification de la convention (n^o 122) sur la politique de l'emploi, 1964; les procédures en vue de la ratification de la convention (n^o 105) sur l'abolition du travail forcé, 1957, sont en voie de finalisation); Indonésie (convention (n^o 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948); Italie (les conditions nécessaires pour la ratification de la convention (n^o 159) sur la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées, 1983, sont remplies); Namibie (une loi portant sur les actions positives est en voie d'adoption, ce qui rapprochera la Namibie de la ratification de la convention (n^o 100) sur l'égalité de rémunération, 1951, et de la convention (n^o 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958; les conventions sur le travail forcé et le travail des enfants jouissent de la même priorité dans le processus de ratification); Pays-Bas (le gouvernement étudie la convention (n^o 175) sur le travail à temps partiel, 1994, et la convention (n^o 177) sur le travail à domicile, 1996; la ratification de la convention (n^o 162) sur l'amiante, 1986, et de la convention (n^o 168) sur la promo-tion de l'emploi et la protection contre le chômage, 1988, constitue une priorité); Slovaquie (l'instrument de ratification de la convention (n^o 176) sur la sécurité et la santé dans les mines, 1995, sera déposé auprès du Directeur général pendant la Conférence; la ratification de la convention (n^o 173) sur la protection des créances des travailleurs en cas d'insolvabilité de leur employeur, 1992, est en cours au Parlement); Sri Lanka (le processus de ratification de la convention (n^o 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, est en cours); Turquie (l'Assemblée nationale a approuvé la ratification de la convention (n^o 29) sur le travail forcé, 1930, et de la convention (n^o 138) sur l'âge minimum, 1973, et les instruments de ratification seront prochainement communiqués au Bureau; la convention (n^o 159) sur la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées, 1983, est également soumise à l'Assemblée pour qu'elle approuve sa ratification); Venezuela (le gouvernement a décidé de transmettre au Congrès national pour ratification la convention (n^o 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989).

Exécution des obligations liées aux normes

41. Les membres travailleurs ont fait observer que le bon fonctionnement du système de contrôle dépendait en grande partie de l'envoi à temps des rapports demandés et des réponses aux commentaires des organes de contrôle. Or, malgré les aménagements, les données sur l'envoi des rapports ne sont pas encourageantes. La commission d'experts a constaté que, quant à leur contenu, les rapports sont souvent incomplets et ne lui permettent pas d'évaluer le respect des conventions: elle énumère les cinquante-sept pays qui n'ont pas répondu aux commentaires ou dont la majorité des rapports n'ont pas été reçus. Les observations individuelles montrent que, trop souvent, le gouvernement concerné ne répond pas ou ne fait que répéter ses rapports antérieurs. Il convient de souligner à nouveau que l'absence de collaboration avec les organes de contrôle est un motif d'inscription sur la liste des cas à discuter par la Commission de la Conférence et qu'il en est tenu compte dans la teneur des conclusions, voire pour envisager une mention dans un paragraphe spécial.

42. Les membres travailleurs avaient demandé que les causes de la détérioration de la qualité des rapports fassent l'objet d'une analyse approfondie de la part de la commission d'experts et du BIT, afin de réviser s'il y a lieu les procédures. Ils se sont félicités que la commission d'experts ait procédé à cette analyse. Elle rappelle la position invariable des membres travailleurs et employeurs quant à l'importance qui s'attache au respect de l'obligation de faire rapport. La commission d'experts, qui rappelle également que l'aménagement des procédures visait à alléger la tâche des administrations, constate que, dans bien des cas, la difficulté résulte non de l'absence de volonté politique mais des contraintes budgétaires des administrations compétentes. Or les membres travailleurs sont d'avis que la réduction des moyens à la disposition des administrations sociales relève bien d'un choix politique. Les gouvernements devraient au contraire renforcer leurs administrations du travail, comme le prescrit la convention (n^o 150) sur l'administration du travail, 1978. La commission d'experts souligne à juste titre l'apport précieux de l'assistance technique, et notamment des équipes multidisciplinaires. Sa demande pour que le BIT consacre tous les moyens nécessaires pour assurer un meilleur respect de l'obligation de faire rapport pendant les trois dernières années d'essai du nouveau système, et pour que l'ensemble de ce système soit évalué, doit être appuyée.

43. Les membres travailleurs ont déclaré que la commission d'experts avait continué de recevoir un nombre élevé d'observations d'organisations de travailleurs et, dans une moindre mesure, d'employeurs. Pour apprécier l'implication de ces organisations dans l'application des normes, il faut également prendre en compte les réclamations au titre de l'article 24 et les plaintes au titre de l'article 26 de la Constitution, ainsi que les plaintes devant le Comité de la liberté syndicale. Les membres travailleurs appuient les considérations de la commission d'experts sur l'importance du tripartisme pour la promotion et l'application des normes, tant au niveau national qu'international. Le BIT a largement contribué par ses activités de promotion et de formation à mieux faire connaître les normes et le système de contrôle: le Manuel sur les procédures en matière de conventions et recommandations internationales du travail et le recours à l'Internet doivent être mentionnés dans ce cadre. Certaines conventions et certaines procédures restent toutefois mieux connues que d'autres. Par exemple, il est peu fait recours à la possibilité de faire des commentaires sur les rapports au titre de l'article 19 en vue des études d'ensemble ou des études spéciales. Les publications du BIT devraient mieux faire apparaître les relations entre les différentes procédures, et la commission d'experts pourrait publier dans son rapport un aperçu synthétique du cycle des études d'ensemble et des rapports spéciaux prévus: cela pourrait favoriser un nouvel équilibre entre les commentaires dans le cadre de l'article 19 et de l'article 22 et les réclamations, dans la perspective de l'examen de la question d'une éventuelle révision de la procédure des réclamations.

44. Les membres travailleurs ont souligné que la mention des cas de progrès illustre bien l'incidence directe de l'OIT et de son système de contrôle sur la vie quotidienne des travailleurs, même si les adaptations requises par les commentaires sont bien souvent trop lentes à venir. Le système de contrôle devrait pouvoir obtenir des résultats plus rapides. Les propositions des membres travailleurs pour que le système soit renforcé par une collaboration plus étroite de l'OIT avec l'OMC, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international s'inscrivent dans ce contexte.

45. Les membres employeurs ont déclaré que les statistiques de la commission d'experts concernant le respect, par les Etats Membres, de leurs obligations de faire rapport offrent un tableau très diversifié. Il est inacceptable que plus d'un tiers des rapports ne parviennent pas avant la fin de la session de la commission d'experts. De plus, la Commission de la Conférence a eu l'occasion de constater que de nombreux gouvernements ont tendance à s'en tenir à une simple déclaration formelle. Certains soumettent leurs rapports entre la fin de la commission d'experts et le début de la Conférence. Cette pratique, si elle devait se généraliser, serait inacceptable puisqu'elle compromettrait le fonctionnement du système de contrôle. Par le passé, les membres employeurs ont suggéré que les pays en question soient désignés nommément afin que la répétition systématique de cette pratique ne passe pas inaperçue. Ils ont donc demandé au secrétariat de préciser s'il existe des raisons sérieuses de ne pas mettre en œuvre cette proposition.

46. A l'instar de la commission d'experts, les membres employeurs ont exprimé leur satisfaction quant aux progrès accomplis dans l'application des conventions ratifiées. Dans la mesure où les rapports constituent un élément indispensable du système de contrôle, il est satisfaisant de constater l'augmentation du nombre total de rapports fournissant des informations sur l'application des conventions ratifiées.

47. Les membres employeurs ont noté que le rapport de la commission d'experts signale l'augmentation du nombre de réclamations présentées en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT. Cette procédure, qui était jusque-là considérée comme extraordinaire, est désormais devenue banale, entraînant un accroissement de la charge de travail. Les membres employeurs se demandent si cette évolution exprime implicitement des critiques ou des soupçons à l'égard des mécanismes habituels de contrôle, y compris de la présente commission. Ces situations devraient normalement être évoquées dans le cadre des procédures ordinaires par lesquelles les organisations d'employeurs et de travailleurs peuvent formuler leurs observations. Au besoin, elles pourraient être évoquées devant l'assemblée plénière de la Conférence, qui est l'organe suprême de l'Organisation. A cette augmentation du nombre de réclamations en vertu de l'article 24 s'ajoute l'afflux de cas dont le Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration continue d'être saisi et qu'il y aurait sans doute lieu d'endiguer; pour cette raison, les membres employeurs accueillent favorablement l'examen prochain, par le Comité des questions juridiques et des normes internationales du travail du Conseil d'administration, d'une révision éventuelle de la procédure prévue par l'article 24.

48. En réponse aux inquiétudes manifestées et aux demandes des membres travailleurs et employeurs, le représentant du Secrétaire général a indiqué qu'il existe des statistiques au sujet des gouvernements qui envoient leurs rapports seulement après la session de la commission d'experts, et qu'elles seront communiquées au bureau de la commission. Une première analyse de ces données ne permet toutefois pas de conclure que cette pratique résulte d'une attitude systématique de certains Etats Membres, ni qu'elle vise particulièrement certaines conventions. Le secrétariat reste bien entendu à l'entière disposition de la commission pour lui apporter toutes les informations qu'elle peut souhaiter afin d'assurer la transparence de ses travaux. En outre, depuis la publication des dernières informations, 72 rapports ont été reçus, ce qui porte à 73,4 pour cent le pourcentage des rapports reçus. Il convient également de souligner que 553 rapports ont été reçus à la date demandée, soit le nombre le plus élevé de toute l'histoire de la commission d'experts. Cela explique notamment le volume du rapport de la commission d'experts. Dans ce contexte, il a relevé que, suite à la décision du Conseil d'administration, en novembre 1993, d'avancer la date de la publication, il n'y a plus eu de plaintes que le rapport de la commission d'experts aurait été reçu en retard ou n'aurait pas été reçu. D'un autre côté, si la tendance à la baisse dans l'envoi des rapports continuait, le Conseil d'administration pourrait souhaiter envisager de revenir aux cycles de demande de rapports antérieurs.

49. Le membre gouvernemental de l'Islande (s'exprimant au nom des pays nordiques) a convenu qu'il faut faire un usage circonspect de la procédure de réclamation prévue par l'article 24 de la Constitution et s'est déclaré favorable à la discussion de cet article par le Conseil d'administration. En même temps, il a accueilli favorablement la procédure spéciale de l'article 19 de la Constitution appliquée pour la première fois cette année en ce qui concerne les conventions sur le travail forcé.

50. Le membre gouvernemental de l'Italie a déclaré que l'efficacité du contrôle en matière de normes internationales du travail, même en l'absence de sanctions, tenait à la contribution des organisations d'employeurs et de travailleurs. Le membre gouvernemental de la Belgique a souligné que la préparation des rapports pour le BIT et la consultation des partenaires sociaux qu'elle implique dans son pays pourraient constituer un instrument valable de la politique du travail. Le membre travailleur de l'Islande (s'exprimant au nom des membres travailleurs des pays nordiques) a déclaré qu'eux également ont l'expérience que la consultation tripartite améliore la qualité des rapports.

Coopération technique dans le domaine des normes

51. Les membres travailleurs ont indiqué que les activités de coopération technique du BIT visant à une meilleure application des normes doivent être soutenues. Les organisations nationales et internationales de travailleurs contribuent pour leur part, en collaboration avec le BIT, à la promotion d'une meilleure connaissance des normes et des procédures. Il est particulièrement regrettable à cet égard que huit des 14 postes de spécialistes des normes dans les équipes multidisciplinaires (EMD) ne soient pas pourvus. Les membres travailleurs ont toujours soutenu la mise en place de ces équipes et ils insistent pour que ces postes soient pourvus d'urgence. Par ailleurs, la collaboration avec d'autres organisations et institutions internationales devrait avoir pour objectif de renforcer la complémentarité et l'interdépendance des différents instruments internationaux en matière de droits de l'homme. Les membres travailleurs sont également convaincus du rôle que joue la coopération technique pour promouvoir la ratification et l'application des normes, et pour renforcer le système de contrôle, notamment par l'amélioration du respect de l'obligation de faire rapport.

52. En ce qui concerne l'assistance technique du BIT dans la diffusion et l'application des normes, les membres employeurs ont rendu hommage au travail du BIT et de ses équipes multidisciplinaires, notamment pour la tenue de séminaires et la présence de plus en plus marquée de l'OIT sur l'Internet. Dans le monde moderne, qui est celui de la communication, tout doit être mis en œuvre pour faire mieux connaître la tâche accomplie par l'OIT. Les membres employeurs se réjouissent de la participation des organisations d'employeurs et de travailleurs à cette tâche. Ils relèvent également avec satisfaction le doublement du nombre de ratifications de la convention (n^o 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976, depuis 1982.

53. Plusieurs membres gouvernementaux (Arabie saoudite, Bangladesh, Chine, République dominicaine, Géorgie, Japon, Koweït, Roumanie, Slovaquie) ont rappelé les avantages qu'apporte l'assistance technique fournie par le Bureau, notamment en matière de normes internationales du travail. Le membre gouvernemental du Kenya a estimé que le BIT devrait examiner la nature des difficultés rencontrées par les gouvernements pour respecter leur obligation d'envoyer les rapports, ces difficultés résultant souvent d'un manque de personnel; et des séminaires de formation, des bourses d'étude et les services fournis par les spécialistes des EMD sont essentiels. Le membre gouvernemental de Cuba a indiqué que son gouvernement avait reçu une aide précieuse du spécialiste des normes au sein de l'EMD de San José; et les membres gouvernementaux de l'Islande (s'exprimant au nom des membres gouvernementaux des pays nordiques) et de l'Egypte ont espéré que le Directeur général donnerait la priorité à l'augmentation du nombre des spécialistes des normes dans les équipes. Les membres gouvernementaux de la Belgique, de l'Inde et de l'Italie ont souligné qu'il était nécessaire d'allouer des ressources adéquates à la coopération technique.

54. Le membre travailleur des Pays-Bas a déclaré qu'il n'était pas convaincu que l'obligation de faire rapport faisait peser sur les gouvernements une charge administrative tellement lourde et il a noté que certains Etats qui s'acquittent mal de leur obligation de faire rapport n'ont jamais demandé l'assistance du BIT; à son avis, la difficulté réelle réside dans l'absence de volonté politique. Il se demande quel serait le résultat si une obligation d'envoyer annuellement un rapport était imposée aux Etats n'ayant pas ratifié les conventions dans le cadre du mécanisme de suivi d'une déclaration qui pourrait être adoptée par la Conférence cette année, dans la mesure où les Etats qui les ont ratifiées n'envoient que 62,8 pour cent des rapports dus. Le BIT devrait peut-être dépenser autant d'énergie dans une campagne pour le respect des obligations en matière de rapports qu'il en a dépensée pour la campagne de ratification des conventions fondamentales.

55. Le représentant du Secrétaire général a informé la commission que le poste de l'équipe de Beyrouth a été pourvu au 1^er avril dernier, celui de Moscou le sera le 1^er juillet et celui d'Harare le 15 août prochain; l'équipe de Manille disposera d'un spécialiste recruté à titre temporaire à compter du 1^er juillet pour une durée de huit mois. En ce qui concerne les postes dans les équipes de Budapest, Le Caire et Yaoundé, il a rappelé que la désignation d'un spécialiste des normes n'y est pas prévue par le budget en cours d'exécution. Il faut espérer qu'il pourra y être remédié par le prochain budget, dont l'examen débutera lors de la session du Conseil d'administration de novembre prochain.

56. Le membre gouvernemental s'est référé au tableau en matière de soumission figurant dans le rapport de la commission d'experts et a signalé que le Liban a depuis soumis 25 instruments.

Soumission aux autorités compétentes

57. Les membres travailleurs ont déclaré qu'ils partageaient les préoccupations de la commission d'experts quant aux problèmes qui persistent dans de nombreux pays en matière de soumission aux autorités compétentes des instruments adoptés par la Conférence internationale du Travail, conformément à l'article 19 de la Constitution. Ils allaient demander aux organisations de travailleurs des dix pays qui n'ont pas soumis les instruments depuis au moins les sept dernières sessions de la Conférence d'interroger leur gouvernement à ce sujet.

Sanctions en droit national

58. Sur la question des sanctions efficaces en droit national, les membres travailleurs ont noté que la commission d'experts avait pris note des discussions intervenues à la Commission de la Conférence et avait placé son analyse dans le contexte plus large de l'obligation constitutionnelle de prendre les mesures nécessaires pour rendre effectives les dispositions d'une convention ratifiée. La Commission de la Conférence a toujours insisté pour que les conventions reçoivent une application effective dans la pratique, même si les modalités peuvent varier selon les pays. Les conseils, la formation, l'inspection du travail, les poursuites civiles ou pénales font partie de ces modalités. Il va de soi que la collaboration des organisations d'employeurs et de travailleurs ne peut que renforcer l'efficacité de ces mesures. Certaines conventions contiennent des dispositions expresses pour garantir le respect des règles de fond et, lorsque des sanctions sont envisagées, comme dans le cas du travail forcé, elles doivent être efficaces et crédibles. Cela suppose que les sanctions pécuniaires soient ajustées en fonction de l'inflation. Les membres travailleurs en appellent aux gouvernements afin qu'ils évaluent et adaptent s'il y a lieu leurs systèmes de sanctions, car la simple existence de telles sanctions peut avoir un effet dissuasif et préventif. L'appel de la commission d'experts pour un suivi systématique au niveau national et la communication d'informations précises à cet égard doit être appuyé. Le dialogue devrait se poursuivre afin de rechercher les moyens les plus appropriés permettant d'instaurer un suivi réellement systématique de l'application. Les considérations de la commission d'experts au paragraphe 186 de son rapport fournissent un bon point de départ.

59. Les membres employeurs ont noté avec un intérêt tout particulier que, suite aux commentaires qu'ils avaient formulés l'année dernière, la commission d'experts s'était, pour la première fois, exprimée sur ce sujet d'une manière différente. L'article 19.5 d) de la Constitution de l'OIT prévoit l'obligation pour les Etats Membres de prendre les «mesures nécessaires pour rendre effectives les dispositions» d'une convention ratifiée, mais n'exige pas l'adoption de mesures ou de sanctions particulières. La commission d'experts a d'ailleurs relevé les diverses modalités selon lesquelles les gouvernements remplissent leurs obligations au regard des conventions ratifiées et établissent des sanctions en cas de violation des dispositions de ces conventions. Les membres employeurs insistent depuis de nombreuses années sur la diversité de ces mesures, et cette position n'a pas fait l'objet de critiques de la part de la commission d'experts. En fait, la commission reconnaît désormais qu'il appartient aux Etats Membres de déterminer les mesures à prendre pour assurer le respect des conventions. Lorsque les conventions contiennent des dispositions prévoyant expressément des sanctions, il y a lieu d'exercer un contrôle sur l'application de ces dispositions. Toutefois, seules certaines conventions comportent de telles dispositions.

60. A cet égard, les membres employeurs estiment qu'il est d'ailleurs légitime que la commission d'experts déclare que, lorsque des pays prévoient des peines pécuniaires, celles-ci devraient être d'un montant approprié et être adaptées pour tenir compte de l'inflation. La commission d'experts a invité les gouvernements à considérer l'adoption de mesures supplémentaires en vue d'assurer l'application des conventions. Il s'agit seulement d'une demande et non d'une exigence. Elle a également demandé aux gouvernements de fournir des rapports sur les mesures prises à cet effet. Les membres employeurs ne s'opposent pas à l'appel lancé par la commission d'experts encourageant les gouvernements à considérer l'adoption de sanctions lorsque celles-ci ne sont pas expressément prévues par une convention. La commission d'experts ne requiert toutefois plus l'adoption de sanctions dissuasives et, en particulier, de sanctions pénales en vue de l'application des conventions dans tous les cas. Cette nouvelle approche résulte du dialogue réussi entre les deux organes indépendants du système de contrôle, à savoir la commission d'experts et la Commission de la Conférence. Les membres employeurs attendent avec intérêt de poursuivre les travaux de la présente commission, dans un esprit de dialogue, pour aboutir à des résultats positifs.

61. Le membre gouvernemental de l'Allemagne a déclaré qu'il continuait à penser qu'il n'y avait pas lieu de prévoir des sanctions pénales. Il a noté que la commission d'experts n'a évoqué toutefois les sanctions pénales que comme l'une des modalités possibles pour assurer le respect effectif des conventions. Un membre travailleur de l'Allemagne a déclaré qu'un dialogue doit avoir lieu sur cette question plutôt que de tirer des conclusions hâtives; les travailleurs restent particulièrement attentifs à l'application des normes dans la pratique, tout spécialement de celles sur les droits fondamentaux. La commission d'experts devrait continuer à exiger les sanctions qui sont nécessaires pour donner effet aux conventions dans la pratique.

Zones franches d'exportation

62. Les membres travailleurs ont déclaré que la commission d'experts doit être encouragée à suivre de près l'application des conventions dans les zones franches d'exportation, dont il faut souhaiter fermement qu'elle soit réellement renforcée par le programme spécial d'action. Plusieurs organisations syndicales ont fait part de leurs craintes concernant le respect dans les nouvelles zones des normes relatives notamment aux droits syndicaux, à la protection de la maternité, à l'égalité de traitement ou à l'inspection du travail. Certaines ont fait des propositions concrètes pour le respect de ces normes, mais elles n'ont pas été suivies par les gouvernements, du fait de la pression des investisseurs internationaux. Les conditions de travail dans ces zones s'apparentent parfois au travail forcé et elles peuvent couvrir de très vastes territoires, comme il semble que cela soit le cas au Panama et au Honduras.

63. Les membres employeurs ont noté que la commission d'experts n'avait pas fait état d'éléments nouveaux. Un programme d'action spécial sur le travail et les questions sociales dans les zones franches d'exportation est en cours et il faudra attendre d'en connaître les résultats.

64. Le membre gouvernemental de la République dominicaine a souligné que les zones spéciales pourraient créer des emplois pour de nombreux travailleurs, comme dans son pays où la législation du travail est applicable et appliquée. Le membre travailleur du Zimbabwe a toutefois déclaré que dans son pays de telles zones spéciales sont explicitement exclues des lois nationales du travail. Le membre travailleur du Costa Rica a relevé que dans ces zones les conditions de travail sont déplorables et les journées de travail excessives; les salaires minima ne sont pas respectés et les travailleurs ne bénéficient ni de la sécurité sociale, ni d'autres prestations prévues par la législation: parfois les entreprises sont délocalisées d'une zone spéciale à une autre, sans que les travailleurs en soient prévenus et sans qu'ils bénéficient d'une quelconque protection, de sorte que la promotion de zones franches d'exportation favorise la promotion de la misère.

65. La question des droits syndicaux dans les zones franches d'exportation est abordée ci-dessous en relation avec le cinquantième anniversaire de la convention n^o 87.

Aspects régionaux

66. Le membre gouvernemental de la Belgique a déclaré que la supériorité des normes de l'OIT non seulement en droit interne, mais également sur des normes internationales régionales, devait être reconnue, et le droit international du commerce ne devrait pas leur porter atteinte. Le membre gouvernemental de l'Islande (s'exprimant au nom des pays nordiques) a rappelé les effets complémentaires des accords internationaux et régionaux: alors que certaines dispositions de la Charte sociale européenne de 1961 sont fondées sur des conventions de l'OIT, la Charte a de son côté influencé la teneur d'instruments de l'OIT. Les pays nordiques attachent une grande importance à l'analogie d'interprétation des dispositions analogues de ces textes, de même qu'à la participation d'experts de l'OIT aux activités de contrôle régional; et certains thèmes développés dans la version révisée de la Charte concernant la dignité au travail et la protection contre la pauvreté et l'exclusion sociale méritent d'être discutés à l'OIT. Le membre gouvernemental de la Slovaquie a relevé que son pays avait récemment ratifié la Charte sociale et certains de ses protocoles.

67. Un membre travailleur de l'Allemagne a exprimé l'espoir que la participation de l'OIT au contrôle de la Charte sociale européenne serait intensifiée, notamment lorsque la nouvelle procédure de réclamation entrera en vigueur. Un autre membre travailleur de l'Allemagne a souligné les expériences positives résultant dans de nombreux pays membres de l'Union européenne de la consultation systématique des partenaires sociaux au sujet des questions sociales, économiques et de travail. Le membre travailleur des Pays-Bas a souhaité que l'on porte une attention plus grande aux conventions de l'OIT sur la sécurité et la santé au travail, notamment dans les Etats membres de l'Union européenne.

Cinquantième anniversaire de la convention (n^o 87)

sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948

68. Les membres travailleurs comme la commission d'experts ont déclaré qu'ils accordaient une attention particulière au cinquantième anniversaire de la convention n^o 87 et de la Déclaration universelle des droits de l'homme. En concluant en 1994 son examen de l'étude d'ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, la Commission de la Conférence avait lancé un appel solennel à la ratification de cette convention fondamentale «dont les principes sont au cœur même du mandat de l'OIT et dont le respect constitue une condition indispensable à la défense des intérêts des travailleurs et des employeurs partout dans le monde, particulièrement dans un contexte international caractérisé par de très rapides changements et la mondialisation accélérée de l'économie». Tout comme en 1948, de nouveaux défis appellent l'application effective et universelle de la convention et des principes de la liberté syndicale, et c'est dans ce contexte que doivent s'inscrire les appels à la ratification universelle et au renforcement des mécanismes de contrôle. C'est à juste titre que la commission d'experts évoque dans son rapport la mondialisation de l'économie et les changements politiques et sociaux intervenus depuis l'adoption de la convention. La portée universelle de ces normes et principes s'en trouve confirmée, comme en témoigne le fait que les valeurs de démocratie et de participation qu'elle consacre aient inspiré et motivé des millions de travailleurs pour combattre les dictatures qui bafouent les droits élémentaires dans toutes les régions du monde. Les évolutions et perspectives à cet égard peuvent être envisagées principalement sous cinq aspects.

69. Le premier aspect auquel les membres travailleurs veulent se référer est celui du nombre des ratifications, qui est passé de 109 à 122 depuis la dernière étude d'ensemble. Il reste que 52 Etats Membres ne l'ont pas ratifiée, dont certains pays parmi les plus peuplés et les plus puissants tels que le Brésil, la Chine, les Etats-Unis et l'Inde. Ces pays à eux seuls comptent plus de la moitié des travailleurs et des employeurs du monde. En outre, parmi les pays qui n'ont pas ratifié la convention, 37 sont Membres de l'OIT depuis plus de vingt ans. Pourtant, lors de la discussion de l'étude d'ensemble de 1994, la plupart des gouvernements s'étaient accordés à considérer qu'elle comportait des indications utiles sur les moyens de lever les obstacles à la ratification. Il convient donc d'insister pour que tous les pays répondent positivement à l'appel du Directeur général et de la Commission de la Conférence en vue de la ratification de la convention.

70. Le deuxième aspect relevé par les membres travailleurs est celui des progrès obtenus dans la législation et la pratique depuis l'institution du Comité de la liberté syndicale. La possibilité d'avoir accès au comité, même lorsque la convention n'a pas été ratifiée, la fermeté de sa jurisprudence, sa composition tripartite qui a permis d'écarter les jeux diplomatiques qui prévalent trop souvent dans d'autres enceintes, et sa complémentarité avec les autres organes de contrôle, ont largement contribué à ces progrès. L'extension du droit syndical à des catégories de travailleurs telles que les fonctionnaires, les enseignants, les infirmiers ou les travailleurs migrants tient également pour une bonne part à l'application rigoureuse des principes de la liberté syndicale par les organes de contrôle. Il en va de même pour la levée du monopole syndical imposé par la loi, pour la levée des restrictions au droit des organisations d'élaborer leurs statuts et leurs programmes, d'organiser l'élection de leurs dirigeants ou de s'affilier à des fédérations nationales et internationales.

71. Le troisième aspect mentionné par les membres travailleurs concerne les graves problèmes qui persistent malgré ces avancées considérables. Les recommandations et conclusions du Comité de la liberté syndicale comme les rapports de la commission d'experts et de la présente commission en donnent la mesure. Seul le maintien d'une position ferme et constante peut à terme contribuer à enregistrer des cas de progrès. Certains gouvernements invoquent les circonstances économiques ou culturelles propres à leur pays ou prétendent que l'interprétation des organes de contrôle est erronée. Ces derniers doivent certes tenir compte des faits et circonstances de chaque cas, mais sans pour autant réviser des positions de principe établies de longue date.

72. Sur le quatrième aspect, celui du droit de grève, le Comité de la liberté syndicale et la commission d'experts s'accordent depuis de nombreuses années pour considérer qu'il est un corollaire indispensable du droit d'organisation syndicale. Dès 1952, le Comité de la liberté syndicale a déclaré que la grève est un moyen légitime et essentiel de promotion et de défense des intérêts des travailleurs. Lors de la conclusion de l'examen de l'étude d'ensemble de 1994, les membres travailleurs et la très grande majorité des gouvernements ont appuyé cette étude dans sa totalité, tandis que les membres employeurs ont indiqué qu'ils adhéraient à la plupart des vues de la commission d'experts. La Commission de la Conférence devrait également continuer de jouer son rôle complémentaire sur cette question.

73. Enfin, les membres travailleurs sont convaincus qu'il convient d'envisager la signification de liberté syndicale dans le contexte de la mondialisation, comme cela a été fait dans le rapport du BIT sur Le travail dans le monde, 1997-98: Relations professionnelles, démocratie et cohésion sociale. La mondialisation se caractérise par son impact sur les politiques et les équilibres économiques et sociaux, par les changements technologiques et structurels qu'elle accélère, par les positions concurrentielles qu'elle modifie, mais les entraves à la liberté syndicale tiennent plutôt au souci d'obtenir un avantage concurrentiel, comme l'illustre le cas des zones franches d'exportation. Les syndicats, qui sont irremplaçables dans leur rôle, démontrent pour leur part leur capacité d'adaptation. Leur triple fonction, économique de contribution à la répartition des fruits de la croissance, démocratique de participation des travailleurs, et sociale de facteur de stabilité, de lutte contre l'exclusion et pour l'intégration, peut être constatée dans un environnement de plus en plus globalisé. Les organisations syndicales devraient en prendre acte pour mieux s'organiser au niveau international. Les accords conclus au niveau de l'Union européenne sur le congé parental, le travail à temps partiel et les accords pour la mise en œuvre et l'installation des comités d'entreprise européens et internationaux montrent la voie à cet égard. D'autres régions dans le monde, impliquées dans un processus d'intégration régionale, pourraient prendre des initiatives similaires pour promouvoir la liberté syndicale et la négociation collective au niveau supranational.

74. Les membres travailleurs ont estimé que la liberté syndicale ne relève pas seulement du droit du travail; elle sous-tend la démocratie qui, elle seule, lui permet de se développer. Elle relève des droits fondamentaux de l'homme consacrés par la Déclaration universelle. Il ne suffit pas seulement de tolérer les organisations syndicales: les pouvoirs publics doivent créer les conditions qui permettent le développement de leurs activités. Les Etats peuvent faire appel à la coopération technique du BIT pour identifier et résoudre les problèmes, mais la condition préalable est qu'ils aient la volonté politique de promouvoir la liberté syndicale.

75. De l'avis des membres employeurs, l'hommage assez bref contenu dans le rapport de la commission d'experts à l'occasion du cinquantième anniversaire de la convention n^o 87 est incontestablement justifié car, bien que cet instrument soit au cœur de la mission de l'OIT, les problèmes concernant son application ont été régulièrement abordés dans des études d'ensemble. Bien qu'il atteigne le chiffre de 122, le taux de ratification de cette convention fondamentale reste trop faible; en effet, 52 Etats Membres, représentant plus de la moitié des employeurs et des travailleurs dans le monde, ne l'ont pas ratifiée. Les membres employeurs se rallient à l'appel instant de la commission d'experts en faveur de nouvelles ratifications de la convention. Toutefois, la commission d'experts n'a pas examiné l'aspect le plus important de cette situation, à savoir les raisons pour lesquelles tant d'Etats Membres se sont abstenus de ratifier. Si ces raisons pouvaient être mises à jour sans partialité, il serait plus facile de trouver une solution.

76. Les membres employeurs souscrivent pleinement au point de vue selon lequel «la ratification d'une convention ne constitue que la première étape de sa mise en œuvre». L'essentiel du processus est assurément son respect dans la pratique et le respect de ses dispositions qui en découle. C'est là que les statistiques peuvent être trompeuses puisqu'elles ne font pas apparaître non plus les pays qui, sans avoir ratifié la convention n^o 87, l'appliquent dans son esprit comme dans sa lettre.

77. Quelques-unes des principales causes des progrès accomplis dans ce domaine ces dernières années tiennent à l'extension de la démocratie et de l'état de droit, ainsi qu'à l'évolution économique et sociale qui en est issue. Les membres employeurs y voient autant que la commission d'experts un sujet de satisfaction et considèrent que cette évolution résulte de la liberté conquise par les êtres humains.

78. Comme par le passé, les membres employeurs souscrivent sans réserve aux commentaires de la commission d'experts exprimés au paragraphe 44 du rapport, concernant l'abolition du monopole syndical imposé par la législation. Assurément, de nouveaux progrès ont pu être constatés dans ce domaine, et le principe énoncé par la commission d'experts est exprimé par les termes de la convention. Le monopole syndical imposé par la loi n'est pas compatible avec le libre choix ni avec l'objectif de la convention qui exprime sans ambages le droit, pour les employeurs comme pour les travailleurs, de constituer les organisations de leur choix. Nul ne doute réellement que la convention n^o 87 s'applique à l'ensemble des travailleurs. Mais force est de concevoir que les difficultés proviennent de la définition de la notion de travailleur, même dans les pays ayant élaboré une législation spécifique du travail voici près de cent-cinquante ans.

79. A ce propos, les membres employeurs ont relevé que la commission d'experts s'est référée une fois de plus au droit de grève, encore que dans des termes plus nuancés que par le passé. Cette fois-ci, la commission d'experts borne ses critiques à des situations où ce droit n'existe pas ou bien à des situations dans lesquelles des conditions trop strictes rendent le recours à ce moyen pratiquement impossible. A cet égard, les membres employeurs considèrent que le droit de recourir à l'action directe -- qui est le droit de grève pour les travailleurs et le droit au lock-out pour les employeurs -- peut éventuellement être reconnu comme faisant partie intégrante du droit international coutumier. Dans ces conditions, une interdiction totale de ce droit ou sa subordination à des conditions excessives doivent être rejetées. La convention n^o 87 ne comporte pas de dispositions spécifiques concernant le droit de grève. Les membres employeurs tiennent à réitérer leur point de vue, bien connu, à ce sujet de manière plus précise si le besoin s'en fait sentir.

80. Les membres employeurs ont constaté que, dans ses commentaires sur la place de la liberté syndicale dans une économie mondialisée, la commission d'experts donne l'impression que la mondialisation est un aspect négatif. Les membres employeurs ont souligné au contraire que la mondialisation est un facteur social irréversible, au même titre que le progrès des sciences et des techniques. Il vaut mieux accueillir les possibilités incontestables qu'offre ce phénomène en termes d'élargissement du commerce international et de l'amélioration des conditions de production, qui bénéficie à toutes les personnes concernées. Il semble que le rêve d'un monde unifié est réalisable.

81. Les membres gouvernementaux du Canada, de l'Egypte, de l'Islande (s'exprimant au nom des pays nordiques) et du Venezuela ont appelé tous les Etats qui ne l'ont pas encore fait à ratifier la convention n^o 87. Les membres gouvernementaux de l'Allemagne, du Honduras, de l'Islande, de l'Italie et du Japon, notamment, ont apporté leur appui aux commentaires de la commission d'experts au sujet du cinquantième anniversaire. Le membre gouvernemental du Honduras a souligné le rôle important que jouent des organisations libres d'employeurs et de travailleurs dans le dialogue social qui fait partie des processus de décision et de développement. Les membres gouvernementaux de Cuba, de l'Islande (s'exprimant au nom des pays nordiques) et de la Namibie ont noté les commentaires au sujet de la mondialisation et de l'application de la convention dans les zones franches d'exportation; en particulier, le membre gouvernemental de la Namibie a admis qu'il pouvait y avoir incompatibilité entre la loi portant modification de la loi sur les zones franches d'exportation, adoptée en 1996, et la convention n^o 87, mais il a indiqué que son gouvernement comptait remédier à cette situation.

82. Le membre gouvernemental de Cuba a fait observer que la commission d'experts reconnaissait que beaucoup restait à faire en matière de liberté syndicale, par exemple dans la fonction publique, l'agriculture et le secteur maritime. A Cuba, les transformations économiques et l'ouverture aux investissements étrangers ont eu pour conséquence le développement des zones franches d'exportation; toutefois, toutes les entreprises dont le capital est détenu par des étrangers sont soumises à la législation du travail en vigueur, y compris le droit pour les travailleurs de s'affilier à des organisations syndicales; elles doivent également être soumises aux conventions collectives adoptées pour régir les relations de travail dans chaque entreprise. La commission d'experts souligne au paragraphe 48 de son rapport que «le droit des employeurs et des travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier n'a jamais été conçu de façon à imposer les choix de l'unicité syndicale ou du pluralisme syndical». L'imposition d'un monopole syndical est aussi nocif pour la liberté syndicale que l'imposition, par la législation, du pluralisme syndical; il existe cependant une tendance à considérer le pluralisme syndical comme le seul critère valable de la liberté syndicale. La tradition de l'unicité syndicale ne devrait pas être ignorée, ni les cas dans lesquels les organisations elles-mêmes ont opté pour un système unitaire sans que la législation ne le leur impose et un système de relations professionnelles qui facilite et encourage une véritable participation des représentants des employeurs et travailleurs.

83. Plusieurs membres travailleurs (Colombie, Finlande (s'exprimant au nom des membres travailleurs des pays nordiques), Grèce, Guatemala, Italie, Paraguay, Sénégal, Swaziland) ont fait référence aux excès commis contre des syndicalistes dans de nombreux pays en violation de la convention n^o 87, sous forme d'assassinats, arrestations, licenciements ou amendes; la création d'«associations solidaristes» (mouvement non syndical, soutenu par les employeurs) et différentes restrictions aux activités syndicales, auxquels la Confédération internationale des syndicats libres et les organes de contrôle de l'OIT font référence, documents à l'appui. Les membres travailleurs de l'Allemagne et du Pakistan ont souligné qu'il était nécessaire de lever les restrictions au droit de grève. Le membre travailleur du Brésil a rappelé que le monopole syndical imposé par la législation est contraire à la convention. Certains membres travailleurs (Allemagne, Italie, Jordanie) ont estimé que la mise en vigueur de la convention se détériore avec la mondialisation de l'économie, et le membre travailleur du Ghana a mentionné en outre la pression exercée par les institutions de Bretton Woods. Les restrictions aux activités syndicales dans les zones franches d'exportation, mentionnées par les membres travailleurs du Costa Rica, du Ghana, du Paraguay, de l'Uruguay et du Zimbabwe, sont encore renforcées par les pressions exercées par la mondialisation; il est nécessaire d'y assurer également la négociation collective volontaire conformément à la convention (n^o 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

84. Plusieurs membres travailleurs (République islamique d'Iran, Japon, Jordanie, Pakistan) se sont fait l'écho de l'appel lancé par le vice-président travailleur en faveur d'autres ratifications de la convention n^o 87. Un membre travailleur de l'Allemagne a rappelé l'influence considérable du travail de l'OIT dans le domaine de la liberté syndicale dans des cas tels que ceux de la Pologne, de l'Afrique du Sud et maintenant celui de l'Indonésie, et a exprimé l'espoir qu'il en sera ainsi également dans d'autres cas. Le membre travailleur de la Finlande (s'exprimant au nom des membres travailleurs des pays nordiques) a relevé qu'un cinquième du rapport de la commission d'experts a trait à la liberté syndicale, et il considère qu'il est du devoir de l'OIT de promouvoir la ratification de la convention.

85. Le membre travailleur des Pays-Bas a noté que plusieurs orateurs avaient regretté que des contraintes de temps n'aient pas permis à la commission de consacrer une séance spéciale à la célébration du cinquantième anniversaire de la convention n^o 87. Il a fait observer que la prochaine session de la Conférence coïncidera avec le cinquantième anniversaire de la convention n^o 98; et il espère en conséquence que la commission commémorera cet anniversaire de manière appropriée.

86. Le membre employeur des Etats-Unis a souligné l'accroissement remarquable des activités et des pouvoirs des organisations syndicales: elles ont obtenu voix au chapitre pour s'exprimer sur les questions relatives au travail, aux investissements, au commerce, à la fiscalité et à d'autres politiques publiques ayant un impact aux niveaux national et international, et elles sont parvenues à exercer une influence sur ces questions. Les syndicats ont engagé des actions au niveau international pour soutenir leurs positions. De plus, leurs nombreuses contributions sont reconnues. En vue de codifier leurs approches aux niveau national, multinational et international, les syndicats devraient suivre des codes de conduite et d'éthique universellement reconnus.

87. Le membre employeur de l'Inde, se référant aux commentaires de la commission d'experts sur la question des grèves, a considéré que les droits des citoyens sont souvent mis à mal en cas de grève dans les services essentiels, et que les gouvernements devraient intervenir pour soumettre le conflit à l'arbitrage ou pour interdire la grève: les droits fondamentaux des citoyens ne sauraient passer après les droits des travailleurs; le droit de grève devrait donc être limité et on ne devrait pas permettre qu'il s'exerce sans frein; on devrait donc pouvoir fixer certaines limites légales au droit de grève des travailleurs. Il conviendrait en conséquence de procéder à un examen des conventions n^os 87 et 98 pour introduire une certaine souplesse afin que les gouvernements puissent préserver les intérêts des citoyens en général. Le membre employeur du Lesotho a souligné que la liberté syndicale et le droit d'organisation constituent une arme fondamentale pour les travailleurs ainsi que pour les employeurs dans le monde entier: c'est grâce à la convention n^o 87 que les travailleurs et les employeurs, à travers leurs représentants, s'expriment d'une seule voix.

88. Les membres travailleurs ont relevé, pour s'en féliciter, que la grande majorité des intervenants ainsi que les membres employeurs avaient souligné l'importance qu'ils attachent au cinquantième anniversaire de la convention n^o 87. Certains ont illustré le caractère fondamental de la convention par des exemples: le membre gouvernemental des Pays-Bas s'est référé à la libération et à la présence à la Conférence du président du Serikat Burhut Sejahtera Indonesia (SBSI), Muchtar Pakpahan. Des membres gouvernementaux de pays n'ayant pas encore ratifié la convention, ont fait part de l'attitude positive de leur gouvernement, même lorsque certains problèmes ne permettent pas une ratification à brève échéance. Concrétiser les promesses de ratification serait la meilleure façon de célébrer cet anniversaire. Car il n'en demeure pas moins que les violations des droits syndicaux persistent, comme en ont témoigné, entre autres, les membres travailleurs de la Colombie, du Costa Rica, du Guatemala, du Paraguay et du Swaziland. La ratification est une étape, mais ce qui compte finalement, c'est l'application.

Mesures concernant l'élimination du travail forcé:

Rapports spéciaux sur la convention (n^o 29) sur le travail forcé, 1930,

et sur la convention (n^o 105) sur l'abolition du travail forcé, 1957,

présentés par les pays n'ayant pas ratifié ces instruments89.

89. Les membres travailleurs ont relevé que les rapports spéciaux visent à promouvoir la ratification et l'application des conventions fondamentales en identifiant les obstacles, les perspectives, les difficultés suscitées par la non-ratification ou les faits récents tels que, en l'espèce, le travail pénitentiaire dans les prisons gérées par le secteur privé. La relation entre ces rapports spéciaux et le mécanisme de suivi de l'éventuelle déclaration de principes devra être clarifiée. Les conventions n^os 29 et 105 figurent certes parmi les instruments les mieux ratifiés. Elles n'en devraient pas moins être ratifiées universellement, car il n'y a pas de place dans un monde globalisé pour les formes anciennes ou nouvelles d'esclavage. Plusieurs grands pays comme la Chine, le Canada et les Etats-Unis n'ont toujours pas ratifié la convention n^o 29; la Chine n'a pas ratifié la convention n^o 105. Il faut insister pour que ces pays et d'autres ratifient et appliquent ces conventions, quels que soient les changements que cela impose dans les législations et les mentalités.

90. Les membres travailleurs ont déclaré que la commission d'experts mettait en garde contre des programmes de mise au travail des chômeurs ou d'activation des allocations de chômage dans des conditions qui relèvent de fait du travail forcé. Elle a rappelé clairement que le travail forcé ou obligatoire ne peut être un outil de développement. Elle a pris également clairement position sur des approches culturelles ou politiques qui prétendraient justifier une interprétation relative des droits fondamentaux. La Malaisie ou Singapour ne peuvent imposer de travail forcé aux opposants au régime. Le travail pénitentiaire dans les prisons gérées par des entreprises privées, ou le travail pour le secteur privé dans les prisons publiques, pose de plus en plus de problèmes, en termes de droits fondamentaux mais aussi en termes de concurrence déloyale, y compris à l'égard des ateliers protégés pour l'emploi des personnes handicapées. La position exprimée à cet égard par la commission d'experts semble trop prudente, car ce sont des mesures énergiques qui doivent être prises sans délai pour rapprocher les conditions de travail des prisonniers travaillant directement ou indirectement pour le secteur privé de celles des travailleurs en général.

91. Les membres employeurs ont noté que si les conventions n^os 29 et 105 sont parmi les plus largement ratifiées, le nombre de pays ne les ayant toujours pas ratifiées reste un sujet de préoccupation. La commission d'experts a déclaré que peu d'informations ont été communiquées à cet égard par les organisations d'employeurs et de travailleurs et elle les a incitées à jouer à l'avenir un rôle plus actif. Or, dans les pays où ces conventions fondamentales n'ont toujours pas été ratifiées, les organisations d'employeurs et de travailleurs ont souvent peu d'influence. De plus, il n'est pas surprenant non plus que les gouvernements des pays n'ayant toujours pas ratifié ces instruments ne soient pas en mesure de fournir beaucoup de précisions sur les obstacles s'opposant à la ratification.

92. Les membres employeurs ont fait observer que le rapport contenait des informations fournies par les gouvernements sur un certain nombre d'obstacles à la ratification ainsi que sur les circonstances pouvant constituer des violations de la convention n^o 29. C'est ainsi que, par exemple, dans certains pays, il peut être exigé de travailler pour percevoir des indemnités de chômage, ce qui conduit à se demander si, dans un système mixte, l'obligation d'accomplir un travail en échange d'indemnités peut constituer un travail forcé. Les dispositions des conventions ont été conçues pour fonder des principes généraux et réglementer les situations les plus caractéristiques, mais non pour couvrir toutes les modalités possibles. Il en résulte que, dans certains cas, il peut être difficile de qualifier des situations de fait de violations. Ce n'est pas le rôle de la commission d'experts d'appliquer ces règles générales à chaque situation particulière car elle risquerait, ce faisant, de créer des normes et non de veiller à leur application. Le système de contrôle n'a pas pour objet l'élaboration de normes.

93. Les membres employeurs ont noté que le travail accompli par des prisonniers dans des établissements pénitentiaires publics pour le compte d'entreprises privées, qui touche à l'application de l'article 2, paragraphe 2 c), de la convention, pourrait être considéré comme conforme à la convention lorsqu'il s'exécute avec le consentement du prisonnier. Dans de telles circonstances, la législation ordinaire du travail doit s'appliquer. Il existe des raisons valables militant en faveur du travail des prisonniers; cependant, le travail en prison n'est concevable que s'il s'agit d'un travail productif s'exerçant dans le contexte du marché. Un tel travail productif ne peut être exécuté qu'avec le concours d'entreprises privées. Il est cependant difficile de convaincre des entreprises privées d'employer de la main-d'œuvre carcérale, en raison des risques élevés et de la faible productivité. Dans ces circonstances, le travail en prison doit être encouragé, car il peut remplir une fonction thérapeutique et contribue à la préservation des qualifications tout en procurant aux détenus un minimum de revenu ou éventuellement le moyen d'indemniser les victimes de leurs infractions.

94. Le membre gouvernemental de l'Arabie saoudite s'est référé à la relation entre le travail forcé et la pauvreté. Le membre gouvernemental de l'Islande (s'exprimant au nom des pays nordiques) a souligné que toutes les sauvegardes mentionnées par la commission d'experts devraient entourer le travail effectué par des prisonniers pour le compte d'employeurs privés. Le membre gouvernemental s'est déclaré profondément préoccupé par le fait que des prisonniers travaillent pour des entreprises privées. Le membre gouvernemental du Portugal a souligné l'importance du consentement formel des prisonniers travaillant dans ces conditions. Le membre gouvernemental du Canada a déclaré que son pays examine attentivement les commentaires de la commission d'experts, également ceux concernant des sujets tels que le travail comme condition d'attribution de prestations, les heures supplémentaires obligatoires. Le membre gouvernemental des Etats-Unis a déclaré qu'un examen juridique tripartite des dispositions de la convention n^o 29 est actuellement en cours, qui se concentre sur la question de la privatisation des prisons et l'emploi de prisonniers par des employeurs privés: le degré du contrôle exigé des autorités publiques de même que les critères à prendre en compte pour déterminer si un prisonnier a librement donné son consentement ne sont pas encore clairs; toutefois, la volonté politique de ratifier la convention existe et la réalité juridique continuera à être examinée avec l'assistance technique du BIT.

95. Les membres travailleurs de l'Allemagne, de la Grèce, de l'Italie, de la Namibie et des Etats-Unis ont exprimé leur inquiétude à l'égard du travail des prisonniers dans les prisons privées ou exécuté par des prisonniers qui sont mis à la disposition d'entreprises privées. Un membre travailleur de l'Allemagne a déclaré que le sujet est d'une grande actualité dans son pays où la Cour constitutionnelle a récemment eu à connaître de la convention n^o 29 et des commentaires de la commission d'experts. Le membre travailleur des Etats-Unis a déclaré que dans son pays il apparaît que les exigences, selon lesquelles le travail des prisonniers mis à la disposition d'employeurs privés doit être volontaire et qu'il doit exister des garanties que le travail est exécuté dans des conditions voisines de celles applicables à une relation de travail libre, ne sont pas remplies. Les membres travailleurs de la Grèce et de l'Italie ont relevé que le problème se pose à une époque de mondialisation: ils ne sont pas convaincus qu'il y ait eu progrès dans l'application de la convention n^o 29 dans ce domaine, des prisonniers sont exploités sans leur consentement, et une concurrence déloyale est créée vis-à-vis d'employeurs et de pays qui respectent les exigences de la convention. Le membre travailleur de la Namibie a souligné que la sécurité et la santé des prisonniers doivent être assurées, ce qui implique l'adoption et le respect de dispositions spécifiques en matière de conditions de travail conformes aux normes de base de l'OIT.

96. Un autre membre travailleur de l'Allemagne a estimé qu'exiger des chômeurs qu'ils accomplissent un travail sous la menace de perdre leurs prestations s'apparente au travail forcé; il a noté également avec regret que deux pays de l'Asie du Sud-Est avaient dénoncé la convention n^o 105. Le membre travailleur de la République de Corée a demandé que la commission d'experts examine les violations de la convention n^o 29 qui ont eu lieu principalement pendant la guerre, et notamment les abus sexuels à l'encontre de femmes détenues dans des garnisons militaires appelées «comfort stations»; et il a également exprimé l'espoir que la Commission de la Conférence réexaminerait ce cas et d'autres violations de la convention.

97. Le membre employeur du Lesotho a estimé que le travail de prisonnier est de par sa nature même du travail forcé: dans certains pays, les prisonniers sont obligés de travailler la nuit afin que leur travail échappe au contrôle de l'inspection du travail; la commission d'experts devrait se pencher sérieusement sur cette question.

98. Le membre employeur des Etats-Unis a estimé que la commission d'experts n'a pas réussi à faire la différence entre le travail forcé auquel les rédacteurs de la convention (n^o 29) sur le travail forcé, 1930, avaient pensé en 1930 et les pratiques modernes destinées à faire passer les individus de l'assistance au travail et à permettre aux prisonniers d'acquérir des qualifications professionnelles; l'interprétation de la convention n^o 29 paraît irréaliste si elle établit l'existence de travail forcé lorsque des criminels qui sont prisonniers, perçoivent un montant minimum d'argent pour un travail obligatoire et utile visant à améliorer leurs possibilités de réinsertion, que ce travail soit exécuté pour le gouvernement ou à d'autres fins commerciales. L'expérience a montré que ces pratiques et cette formation fournissaient les meilleurs résultats à long terme lorsqu'elles étaient apparentées à des «situations» réelles de travail. Par exemple, le travail à l'aide d'ordinateurs ou dans le domaine médical, ou dans le cadre communautaire, contribue à améliorer les qualifications professionnelles et les chances de trouver un emploi lorsqu'une personne sort de prison ou passe de l'assistance sociale au travail. A tous les niveaux, les gouvernements cherchent des moyens pour contrôler les coûts des programmes sociaux. Aux Etats-Unis, la privatisation de la gestion des prisons, la réalisation d'opérations du secteur privé à l'intérieur des prisons font en effet l'objet de divers arrangements. Toutefois, la commission d'experts semble interpréter la convention n^o 29 comme exigeant un contrôle des autorités publiques sur ces arrangements, en particulier sur les arrangements concernant le travail. Ceci peut créer des difficultés importantes, compte tenu des réalités du monde d'aujourd'hui.

99. Les membres travailleurs ont noté en particulier la déclaration du membre gouvernemental du Canada concernant la ratification éventuelle de la convention n^o 29. La Commission de la Conférence et la commission d'experts devraient suivre de près la question du travail pénitentiaire (dans les prisons gérées par le secteur privé ou en collaboration avec le secteur privé) car il ne faut pas sous-estimer les risques d'exploitation et de concurrence déloyale à l'égard du secteur privé que comportent ces pratiques. A cet égard, les propos du membre employeur des Etats-Unis peuvent surprendre. Les membres travailleurs ne négligent pas le rôle de la réhabilitation par le travail, mais ils n'ignorent pas non plus les risques de travail forcé. Le traité instituant l'OMC permet aux Etats d'interdire l'importation de produits du travail forcé et les Etats-Unis ont fait usage de cette clause.

Autres questions concernant l'application de certaines conventions

Convention (n^o 122) sur la politique de l'emploi, 1964

100. Les membres travailleurs ont déclaré qu'ils attachaient une importance particulière aux commentaires de la commission d'experts sur l'application de la convention n^o 122, tant dans son rapport général que dans ses observations individuelles. Cette année, la commission d'experts rappelle que l'objectif du plein emploi doit être au cœur de l'ensemble des politiques économiques et sociales, et non de la seule politique du marché du travail. L'application effective de ce principe ne va pas de soi pour les pays confrontés aux contraint