CIT 85 - Conférence internationale du Travail

1. Conformément aux paragraphes 5 e) et 6 d) de l'article 19 de la Constitution de l'OIT, le Conseil d'administration du Bureau international du Travail a décidé, à sa 258^e session (novembre 1993), de demander aux gouvernements des Etats Membres qui n'ont pas ratifié la convention (n^o 150) sur l'administration du travail, 1978, de présenter un rapport sur l'application de cet instrument en 1996 et aux gouvernements de tous les Etats Membres de présenter un rapport sur la recommandation qui complète cette convention, la recommandation (n^o 158) sur l'administration du travail, 1978. Ces rapports, ainsi que ceux communiqués au titre des articles 22 et 35 de la Constitution de l'OIT par les pays ayant ratifié la convention, ont permis à la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, conformément à la pratique, de préparer une étude d'ensemble.

2. C'est la première étude d'ensemble consacrée à la convention n^o 150 et à la recommandation n^o 158. D'autres conventions en relation avec l'administration du travail ont précédemment fait l'objet d'études d'ensemble au titre de l'article 19 de la Constitution. Celles-ci portent sur l'inspection du travail⁽¹⁾ , le service de l'emploi⁽²⁾ , la politique de l'emploi⁽³⁾ , la mise en valeur des ressources humaines⁽⁴⁾ , la liberté syndicale et la protection du droit syndical, le droit d'organisation et de négociation collective⁽⁵⁾ , qui sont mentionnées dans le préambule de la convention n^o 150; ces études ont porté également sur les consultations tripartites⁽⁶⁾ , la sécurité sociale⁽⁷⁾ et les mécanismes de fixation des salaires⁽⁸⁾ .

3. Les systèmes nationaux d'administration du travail sont, depuis longtemps déjà, une préoccupation constante de l'OIT, qui n'a cessé de suivre leur évolution. La Conférence, à sa 50^e session (1966), a adopté une résolution invitant le Conseil d'administration à appeler tout spécialement l'attention des gouvernements sur l'importance, pour le développement économique et social, de services du travail solides. Elle a également demandé à l'OIT d'intensifier sa coopération technique dans ce domaine et d'inscrire à nouveau la question à l'ordre du jour d'une de ses prochaines sessions⁽⁹⁾ . Le nombre et la diversité des tâches dévolues à l'Etat ou à ses organes dans le domaine de la politique économique et sociale justifient les efforts déployés au niveau national pour créer des formes adaptées d'administration permettant la participation plus active des organisations représentatives d'employeurs et de travailleurs. En 1973, considérant les efforts entrepris pour obtenir des conditions de travail plus humaines au moyen de nouvelles méthodes, parfois par l'intermédiaire de nouvelles institutions, et l'évolution des mesures de sécurité sociale, la Réunion d'experts sur l'administration du travail⁽¹⁰⁾ avait conclu qu'il était à la fois possible et souhaitable d'adopter des normes internationales en matière d'administration du travail et que cela contribuerait à régler certains problèmes de politique du travail. Malgré la grande diversité des conditions d'un pays à l'autre, les experts avaient jugé qu'il était possible d'élaborer des normes suffisamment souples consacrant un concept d'administration du travail qui soit généralement acceptable. A cette époque, l'Etat jouait souvent un rôle primordial, se chargeant de concevoir et d'appliquer des solutions à certains grands problèmes de la politique du travail. Cela supposait des mécanismes institutionnels d'une telle complexité que le ministère du Travail ne parvenait plus toujours à assumer seul la situation.

4. La réunion d'experts de 1973 jugeait que des normes internationales souples relatives à l'administration du travail seraient viables et durables, pour trois raisons fondamentales. Premièrement, elles aideraient certains pays à régler, jusqu'à un certain point, leurs difficultés dans ce domaine. Deuxièmement, elles contribueraient à protéger des systèmes nationaux d'administration du travail encore faibles et à éviter que, pour des raisons politiques, financières ou administratives, ils ne soient condamnés à jouer un rôle marginal dans le processus de décision en matière de politique économique et sociale. Troisièmement, elles combleraient une lacune dans le dispositif normatif qui, jusque-là, ne traitait que de certains aspects, quoique très importants, de l'administration du travail (inspection du travail, services de l'emploi, méthodes de fixation des salaires minima). Tout au plus, certaines conventions et recommandations comprenaient-elles des dispositions succinctes recommandant que des mesures administratives appropriées soient prises pour leur donner effet. La souplesse des instruments internationaux adoptés par la Conférence en 1978 contribue à conserver à ceux-ci toute leur valeur et pertinence.

II. Contenu de la convention n ^o 150 et de la recommandation n ^o 158

Contenu de la convention

5. La convention n^o 150 est issue de propositions pour un système général d'administration nationale du travail que la Conférence a adoptées, malgré l'opposition de certains gouvernements qui au départ n'étaient pas favorables à l'adoption de normes internationales dans ce domaine. Finalement, gouvernements, employeurs et travailleurs sont parvenus à se mettre d'accord sur l'élaboration d'un instrument définissant le rôle, les fonctions et l'organisation de systèmes nationaux d'administration du travail. L'objectif était de fournir des directives générales en la matière et d'établir le cadre institutionnel requis pour préparer, appliquer, contrôler et analyser la politique nationale du travail afin d'aider les Etats Membres, en particulier ceux qui en avaient besoin, à se doter de structures administratives efficaces. Le contenu et le libellé de l'instrument, adoptés à l'unanimité, ont été conçus de manière à refléter la diversité des systèmes d'administration du travail, eux-mêmes reflet de la diversité des cultures et des niveaux de développement économique et administratif, afin qu'ils puissent recueillir l'adhésion générale.

6. L'article 1 de la convention définit les termes «administration du travail» et «système d'administration du travail». L'administration du travail désigne les activités de l'administration publique dans le domaine de la politique nationale du travail. Tous les organes de l'administration publique responsables ou chargés de l'administration du travail, ainsi que toute structure institutionnelle établie en vue de coordonner les activités de ces organes et d'assurer la consultation et la participation des employeurs, des travailleurs et de leurs organisations, doivent être considérés comme faisant partie du système d'administration du travail.

7. L'article 2 prévoit que tout Membre qui ratifie la convention peut déléguer ou confier certaines activités du système à des organisations non gouvernementales, notamment des organisations d'employeurs et de travailleurs ou, le cas échéant, à des représentants d'employeurs et de travailleurs. L'article 9 dispose que, en vue d'assurer une coordination appropriée des tâches et des responsabilités du système, un organe spécifique de l'administration du travail devra contrôler les organismes para-étatiques, régionaux ou locaux auxquels certaines activités auront été déléguées. L'article 3 prévoit que certaines questions relevant de la politique nationale du travail peuvent être réglées par le recours à la négociation directe entre organisations d'employeurs et organisations de travailleurs.

8. Aux termes de l'article 4, tout Membre qui ratifie la convention doit, de façon appropriée aux conditions nationales, faire en sorte qu'un système d'administration du travail soit organisé et fonctionne de façon efficace sur son territoire, et que les tâches et les responsabilités qui lui sont assignées soient convenablement coordonnées. Le paragraphe 1 de l'article 10 dispose que, à cette fin, le personnel de l'administration du travail doit être qualifié et à l'abri de toute influence extérieure indue. Le paragraphe 2 de cet article dispose que ce personnel doit bénéficier du statut, des moyens matériels et des ressources financières nécessaires à l'exercice efficace de ses fonctions.

9. L'article 5 consacre le principe du tripartisme au sein des systèmes d'administration du travail en prévoyant que tout Membre qui ratifie la convention devra prendre des dispositions en vue d'assurer, dans le cadre du système d'administration du travail, des consultations, une coopération et des négociations entre les autorités publiques et les organisations d'employeurs et de travailleurs les plus représentatives ou, le cas échéant, des représentants d'employeurs et de travailleurs. Ces dispositions devront être prises aux niveaux national, régional et local ainsi qu'au niveau sectoriel.

10. En vertu du paragraphe 1 de l'article 6, les fonctions des organes compétents du système d'administration du travail consistent, selon le cas, à préparer, mettre en œuvre, coordonner, contrôler et évaluer la politique nationale du travail, y compris à être l'instrument de l'administration publique pour la préparation et l'application des lois et règlements qui lui donnent effet. Sans prétendre être exhaustif, le paragraphe 2 de l'article 6 énumère les principales fonctions qui, compte tenu des normes internationales du travail pertinentes, doivent être dévolues à ces organes, à savoir: participer à la préparation, à la mise en œuvre, à la coordination, au contrôle et à l'évaluation de la politique nationale de l'emploi (alinéa a)); étudier d'une manière suivie le monde du travail en analysant la situation des personnes qui ont un emploi, des personnes qui sont sans emploi ou sous-employées, en tenant compte de la législation et de la pratique nationales relatives aux conditions de travail, d'emploi et de vie professionnelle (alinéa b)); offrir leurs services aux employeurs, aux travailleurs et à leurs organisations en vue de favoriser des consultations et une coopération effectives entre les autorités et organismes publics et les organisations d'employeurs et de travailleurs ainsi qu'entre ces organisations (alinéa c)); répondre aux demandes d'avis techniques des employeurs et des travailleurs ainsi que de leurs organisations respectives (alinéa d)).

11. L'article 7 de la convention prévoit que, si les conditions nationales l'exigent pour satisfaire les besoins du nombre le plus large possible de travailleurs et dans la mesure où de telles activités ne sont pas encore assurées, tout Membre qui ratifie la convention devra encourager l'extension, le cas échéant progressive, des fonctions du système d'administration du travail à des travailleurs qui, aux yeux de la loi, ne sont pas des salariés, notamment: les fermiers, les métayers, les travailleurs indépendants du secteur non structuré, les coopérateurs et les travailleurs d'entreprises autogérées, les personnes travaillant dans un cadre établi par la coutume ou les traditions communautaires.

12. L'article 8 prévoit que les organes compétents au sein du système d'administration du travail devront participer à la préparation de la politique nationale dans le domaine des relations internationales du travail et à la représentation de l'Etat dans ce domaine ainsi qu'à la préparation des mesures qui doivent être prises à cet effet à l'échelon national.

Contenu de la recommandation

13. La recommandation reprend et développe les principes de la convention et fournit des orientations utiles pour son application. Elle se compose de trois parties: dispositions générales, fonctions du système national d'administration du travail, organisation du système. Les dispositions générales reprennent essentiellement les quatre premiers articles de la convention. La recommandation décrit les quatre domaines dans lesquels le système d'administration du travail doit exercer ses fonctions, à savoir: normes du travail, relations professionnelles, emploi et recherche en matière de travail.

14. Les organes compétents du système d'administration du travail, en consultation avec les organisations d'employeurs et de travailleurs, devraient participer activement à la préparation, au développement, à l'adoption, à l'application et au réexamen des normes du travail. Cela devrait comprendre aussi un système d'inspection du travail.

15. En ce qui concerne les relations professionnelles, la recommandation énumère les divers moyens propres à les promouvoir, à savoir le libre exercice du droit syndical, du droit d'organisation et de négociation collective, la fourniture de services consultatifs, la création et l'utilisation de procédures de négociation volontaire et la mise en place de mécanismes de conciliation et de médiation au sein du système d'administration du travail.

16. Dans le domaine de l'emploi, la recommandation définit les moyens permettant de mettre en place une politique efficace de l'emploi, notamment: coordonner les activités des organismes ou autorités s'occupant des divers aspects de la politique de l'emploi, créer un service public, gratuit et efficace de l'emploi, avoir ou partager la responsabilité de la gestion des fonds publics destinés notamment à lutter contre le sous-emploi et le chômage.

17. La dernière fonction importante que le système d'administration du travail, aux termes de la recommandation, devrait exercer est celle d'effectuer des recherches sur les questions du travail en vue d'atteindre ses objectifs sociaux.

18. La troisième partie de la recommandation est consacrée à l'organisation du système national d'administration du travail. Le ministère du Travail ou tout autre organe comparable devrait veiller à ce que le système soit représenté de manière appropriée dans les organismes administratifs et consultatifs s'occupant de questions économiques et sociales. A cette fin, il faut qu'il y ait un échange d'informations et de rapports techniques et des consultations avec les organisations d'employeurs et de travailleurs les plus représentatives.

19. La recommandation demande que le système d'administration du travail soit doté des ressources financières et humaines lui permettant de fonctionner efficacement. Pour maintenir le niveau de qualification du personnel, il faut prévoir une formation initiale et une formation complémentaire ainsi que l'échange de données d'expérience et d'informations dans le cadre d'une coopération internationale.

20. En ce qui concerne la structure interne et l'organisation du système, la recommandation indique les types d'unités spécialisées dont celui-ci devrait se doter. Les services extérieurs devraient être conçus de manière à assurer l'organisation et le fonctionnement efficaces du système.

III. Evolution depuis 1978

21. Depuis l'adoption par la Conférence, en 1978, de la convention n^o 150 et de la recommandation n^o 158, l'environnement économique et social dans lequel s'inscrivent les systèmes d'administration du travail a beaucoup changé. Ces changements n'ont fait que renforcer la valeur et la pertinence des principes consacrés par ces instruments. La convention et la recommandation sont aujourd'hui aussi pertinentes et d'actualité que lors de leur adoption.

22. Les notions de «système», de «politique nationale du travail», d'«administrations ministérielles» ou d'«institutions publiques» chargées d'assurer la cohérence du système et la participation des partenaires sociaux à toutes les activités relevant de la politique nationale du travail contenues dans les instruments ont conservé à l'administration du travail son actualité et son rôle novateur. Il est également nécessaire de doter le système d'administration du travail de moyens suffisants pour assurer son fonctionnement efficace.

23. Ces instruments ont été adoptés à une époque où la situation économique et sociale était plus stable qu'aujourd'hui. En dépit des changements intervenus dans l'organisation du travail dans l'entreprise et le progrès des techniques, la pertinence de l'administration du travail telle que définie dans ces instruments demeure tout à fait actuelle. Les pays ont besoin de moyens politiques et administratifs qui leur permettent de s'adapter à l'évolution: changements résultant de la mondialisation de l'économie, des intégrations économiques régionales, de programmes d'ajustement structurel, de la volonté de réduire les dépenses publiques, de la transition vers l'économie de marché, de la privatisation et de la restructuration des entreprises, des progrès de la démocratie dans le domaine social. Ces moyens sont décrits dans les instruments en question qui ont une conception de l'administration du travail à la fois dynamique et conforme aux valeurs que défend l'OIT.

24. De par leur souplesse, ils sont adaptés à l'évolution des structures et méthodes des différents systèmes d'administration du travail. On note une tendance à recourir à des techniques de gestion et à des méthodes administratives axées sur les besoins des utilisateurs, et à évaluer les résultats. Cette évolution renforce la validité des notions et principes de l'administration du travail qui figurent dans ces instruments⁽¹¹⁾ .

IV. Activités pratiques de l'OIT

25. L'OIT a développé un programme destiné à aider les gouvernements à renforcer leur administration publique responsable de la politique nationale du travail, y compris les services d'inspection du travail et les services de l'emploi, ainsi que les structures institutionnelles de consultation et de coopération tripartites, et à former le personnel des ministères du Travail et des services spécialisés. Ces activités de coopération technique sont financées en majeure partie par des fonds extrabudgétaires, provenant du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et de donateurs multilatéraux.

26. Un grand nombre de pays en développement ont bénéficié de la coopération technique du BIT en matière d'administration du travail. Les moyens mis en œuvre sont multiples allant de projets pluriannuels de mise en place d'institutions nationales et régionales, de programmes régionaux ou de systèmes nationaux d'administration du travail jusqu'à des interventions ponctuelles. Celles-ci se réalisent sous forme de services consultatifs techniques directs, par l'envoi d'experts ou de missions, dans les pays qui souhaitent restructurer ou moderniser leur ministère du Travail, améliorer les capacités techniques et l'efficacité des services spécialisés de leur administration du travail, tels que les services d'inspection du travail, les services de l'emploi et les services chargés des relations avec l'OIT. Ces activités pratiques, décrites au chapitre III, se déploient dans plusieurs directions: la formation professionnelle des personnels et des cadres des services centraux et des services spécialisés d'administration du travail; la formation à la gestion des services d'administration du travail; l'organisation de réunions sous-régionales, régionales, interrégionales et la publication d'études et de recherches, de monographies, de manuels et de guides méthodologiques.

27. Il convient de mentionner à cet égard les activités des centres régionaux d'administration du travail qui sont des institutions régionales des Etats Membres, créés en Afrique, dans les Etats arabes, en Asie, en Amérique latine et dans les Caraïbes, appuyés par des conseillers régionaux, et ensuite par des spécialistes en administration du travail exerçant au sein des équipes multidisciplinaires.

28. Alors que la demande des Etats Membres était très forte en matière de développement ou de renforcement des services opérationnels et des services spécialisés (information, statistiques, etc.), depuis la mise en place des équipes multidisciplinaires, la demande d'assistance technique s'élargit de plus en plus à la réflexion sur les fonctions que les organes compétents du système doivent exercer, sur les structures à mettre en place pour obtenir les synergies nécessaires et sur la gestion efficace de l'ensemble du système d'administration du travail. En effet, des missions tripartites de diagnostic de la situation et de formulation de projets de coopération technique étaient demandées pour organiser et renforcer les services d'inspection du travail ou les services publics de l'emploi ainsi que pour former les fonctionnaires. A présent, les demandes d'assistance technique concernent l'ensemble du système d'administration du travail. Les gouvernements des pays sortant d'un conflit ou d'une guerre civile demandent l'assistance du BIT pour reconstruire et restructurer leur système d'administration du travail. Par ailleurs, on observe que les demandes d'assistance d'autres gouvernements évoluent vers l'analyse de l'ensemble du système d'administration du travail, y compris le rôle et la participation des partenaires sociaux, afin de mettre en place les structures, les mécanismes et les moyens nécessaires.

29. Enfin, il y a lieu de signaler l'organisation d'ateliers régionaux tripartites, de colloques tripartites et autres réunions de haut niveau sur diverses questions d'ordre général, tels que la création de réseaux de centres de formation en matière d'administration du travail⁽¹²⁾ , l'administration du travail au service du développement⁽¹³⁾ , le rôle de l'administration du travail dans le développement de la politique nationale du travail⁽¹⁴⁾ , l'information et les technologies de l'information dans l'administration du travail⁽¹⁵⁾ , les méthodes modernes d'administration du travail⁽¹⁶⁾ , l'administration du travail dans le contexte des programmes d'ajustement structurel⁽¹⁷⁾ , le tripartisme dans l'amélioration du dialogue social⁽¹⁸⁾ , etc.

30. La recherche d'une contribution active des employeurs et des travailleurs et de leurs organisations respectives constitue sans nul doute le trait distinctif majeur des activités de la coopération technique de l'OIT dans le domaine de l'administration du travail. A cet égard, l'expérience du BIT démontre que lorsque les partenaires sociaux sont consultés et impliqués dans toutes les phases, à savoir la formulation, l'exécution et l'évaluation des projets de coopération technique, leurs objectifs sont promus d'une manière plus efficace et leurs chances de succès sont améliorées.

Création du ministère du Travail
et des Affaires sociales d'Albanie

En 1992, l'Albanie adoptait le système démocratique et optait pour la mise en place d'une économie de marché capable de générer une amélioration durable des niveaux de vie. La réussite de cet enjeu devait cependant passer par une transformation des structures économiques et sociales, ainsi que par une réforme des structures institutionnelles. Malgré un chômage en hausse et une aggravation des conditions de travail, ce pays ne possédait pas d'institution du travail pour regrouper les efforts visant à développer une politique nationale du travail. Les responsabilités en matière de travail et d'emploi étaient alors réparties entre plusieurs ministères et institutions; il n'existait pas d'inspection du travail au sens des conventions n ^os 81 et 129, et les services de l'emploi n'étaient pas adaptés à l'existence d'un marché du travail.

Suite à une demande du gouvernement, le BIT lançait en 1993 un projet d'assistance technique en vue de créer l'ensemble du système d'administration du travail et de promouvoir le tripartisme en Albanie, afin d'accompagner la transition vers l'économie de marché par une politique nationale du travail cohérente et articulée avec les objectifs du développement économique. Ce projet visait la mise en place d'une administration du travail efficace et capable, en consultation avec les organisations d'employeurs et de travailleurs, de développer les politiques nationales dans les domaines de la protection des travailleurs, de l'emploi et de la formation professionnelle.

Ce projet a permis d'appuyer la création de l'actuel ministère du Travail, par la mise sur pied, entre autres, d'un institut national du travail qui devrait fournir des services de formation, de consultation et de documentation au personnel du ministère du Travail, ainsi qu'aux représentants des employeurs et des travailleurs, d'un service de l'inspection du travail et de deux bureaux pilotes pour les services de l'emploi. De plus, le BIT a fourni les services consultatifs directs qui ont contribué à la formulation de la nouvelle législation du travail. Au début de 1996, le ministère du Travail comptait 174 fonctionnaires au niveau central et 1 600 agents aux niveaux régional et local.

Le succès rencontré par ce projet, qui a jeté les bases solides d'un système d'administration du travail organisé et cohérent, a conduit au lancement en mars 1996 d'une seconde phase. Elle est destinée à renforcer les actions déjà engagées pour la mise en place, d'une part, de l'organisation complète du système d'administration du travail et, d'autre part, des services spécialisés du ministère ainsi que des organismes de consultation et de coopération tripartite à tous les niveaux.

Mission tripartite d'évaluation de l'efficacité
de l'administration du travail du Panama

Afin d'être en mesure d'accomplir au mieux la mission générale qui lui a été confiée -- en termes d'amélioration des conditions de travail et de garantie du respect des intérêts des travailleurs --, tout en tenant compte de la nécessité de s'adapter aux nouveaux enjeux socio-économiques et de maintenir l'équilibre du marché du travail, le ministère du Travail et du Bien-être social du Panama a sollicité une assistance technique visant à renforcer la qualité et l'efficacité de ses services, notamment par la recherche d'une organisation interne plus adaptée et d'une meilleure gestion de ses ressources.

Pour atteindre cet objectif, une mission tripartite d'évaluation ¹ de l'efficacité du système d'administration du travail a été conduite par le BIT en novembre 1995. Cette évaluation a porté sur quatre aspects principaux: l'organisation et les fonctions du ministère du Travail et du Bien-être social, la présence et la participation des organisations de travailleurs et d'employeurs à l'élaboration de la politique nationale du travail, les moyens dont disposent les organismes et institutions sous tutelle du ministère, le personnel de l'administration (statut, recrutement, conditions de travail, compétences, formation), ainsi que les problèmes et obstacles qui entravent le bon fonctionnement du système d'administration du travail, aux niveaux national, régional et local.

Sur la base des observations faites, une réflexion sur les mesures possibles à mettre en œuvre en vue de renforcer l'administration du travail, appuyées par plusieurs recommandations, a été consignée dans un rapport qui a fait l'objet d'un débat entre les hauts fonctionnaires du ministère du Travail et du Bien-être social. A l'issue de ce débat, le ministère a défini quatre domaines stratégiques sur lesquels devait porter la modernisation, à savoir: le développement des infrastructures; la formation et le développement des ressources humaines; l'informatisation; le développement institutionnel. A la fin de 1996, l'action a été lancée par les services du ministère du Travail et du Bien-être social avec l'assistance du BIT.

¹ Cette mission était composée d'un représentant gouvernemental de l'Espagne, un représentant employeur de l'Argentine et un représentant travailleur du Mexique.

Promotion du travail indépendant par les services
de l'emploi en Pologne

En Pologne, comme dans d'autres pays dont l'économie est en transition, la chute régulière du niveau de l'emploi salarié dans le secteur public devrait de plus en plus être contrebalancée par des alternatives telles que le travail indépendant et/ou la création de petites entreprises. Il existe en outre des opportunités de création de divers types de services (qui font toujours défaut ou sont insuffisamment développés) pour satisfaire certains besoins des particuliers ou des entreprises. Il convient cependant que les chômeurs et les personnes qui ont quitté l'école changent leur inclination traditionnelle pour l'emploi salarié, et que leur soit fournie une assistance technique et financière spéciale afin de leur permettre de ne pas être exclus des opportunités de création de petites entreprises.

En l'occurrence, un projet d'une durée d'environ deux ans et demi ¹ vient en aide aux bureaux du travail sans six voïvodies (sur 49) pour fournir des informations aux chômeurs et aux personnes ayant quitté l'école en vue de les motiver, de les assister techniquement et financièrement en étroite collaboration avec des interlocuteurs chargés du développement des petites entreprises. Le projet a assisté les bureaux du travail en leur fournissant du matériel de support d'information et de motivation, y compris des cassettes vidéo et des programmes informatiques; il a également procédé à la création de structures de services publics de l'emploi adéquates, produit des guides sur les procédures administratives et techniques, contribué à développer d'une manière générale le savoir-faire des agents par une formation appropriée et l'organisation d'ateliers conjoints avec des interlocuteurs chargés de la promotion des petites entreprises locales. La propagation de l'expérience positive du projet est assurée à la fois aux niveaux national et international; par exemple une conférence nationale et une conférence sous-régionale pour les pays dont l'économie est en transition ont été organisées en 1996 dans le cadre de ce projet ² .

¹ 1 110 355 dollars E.-U. jusqu'à avril 1997, financé par le gouvernement de la Suisse.
² La conférence nationale s'est tenue en novembre et la conférence sous-régionale en avril, toutes deux à Gdansk.

V. Ratifications

31. La convention est entrée en vigueur le 11 octobre 1980. Au 13 décembre 1996, 39 Membres l'avaient ratifiée. Certaines raisons de cette situation sont données dans le chapitre IV. L'annexe II donne le détail des ratifications par les Etats Membres et les déclarations d'application à des territoires non métropolitains. La convention n'a fait l'objet d'aucune dénonciation.

32. Un certain nombre de conventions en relation avec l'administration du travail sont largement ratifiées⁽¹⁹⁾ .

VI. Informations disponibles

33. Pour la présente étude, la commission a disposé de 168 rapports communiqués par 97 Etats Membres conformément à l'article 19 de la Constitution. Selon sa pratique habituelle, la commission a également utilisé les informations contenues dans les rapports communiqués au Bureau au titre des articles 22 et 35 de la Constitution et portant sur la convention n^o 150 et les autres conventions en relation avec l'administration du travail. Elle a également tenu compte des observations des organisations d'employeurs et de travailleurs⁽²⁰⁾ . Tout en soulignant la qualité d'un grand nombre des rapports reçus, la commission regrette de ne pas avoir pu bénéficier de plus d'informations. Elle s'est donc efforcée, selon sa pratique habituelle, de compléter les informations reçues par des recherches dans la législation, des documents officiels et d'autres sources appropriées disponibles.

VII. Plan de l'étude

34. La commission examine d'abord les objectifs, les méthodes de mise en œuvre et le champ d'application de la convention et de la recommandation en utilisant les définitions indiquées en relation avec l'administration du travail et établit un lien avec les dispositions d'autres conventions fondamentales qui concernent directement l'administration du travail (chapitre I). Elle analyse ensuite les diverses fonctions des systèmes d'administration du travail (chapitre II) et les aspects d'organisation du système, y compris la structure institutionnelle et sa coordination, les ressources humaines, financières et matérielles dont il dispose pour mener à bien ses tâches, l'évolution du rôle de l'administration du travail dans le contexte de l'élaboration et de la mise en œuvre des politiques économiques et sociales (chapitre III). Enfin, elle passe en revue les difficultés et les perspectives de ratification telles qu'elles ressortent des rapports reçus pour l'étude (chapitre IV). La commission formulera quelques remarques finales en guise de conclusion à son étude.

Chapitre I

Objectifs, méthodes et champ d'application des instruments

I. Objectifs

35. Dans son préambule, la convention n^o 150 rappelle que plusieurs autres instruments de l'OIT traitent dans le détail de certains aspects de l'administration du travail, notamment la convention sur l'inspection du travail, celle sur le service de l'emploi, celle sur la mise en valeur des ressources humaines et celle sur la politique de l'emploi. Comme la commission a eu l'occasion de le souligner précédemment⁽²¹⁾ , la convention n^o 150 prévoit un système coordonné et efficace d'administration du travail assurant une coopération appropriée avec les employeurs et les travailleurs et se réfère à des activités qui sont traitées en détail dans d'autres instruments. La spécificité de la convention est qu'elle établit des normes intéressant tout le système d'administration du travail, c'est-à-dire les différents organes qui s'occupent de toutes les questions relevant de la politique du travail, y compris le domaine international et la fourniture de services et de conseils aux employeurs et aux travailleurs.

36. Une convention sur l'administration du travail a, dès le départ, été jugée possible et même souhaitable, à condition qu'elle soit suffisamment souple et tienne compte des particularités des différents systèmes nationaux. Un objectif important de la convention et de la recommandation est de promouvoir la création de mécanismes administratifs publics pour assurer de façon coordonnée la formulation, l'application et le suivi de la politique nationale du travail. Au stade préparatoire, des membres gouvernementaux de pays en développement avaient souligné «la signification de l'administration du travail dans le processus du développement économique et social de leur pays», indiquant que, «pour cette raison, de nombreux gouvernements avaient amélioré leur système d'administration du travail»⁽²²⁾ . Ces normes devaient aider certains pays à régler, dans une certaine mesure, les problèmes institutionnels auxquels ils se heurtaient dans le domaine de l'administration du travail. La commission, dans son rapport de 1991, avait indiqué qu'en pratique la convention n^o 150 «sert de cadre à une grande partie des recherches du Bureau et des activités de coopération technique qui en découlent et qui se rapportent à l'administration du travail dans les pays en développement comme dans les pays industrialisés», et que sa ratification et son application «... dans le sens plein du terme pourraient être le pivot sur lequel repose et tourne une relation plus étroite, au niveau national, entre les normes internationales du travail et les activités de coopération technique»⁽²³⁾ . On estimait aussi, au moment de l'élaboration de cette convention, que «ces normes constitueraient une forme de protection pour tous systèmes nationaux d'administration du travail encore faibles, contribuant ainsi à éviter qu'il ne fussent condamnés, pour des raisons politiques, financières ou administratives, à jouer un rôle marginal dans le processus de décisions en matière de politique économique et sociale»⁽²⁴⁾ .

II. Méthodes d'établissement et d'action

37. De par leur nature même, les systèmes nationaux d'administration du travail qui fixent et définissent les fonctions des organes publics chargés de l'application de la politique nationale du travail sont, le plus souvent, fondés sur la législation. Les ministères du Travail et autres organes nationaux comparables sont des exemples d'organes publics généralement créés par la loi. Les lois définissant la répartition des responsabilités ministérielles créent en général un ou plusieurs ministères chargés d'organiser les activités relevant de la politique nationale du travail. D'autres organes s'occupant de la politique et de l'administration du travail peuvent aussi être créés en vertu d'instruments juridiques qui définissent leurs statuts. Il peut arriver aussi que des institutions soient créées par des entités non publiques ou privées, telles que des organisations d'employeurs et de travailleurs ou par des représentants des employeurs ou des travailleurs, puis incluses dans le système national d'administration du travail, par exemple par délégation de certaines fonctions, comme il est prévu à l'article 2 de la convention. Le meilleur exemple d'organes de l'administration publique créés par la loi et habilités par elle à exécuter certaines tâches spécifiques est le service d'inspection du travail. Dans certains cas, le secteur privé ou les partenaires sociaux peuvent être, à des degrés divers, associés à l'exécution d'autres fonctions du système d'administration du travail, mais c'est l'Etat qui en assume toujours la responsabilité finale.

38. Pour que le système soit organisé, fonctionne de façon efficace et qu'il soit convenablement coordonné, comme le demande l'article 4 de la convention, des mesures, y compris celles assurant des moyens d'action, devraient être prises en sus de l'existence de lois et règlements créant des organes publics d'administration du travail ou déléguant certaines fonctions de l'administration du travail à des organismes non gouvernementaux⁽²⁵⁾ .

39. Les organismes publics relevant de l'administration nationale du travail peuvent appliquer diverses méthodes pour mener à bien leurs activités: formulation de la politique nationale, y compris la politique dans le domaine des relations internationales du travail; élaboration de lois et règlements, de directives; publication d'informations et de statistiques sur les questions du travail; préparation et publication d'études; fourniture de services et de conseils techniques aux employeurs, aux travailleurs et à leurs organisations; inspection visant à faire respecter les normes du travail ou les dispositions légales nationales et publication des résultats de ces inspections; organisation de consultations, d'une coopération et de la négociation dans le cadre du système entre les autorités publiques et les organisations d'employeurs et de travailleurs; et surveillance du fonctionnement des organismes para-étatiques, régionaux ou locaux auxquels des fonctions sont déléguées.

III. Champ d'application des instruments

40. L'article 1 de la convention n^o 150 définit les termes «administration du travail» et «système d'administration du travail». Il donne des indications sur les organes et les structures institutionnels chargés de la politique nationale du travail sans pour autant définir ni le contenu ni l'étendue des termes «politique nationale du travail». Ce sont notamment les articles 6, 7, 8 et 9 de la convention qui donnent des indications sur la politique nationale du travail. La commission note que le libellé de l'article 6 est général et que la liste des fonctions énumérées au paragraphe 2 n'est pas exhaustive⁽²⁶⁾ . La recommandation n^o 158 donne davantage de détails sur la politique nationale du travail dans les paragraphes 5 à 18 qui concernent les domaines suivants: normes du travail, relations professionnelles, emploi, recherche en matière de travail.

1. «Administration du travail»

41. Lorsqu'elle a examiné la signification des termes «administration du travail», la Commission technique de la Conférence s'est rappelée de certaines conclusions importantes de la réunion d'experts de 1973, à savoir que «le concept de l'administration du travail devrait être entendu dans son sens le plus large» et «devrait couvrir toutes les activités entreprises par les organismes d'administration publique qui assistent les gouvernements dans l'élaboration, la mise en œuvre, le contrôle et l'évaluation de la politique du travail au service de l'homme». Elle avait ajouté que ce concept «devrait comprendre l'ensemble des administrations ministérielles et les institutions publiques créées par la législation ou la réglementation nationales pour traiter de problèmes du travail, et les différentes institutions établies à cette fin, aussi bien que le cadre institutionnel établi, d'une part, en vue de coordonner leurs activités respectives et, d'autre part, en vue d'assurer la consultation et la participation des employeurs et des travailleurs ainsi que de leurs organisations représentatives à l'élaboration et à l'évaluation de la politique du travail»⁽²⁷⁾ . C'est dans ce contexte que l'alinéa a) de l'article 1 de la convention définit l'administration du travail comme désignant les activités de l'administration publique dans le domaine de la politique nationale du travail. Il va donc de soi que le ministère du Travail ou son équivalent n'est pas le seul organisme visé parce que la complexité des activités en question est telle qu'elle relève rarement d'un seul organisme⁽²⁸⁾ .

42. Dans la grande majorité des pays, c'est le ministère du Travail qui est au centre du système d'administration du travail et, dans la plupart des cas, qui exerce l'essentiel des fonctions du système. Le chapitre III décrit plus en détail les diverses structures et dispositions institutionnelles.

2. «Système d'administration du travail»

43. Comme indiqué ci-dessus, il était clairement reconnu que le rôle de l'Etat ne se limitait pas, comme à l'origine et comme il est fréquent, à assurer en matière d'administration du travail les fonctions relatives à la protection et à l'application de la loi. Les pays en développement étaient tout particulièrement conscients que, pour faire face aux importants problèmes que posait le développement en matière de travail et d'emploi, il leur fallait un système d'administration du travail coordonné et participatif. Le souci constant de la justice sociale et le chômage qui commençait à devenir préoccupant dans les pays économiquement avancés ont contribué à élargir le champ des responsabilités dévolues aux organes relevant de l'administration du travail. L'alinéa b) de l'article 1 de la convention indique clairement que le système d'administration du travail vise tous les organes de l'administration publique responsables ou chargés de l'administration du travail ou de la politique nationale du travail, qu'il s'agisse d'administrations ministérielles ou d'institutions publiques, y compris les organismes para-étatiques et les administrations régionales ou locales ou toute autre forme décentralisée d'administration. Afin d'éviter la dispersion des responsabilités et compte tenu de la nécessité de préserver la cohérence du système de l'administration du travail, celui-ci devrait inclure les structures institutionnelles nécessaires pour coordonner les activités de ces organes et assurer la consultation et la participation des employeurs, des travailleurs et de leurs organisations. Les chapitres II et III donnent des exemples de la diversité des systèmes d'administration du travail et montrent comment la convention autorise une grande souplesse dans l'organisation de leur fonctionnement et la coordination de toutes leurs activités. L'article 2 de la convention prévoit que tout Membre qui ratifie la convention peut déléguer ou confier, en vertu de la législation et de la pratique nationales, certaines activités d'administration du travail à des organisations non gouvernementales, notamment des organisations d'employeurs ou de travailleurs ou, le cas échéant, à des représentants d'employeurs et de travailleurs⁽²⁹⁾ . Cet article illustre bien la souplesse de la convention et sa pertinence qui demeure malgré l'évolution constante de la politique macroéconomique et sociale.

3. Politique nationale du travail

44. Ni la convention ni la recommandation ne définissent les termes «politique nationale du travail». Le champ d'activité d'un système d'administration nationale du travail est étroitement lié à tous les éléments et aspects de la politique nationale du travail qui n'est pas limitée à la politique de l'emploi ou à la politique sociale. Le chapitre II passe en revue les fonctions de l'administration nationale du travail. Il faut rappeler à cet égard que ni la convention ni la recommandation ne donnent une liste exhaustive de ses fonctions. La convention identifie certaines d'entre elles relatives à la protection du travail, à l'emploi, aux relations professionnelles, aux services et aux techniques à offrir aux employeurs et aux travailleurs, ce qui fournit des indications sur ce que devrait contenir au minimum et sur ce qu'est une politique nationale du travail (article 6). La recommandation donne plus de détails sur ces fonctions, et donc sur les domaines des normes du travail, des relations professionnelles, de l'emploi et de la recherche en matière de travail qui pourraient être pris en considération par les Etats Membres dans la formulation de la politique (paragraphes 5-18).

45. Cependant, la commission estime utile de relever que certains aspects de la politique nationale du travail ont pris de plus en plus d'importance ces dernières années, comme par exemple la protection des enfants au travail, la promotion de l'égalité de chances et de traitement dans l'emploi, la formation et le perfectionnement professionnels pour l'accès au travail et dans les lieux de travail en général, ainsi que pour les femmes et d'autres catégories et groupes sociaux moins favorisés, notamnent les jeunes, les personnes handicapées et les travailleurs indépendants citadins et ruraux.

Chapitre II

Fonctions du système d'administration du travail

Considérations générales

46. Dans son article 6, la convention traite des fonctions et des tâches principales des organes compétents au sein du système d'administration du travail. Le paragraphe 1 de cet article vise, d'une manière générale, l'ensemble des fonctions qui relèvent de la politique nationale du travail et que ces organes doivent exercer ou auxquelles ils doivent participer⁽³⁰⁾ . Le paragraphe 2 énumère les tâches principales qui incombent à ces organes. Ces fonctions sont déjà exposées au paragraphe 10 ci-dessus. Dans l'exercice de ces fonctions, les organes compétents de l'administration du travail doivent tenir compte des normes internationales du travail pertinentes comme indiqué dans la convention au début du paragraphe 2 de l'article 6. Cela ne signifie cependant pas que les conventions qui contiennent ces normes doivent également être ratifiées si l'Etat Membre ratifie la convention n^o 150⁽³¹⁾ . Cela ne signifie pas non plus que la ratification de la convention n^o 150 entraîne l'engagement de cet Etat Membre d'appliquer ces instruments.

47. La convention encourage, dans son article 7, l'extension des fonctions de l'administration du travail aux travailleurs non salariés, si les conditions nationales l'exigent, et prévoit, dans son article 8, la participation de l'administration du travail dans le domaine des relations internationales du travail. Les fonctions de l'administration du travail relèvent des domaines principaux de la politique nationale du travail, c'est-à-dire -- dans l'ordre conforme à la structure de la convention suivi dans cette étude d'ensemble -- la protection du travail, l'emploi, la recherche et les relations professionnelles. Dans l'exercice de ces fonctions, les organes compétents au sein du système d'administration du travail devront, conformément à l'article 6, paragraphe 1, de la convention, intervenir selon le cas aux stades de la préparation, de la mise en œuvre, de la coordination, du contrôle et de l'évaluation de la politique nationale du travail. Ces fonctions doivent être exercées dans un esprit de consultation, de coopération et de négociation. C'est ainsi que la convention a consacré, dans son article 5, paragraphe 1, le principe du tripartisme dans le cadre du système d'administration du travail, principe qui constitue l'un des objectifs fondamentaux de l'OIT et qui, en vertu du paragraphe 2 du même article, doit être assuré en principe aux niveaux national, régional et local ainsi que dans divers secteurs d'activité économique, dans la mesure où cela est compatible avec la législation et la pratique nationales.

48. La recommandation n^o 158 reprend les principes inscrits dans la convention tout en les précisant et en les développant⁽³²⁾ . Les fonctions du système national d'administration du travail devraient, aux termes de ces dispositions, s'exercer dans quatre domaines mentionnés dans l'ordre suivant: les normes du travail, les relations professionnelles, l'emploi et la recherche en matière de travail.

49. Compte tenu du fait que la convention vise, avant tout, à indiquer des principes directeurs, la commission examinera également d'autres fonctions de l'administration du travail que les fonctions principales indiquées par la convention et que nombre de systèmes nationaux ont déjà retenues notamment en matière de sécurité et de santé au travail, de sécurité sociale et de méthodes de fixation des salaires minima⁽³³⁾ .

50. Les domaines d'activité cités ci-dessus sont généralement bien intégrés dans le système d'administration du travail et confiés à des organes divers dans la majorité des Etats Membres ayant ratifié la convention ou fourni un rapport au titre de l'article 19. Toutefois, l'importance et la place accordées à chaque organe, et par là même à chaque domaine de la politique nationale du travail, varient selon les priorités et les choix politiques des Etats, ainsi que selon le degré de développement de l'administration du travail et l'importance que le gouvernement attribue à celle-ci.

51. Si les fonctions essentielles du système d'administration du travail concernant certaines questions spécifiques sont déjà traitées dans d'autres conventions internationales du travail (conventions n^os 81 et 129, 88, 122, 142 en particulier)⁽³⁴⁾ , comme indiqué dans le chapitre I, la convention qui fait l'objet de cette étude d'ensemble apporte une contribution originale quant à l'obligation qui incombe à l'Etat qui la ratifie d'assurer, de façon appropriée aux conditions nationales, que le système d'administration du travail soit organisé et fonctionne de façon efficace et que les tâches et responsabilités qui lui sont assignées soient convenablement coordonnées conformément aux articles 4 et 6, paragraphe 1, de la convention.

52. La commission examinera, ci-après, dans quelle mesure les organes du système d'administration du travail exercent ces fonctions compte tenu de la diversité des législations, des situations et des pratiques nationales.

I. Protection du travail

53. La convention n^o 150 définit dans son article 6, paragraphe 1, la responsabilité de l'administration du travail en matière de politique nationale du travail en précisant, en particulier, que les organes compétents au sein du système d'administration du travail doivent constituer les instruments de la préparation et de l'application de cette politique. Il s'agit plus précisément des normes du travail qui visent la protection du travail. L'administration du travail cherche à assurer également cette protection par d'autres moyens qui ne sont pas mentionnés expressément dans la convention mais qui peuvent en être induits grâce aux termes souples et généraux utilisés au paragraphe 2 de l'article 6⁽³⁵⁾ .

A. Les normes du travail

54. L'article 6, paragraphe 1, de la convention dispose que «les organes compétents au sein du système d'administration du travail devront [...] être, dans le cadre de l'administration publique, les instruments de la préparation et de l'application de la législation» qui concrétise la politique nationale du travail. Dans l'exercice de ces fonctions, différents organes du système d'administration du travail interviennent à divers stades, de la préparation à l'évaluation en passant par la mise en œuvre, la coordination et le contrôle.

55. La recommandation n^o 158 cite en premier les normes du travail parmi les domaines dans lesquels les fonctions du système d'administration du travail devraient s'exercer. Elle recommande que les organes compétents du système d'administration du travail consultent les organisations d'employeurs et de travailleurs et leur permettent de participer à tous les stades de l'élaboration, de l'application et du réexamen des normes du travail.

1. Préparation des normes du travail

56. La préparation des projets de lois et de règlements est une contribution importante de l'administration du travail à l'élaboration de la politique nationale du travail. C'est une tâche classique qui incombe généralement au ministère du Travail⁽³⁶⁾ . Pour s'acquitter de cette fonction, celui-ci procède, dans plusieurs pays, souvent dès le stade initial, à la consultation des partenaires sociaux au sein d'organismes tripartites⁽³⁷⁾ . Cependant, dans d'autres pays, cette consultation n'intervient qu'au moment où le projet de loi est déjà préparé⁽³⁸⁾ .

57. D'autres acteurs interviennent dans la préparation des normes nationales du travail. Le ministère du Travail partage parfois la compétence en matière d'élaboration de certaines normes nationales du travail avec d'autres ministères tels que, par exemple, les mines, la santé, l'agriculture, les transports, etc. Dans ces cas, le ministère du Travail veille généralement à ce que la consultation et la coopération avec les organisations d'employeurs et de travailleurs soient effectives, notamment en instituant un mécanisme permanent ou ad hoc avec l'accord des partenaires sociaux concernés, ou en organisant la concertation tripartite. En outre, les normes nationales du travail sont, parfois, l'émanation des organisations d'employeurs et de travailleurs qui sont habilitées à élaborer des conventions collectives. Aussi la convention n^o 150 retient-elle, dans son article 3, le principe du recours à la négociation collective directe paritaire, comme mode possible de règlement de questions relevant de la politique nationale du travail. En vertu de cet article, tout Membre qui ratifie la convention peut considérer certaines activités, relevant de sa politique nationale du travail, comme faisant partie des questions qui, en vertu de la législation ou de la pratique nationales, sont réglées par le recours à la négociation directe entre les organisations d'employeurs et de travailleurs.

58. Les conventions collectives constituent un moyen important de création de normes du travail. Ces normes peuvent soit compléter les textes législatifs et réglementaires dans des domaines déterminés, étant entendu qu'elles ne peuvent pas édicter des règles inférieures à celles prescrites par la loi; elles peuvent également créer des normes de travail que le législateur peut, le cas échéant, adopter et compléter par la suite. Si la négociation des conventions collectives relève essentiellement de la compétence des partenaires sociaux, les pouvoirs publics interviennent notamment pour l'extension de ces conventions.

59. L'administration du travail peut intervenir aussi pour «répondre aux demandes d'avis techniques des employeurs et des travailleurs, ainsi que de leurs organisations respectives», conformément à l'article 6, paragraphe 2 d), de la convention, ou pour fournir des informations ou des explications, ou encore pour contribuer à aplanir les difficultés qui peuvent surgir au cours du processus de préparation des conventions collectives.

2. Mise en œuvre des normes du travail

60. La mise en œuvre des normes nationales du travail vise principalement à rendre ces normes effectives en pratique. Cette fonction comporte diverses tâches qui vont de la réglementation, sous forme d'actes administratifs (règlements, procédures, circulaires d'application), jusqu'à l'application correcte de ces normes au sein de l'entreprise.

61. Les mesures de mise en œuvre de la législation et de la réglementation en matière de conditions de travail, de conditions d'emploi et de sécurité et santé au travail restent, pour l'essentiel, la prérogative du ministère du Travail dans la grande majorité des pays⁽³⁹⁾ . Dans les pays où il existe une longue tradition de coopération entre les partenaires sociaux, ceux-ci prennent une part active à la mise en œuvre des normes du travail⁽⁴⁰⁾ . Dans les pays qui se sont ouverts à la démocratie et à l'économie de marché, la participation des employeurs et des travailleurs et de leurs organisations respectives dans la mise en œuvre des normes du travail est particulièrement intense notamment en ce qui concerne la sécurité et la santé au travail.

3. Coordination en matière d'élaboration et d'application des normes du travail

62. Comme indiqué ci-dessus, la coordination est prévue par la convention dans son article 6, paragraphe 1, en vertu duquel les organes compétents au sein du système d'administration du travail «devront, selon le cas, être chargés de [...] la coordination ...», de la politique nationale du travail ou y participer. Cette disposition est renforcée par l'article 4 qui requiert que «... les tâches et responsabilités qui [...] sont assignées [au système d'administration du travail] soient convenablement coordonnées».

63. La coordination a pour finalité d'éviter les contradictions entre les diverses normes en matière de conditions de travail, de vie et d'emploi, et d'assurer la cohérence entre les textes législatifs et réglementaires et les dispositions d'application. En d'autres termes, cette coordination vise à assurer l'efficacité de la mise en œuvre de la politique du travail et implique non seulement une conception cohérente de la politique du travail, mais aussi et surtout une exécution homogène de celle-ci. Elle repose sur la participation conjointe des organes ou acteurs responsables des questions de conditions de travail, de sécurité et santé au travail, de vie et d'emploi en général, et permet aux décideurs de tenir compte des interactions entre les différents domaines. A cet égard, les informations et les échanges de vues et de documents constituent des outils nécessaires pour parvenir à cette cohérence.

64. Dans la plupart des pays, le ministère du Travail est l'organe central chargé de coordonner la législation du travail dans les domaines qui relèvent de sa responsabilité directe ainsi que ceux qui sont de la compétence d'autres ministères. Compte tenu de la diversité des domaines d'application, de l'importance et de la complexité des sujets, et du nombre d'acteurs du système d'administration du travail impliqués dans la conception et l'application des normes du travail, la majorité des pays ont établi des structures institutionnelles de coordination -- dans la plupart des cas, en coopération avec les partenaires sociaux⁽⁴¹⁾ -- et au sein desquelles le ministère du Travail joue, normalement, un rôle prépondérant.

4. Contrôle de l'application des normes du travail

65. L'inspection du travail est l'une des fonctions traditionnelles les plus importantes de l'administration du travail. Cependant, la convention ne traite de cette fonction que dans des termes généraux. Il importe, néanmoins, de constater que le préambule rappelle spécifiquement les termes des conventions n^os 81 et 129 sur l'inspection du travail⁽⁴²⁾ . La recommandation n^o 158 est plus explicite en indiquant, dans son paragraphe 6, que «le système d'administration du travail devrait comprendre les services d'inspection du travail».

66. Deux fonctions traditionnelles de l'inspection du travail définies avec plus de précision dans l'article 3, paragraphe 1 b) et c), de la convention n^o 81 et l'article 6, paragraphe 1 b) et c), de la convention n^o 129⁽⁴³⁾ sont spécifiquement mentionnées dans la convention n^o 150 sur l'administration du travail. La première à l'article 6, paragraphe 2 b), aux termes duquel les organes compétents du système d'administration du travail doivent «... appeler l'attention sur les insuffisances et les abus constatés» dans les conditions de travail, d'emploi et de vie professionnelle des personnes qui ont un emploi, aussi bien que dans la situation des personnes qui sont sans emploi ou sous-employées et «soumettre des propositions sur les moyens d'y remédier». L'autre fonction traditionnelle est indiquée dans le paragraphe 2 d) du même article qui prévoit que les organes compétents doivent «répondre aux demandes d'avis techniques des employeurs et des travailleurs, ainsi que de leurs organisations respectives».

67. La commission a élaboré plusieurs études d'ensemble sur l'application de la convention n^o 81 et de la convention n^o 129. Les conclusions de la dernière étude d'ensemble (1985) restent valables pour l'essentiel; et il n'y a pas lieu de revenir sur la description et l'analyse des fonctions de l'inspection du travail. Toutefois, compte tenu de l'importance qu'elle représente au sein du système de l'administration du travail, notamment en ce qui concerne l'application des lois et règlements du travail, il convient de rappeler brièvement quelques indications sur la pratique des pays tirées des rapports fournis au Bureau pour cette étude d'ensemble.

68. Les rapports des pays indiquent clairement que les services d'inspection du travail sont chargés, dans le cadre de l'administration du travail, du contrôle de l'application de la législation du travail conformément aux dispositions des conventions n^os 81 et 129. Dans la plupart des pays, l'essentiel des tâches de l'inspection du travail incombe au ministère du Travail et s'applique à toutes les branches de l'activité économique, avec certaines exceptions ayant trait notamment aux mines⁽⁴⁴⁾ . Au sein des services d'inspection relevant du ministère du Travail, on observe souvent une spécialisation en fonction des domaines tels que la sécurité et la santé au travail, la sécurité sociale⁽⁴⁵⁾ .

69. Les tâches assumées par l'inspection du travail touchent également, de plus en plus, le domaine des relations professionnelles, et notamment l'application effective du droit d'organisation et de négociation collective et du libre exercice du droit syndical. Ces activités sont souvent entreprises à la demande des partenaires sociaux dans les pays où ceux-ci sont encore faibles ou peu organisés. Dans ces cas, l'inspecteur du travail veille à l'organisation correcte des élections des représentants syndicaux, promeut le dialogue social en organisant les négociations entre partenaires sociaux.

70. La commission note que la Conférence internationale du Travail a adopté à sa 82^e session, 1995, un protocole relatif à la convention sur l'inspection du travail, 1947, qui concerne l'extension de l'application des dispositions de la convention aux activités du secteur des services non commerciaux définies comme toutes activités de toutes les catégories d'établissements qui ne sont pas considérés comme industriels ou commerciaux aux fins de l'application de la convention. Aux termes de son article 2, un Etat qui ratifie le protocole peut exclure totalement ou partiellement de son champ d'application certaines catégories mentionnées si l'application de la convention à leur égard soulève des problèmes particuliers d'une importance significative⁽⁴⁶⁾ .

5. Evaluation des normes du travail

71. En vertu de l'article 6, paragraphe 1, les organes compétents au sein de l'administration du travail «devront, selon le cas, être chargés de [...] l'évaluation» de la politique nationale du travail ou y participer. La commission est d'avis que cette notion peut aussi bien se référer aux activités de suivi et d'examen que d'évaluation proprement dite. La fonction d'évaluation constitue l'une des attributions fondamentales de l'administration du travail. Il s'agit d'un outil de gestion qui permet d'étudier les effets des normes du travail sur la protection du travail et des travailleurs et sur l'économie ainsi que de réviser et d'améliorer, non seulement les dispositions législatives et réglementaires, mais aussi les mécanismes et les procédures de leur mise en œuvre. De plus, ces évaluations permettent de fournir des informations pertinentes aux instances responsables du développement et de l'application de la politique du travail (Parlement, gouvernement, ministères).

72. La commission note, sur la base des rares informations dont elle dispose, les activités de suivi, de réexamen et d'évaluation effectuées au sein du système d'administration du travail, afin d'examiner dans quelle mesure les organes compétents exercent cette fonction d'évaluation.

73. Dans de nombreux pays, les services du ministère du Travail chargés d'évaluer les normes nationales du travail sont les mêmes que ceux qui préparent ces normes, les appliquent et en assument le suivi, souvent en collaboration avec les services d'inspection du travail. Les rapports annuels préparés par ces derniers fournissent aux responsables des services de suivi et de réexamen des normes du ministère du Travail d'importantes informations sur l'application des dispositions légales et réglementaires relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs dans leur emploi. Les rapports de ces services spécialisés permettent aux autorités nationales de juger du degré d'application de la législation nationale et de son adaptation aux situations nouvelles. Dans certains pays, l'inspection du travail, qui dispose de pouvoirs d'investigation étendus, procède à des évaluations ponctuelles à sa propre initiative ou à la demande du ministre. Il arrive également que le pouvoir législatif mette en place une commission parlementaire pour assumer ces fonctions d'évaluation concernant une question déterminée. Dans la plupart des pays, l'administration du travail rend compte des conclusions du réexamen ou de l'évaluation aux partenaires sociaux en soumettant le rapport d'évaluation à un organisme de coopération tripartite chargé de la préparation et de l'application des normes du travail.

B. Autres aspects de protection de la politique nationale du travail

74. Il ressort des rapports reçus que l'administration du travail, suivant les différents systèmes nationaux, est impliquée dans le domaine de la protection du travail et des travailleurs pour ce qui a trait également à la sécurité et la santé au travail, à la sécurité sociale et, le cas échéant, à la fixation des salaires minima⁽⁴⁷⁾ , même si ces domaines ne sont pas expressément mentionnés dans la convention. Il convient donc de les évoquer dans cette étude.

1. Sécurité et santé au travail⁽⁴⁸⁾

75. Si la convention n^o 150 et la recommandation n^o 158 n'abordent pas expressément la question de la sécurité et santé au travail, celle-ci fait partie des fonctions principales de l'administration du travail. La convention n^o 155⁽⁴⁹⁾ , qui traite de cette question, et la pratique des Etats en constituent une illustration. Aux termes de l'article 4 de cette convention, «Tout Membre devra, à la lumière des conditions et de la pratique nationales et en consultation avec les organisations d'employeurs et de travailleurs les plus représentatives, définir, mettre en application et réexaminer périodiquement une politique nationale cohérente en matière de sécurité, de santé des travailleurs et de milieu de travail.».

76. La plupart des gouvernements associent les partenaires sociaux à la préparation et au développement des normes du travail dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail. Le ministère du Travail ou un autre organe gouvernemental se réserve, parfois, la prérogative de fixer la politique générale en la matière⁽⁵⁰⁾ . Dans certains pays, le ministère du Travail agit en coopération avec les partenaires sociaux⁽⁵¹⁾ . Dans d'autres pays, le ministère du Travail remplit la fonction de préparation et de développement des normes de travail en matière de sécurité et de santé au travail tout en consultant les employeurs et les travailleurs, une fois que les projets de textes sont prêts, pour obtenir leurs observations et commentaires⁽⁵²⁾ . A cet égard, la commission souligne l'importance de la formation et de la prévention dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail.

77. Là où les conventions collectives sont une source des normes du travail, les partenaires sociaux contribuent à l'élaboration des normes et à leur mise en œuvre, dans le domaine de la sécurité et la santé au travail par négociation directe, souvent au niveau de l'entreprise lorsqu'il existe un comité d'entreprise ou un conseil des travailleurs⁽⁵³⁾ . Sur le plan du contrôle de leur application, de nombreux pays ont pris des mesures dans le cadre de leurs systèmes nationaux d'inspection du travail. Dans certains cas, des services d'inspections particuliers ont été établis. En règle générale, la compétence des services d'inspection porte sur les conventions collectives, quelle que soit leur nature, bien que dans certains pays seules les conventions collectives ayant fait l'objet d'une décision d'extension soient couvertes⁽⁵⁴⁾ .

78. Dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail, l'inspection du travail s'est vu attribuer une fonction préventive. Celle-ci contribue à réduire les accidents et maladies professionnelles. Comme l'a déjà souligné la commission dans son étude d'ensemble de la convention n^o 81⁽⁵⁵⁾ , la prévention a été considérée comme fondamentale, dès l'origine de l'inspection, et elle conserve aujourd'hui encore toute son actualité. A cet égard, la commission renvoie à son étude d'ensemble de 1985 sur l'inspection du travail. La fonction de supervision dans le domaine de la sécurité et santé au travail relève, parfois, des attributions d'inspecteurs autres que les inspecteurs du travail⁽⁵⁶⁾ .

79. En ce qui concerne la sécurité et la santé au travail, et dans la ligne des exigences de l'article 13 de la convention n^o 81 sur l'inspection du travail et l'article 18 de la convention n^o 129 sur l'inspection du travail dans l'agriculture, les inspecteurs du travail sont souvent investis du pouvoir d'ordonner des actions correctives et de requérir, le cas échéant, des mesures immédiatement exécutoires en cas de danger imminent pour la santé et la sécurité des travailleurs.

2. Sécurité sociale

80. La sécurité sociale implique une certaine intervention des organes compétents de l'administration du travail. Cette intervention varie considérablement en fonction du système de sécurité sociale en vigueur et de l'importance de l'implication de l'Etat dans son établissement, son financement et son fonctionnement⁽⁵⁷⁾ . La sécurité sociale concerne, généralement, diverses institutions gouvernementales (ministères de la Sécurité sociale, du Travail, de la Santé, des Finances, etc.), les organisations des employeurs et des travailleurs, les institutions d'assurance⁽⁵⁸⁾ et autres. Quel que soit le système, il existe des services chargés des questions de sécurité sociale au sein des organes compétents du système d'administration du travail. Le degré de leur implication dépend du système en vigueur et peut varier de la participation à l'élaboration de la politique nationale et de la législation en la matière à l'exercice de tutelle et de contrôle de leur fonctionnement avec la participation des employeurs et des travailleurs et de leurs organisations respectives⁽⁵⁹⁾ .

81. L'examen des pratiques nationales montre que dans nombre de pays le ministère du Travail s'est vu attribuer la responsabilité de tout ou partie de la sécurité sociale, et en particulier de l'élaboration et de l'application de la législation. Il assume aussi, parfois, directement la responsabilité de la gestion des fonds de la sécurité sociale. Il en est ainsi des pays qui se sont dotés d'un code de la sécurité sociale qui définit le champ d'application personnel et matériel de la législation et établit les conditions d'ouverture du droit aux prestations, la nature, la forme et le niveau des prestations servies pour l'ensemble des couvertures sociales, c'est-à-dire la maladie, les retraites et les pensions, les accidents du travail et les maladies professionnelles, le chômage ainsi que les diverses allocations familiales.

82. Dans nombre de pays, divers organismes tripartites ou paritaires sont responsables de la gestion des fonds et du paiement des prestations de sécurité sociale. Ces organismes autonomes sont généralement dirigés par un conseil d'administration dont la présidence, élective, est assurée par les partenaires sociaux. Enfin, dans d'autres pays, des organismes différents administrent des caisses d'assurance sociale différentes selon le risque couvert⁽⁶⁰⁾ .

83. La commission a précédemment noté qu'en ce qui concerne la sécurité sociale, le contrôle et la rationalisation des ressources ont été au centre des préoccupations au cours de ces dernières années. La commission a observé que certains pays cherchent des solutions dans de nouvelles formes de gestion des régimes de sécurité sociale, notamment la privatisation, qui soulève de sérieux problèmes. Elle réaffirme son point de vue selon lequel les intérêts des personnes protégées, et spécialement le niveau de la protection sociale, soient pleinement pris en considération et que les représentants des personnes protégées continuent d'être associés, dans toute la mesure possible, au processus de réforme⁽⁶¹⁾ .

3. Méthodes de fixation des salaires minima

84. La Conférence internationale du Travail a adopté plusieurs instruments concernant la fixation des salaires minima. Il s'agit de la convention (n^o 26) et la recommandation (n^o 30) sur les méthodes de fixation des salaires minima, 1928, la convention (n^o 99) et la recommandation (n^o 89) sur les méthodes de fixation des salaires minima (agriculture), 1951, et la convention (n^o 131) et la recommandation (n^o 135) sur la fixation des salaires minima, 1970⁽⁶²⁾ .

85. Les conclusions de la Réunion d'experts de 1973 sur l'administration du travail indiquent que, dans ce domaine, l'administration du travail devrait avoir pour fonctions, dans la mesure et suivant les normes admises par la législation et la pratique nationales, d'organiser et de faire fonctionner un système de fixation des salaires minima, compte tenu des normes internationales relatives à cette matière, notamment en ce qui concerne l'importance primordiale des conventions collectives⁽⁶³⁾ .

86. Dans son étude d'ensemble de 1992, la commission a examiné les méthodes de fixation, d'application et de contrôle des salaires minima dans les différents pays Membres. Il s'agit plus précisément de la procédure ou des moyens pratiques dont se servent les Etats pour fixer les salaires minima ou pour reconnaître comme tels les salaires minima fixés d'une autre manière, et notamment par voie de négociation collective. La commission a identifié, parmi les mécanismes de fixation des salaires minima, la loi et aussi d'autres moyens qui supposent la décision d'un organe déjà constitué (commissions, conseils ou comités des salaires, décisions des tribunaux), ainsi que les conventions collectives ayant force de loi⁽⁶⁴⁾ . Pour de plus amples informations, la commission renvoie à son étude d'ensemble de 1992.

II. Emploi et mise en valeur des ressources humaines

87. Selon la convention n^o 150, la politique de l'emploi fait partie des domaines où l'administration du travail exerce une partie de ses fonctions essentielles. Bien qu'elle reste silencieuse quant à la mise en valeur des ressources humaines, celle-ci fait partie de la politique de l'emploi comme le montre la pratique des pays ayant fourni un rapport. La recommandation n^o 158 le confirme en liant les politiques d'orientation et de formation professionnelles à la politique de l'emploi. Il en est de même de la convention n^o 142 qui dispose qu'une relation étroite doit être établie entre les services de l'emploi et la mise en valeur des ressources humaines. Pour plus de détails, la commission renvoie à sa récente étude d'ensemble sur ce sujet⁽⁶⁵⁾ .

A. Emploi

88. La convention n^o 150 dispose à son article 6, paragraphe 2, que les organes compétents du système d'administration du travail devront, «tenant compte des normes internationales pertinentes, participer à la préparation, à la mise en œuvre, à la coordination, au contrôle et à l'évaluation de la politique nationale de l'emploi». La convention ne définit toutefois pas la notion de politique nationale de l'emploi. La convention (n^o 122) et la recommandation (n^o 122) sur la politique de l'emploi, 1964, ainsi que la recommandation (n^o 169) concernant la politique de l'emploi (dispositions complémentaires), 1984, comportent à cet égard d'utiles indications.

89. L'article 1, paragraphe 1, de la convention n^o 122 dispose que: «En vue de stimuler la croissance et le développement économiques, d'élever les niveaux de vie, de répondre aux besoins de main-d'œuvre et de résoudre le problème du chômage et du sous-emploi, tout Membre formulera et appliquera, comme un objectif essentiel, une politique active visant à promouvoir le plein emploi, productif et librement choisi.» L'article 1, paragraphe 2 c), demande que cette politique garantisse la non-discrimination. Les recommandations n^os 122 et 169 détaillent les politiques et les mesures propres à favoriser l'emploi, la poursuite des objectifs de l'emploi dans des domaines tels que la politique démographique, l'emploi de certains jeunes travailleurs et de certaines femmes ainsi que des groupes et personnes défavorisés, les politiques technologiques, le secteur informel, les petites entreprises, la coopération économique internationale ou les migrations internationales. Une action concertée dans tous ces domaines dépasse la compétence du seul ministère du Travail et requiert la coopération de diverses institutions et administrations ministérielles.

90. Comme la commission l'a souvent souligné, pour atteindre les objectifs de la convention (n^o 122) sur la politique de l'emploi, 1964, il convient de déterminer et revoir régulièrement les mesures adoptées dans le cadre d'une politique économique et sociale coordonnée conformément à l'article 2 a) de la convention. Elle a aussi rappelé l'importance de «donner plein effet aux dispositions de la convention prévoyant la consultation des représentants des employeurs et des travailleurs ainsi que d'autres secteurs de la population active tels que les personnes occupées dans le secteur rural et le secteur informel»⁽⁶⁶⁾ .

91. Les rapports fournis au Bureau indiquent que les pays ont presque tous attribué à leur administration du travail un rôle fondamental dans la conception et la mise en œuvre de la politique nationale de l'emploi. La libéralisation du commerce international et la mondialisation de l'économie ont engendré de nombreuses difficultés d'organisation et de régulation du marché de l'emploi⁽⁶⁷⁾ . Les nouvelles exigences en matière de gestion des ressources humaines, notamment les nouvelles formes d'emploi résultant des rapides évolutions technologiques et organisationnelles, ont en outre une incidence sur les taux de chômage qui restent élevés. Face à ces défis, la commission note avec intérêt que le Sommet mondial pour le développement social (Copenhague,1995) a souligné que seule une approche tripartite serait susceptible de réaliser le plein emploi, objectif que l'ensemble des gouvernements se sont engagés à atteindre⁽⁶⁸⁾ .

1. Préparation de la politique nationale de l'emploi

92. L'étude d'ensemble de 1972⁽⁶⁹⁾ sur la convention et la recommandation (n^o 122) sur la politique de l'emploi, 1964, soulignait déjà la très grande diversité des méthodes utilisées pour décider des mesures à adopter pour promouvoir l'emploi ainsi que la diversité d'orientation des programmes d'action, la variété des mesures et les mécanismes très différents de leur mise en œuvre.

93. Selon les informations dont dispose la commission, certains pays, considérant que le ministère responsable des questions de travail est l'instance à laquelle revient la responsabilité générale des décisions concernant la politique nationale de l'emploi, confient la préparation et l'élaboration de cette politique au ministère du Travail. D'autres pays séparent les questions de travail des questions d'emploi en confiant la préparation et l'élaboration de la politique nationale de l'emploi à une autre administration ministérielle spécifiquement chargée de l'emploi et de la formation professionnelle⁽⁷⁰⁾ . Dans d'autres pays encore, cette fonction est partagée entre plusieurs ministères, y compris le ministère du Travail. Enfin, dans quelques pays, le ministère du Travail partage cette fonction, non seulement avec d'autres administrations ministérielles, mais également avec les pouvoirs publics décentralisés au niveau des entités constituantes fédérées⁽⁷¹⁾ .

94. Dans de nombreux pays, une étape importante de la préparation et de l'élaboration de la politique nationale de l'emploi relève de la compétence d'organismes nationaux supérieurs, du type Conseil économique et social⁽⁷²⁾ , au sein desquels sont représentés le ministère du Travail, d'autres administrations ministérielles et plusieurs autorités publiques ainsi que, dans la plupart des cas, les organisations d'employeurs et de travailleurs les plus représentatives⁽⁷³⁾ . Ces organismes élaborent et présentent au gouvernement la stratégie et les orientations générales de la politique nationale de l'emploi ainsi que les programmes à mettre en œuvre. Le gouvernement laisse le soin, dans de nombreux cas, aux organes tripartites nationaux⁽⁷⁴⁾ , régionaux et parfois locaux, ou encore aux pouvoirs publics décentralisés, de préciser et d'arrêter, voire de compléter, les mesures spéciales et les programmes en faveur de l'emploi, en fonction des besoins spécifiques d'une région ou d'un secteur d'activité économique.

95. Plusieurs pays ont également des organismes tripartites sectoriels, spécifiquement responsables des questions d'emploi et de marché du travail, qui participent à la préparation et à l'élaboration de la politique nationale de l'emploi. Ces organismes interviennent généralement pour définir concrètement la politique nationale de l'emploi dans le cadre fixé par la loi⁽⁷⁵⁾ . Comme le montre le chapitre III, le recours à ces organismes de consultation tripartite est très répandu⁽⁷⁶⁾ .

2. Mise en œuvre de la politique nationale de l'emploi

96. En règle générale, le ministère du Travail est globalement responsable de la mise en œuvre de la politique nationale de l'emploi⁽⁷⁷⁾ . Mais, dans certains pays, cette fonction est partagée avec d'autres administrations ministérielles⁽⁷⁸⁾ ainsi qu'avec les pouvoirs publics décentralisés⁽⁷⁹⁾ . Toutefois, pour réaliser les objectifs fixés par les différents programmes en faveur de l'emploi, de nombreux pays ont institué et mis en place soit une direction générale ou un département spécialisé au sein du ministère du Travail, soit des organismes para-étatiques spécifiques, ainsi que le suggère le paragraphe 13 de la recommandation n^o 158. Ces instances peuvent assurer la gestion des allocations de chômage, la prospection et le placement, l'information et l'orientation professionnelles, l'encouragement à la mobilité professionnelle et géographique, l'information sur le marché de l'emploi, les stages d'orientation professionnelle, le conseil aux entreprises, les actions de reconversion professionnelle, la gestion des programmes spéciaux de maintien ou de création de l'emploi, la promotion de l'emploi indépendant, la gestion des mouvements migratoires, ainsi que l'application de diverses mesures actives en faveur de l'emploi, telles que les mesures spéciales en faveur de l'emploi des jeunes ou de catégories particulières de travailleurs. La recommandation n^o 158, paragraphe 16, donne des indications dans ce sens.

97. La majorité des systèmes nationaux d'administration du travail comprennent un service public gratuit de l'emploi, qui assume tout ou partie de ces fonctions. Dans plusieurs pays, le service public de l'emploi est un organisme éminemment technique utilisé comme instrument opérationnel de la politique nationale de l'emploi. Le service public de l'emploi peut être centralisé et, dans ce cas, il relève directement du ministère responsable à travers ses structures extérieures; il peut aussi être autonome et prendre la forme d'un organisme ou d'une institution publics placés sous la tutelle du ministère responsable des questions d'emploi; il peut enfin être complètement décentralisé et relever des pouvoirs publics décentralisés.

98. Il arrive souvent que le service public de l'emploi administre le régime des prestations de chômage. Cependant, dans plusieurs pays, c'est un autre organisme qui est chargé de gérer les prestations de chômage ou la mise en place de sites de formation et des stages subventionnés pour les chômeurs. Dans ce cas, les services de l'emploi sont appelés à coordonner leurs activités avec ces instances. Lorsque l'administration du travail est décentralisée, la mise en œuvre de la politique nationale de l'emploi peut relever de la responsabilité des administrations régionales, voire des municipalités.

3. Coordination de la politique nationale de l'emploi

99. En vertu de l'article 6, paragraphe 2 a), les organes compétents au sein du système d'administration du travail devront participer à la coordination de la politique nationale de l'emploi. La convention ne donne pas de précision sur cette fonction. Cependant, la recommandation donne plus d'indications en prévoyant la coordination au niveau central ainsi qu'aux différents niveaux des organes compétents au sein du système d'administration du travail. Au niveau central, tout d'abord, la recommandation prévoit que la coordination des activités de l'administration du travail devrait être réalisée en invitant l'organe central compétent à prendre, ou participer à la prise, des mesures d'ordre institutionnel à cet effet⁽⁸⁰⁾ . Au niveau des différents organes, ensuite, elle prévoit la coordination à la charge des organes compétents, ou leur participation à la coordination des services de l'emploi, les programmes de création et de promotion de l'emploi, d'orientation et de formation professionnelles et les régimes de prestations de chômage ainsi que la coordination ou la participation à la coordination de ces derniers avec la mise en œuvre de la politique générale de l'emploi⁽⁸¹⁾ .

100. La coordination en matière de politique nationale de l'emploi est également requise dans la convention n^o 122 qui traite spécialement de cette matière. En vertu de son article 2 a), tout Membre devra, par des méthodes adaptées aux conditions du pays et dans la mesure où celles-ci le permettent, «déterminer et revoir régulièrement, dans le cadre d'une politique économique et sociale coordonnée, les mesures à adopter en vue d'atteindre les objectifs énoncés à l'article 1». Et c'est précisément au sujet de la coordination que la commission d'experts avait rappelé que les objectifs de la convention devaient être poursuivis «dans le cadre d'une politique économique et sociale coordonnée»⁽⁸²⁾ .

101. La politique nationale de l'emploi devant, ainsi, s'intégrer dans le cadre d'une politique économique et sociale coordonnée, la coordination est assumée soit par un organisme national, soit par une commission interministérielle chargée des divers facteurs de la politique nationale dans ce domaine. Cette coordination s'effectue généralement au sein d'organes tripartites institués par la législation nationale à cette fin. Dans certains pays, le service de l'emploi assure l'essentiel de cette fonction de coordination, notamment en ce qui concerne ses bureaux régionaux et locaux ainsi que les services des pouvoirs publics décentralisés, puis en réfère au ministère de tutelle⁽⁸³⁾ .

4. Evaluation de la politique nationale de l'emploi

102. L'évaluation est une fonction essentielle de l'administration du travail dans le domaine aussi vaste que complexe de la politique nationale de l'emploi et des programmes adoptés et mis en œuvre en faveur de la création d'emplois et de la lutte contre le chômage et le sous-emploi, qui devraient tenir compte de la promotion de l'égalité de chances et de traitement des femmes et des groupes et catégories de personnes moins favorisées. C'est un outil de gestion qui permet d'expliquer les succès ou les échecs dans la réalisation des objectifs fixés par la politique nationale de l'emploi et les programmes en faveur de l'emploi, et d'étudier les effets des mesures de politique de l'emploi au niveau global. De plus, tout comme dans le domaine de la politique du travail, les démarches d'évaluation permettent de fournir des informations utiles aux instances décisionnelles responsables de la conception et de la mise en œuvre de la politique nationale de l'emploi⁽⁸⁴⁾ .

103. La réalisation des objectifs de la politique nationale de l'emploi et des programmes mis en œuvre en faveur de la création d'emplois se prête bien à l'évaluation dans la mesure où des objectifs quantitatifs sont le plus souvent fixés par les décideurs politiques et les gestionnaires des programmes en faveur de l'emploi. A cet égard, la nécessité d'évaluer la réalisation des objectifs fixés dans le souci d'assurer un service public efficace s'avère plus importante que jamais pour les décideurs et les gestionnaires du système d'administration du travail, compte tenu en particulier des difficultés budgétaires.

104. Toutefois, il est difficile d'apprécier la mesure dans laquelle cette fonction est réalisée dans les Etats Membres. Néanmoins, des informations concernant des pays de l'Union européenne montrent qu'un système de suivi de la politique nationale de l'emploi est devenu un facteur essentiel de la réalisation des programmes dans ces pays⁽⁸⁵⁾ . Ce système consiste en «l'observation régulière des indicateurs statistiques relatifs aux moyens [mis en œuvre] et aux produits [obtenus] de même qu'aux performances, [c'est-à-dire] les résultats de la politique de l'emploi, en vue d'améliorer la mise en œuvre des programmes (et quelquefois la conception des programmes en faveur de l'emploi)»⁽⁸⁶⁾ .

105. Dans ces pays, les organes compétents qui assurent le suivi de la politique nationale du travail sont principalement le ministère du Travail ou le ministère de l'Emploi en collaboration avec ses structures rattachées, c'est-à-dire les organismes sous la tutelle du ministère responsable. Dans d'autres pays, les activités d'évaluation des programmes de la politique nationale de l'emploi sont assumées par des organisations de recherche et d'évaluation indépendantes sous-traitées par le Programme de recherche du service public de l'emploi⁽⁸⁷⁾ .

B. Orientation et formation professionnelles

106. Cet aspect de l'administration du travail n'est pas expressément visé par la convention qui n'impose pas aux Etats qui la ratifient d'obligations particulières à cet égard. Il convient, néanmoins, de l'examiner compte tenu de la similitude des pratiques des pays qui ont confié cette tâche à l'administration du travail et compte tenu aussi des indications données dans le paragraphe 17 de la recommandation n^o 158 en vertu duquel les organes compétents au sein du système d'administration du travail «devraient, selon les modalités et dans les conditions déterminées par la législation ou la pratique nationales, participer à la mise au point de politiques et de programmes complets et concertés de mise en valeur des ressources humaines, incluant notamment l'orientation et la formation professionnelles». La relation entre l'emploi et le développement des ressources humaines est soulignée par la recommandation dont le paragraphe 12 requiert la coordination entre les «services de l'emploi, les programmes de création et de promotion de l'emploi, d'orientation et de formation professionnelles [...] ou participer à une telle coordination...». La convention n^o 142 requiert, quant à elle, à son article 1, paragraphe 1, d'établir, «en particulier grâce aux services publics de l'emploi, une relation étroite entre l'orientation et la formation professionnelles et l'emploi». La commission a souligné cette relation dans son étude d'ensemble en relevant que «les services publics de l'emploi constituent un observatoire privilégié pour l'adéquation de la formation professionnelle à l'emploi»⁽⁸⁸⁾ .

107. Le rôle clé de la mise en valeur des ressources humaines dans le progrès social est largement reconnu par l'ensemble des pays. Ceux-ci accordent une place importante à ce domaine d'activité dans leur système d'administration du travail, reconnaissant que la formation, accessible à tous sans discrimination, participe pour une large part à la politique nationale de l'emploi. Si plusieurs Etats Membres ont un ministère de l'Emploi et de la Formation professionnelle, la grande majorité intègre ce domaine d'activités dans le ministère du Travail ou le ministère du Travail et de l'Emploi.

108. La commission a relevé la complexité du champ d'application matériel que recouvre le concept global de mise en valeur des ressources humaines, ainsi que la multiplicité des autorités responsables, dans son étude d'ensemble de 1991⁽⁸⁹⁾ . La commission avait noté que «l'amélioration des informations relatives à l'offre et à la demande de formation professionnelle à tous les niveaux est un domaine où l'action concertée de toutes les parties intéressées revêt une importance cruciale pour l'élaboration d'approches équilibrées et efficaces de formation professionnelle»⁽⁹⁰⁾ . Les services publics de l'emploi jouent dans beaucoup de pays un rôle déterminant dans l'orientation professionnelle. Dans un certain nombre de pays, l'orientation professionnelle relève de services spécialisés. Lorsque tel est le cas, la coordination entre ces services est évidemment primordiale.

109. Selon les informations disponibles, dans bon nombre de pays en développement, l'ajustement structurel et le désengagement de l'Etat de certains secteurs de l'économie ont pour effet de diminuer les débouchés dans le secteur public. Par ailleurs, la nécessité s'impose de plus en plus de gérer l'incertitude dans un contexte économique caractérisé par des variations rapides de conjoncture, l'évolution accélérée des technologies et les exigences de la compétitivité. La commission note que le BIT concentre ses efforts sur l'amélioration de l'information sur le marché de l'emploi et fournit une assistance soutenue aux pays qui ne disposent pas de services spécialisés en la matière ou qui souhaitent renforcer les services existants, notamment par l'amélioration de la formation des fonctionnaires concernés.

III. Etudes, recherche et statistiques

110. En vertu de l'article 6, paragraphe 2 b), de la convention, les organes compétents au sein du système d'administration du travail devront «étudier d'une manière suivie la situation des personnes qui ont un emploi, aussi bien que des personnes qui sont sans emploi ou sous-employées, au vu de la législation et de la pratique nationales relatives aux conditions de travail, d'emploi et de vie professionnelle, appeler l'attention sur les insuffisances et les abus constatés dans ce domaine et soumettre des propositions sur les moyens d'y remédier». Cette surveillance nécessite non seulement l'étude de la situation des personnes quant à leurs conditions de travail⁽⁹¹⁾ , d'emploi et de vie professionnelle, mais encore, d'une manière générale, la réalisation de travaux de recherche en vue d'adapter la politique nationale du travail à l'évolution de la situation. La recommandation n^o 158, paragraphe 18, souligne cet aspect en affirmant que «la réalisation de travaux de recherche constitue une fonction importante du système d'administration du travail qu'il devrait entreprendre lui-même et encourager en vue d'atteindre ses objectifs sociaux».

111. En règle générale, les ministères du Travail et les autres ministères qui partagent avec celui-ci certaines compétences en matière de travail et d'emploi ont un service ou des structures rattachées qui étudient les conditions de travail et d'emploi. Les informations qu'ils reçoivent proviennent essentiellement des services d'inspection du travail, des services des relations professionnelles ainsi que des services de l'emploi ou encore des institutions de sécurité sociale. Les ministères du Travail, lorsqu'ils sont importants, disposent souvent de leurs propres services d'études et de recherches qui travaillent notamment en liaison avec les milieux universitaires ou les instituts de recherche.

112. Certains pays ont recours à des organismes ad hoc chargés de rassembler et de diffuser des renseignements, de coordonner des recherches et d'exercer des fonctions consultatives en ce qui concerne l'amélioration des conditions de travail, l'environnement physique des travailleurs, l'organisation du travail, les méthodes d'étude et d'appréciation des conditions de travail. Des organismes permanents chargés d'étudier et de procéder à des recherches sur certains aspects des conditions de travail, notamment la sécurité et la santé au travail, sont parfois intégrés à l'administration du travail. Parfois, des organisations non gouvernementales soumettent les normes du travail à un examen critique régulier et présentent des rapports à leurs conférences annuelles et au gouvernement⁽⁹²⁾ .

113. L'objectif recherché à travers les études et les recherches ne peut être atteint sans les données statistiques. Même si la convention n^o 150 reste silencieuse sur les statistiques, celles-ci constituent dans la pratique de la plupart des Etats Membres une source importante d'informations sur les conditions de travail et d'emploi⁽⁹³⁾ . La recommandation n^o 158 contient, quant à elle, une disposition dans son paragraphe 20 (2) selon laquelle les informations ou les rapports que chacun des principaux services de l'administration du travail devrait soumettre au ministère du Travail ou à un organe semblable devraient «comprendre des statistiques pertinentes [...] de façon à permettre l'évaluation des tendances actuelles et l'évolution prévisible dans les domaines qui présentent un intérêt majeur pour l'administration du travail». Il existe d'ailleurs une convention qui traite plus précisément de cette question. Il s'agit de la convention (n^o 160) concernant les statistiques du travail, 1985⁽⁹⁴⁾ , qui prévoit, dans son article 1, l'engagement de tout Membre qui la ratifie à «régulièrement recueillir, compiler et publier des statistiques de base du travail» qui devront progressivement s'étendre à certains domaines énumérés par la convention, dont la population active, l'emploi, le chômage, le sous-emploi, les lésions professionnelles, les maladies professionnelles et les conflits du travail.

IV. Relations professionnelles

114. La convention n^o 150 contient des dispositions concernant les relations professionnelles qui sont plus détaillées dans la recommandation n^o 158. Le rôle que joue l'administration du travail dans ce domaine, dans le respect de l'autonomie des organisations des employeurs et des travailleurs, favorise la coopération tripartite. Les fonctions des organes compétents au sein du système d'administration du travail dans ce cadre consistent en diverses tâches et responsabilités visant la promotion du dialogue social.

1. Dispositions de la convention et de la recommandation

115. La convention n^o 150 consacre le rôle qui incombe aux organes compétents en matière de relations professionnelles en affirmant que ceux-ci devront, d'une part, «offrir leurs services aux employeurs et aux travailleurs ainsi qu'à leurs organisations respectives, ... en vue de favoriser, aux niveaux national, régional et local ainsi que des divers secteurs d'activité économique, des consultations et une coopération effectives entre les autorités et organismes publics et les organisations d'employeurs et de travailleurs, ainsi qu'entre ces organisations» (article 6, paragraphe 2 c)), et, d'autre part, «répondre aux demandes d'avis techniques des employeurs et des travailleurs ainsi que de leurs organisations respectives» (article 6, paragraphe 2 d)).

116. La recommandation cite les relations professionnelles comme deuxième domaine dans lequel les fonctions du système d'administration du travail devraient s'exercer. La partie qui lui est consacrée porte essentiellement sur l'encouragement de relations professionnelles harmonieuses. Elle énumère les différents moyens de parvenir à cette fin, à savoir le libre exercice du droit syndical, le droit d'organisation et de négociation collective, les services officiels de consultation, les procédures de négociation volontaire, l'existence d'organes de consultation et de médiation au sein du système d'administration du travail.

117. L'administration du travail ne peut exercer ses fonctions de manière efficace qu'en étroite coopération avec les organisations d'employeurs et de travailleurs. A cet égard, la convention prévoit, dans son article 5, la participation active des employeurs et des travailleurs. En vertu du paragraphe 1 de cet article, l'Etat qui ratifie la convention «devra ... assurer, dans le cadre du système d'administration du travail, des consultations, une coopération et des négociations entre les autorités publiques et les organisations d'employeurs et de travailleurs les plus représentatives, ou -- le cas échéant -- des représentants d'employeurs et de travailleurs». Aux termes du paragraphe 2, «dans la mesure où cela est compatible avec la législation et la pratique nationales, ces dispositions devront être prises aux niveaux national, régional et local ainsi que des divers secteurs d'activité économique».

118. Le Bureau a eu l'occasion de donner des indications dans sa réponse à un Etat Membre qui lui avait demandé un avis sur l'interprétation de l'article 5 de la convention concernant, précisément, la question des consultations, coopération et négociations entre les autorités publiques et les organisations d'employeurs et de travailleurs les plus représentatives ou -- le cas échéant -- des représentants d'employeurs et de travailleurs. La question spécifique était de savoir si les «négociations» demandées à cet article doivent être interprétées comme étant un processus par lequel des modifications peuvent résulter des consultations ou bien un processus conduisant à des mesures contraignantes liant l'Etat et l'un des partenaires sociaux⁽⁹⁵⁾ .

119. Les travaux préparatoires de la Commission de l'administration du travail avaient fait apparaître un consensus sur la déclaration d'un gouvernement qui peut être considérée comme exprimant un accord général sur la portée de l'article 5 de la convention, à savoir «qu'il appartient à chaque pays de décider, selon la pratique nationale en vigueur, ce que seraient, dans chaque cas, l'objet, le niveau et la forme» de la consultation, de la coopération ou de la négociation. D'autre part, l'article 5 exige seulement «des dispositions adaptées aux conditions nationales»⁽⁹⁶⁾ . S'agissant de la question spécifique de la «négociation», il convient de souligner que le processus de négociation dont il est question à l'article 5 de la convention n'implique pas nécessairement «un processus conduisant à des mesures contraignantes liant l'Etat et l'un des partenaires sociaux»⁽⁹⁷⁾ .

120. La convention retient, par ailleurs, le principe et la possibilité du recours à la négociation collective directe entre les organisations d'employeurs et de travailleurs. En effet, selon l'article 3, un Etat qui ratifie la convention «peut considérer certaines activités, relevant de sa politique nationale du travail, comme faisant partie des questions qui, en vertu de la législation ou de la pratique nationales, sont réglées par le recours à la négociation directe entre les organisations d'employeurs et de travailleurs»⁽⁹⁸⁾ .

121. L'administration du travail joue un rôle particulièrement important dans le domaine des relations professionnelles, notamment en élaborant les projets de législation destinée à protéger le droit d'organisation et de négociation collective ainsi que le libre exercice du droit syndical, en veillant à son application effective et en mettant en place des structures institutionnelles destinées à assurer la consultation et la participation des employeurs, des travailleurs et de leurs organisations respectives, dans toutes les activités de la politique nationale du travail.

2. Coopération tripartite

122. Il convient de rappeler que le préambule de la convention n^o 150 reconnaît aux organisations d'employeurs et de travailleurs «un rôle essentiel dans la poursuite des objectifs du progrès économique, social et culturel». La commission note que la Conférence internationale du Travail vient de procéder à un examen approfondi d'un rapport sur la «consultation tripartite au niveau national sur la politique économique et sociale» qui lui a été soumis lors de sa 83^e session (1996). Ce rapport analyse et présente les développements récents en matière de coopération tripartite. La commission y a noté avec intérêt que «l'extension considérable que la démocratie et l'économie de marché ont récemment connue dans de nombreux pays a favorisé la coopération tripartite», bien que les changements dans les «domaines économique, technique et social (accentuation des difficultés économiques, globalisation de l'économie, flexibilisation des modes de production et diversification du marché du travail) sont allés de pair avec l'attribution progressive aux forces du marché d'une marge plus grande ... afin de permettre aux entreprises de rester compétitives» ... aient «rendu cette coopération plus difficile et ont exigé des ajustements de sa part»⁽⁹⁹⁾ .

123. La coopération tripartite suppose nécessairement des relations professionnelles harmonieuses et constructives qui exigent le respect de l'autonomie des organisations d'employeurs et de travailleurs, ainsi que le déclare le préambule de la convention n^o 150 qui rappelle aussi «les termes des conventions et des recommandations internationales du travail existantes qui garantissent la liberté et les droits syndicaux et d'organisation et de négociation collective». La recommandation n^o 158 incite, dans son paragraphe 7, les organes du système d'administration du travail à «participer à la détermination et à l'application des mesures qui peuvent être nécessaires pour assurer aux employeurs et aux travailleurs le libre exercice du droit syndical». Dans son étude d'ensemble de 1994⁽¹⁰⁰⁾ sur l'application des conventions (n^o 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et (n^o 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, la commission a examiné en détail les législations et les pratiques nationales dans ce domaine. Il suffit de souligner ici que, outre les dispositions constitutionnelles qui garantissent, dans plusieurs pays, le libre exercice du droit syndical et le droit d'organisation et de négociation collective, il existe dans la plupart des pays des dispositions d'ordre législatif, administratif ou des arrangements qui garantissent l'exercice de ces droits.

124. En ce qui concerne les autorités chargées de veiller à l'application de la législation en matière de relations professionnelles, pratiquement tous les pays ont institué un mécanisme permanent, souvent complété par des arrangements de caractère moins formel. Dans de nombreux pays, ces mécanismes permanents prennent la forme d'organismes supérieurs de coopération tripartite⁽¹⁰¹⁾ , habilités à examiner et à se prononcer sur toute question soulevée par l'un ou l'autre des partenaires sociaux. Ces organismes de coopération tripartite sont décrits au chapitre III.

3. Autres fonctions promotionnelles

125. L'importance que représentent les relations professionnelles a conduit certains ministères du Travail à se doter d'un service spécial, outre le service d'inspection du travail, pour veiller à l'application des dispositions législatives et réglementaires en la matière. Il fournit conseils et assistance aux organisations d'employeurs et de travailleurs qui le sollicitent.

126. En ce qui concerne la négociation collective, l'administration du travail tend de plus en plus à intervenir comme conseil et pour promouvoir le dialogue social entre les employeurs et les travailleurs au niveau de l'entreprise, et quelquefois au niveau d'un secteur d'activité économique ou d'une région. Cette intervention se produit souvent à la demande des partenaires sociaux qui sollicitent l'animation des commissions mixtes par l'inspection du travail⁽¹⁰²⁾ . En matière de conventions collectives⁽¹⁰³⁾ , par exemple, la participation des services d'inspection du travail peut revêtir des formes diverses: dans certains pays, présidence de la commission paritaire au sein de laquelle se déroule la négociation⁽¹⁰⁴⁾ , dans d'autres, intervention seulement lors de la conclusion d'accords collectifs susceptibles d'extension; et ailleurs, intervention au sein de la commission paritaire seulement en cas de désaccord afin de s'efforcer de débloquer la situation.

127. L'article 6, paragraphe 2 c), demande que certains services soient mis à disposition des employeurs et des travailleurs en vue de favoriser des consultations et une coopération effective entre les autorités et organismes publics et les organisations d'employeurs et de travailleurs ainsi qu'entre ces organisations. Le paragraphe 10 de la recommandation n^o 158 détaille les fonctions des systèmes d'administration du travail, en ce qui concerne la conciliation et la médiation en cas de conflits collectifs. En outre, la recommandation (n^o 92) sur la conciliation et l'arbitrage volontaires, 1951, préconise que la procédure de conciliation soit gratuite et expéditive et qu'elle puisse être engagée soit sur l'initiative de l'une des parties au conflit, soit d'office par l'organisme de conciliation volontaire⁽¹⁰⁵⁾ . Les services spécialisés du ministère du Travail fournissent conseil et assistance aux organisations d'employeurs et de travailleurs. Par ailleurs, dans de nombreux pays, le service d'inspection est appelé non seulement à contribuer à la prévention des conflits -- tâche naturelle des services d'inspection du travail --, mais également à remplir une mission de conciliation en cas de conflit du travail individuel, en raison de ses connaissances concrètes du milieu de travail⁽¹⁰⁶⁾ .

V. Extension des fonctions de l'administration du travail

128. La convention n^o 150 prévoit l'extension du champ des activités de l'administration du travail de façon qu'elles visent aussi certaines catégories de travailleurs ayant un statut juridique autre que celui de salarié. Aux termes de son article 7, «si les conditions nationales l'exigent pour satisfaire les besoins du nombre le plus large possible de travailleurs et dans la mesure où de telles activités ne sont pas encore assurées, tout Membre qui ratifie la [...] convention devra encourager l'extension, le cas échéant progressive, des fonctions du système d'administration du travail de façon à y inclure des activités qui seront exercées en collaboration avec les autres organismes compétents et qui concerneront les conditions de travail et de vie professionnelle de catégories de travailleurs qui, aux yeux de la loi, ne sont pas des salariés...». Cette disposition cite les principales catégories de travailleurs concernées par cette extension qui sont: «a) les fermiers n'employant pas de main-d'œuvre extérieure, les métayers et les catégories analogues de travailleurs agricoles; b) les travailleurs indépendants n'employant pas de main-d'œuvre extérieure, occupés dans le secteur non structuré tel qu'on l'entend dans la pratique nationale; c) les coopérateurs et les travailleurs des entreprises autogérées; d) les personnes travaillant dans un cadre établi par la coutume ou les traditions communautaires». Des conventions et des recommandations ont posé des règles et des principes régissant les conditions de travail et de vie de ces catégories de travailleurs⁽¹⁰⁷⁾ .

129. La commission souligne que cette disposition est rédigée de manière très souple puisque c'est seulement dans le cas où les conditions nationales l'exigeraient et, de plus, dans la mesure où de telles activités ne sont pas encore assurées, que l'Etat ayant ratifié la convention devrait encourager l'extension. De surcroît, elle n'impose pas une obligation de résultat, mais plutôt une obligation de moyen: celle d'encourager l'extension des activités de l'administration du travail de manière à couvrir les travailleurs non salariés, notamment les catégories mentionnées. Elle ne requiert pas non plus une extension immédiate car celle-ci peut s'effectuer, le cas échéant, d'une manière progressive. En tout état de cause, la convention ne prévoit pas l'obligation spécifique d'avoir une législation s'appliquant aux catégories de travailleurs citées dans l'article 7 en tant que condition pour la ratification⁽¹⁰⁸⁾ .

130. L'extension des activités de l'administration du travail pour couvrir les travailleurs non salariés est une question qui a pris de plus en plus d'importance depuis quelques dizaines d'années dans beaucoup de pays⁽¹⁰⁹⁾ . Cette question est devenue très importante pour de nombreux pays en développement en raison de la pauvreté chronique de certaines catégories de travailleurs et en raison aussi du sous-emploi et du chômage. Un certain nombre d'instruments internationaux adoptés au sein de l'OIT posent des règles et des principes les concernant. Par ailleurs, le secteur non structuré a pris une ampleur considérable et concerne une bonne partie des travailleurs visés par l'extension.

1. Les catégories de travailleurs mentionnées par la convention
et les instruments de l'OIT qui leur sont applicables

131. L'énumération des catégories de travailleurs qui n'ont pas le statut de salariés est exemplative. Elle n'exclut pas l'extension des compétences de l'administration du travail à d'autres catégories de travailleurs non salariés. La convention mentionne, à titre d'exemple, quatre catégories dont les conditions de travail et de vie font par ailleurs déjà l'objet d'instruments de l'OIT.

132. S'agissant des fermiers n'employant pas de main-d'œuvre extérieure, les métayers et les catégories analogues de travailleurs agricoles, la convention (n^o 82) sur la politique sociale (territoires non métropolitains), 1947, la convention (n^o 129) sur l'inspection du travail (agriculture), 1969, et la convention (n^o 141) sur les organisations de travailleurs ruraux, 1975, contiennent des dispositions régissant leurs conditions de travail et de vie⁽¹¹⁰⁾ . La première prévoit, dans son article 8, des mesures à prendre pour accroître la capacité de production et l'amélioration du niveau de vie des producteurs agricoles; la deuxième consacre, dans son article 5, l'extension du système d'inspection du travail pour y inclure cette catégorie; et, enfin, la dernière consacre, dans son article 3, paragraphes 1 et 2, le droit de constituer des organisations et celui de s'affilier à ces organisations. La recommandation (n^o 132) relative aux fermiers et métayers, 1968, aborde de façon encore plus approfondie les aspects pertinents de la question.

133. En ce qui concerne les travailleurs indépendants n'employant pas de main-d'œuvre extérieure, occupés dans le secteur non structuré⁽¹¹¹⁾ tel qu'on l'entend dans la pratique nationale, leurs conditions de travail et de vie ont fait l'objet des dispositions de la convention (n^o 117) sur la politique sociale (objectifs et normes de base), 1962, et de la recommandation (n^o 169) concernant la politique de l'emploi (dispositions complémentaires), 1984. La première prévoit des mesures à prendre pour harmoniser le développement économique et une saine évolution des communautés (article 3), pour accroître la capacité de production et améliorer le niveau de vie des producteurs agricoles (article 4) et, enfin, pour assurer aux producteurs indépendants des conditions de vie qui leur permettent d'améliorer leur niveau de vie et qui garantissent le maintien d'un niveau de vie minimum (article 5). La deuxième recommande, dans son paragraphe 27 (1), la reconnaissance dans la politique nationale de l'emploi de l'importance du secteur informel comme source d'emploi et indique, dans son paragraphe 29 (2), que les pays Membres devraient chercher à étendre progressivement des mesures de réglementation au secteur informel.

134. Pour les coopérateurs et les travailleurs des entreprises autogérées, ce sont la convention (n^o 82) sur la politique sociale (territoires non métropolitains), 1947, et la recommandation (n^o 127) concernant le rôle des coopératives dans le développement économique et social des pays en voie de développement, 1966, qui ont posé des règles qui les concernent. La convention prévoit, dans son article 9, la nécessité «d'assurer aux producteurs indépendants [...] des conditions qui leur permettent d'améliorer leur niveau de vie par leurs propres efforts et qui garantissent le maintien d'un niveau minimum déterminé au moyen d'enquêtes officielles sur les conditions de vie, conduites d'accord avec les organisations représentatives des employeurs et des travailleurs». Quant à la recommandation dont le champ d'application s'étend à plusieurs types de coopératives de consommateurs et de producteurs, elle définit le rôle des coopératives dans le développement économique et social des pays en développement.

135. Enfin, les personnes travaillant dans un cadre établi par la coutume ou les traditions communautaires⁽¹¹²⁾ composent la catégorie couverte par la convention (n^o 107) concernant la protection et l'intégration des populations aborigènes et autres populations tribales et semi-tribales dans les pays indépendants, 1957, et la convention (n^o 169) concernant les peuples indigènes et tribaux dans les pays indépendants, ainsi que la recommandation (n^o 104) relative aux populations aborigènes et tribales, 1957. Les deux conventions imposent à l'Etat qui les ratifie l'obligation de prendre des mesures, spéciales pour certains domaines, afin d'assurer à cette catégorie de travailleurs une protection efficace en ce qui concerne le recrutement et les conditions d'emploi, une formation professionnelle et une couverture par la sécurité sociale et la santé. La recommandation n^o 104 traite de la protection de cette catégorie de travailleurs dans les domaines relatifs au recrutement, aux conditions d'emploi, à la formation professionnelle, à la sécurité sociale et à la santé.

2. Le «secteur non structuré»

136. Certains travailleurs visés par l'article 7 appartiennent au «secteur non structuré», lequel représente une grande partie de l'économie de nombreux pays. Ce sont des travailleurs indépendants ou des travailleurs réguliers ou saisonniers non salariés, employés dans de petites entreprises rurales et des travailleurs non salariés de petites unités de production et de distribution de biens et de services implantés dans les zones urbaines. Leur situation a fait l'objet d'un examen approfondi, notamment dans un rapport de la Conférence sur la promotion de l'emploi rural⁽¹¹³⁾ et dans un récent rapport du Directeur général sur le dilemme du secteur non structuré⁽¹¹⁴⁾ . Dans son rapport, le Directeur général a souligné que «le principe à suivre devrait [...] être de considérer les dispositions et normes de base de la législation du travail comme un objectif à atteindre progressivement dans le secteur non structuré -- à commencer par les entreprises les plus rentables --, et de mettre en place les structures nécessaires pour y parvenir, au lieu de considérer le caractère précaire et non réglementé du travail dans le secteur non structuré comme une norme pour le reste de la société». Il a ajouté, en outre, que «l'application progressive des normes du travail ne doit pas attendre que le secteur non structuré ait commencé à «rattraper» le secteur moderne. Certaines normes sont essentielles, et on ne saurait tolérer qu'elles ne soient pas respectées.» Les caractéristiques du secteur urbain non structuré rappelées dans ce rapport se retrouvent dans les activités rurales (agriculture traditionnelle et petit artisanat)⁽¹¹⁵⁾ .

3. La pratique des Etats ayant fourni un rapport

137. Un certain nombre de gouvernements ont fourni des informations sur les fonctions que remplit l'administration du travail à l'égard de catégories de personnes n'ayant pas le statut de salariés⁽¹¹⁶⁾ . Cependant, dans les pays en développement, où une grande partie de la population active est non salariée, les ministères du Travail ne sont pas encore en mesure de jouer le rôle important qui leur incomberait en ce qui concerne des catégories telles que les travailleurs ruraux indépendants ou les travailleurs réguliers ou saisonniers employés dans les entreprises rurales plus petites, ainsi que de manière générale les travailleurs du secteur non structuré. Parfois, ce sont les conditions locales et le manque de ressources qui font obstacle à une telle extension du rôle de l'administration du travail.

VI. Participation dans le domaine des relations
internationales du travail

138. L'article 11 de la Constitution de l'OIT reconnaît aux ministères des Membres qui s'occupent des questions du travail le pouvoir de «communiquer directement avec le Directeur général par l'intermédiaire du représentant de leur gouvernement au Conseil d'administration du Bureau international du Travail ou, à défaut de ce représentant, par l'intermédiaire de tel autre fonctionnaire dûment qualifié et désigné par le gouvernement intéressé». Cet article est à la base de la plupart des communications entre les Membres et le Bureau international du Travail. L'accroissement des contacts bilatéraux, multilatéraux, aux niveaux international et régional, ainsi que les accords qui en découlent sur les questions du travail, dont celles relatives à l'assistance technique, nécessitent la mise en place des organes nationaux chargés des affaires internationales du travail.

139. La convention n^o 150 vise la politique nationale dans le domaine des relations internationales du travail en disposant, dans son article 8, que: «Dans la mesure où la législation et la pratique nationales le permettent, les organes compétents au sein du système d'administration du travail devront participer à la préparation de la politique nationale dans le domaine des relations internationales du travail et à la représentation de l'Etat dans ce domaine ainsi qu'à la préparation des mesures qui doivent être prises à cet effet à l'échelon national.» Ainsi, les organes compétents jouent un rôle de contribution et de participation dans le domaine des relations internationales qui se réalise à divers niveaux:

tout d'abord, au niveau de la préparation de la politique nationale: l'administration du travail est, dans tous les Etats Membres ayant ratifié la convention ou fourni un rapport, investie par les textes législatifs et réglementaires du pouvoir lui permettant d'exercer cette fonction;
ensuite, au niveau de la représentation de l'Etat: l'administration du travail joue un rôle fondamental dans la représentation de l'Etat dans les relations internationales en matière de travail. La participation aux réunions de la Conférence internationale du Travail en est une illustration par excellence. Les ministères chargés des questions de l'administration du travail partagent souvent cette représentation au niveau gouvernemental avec le ministère des Affaires étrangères;
enfin, au niveau de la participation à la préparation de la politique nationale dans le domaine des relations internationales du travail et à la représentation de l'Etat dans ce domaine: les organes compétents au sein du système d'administration du travail devront, aux termes de l'article 8 de la convention, participer à la préparation des mesures à prendre.

140. Les Etats Membres qui ont fourni des informations ont indiqué qu'ils sont dotés de services spéciaux bien qu'à des degrés divers qui peuvent varier considérablement d'un pays à un autre⁽¹¹⁷⁾ .

Chapitre III

Organisation du système d'administration du travail

Considérations générales

141. Aux termes de l'article 1, paragraphe b), de la convention n^o 150 et du paragraphe 1, alinéa b), de la recommandation n^o 158, le «système d'administration du travail» comprend «tous les organes de l'administration publique responsables ou chargés de l'administration du travail -- qu'il s'agisse d'administrations ministérielles ou d'institutions publiques, y compris les organismes para-étatiques et les administrations régionales ou locales ou toute autre forme décentralisée d'administration -- ainsi que toute structure institutionnelle établie en vue de coordonner les activités de ces organes et d'assurer la consultation et la participation des employeurs, des travailleurs et de leurs organisations». Le système d'administration du travail se compose ainsi de trois groupes d'acteurs principaux, distincts notamment par le rôle qu'ils jouent et les intérêts qu'ils défendent: l'Etat, les employeurs, les travailleurs. Chacun de ces groupes intervient à travers divers institutions et organismes aux niveaux national, régional et/ou local.

142. Les divers organes compétents de l'administration publique responsables ou chargés de l'administration du travail qui font partie du système d'administration du travail sont généralement les suivants: le ministère du Travail ou un organe comparable, qui intervient soit directement à travers son administration centrale et ses structures déconcentrées aux niveaux régional et local, soit indirectement à travers des structures rattachées. Ces dernières, dans lesquelles les partenaires sociaux jouent un rôle très actif, sont les organismes para-étatiques ou les institutions publiques placés soit sous la tutelle du ministère du Travail, soit sous le contrôle d'autres administrations ministérielles ayant compétence sur certaines activités d'administration du travail; les administrations ministérielles (autres que le ministère du Travail) qui sont en charge soit de questions relevant de la politique nationale du travail (migration, éducation, santé, etc.), soit de questions du travail propres à un secteur d'activité économique particulier (pêche, mines, transport, agriculture, etc.); les administrations, institutions ou organismes publics relevant des pouvoirs publics décentralisés (c'est-à-dire les pouvoirs publics locaux, généralement élus, indépendants de l'autorité du gouvernement central, tels que des Etats constituants, des régions, des provinces ou des cantons).

143. Les employeurs, les travailleurs et leurs organisations interviennent, quant à eux, de diverses manières sur les questions de la politique nationale du travail. La nature de cette participation conditionne pour une large part la structure institutionnelle adoptée par les Etats Membres. En effet, l'article 5 de la convention n^o 150 définit trois formes de participation des organisations d'employeurs et de travailleurs les plus représentatives: «la consultation», «la coopération» et «la négociation», mais «il appartient à chaque pays de décider, selon la pratique nationale en vigueur, ce que seraient, dans chaque cas, l'objet, le niveau et la forme de la consultation, de la coopération ou de la négociation»⁽¹¹⁸⁾ . Les «structures institutionnelles» établies en vue de coordonner les relations tripartites au sein du système d'administration du travail sont donc, d'une part, les organismes de consultation et, d'autre part, les organismes de coopération. Constituant de véritables lieux de discussion tripartite, ces organismes visent à faire en sorte que les autorités publiques compétentes sollicitent de façon appropriée les vues, les conseils et le concours des organisations d'employeurs et de travailleurs.

144. Afin d'atteindre de meilleurs résultats, le système d'administration du travail devrait bénéficier de l'appui de tous les organes d'administration publique faisant partie du système et exerçant certaines responsabilités ainsi que des organisations d'employeurs et de travailleurs. Etant donné que les fonctions attribuées au système d'administration du travail par la convention n^o 150 sont diversifiées et complexes, il faut qu'il existe une véritable coordination des décisions prises et des actions entreprises à tous les niveaux, par l'Etat et les partenaires sociaux, dans tous les aspects de la politique nationale du travail. L'article 4 dispose ainsi que «Tout Membre qui ratifie la convention doit faire en sorte qu'un système d'administration du travail soit organisé et fonctionne de façon efficace sur son territoire, et que les tâches et les responsabilités qui lui sont assignées soient convenablement coordonnées.»

145. Il est donc important d'inclure dans le système d'administration du travail, comme le prévoit l'article 9 de la convention, un organe chargé d'assurer cette coordination, et donc de garantir la cohérence au sein de l'ensemble du système, et «de vérifier que les organismes para-étatiques ... et les organes régionaux ou locaux ... agissent conformément à la législation nationale et respectent les objectifs qui leur ont été fixés». Cet article désigne le ministère du Travail ou tout autre organe semblable comme étant l'organe d'administration publique compétent pour exercer ces responsabilités⁽¹¹⁹⁾ .

146. L'examen des différents systèmes nationaux d'administration du travail des pays qui ont envoyé un rapport montre une grande variété des schémas d'organisation. Cette diversité résulte de l'histoire institutionnelle propre à chaque pays, de l'évolution de ses conditions nationales, et par là même de ses structures administratives.

147. La capacité du ministère du Travail d'accomplir sa mission dépend des ressources humaines, financières et matérielles mises à sa disposition par le gouvernement. L'article 10 de la convention spécifie que «1. Le personnel affecté au système d'administration du travail devra être composé de personnes convenablement qualifiées pour exercer les fonctions qui leur sont assignées, ayant un accès à la formation nécessaire à l'exercice de ces fonctions et indépendantes de toute influence extérieure indue;» et «2. Ce personnel bénéficiera du statut, des moyens matériels et des ressources financières nécessaires à l'exercice efficace de ses fonctions.»

148. L'efficacité du système d'administration du travail repose ainsi sur une structure bien organisée, comportant un ministère du Travail ou un organe semblable pour assurer une coordination des tâches et responsabilités du système, un fonctionnement cohérent, ainsi que des moyens humains, matériels et financiers adéquats. Le présent chapitre décrit l'organisation des systèmes d'administration du travail en soulignant deux aspects: d'une part, celui des diverses formes institutionnelles de participation des partenaires sociaux, qui existent dans les Etats Membres, en mettant en relief plus particulièrement les différentes formes de consultation ainsi que les divers aspects de la décentralisation des fonctions d'administration du travail; d'autre part, celui plus particulier du ministère du Travail, en fournissant une synthèse des différentes formes d'organisation centrale et déconcentrée de cette administration publique dans les Etats Membres. Une troisième section fournit des indications sur les moyens humains et financiers mis à la disposition du ministère du Travail. Une quatrième section décrit les incidences sur l'administration du travail des transformations qui se produisent dans l'environnement économique mondial. Une cinquième section résume l'assistance technique du Bureau international du Travail relative à l'administration du travail au cours des dix dernières années.

I. Organisation des ministères du Travail

149. La dénomination du ministère responsable de l'administration du travail varie beaucoup. Dans la grande majorité des Etats Membres, ce ministère se dénomme ministère du Travail⁽¹²⁰⁾ , ministère de l'Emploi ou de la Main-d'œuvre⁽¹²¹⁾ , des Ressources humaines⁽¹²²⁾ , etc. Toutefois, si les dénominations des ministères du Travail indiquent en termes généraux leur champ de compétences, celles-ci ne sont pas toujours révélatrices des fonctions que ces organes exercent en réalité.

A. Structure administrative

150. Rappelant que le système d'administration du travail doit être cohérent et efficace, la commission souligne que la convention n^o 150 n'impose pas de forme ni de structure administrative particulière aux Etats Membres.

151. La recommandation n^o 158 suggère les grandes lignes du champ d'intervention du ministère du Travail et sous-entend l'organisation structurelle interne de ce dernier. Dans la réalité, ce cadre de compétences fonctionnelles du ministère du Travail varie largement d'un pays à l'autre en fonction des caractéristiques propres de chaque pays. En effet, il n'existe pas de schéma type d'organisation interne du ministère du Travail; celle-ci varie selon l'histoire institutionnelle, l'histoire des relations sociales, le modèle de gouvernement, l'ouverture politique et le niveau de développement économique de chaque pays. Les restructurations auxquelles les ministères du Travail sont fréquemment soumis sont autant les témoins des changements de politique des gouvernements que des adaptations imposées par les nécessités socio-économiques du moment.

152. Ces restructurations, parfois accompagnées d'un changement de dénomination, traduisent souvent une modification du champ de compétences de l'administration publique chargée de la politique nationale du travail⁽¹²³⁾ . Ces restructurations sont souvent les indicateurs de la place et de l'importance que le gouvernement accorde au ministère du Travail, la conséquence de la mise en œuvre, au plan national, de nouvelles orientations ou stratégies de la politique nationale du travail, de la décentralisation ou encore de l'adoption de nouvelles méthodes de gestion. Enfin, des études de besoin et de coûts ont conduit quelques gouvernements à procéder au réaménagement des tâches et responsabilités du ministère du Travail.

1. Organisation de l'administration centrale

153. Au niveau central, une administration ministérielle est composée d'unités qui se partagent normalement les tâches et responsabilités pour un fonctionnement efficace et une exécution cohérente des activités. Entre ce niveau d'exécution et le ministre lui-même, on observe souvent la présence d'un niveau décisionnel intermédiaire. Dans certains pays, on trouve des organismes de consultation qui sont rattachés au ministère, au niveau du ministre⁽¹²⁴⁾ .

154. Les unités du ministère se distinguent entre elles par la nature de leur intervention et peuvent être regroupées en différentes catégories telles que services administratifs généraux, services d'appui et services techniques (ou spécialisés).

155. Les premiers sont généralement responsables de la gestion des ressources humaines, matérielles et financières du ministère, ce qui implique des tâches de recrutement du personnel, de formation, ainsi que de gestion des moyens matériels internes et du budget du ministère. L'organisation interne de ces services varie largement d'un pays à l'autre. Les services d'appui des services administratifs généraux comprennent en général des services juridiques, de conseil, un service des relations internationales, des services d'études, de recherche et de statistiques, des services de la planification, des services de documentation, de communication. Quelle que soit la position qu'ils occupent au sein du ministère du Travail, ces services ou unités existent dans la plupart des Etats Membres à des degrés divers de développement⁽¹²⁵⁾ .

156. Dans certains pays, le gouvernement a institué au sein du ministère compétent un organisme de consultation qui engage directement les partenaires sociaux dans les activités relatives aux relations internationales⁽¹²⁶⁾ , et dont les responsabilités consistent notamment à préparer les projets de conventions, d'accords et de traités internationaux et à assurer les relations avec les organisations internationales, en particulier avec l'Organisation internationale du Travail.

157. L'organisation interne des ministères du Travail dans beaucoup d'Etats Membres montre que la majorité, voire la totalité, sont dotés de services techniques spécialisés. Les tâches de ces services spécialisés correspondent aux fonctions exercées par le ministère du Travail dans les différents domaines d'activité de l'administration du travail qui relèvent de sa compétence: la protection du travail, l'inspection du travail⁽¹²⁷⁾ , les relations professionnelles, le marché de l'emploi et la formation professionnelle, la sécurité sociale, etc.⁽¹²⁸⁾ .

2. Services extérieurs

158. En tant qu'instrument de la mise en œuvre de la politique nationale du travail, le ministère du Travail se doit d'être en contact direct avec le public. Ce contact s'effectue à travers ses services extérieurs ou déconcentrés aux niveaux régional et local. La déconcentration verticale des pouvoirs garantit le rôle premier que joue l'Etat dans l'offre de services publics directs aux entreprises, aux partenaires sociaux, aux catégories particulières de travailleurs, ainsi qu'à d'autres milieux intéressés.

159. La déconcentration consiste principalement à déléguer une partie des fonctions de direction et de décision à des services techniques et administratifs présents sur le terrain. Ces fonctions touchent notamment les mesures de sécurité et santé au travail, les relations professionnelles, les services de l'emploi, la formation professionnelle, les statistiques du travail, l'inspection du travail. Cette déconcentration peut aller suivant les pays jusqu'à une très large délégation sur le plan régional ou local.

B. Moyens d'action des ministères du Travail

160. L'efficacité de l'administration du travail dépend également des moyens qui sont mis à sa disposition par l'Etat pour mener à bien les tâches et responsabilités qui lui sont dévolues. A cet égard, l'article 10 de la convention n^o 150 dispose que «1. Le personnel affecté au système d'administration du travail devra être composé de personnes convenablement qualifiées pour exercer les fonctions qui leur sont assignées, ayant accès à la formation nécessaire à l'exercice de ces fonctions et indépendantes de toute influence extérieure indue»; et que «2. Ce personnel bénéficiera du statut, des moyens matériels et des ressources financières nécessaires à l'exercice efficace de ses fonctions». La commission note que de nombreux pays disposent d'écoles nationales d'administration pour la formation d'administrateurs de rang supérieur et de cadres et/ou de centres nationaux de formation administrative pour la formation de cadres moyens de l'administration publique, ainsi que d'instituts nationaux du travail pour la formation du personnel spécialisé en inspection du travail ou du personnel des services de l'emploi. La plupart des pays accordent le statut d'agent de la fonction publique au personnel du ministère du Travail et de certaines institutions publiques.

161. Les indications des gouvernements ayant ratifié la convention quant à l'application de l'article 10 sont souvent imprécises, notamment en ce qui concerne l'indépendance du personnel, et sont rarement accompagnées de chiffres sur les effectifs et les budgets; cela a conduit la commission à adresser aux pays des commentaires⁽¹²⁹⁾ . Cependant, à partir de certaines données fournies en réponse aux commentaires de la commission ou recueillies dans des rapports d'activité de l'administration du travail ou de sources statistiques nationales, il est possible de déceler quelques tendances qui caractérisent les moyens dont disposent les administrations du travail dans quelques pays sans pouvoir affirmer qu'ils soient représentatifs.

162. En ce qui concerne les pays industrialisés, les chiffres disponibles indiquent que les budgets des administrations du travail, quoique ayant généralement augmenté, restent relativement bas et ne permettent sans doute pas à ces administrations de remplir pleinement leur rôle⁽¹³⁰⁾ .

163. Quant aux pays en développement, une étude portant sur «L'administration du travail dans un monde en évolution»⁽¹³¹⁾ a souligné la faiblesse des moyens dont celle-ci dispose dans les pays en développement. Il semble que l'administration du travail reste l'un des postes budgétaires les plus faibles dans ces pays.

164. La situation précaire des administrations du travail des pays en développement est évoquée de manière systématique dans les nombreux rapports de coopération technique du BIT. La difficulté d'attirer et de retenir du personnel compétent faute de salaires attractifs, l'incapacité des inspecteurs du travail à se rendre dans les entreprises faute de moyens de transport et le dénuement matériel des bureaux révèlent la difficulté, voire l'impossibilité, pour l'administration du travail, de remplir pleinement ses fonctions.

165. Outre le fait que, dans la plupart de ces pays, les autorités compétentes soulignent l'insuffisance des moyens à leur disposition, deux raisons laissent à penser que la situation financière des administrations du travail ne s'est pas améliorée et qu'elle n'est pas en voie de l'être. La première tient au contexte général de compression des dépenses publiques qui continue d'accompagner les programmes d'ajustement structurel. Qu'elle se traduise par des diminutions d'effectifs, par des réductions de salaires ou par le gel des crédits de fonctionnement de certains services, cette politique d'austérité budgétaire a touché l'ensemble des pays sous ajustement (et plus particulièrement les pays d'Afrique subsaharienne). Les mesures d'ajustement et de restructuration sont plus ou moins brutales selon les pays et ne s'appliquent pas uniformément à l'ensemble des administrations, mais il est évident que les administrations du travail ont souffert et souffrent encore de cette situation; d'autant plus que, dans bien des cas, l'augmentation de la population active de ces pays accroît la somme des problèmes auxquels les administrations du travail sont confrontées. La deuxième raison qui conduit à penser que les moyens des administrations du travail ont régressé dans les pays en développement est le «durcissement» du discours des institutions de Bretton Woods à propos de l'intervention publique sur le marché du travail et l'influence croissante de ce discours sur les politiques mises en œuvre dans les pays en développement. Dans le cadre des ajustements structurels, la fonction publique en général fait l'objet de mesures drastiques de réduction⁽¹³²⁾ .

166. La situation budgétaire des administrations du travail dans les pays en développement a des conséquences directes sur les conditions de travail et le niveau de qualification du personnel qui la compose, mais surtout sur les services rendus et donc sur les conditions de travail et de vie de la population. La commission regrette que l'absence de données, aussi bien quantitatives que qualitatives, sur les effectifs des administrations du travail ne lui permette pas de mieux apprécier la situation.

II. Organisation générale et fonctionnement

167. Pour un fonctionnement efficace du système d'administration du travail, qui privilégie le dialogue social et maintient la paix sociale, la convention exige la participation active des employeurs, des travailleurs et de leurs organisations aux côtés des autorités publiques, au moment de l'élaboration et de l'application de la politique nationale du travail.

168. Cette participation des partenaires sociaux s'exerce sous trois formes. La première est la consultation des employeurs et des travailleurs par les autorités publiques, qui s'exerce au sein d'un organisme prévu par la loi et dont le mandat est d'émettre des avis. La seconde forme de participation est la collaboration dans la gestion effective de certaines activités d'administration du travail, qui permet ainsi aux partenaires sociaux de jouer un rôle actif dans la coopération tripartite. Enfin, la troisième forme de participation tripartite est la négociation d'accords nationaux entre les administrations publiques et les organisations d'employeurs et de travailleurs⁽¹³³⁾ . Par sa relation constante avec les partenaires sociaux, l'administration publique responsable de l'administration du travail constitue ainsi un cas particulier dans le dispositif gouvernemental. Plus que de simples usagers du système d'administration du travail, les travailleurs et les employeurs en sont des acteurs, voire des concepteurs et des gestionnaires.

A. Organes de consultation, de coopération et de négociation

169. L'examen des pratiques nationales révèle une grande diversité d'organismes de consultation, de coopération et de négociation. Cette diversité tient notamment au rôle, à la composition, à la durée d'exercice et à la représentation locale de ces organismes.

170. Le rôle des organismes de consultation et de collaboration peut revêtir plusieurs formes: la consultation lors de la préparation des projets de lois et règlements, la participation à la mise en œuvre des lois et des règlements, la participation à la conception et à la formulation de la politique gouvernementale, la participation à la prise de décisions dans les organismes chargés de certaines activités d'administration du travail, la participation aux conseils d'administration des institutions de recherche qui effectuent des études et des recherches en matière de travail ou qui émettent des recommandations sur l'orientation et la stratégie de la politique nationale du travail.

171. La composition de ces organismes varie également beaucoup. Traditionnellement, ces organismes sont de composition tripartite, mais ils sont souvent paritaires regroupant seulement les partenaires sociaux. Dans d'autres cas, ces organismes comportent aussi les représentants de groupes d'intérêts ainsi que des experts indépendants ayant un haut degré de crédibilité ou de connaissances dans le domaine concerné. Ces structures institutionnelles ont généralement un caractère permanent⁽¹³⁴⁾ . En général, la participation tripartite a lieu au niveau national interprofessionnel, mais aussi à des niveaux inférieurs régional ou local, ainsi que sectoriel.

1. Les formes institutionnalisées permanentes de consultation

172. La commission rappelle les normes pertinentes de l'OIT, et notamment la recommandation (n^o 113)⁽¹³⁵⁾ sur la consultation aux échelons industriel et national, 1960, ainsi qu'un récent rapport sur la consultation tripartite au niveau national sur la politique économique et sociale⁽¹³⁶⁾ . Ce dernier définit le concept de «coopération tripartite» comme signifiant: «que les parties doivent être prêtes, en dépit des divergences d'intérêts qui existent indéniablement entre elles, à examiner leurs problèmes en commun et à chercher des solutions de compromis qui soient acceptables pour chacune d'elles»⁽¹³⁷⁾ , et énonce les différentes formes que cette coopération peut prendre au niveau national. La présente étude se bornera donc à décrire comment cette coopération tripartite s'exerce dans les domaines d'activité de l'administration du travail.

173. L'idée que les organisations de travailleurs et d'employeurs devraient être régulièrement consultées sur les changements intervenant dans la législation du travail, ainsi que sur d'autres actions décidées par les gouvernements et qui affectent directement les relations de travail, est acceptée dans la plupart des sociétés démocratiques. Les conseils tripartites généralement sollicités par les autorités publiques compétentes pour donner leurs avis sur la législation du travail sont les conseils nationaux du travail ou les conseils économiques et sociaux⁽¹³⁸⁾ . En dehors de ces procédures de consultation prévues par la loi, on a recours dans de nombreux cas à des procédures de consultation tripartite particulières, en vue de l'élaboration de la législation du travail. C'est le cas notamment en Bulgarie, Hongrie et Roumanie où les gouvernements respectifs ont pleinement intégré les partenaires sociaux dans le processus de réforme législative⁽¹³⁹⁾ .

174. L'examen des organismes de consultation dans les pratiques nationales permet de distinguer les organismes du type des conseils économiques et sociaux -- généralement indépendants du pouvoir exécutif et appelés à rendre des avis non seulement sur les grandes questions de politique économique et sociale, mais aussi sur la politique nationale du travail -- des organismes de consultation aux compétences plus spécialisées qui sont rattachés plus directement au ministère du Travail. Ce sont notamment les conseils consultatifs nationaux du travail et les conseils consultatifs sectoriels.

a) Conseils économiques et sociaux

175. Les organismes supérieurs de consultation constituent l'expression visible de la volonté de l'Etat d'impliquer les partenaires sociaux au plus haut niveau du débat sur les questions économiques et sociales. De nombreux pays⁽¹⁴⁰⁾ ont établi, notamment à partir des années soixante, en Europe et dans le reste du monde, un conseil économique et social. Institués par la Constitution ou la loi, ces conseils sont généralement tripartites, voire multipartites. Toutefois, dans certains pays, seuls les partenaires sociaux participent à cette consultation⁽¹⁴¹⁾ . Cependant, cette parité est parfois relative puisqu'on peut noter la présence indirecte du gouvernement, notamment lors de la désignation ou encore de la nomination du président du conseil⁽¹⁴²⁾ . Si certains de ces organismes n'interviennent que sur les questions économiques et/ou sociales, beaucoup sont amenés à se prononcer sur des questions aussi spécifiques que la promotion du dialogue social, les relations professionnelles, la politique des salaires ou encore le marché du travail⁽¹⁴³⁾ .

176. L'existence de ces institutions dans de nombreux pays apparaît comme une indication significative de la volonté des partenaires de maintenir la paix sociale. En Afrique du Sud par exemple, la disparition du régime d'apartheid a entraîné de nombreux changements, et en particulier la conduite d'une politique nationale du travail et de l'emploi plus équitable visant l'ouverture du marché du travail à l'ensemble de la population d'Afrique du Sud, ainsi que la création de nouvelles voies de dialogue social. Le Programme de reconstruction et de développement (RDP), poursuivi par le gouvernement depuis 1993, prévoit la création et la transformation d'un certain nombre d'institutions. La réorientation des programmes et de l'organisation du ministère du Travail ainsi que la mise en place en février 1995 du Conseil national économique, du développement et du travail (NEDLAC) sont parmi les premières actions réalisées par le gouvernement⁽¹⁴⁴⁾ .

b) Comités consultatifs nationaux du travail et autres organismes analogues

177. Les conseils, comités et commissions consultatifs nationaux du travail apparaissent comme les organismes privilégiés de consultation sur les questions de la politique nationale du travail et de l'emploi. Dans de nombreux pays⁽¹⁴⁵⁾ , les conseils nationaux du travail ont généralement pour mission d'étudier les problèmes qui relèvent du champ de compétence de l'administration du travail, de fournir des avis motivés et de prendre part à l'élaboration de la législation du travail. Si l'on observe de grandes similitudes dans la composition, généralement tripartite, de ces conseils ou dans l'autorité publique auprès de laquelle ceux-ci agissent, il existe des différences parfois significatives entre eux.

178. Certains conseils sont appelés à se prononcer sur une grande variété de domaines (par exemple conditions de travail, emploi, orientation et formation professionnelles, placement, mouvements de main-d'œuvre, migrations, amélioration de la condition matérielle des travailleurs, prévoyance sociale)⁽¹⁴⁶⁾ . D'autres conseils sont amenés à examiner toute difficulté surgissant à l'occasion de la négociation de conventions collectives ou à se prononcer sur toutes les questions relatives à la conclusion et à l'application des conventions collectives, et à étudier les éléments pouvant servir de base à la détermination du salaire minimum (étude du minimum vital, étude des conditions économiques générales)⁽¹⁴⁷⁾ . Certains conseils sont chargés d'étudier les problèmes concernant la sécurité et la santé au travail dans les entreprises⁽¹⁴⁸⁾ . Dans un pays, le Conseil national du travail est habilité à conclure des conventions collectives nationales⁽¹⁴⁹⁾ . Si les avis que les conseils émettent, dans le cadre des missions générales que la loi leur attribue, n'ont généralement pas un caractère obligatoire, très souvent des tâches consultatives plus spécialisées leur incombent en vertu des lois sociales qui exigent leur avis préalable⁽¹⁵⁰⁾ pour l'ensemble des mesures d'exécution de ces lois ou pour certaines d'entre elles.

179. Dans les pays où il n'existe pas d'organismes consultatifs permanents du type des conseils économiques et sociaux, le Conseil national du travail, lorsque celui-ci existe, est aussi consulté sur des questions de politique nationale économique et sociale⁽¹⁵¹⁾ . Les conseils nationaux du travail sont généralement de composition tripartite, les organisations de travailleurs et d'employeurs étant normalement représentées à parts égales.

c) Conseils consultatifs sectoriels

180. Dans certains pays, la consultation sur les questions relevant de divers domaines d'activité de l'administration du travail a lieu principalement au sein d'organismes consultatifs spécialisés du type conseil consultatif des relations professionnelles⁽¹⁵²⁾ , conseil national de la formation professionnelle et/ou de l'emploi⁽¹⁵³⁾ , conseil consultatif sur l'hygiène et la sécurité du travail⁽¹⁵⁴⁾ ou encore commission consultative sur la fixation des salaires minima⁽¹⁵⁵⁾ .

181. Outre les organes de consultation qui permettent aux partenaires sociaux de prendre part aux grands débats sur la politique nationale économique, sociale et du travail, dans bon nombre de pays, il existe au sein du système d'administration du travail, notamment au niveau national, un réseau plus ou moins riche d'organismes de consultation spécialisés, répondant aux besoins d'un domaine d'activité spécifique de la politique nationale du travail, qu'il s'agisse des conditions de travail, des relations professionnelles, de l'emploi, de la formation professionnelle ou encore de la sécurité sociale. Ce sont par exemple des conseils ou commissions sur les salaires minima, sur la formation et l'orientation professionnelles, sur les relations professionnelles, sur la sécurité et la santé au travail. La politique nationale du travail comprend, par ailleurs, des mesures et des actions qui visent à protéger certaines catégories de travailleurs (par exemple les femmes, les handicapés, les jeunes et les enfants, les travailleurs migrants ou les minorités ethniques) ou à répondre à des problèmes spécifiques liés aux conditions de travail et d'emploi dans certains secteurs d'activité économique (par exemple gens de mer, travailleurs agricoles, travailleurs des mines, travailleurs indépendants, etc.). Ce réseau national de consultation est par conséquent souvent renforcé par la présence, auprès du ministre du Travail, d'organismes de consultation tels que le Conseil supérieur des handicapés, le Conseil consultatif pour l'égalité des chances entre femmes et hommes ou encore le Conseil national du travail agraire⁽¹⁵⁶⁾ .

182. Du fait de son impact sur les autres indicateurs économiques, la détermination des salaires est depuis longtemps un sujet de participation bipartite ou tripartite, ainsi que le montrent les pratiques nationales. L'étude d'ensemble sur les normes pertinentes de l'OIT sur la fixation des salaires minima⁽¹⁵⁷⁾ a identifié près de 60 institutions tripartites dans le monde⁽¹⁵⁸⁾ spécifiquement créées pour traiter des questions relatives à la fixation des salaires minima, la plupart étant établies par la loi.

183. La commission note l'existence, dans de nombreux pays⁽¹⁵⁹⁾ , de structures bipartites ou tripartites de consultation concernant des domaines spécifiques de la politique nationale du travail, tels que les relations professionnelles, la sécurité et la santé au travail, l'emploi, la formation et l'orientation professionnelles, et la sécurité sociale. La commission note avec intérêt la tendance qui se dessine depuis quelques années dans la politique gouvernementale de plusieurs pays d'impliquer davantage les partenaires sociaux dans des activités de conseil portant notamment sur des sujets qui touchent indirectement les domaines de la politique nationale du travail et qui sont liés aux préoccupations que suscite la mondialisation de l'économie⁽¹⁶⁰⁾ . Cet élargissement de la participation des employeurs, des travailleurs et de leurs organisations se traduit en termes institutionnels par la présence, dans un certain nombre de pays, d'organismes de consultation spécifiquement créés pour traiter de questions qui concernent notamment la productivité, l'organisation du travail ou encore les nouvelles technologies⁽¹⁶¹⁾ .

184. Enfin, dans certains pays, le ministère du Travail est souvent impliqué, lorsqu'il n'est pas lui-même directement en charge de cette question, dans le débat sur la politique nationale de migrations aux fins d'emploi⁽¹⁶²⁾ . Dans certains de ces pays⁽¹⁶³⁾ , ce débat est ouvert aux partenaires sociaux à travers la création, par les autorités compétentes, d'organes de consultation tripartite.

2. Organismes de coopération et de négociation

185. D'une manière générale, les organismes de coopération diffèrent des organismes de consultation en ce sens qu'ils interviennent dans la mise en œuvre de la politique nationale du travail et de l'emploi du fait des fonctions d'exécution de certaines activités qu'ils exercent et pour lesquelles ils sont spécifiquement créés.

186. Quels que soient les termes généraux employés pour les désigner -- Etablissements publics dans les pays francophones, Independant Agencies dans les pays d'influence anglo-saxonne ou encore Organismos Autónomos y/o Entidades Autónomas en Espagne ou dans certains pays d'Amérique latine --, la commission note que les organismes de coopération compétents en matière d'administration du travail sont présents, à des degrés divers, dans pratiquement tous les Etats Membres⁽¹⁶⁴⁾ . Leur présence au sein du système national d'administration du travail traduit bien souvent une double volonté de la part des gouvernements: d'une part, celle de rendre plus efficace la gestion des activités de l'administration du travail qui sont nombreuses et variées, notamment par une décentralisation de certaines d'entre elles vers des organismes de coopération, rationalisant le rôle et la structure du ministère du Travail; d'autre part, celle d'associer plus étroitement à la gestion de certaines des activités d'administration du travail les organisations d'employeurs et de travailleurs. Dans une majorité de pays, des tâches d'exécution, relevant normalement de la compétence des administrations de l'Etat, sont confiées à des organismes para-étatiques⁽¹⁶⁵⁾ .

187. D'une manière générale, les organismes para-étatiques se caractérisent par leur autonomie, à la différence des services extérieurs ou déconcentrés des ministères du Travail, qui représentent celui-ci au niveau régional et/ou local mais qui sont placés sous l'autorité hiérarchique directe du ministre ou de hauts fonctionnaires du ministère. Ce sont des personnes morales qui sont individualisées au sein de l'appareil administratif. Leur organisation reflète d'ailleurs cette relative indépendance. En effet, dans la plupart des pays, ces organismes sont dirigés par un conseil d'administration, qui est généralement de composition tripartite, et ont un budget propre⁽¹⁶⁶⁾ .

188. Dans la majorité des pays, l'autonomie est contrebalancée par le rattachement des organismes para-étatiques à une autorité publique responsable de l'administration du travail, tant aux niveaux central que régional, qui en assume le contrôle⁽¹⁶⁷⁾ .

189. Enfin, les organismes para-étatiques sont spécialisés et leurs compétences, parfois très diversifiées, sont généralement énumérées et attribuées par des textes de lois. Les domaines d'activité dans lesquels interviennent la plupart des organismes para-étatiques sont: l'emploi, la formation professionnelle et la sécurité sociale. On note ainsi l'existence, au sein du système d'administration du travail de nombreux pays, d'une variété d'établissements publics tels que les agences pour l'emploi ou les offices nationaux de l'emploi⁽¹⁶⁸⁾ , les instituts nationaux du travail, les instituts nationaux de sécurité et santé au travail, les instituts nationaux de recherche et d'études⁽¹⁶⁹⁾ , les centres de formation professionnelle⁽¹⁷⁰⁾ , les caisses nationales de sécurité sociale⁽¹⁷¹⁾ .

190. La décentralisation des fonctions d'exécution porte essentiellement sur des questions techniques, la réalisation d'études spécifiques, la collecte de données statistiques. Les autorités régionales, locales ou décentralisées jouent un rôle prépondérant dans la mise en œuvre de la politique nationale du travail. D'une manière générale, cette décentralisation semble être d'autant plus marquée que le système d'administration du travail est développé.

191. La participation des partenaires sociaux à l'élaboration et au développement de la politique nationale du travail est courante dans plusieurs pays⁽¹⁷²⁾ . Il s'agit le plus souvent de négociations impliquant le gouvernement, les organisations d'employeurs et de travailleurs. Ces négociations portent notamment sur la politique des salaires, l'amélioration de la productivité des entreprises, l'emploi et l'équité sociale.

B. Règlement des conflits collectifs du travail

192. De nombreux systèmes d'administration du travail disposent de services de conciliation et de médiation en matière de conflits collectifs du travail. Il existe également dans certains Etats Membres des organismes quasi judiciaires ayant des fonctions d'investigation, de médiation ou de décision. Ces fonctions peuvent être exercées comme des procédures intermédiaires de résolution des conflits entre des procédures de conciliation et les procédures judiciaires ou pour examiner certaines pratiques contraires aux lois ou aux règlements⁽¹⁷³⁾ .

C. Coordination

193. Les systèmes d'administration du travail modernes revêtent la forme d'un ensemble coordonné par un ministère du gouvernement central (souvent le ministère du Travail) dont les tâches et responsabilités sont en partie déconcentrées ou décentralisées, de sorte qu'elles relèvent, non seulement pour l'exécution, mais aussi pour la formulation de la politique nationale du travail, d'organismes qui lui sont rattachés et de plus en plus d'autorités administratives décentralisées⁽¹⁷⁴⁾^.

194. Deux facteurs favorisent la cohérence et l'efficacité du fonctionnement du système d'administration du travail. Le premier est une interaction entre les différents acteurs du système, d'autant plus nécessaire et structurée que plusieurs acteurs interviennent dans le même domaine d'activité ou dans le cadre d'activités complémentaires. Le deuxième est une coordination de l'ensemble des décisions et des actions entreprises. A cet égard, l'article 9 de la convention n^o 150 dispose que «en vue d'assurer une coordination appropriée des tâches et des responsabilités du système d'administration du travail, ..., le ministère du Travail ou tout autre organe semblable devra avoir les moyens de vérifier que les organismes para-étatiques, ..., et les organes régionaux et locaux, ..., agissent conformément à la législation nationale et respectent les objectifs qui leur sont fixés».

195. Dans pratiquement tous les pays, il existe un organe de l'administration publique responsable ou chargé de l'administration du travail soit relevant directement du pouvoir exécutif, soit situé au niveau décisionnel national le plus élevé. Cet organe est la plupart du temps dénommé ministère du Travail et occupe une position centrale au sein du système d'administration du travail. Dans la majorité des pays, le ministère du Travail est responsable pour coordonner la préparation, la mise en œuvre, le contrôle et l'évaluation de la politique nationale du travail. La coordination et la supervision au plan régional présentent, parfois, des particularités selon les pays. Dans certains pays, les domaines d'activité de l'administration du travail sont distribués entre plusieurs ministères, chaque administration ministérielle exerçant les fonctions d'un organe central dans le domaine d'administration du travail dont la responsabilité lui est confiée⁽¹⁷⁵⁾ . Face à cette multiplicité d'acteurs au niveau décisionnel, la coordination des politiques et des actions menées aux plans national et régional peut présenter des difficultés et ouvrir le débat sur les mécanismes à mettre en place pour maintenir la cohérence du système d'administration du travail.

III. Incidences des mutations économiques et sociales
sur l'administration du travail

196. La commission rappelle que les transformations qui se produisent dans le contexte global économique et social, tant aux niveaux national qu'international, devraient être prises en compte pour apprécier pleinement l'évolution et le développement des systèmes nationaux d'administration du travail⁽¹⁷⁶⁾ .

197. L'environnement économique mondial est marqué notamment par deux faits dont on peut penser qu'ils perdureront dans les années à venir, à savoir la mondialisation de l'économie et la généralisation de l'économie de marché. L'intégration des économies nationales dans le commerce mondial se fait au prix de profondes restructurations qui modifient considérablement le monde du travail. Ces restructurations s'accompagnent d'un grand nombre de conséquences pour les travailleurs, les entreprises et le marché du travail. En effet, les nouvelles exigences de productivité imposées par un environnement de plus en plus concurrentiel ont conduit les entreprises à réduire leurs coûts de main-d'œuvre et à modifier leur organisation et la gestion des ressources humaines: l'augmentation généralisée du chômage, la pression sur les rémunérations, la détérioration des conditions de travail, la précarisation de l'emploi et l'apparition de nouvelles formes d'emploi, ainsi que le changement des qualifications et aptitudes requises par les nouveaux emplois sont autant de réalités qui peuvent donner lieu à des conflits individuels et collectifs du travail.

198. Dans ce contexte, le rôle des administrations du travail devrait prendre une importance toute particulière puisque celles-ci peuvent intervenir à la fois sur l'amélioration des conditions de travail, sur la transparence et la fluidité du marché du travail, sur le développement d'une formation professionnelle bien adaptée, sur le règlement et la prévention des conflits du travail et sur le développement du dialogue social. Pour jouer efficacement ce rôle, les administrations du travail doivent en permanence adapter leurs actions, services et prestations aux mutations en cours et à venir. Cette adaptation requiert des modes d'organisation, de gestion et d'animation nouveaux leur permettant d'évoluer rapidement et de développer leurs capacités techniques. Or on constate aujourd'hui que beaucoup d'administrations du travail sont démunies et ne peuvent faire face à ces responsabilités d'autant que, dans le même temps, les gouvernements ont procédé à des diminutions drastiques des budgets publics. Les administrations du travail doivent donc aussi être en mesure de justifier constamment l'utilité de leurs actions et de leurs coûts.

199. Dans le cadre du processus d'intégration régionale, les questions relatives à l'administration du travail ont commencé à faire l'objet d'accords spécialisés dans le domaine social. C'est le cas par exemple de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), du Marché commun du Sud (MERCOSUR), de l'Accord d'intégration sous-régionale andine (Groupe andin) ou de l'Union européenne (UE). Outre la libre circulation des personnes et des capitaux, ces derniers traitent de questions de travail, d'emploi et de développement de ressources humaines, ainsi que de coopération entre les employeurs et les travailleurs. La commission note ces développements et continuera à suivre leur évolution⁽¹⁷⁷⁾ .

200. Ainsi, face à l'augmentation des problèmes notamment en matière d'emploi, on observe que la responsabilité des administrations du travail à l'intérieur de la politique économique des Etats s'est accrue. Toutefois, dans le même temps, les restrictions budgétaires imposées par une conjoncture peu favorable ont limité les moyens des administrations du travail. Néanmoins, on observe que beaucoup de pays ont opéré une réorganisation de leur administration du travail pour tendre vers une meilleure efficacité de leurs services⁽¹⁷⁸⁾ . La commission estime qu'une administration du travail cohérente et efficace, telle que préconisée par la convention, est un instrument utile et indispensable pour faire face aux problèmes.

IV. Assistance technique du Bureau international du Travail

201. L'assistance technique fournie par le Bureau international du Travail, notamment dans le cadre du partenariat actif et des activités des équipes multidisciplinaires, a pris des formes diverses, comprenant des services consultatifs directs aux pays qui en ont fait la demande⁽¹⁷⁹⁾ , des ateliers et des séminaires nationaux tripartites de formation⁽¹⁸⁰⁾ , des projets nationaux de coopération technique⁽¹⁸¹⁾ , ainsi que des réunions et séminaires sous-régionaux et régionaux⁽¹⁸²⁾.

202. Jusqu'à la mise en place de la politique de partenariat actif et de l'installation d'équipes multidisciplinaires, les Etats Membres demandaient l'assistance technique du BIT, essentiellement pour développer, améliorer ou renforcer les services opérationnels (inspection du travail et services de l'emploi) et les services spécialisés de leur ministère du Travail, ainsi que pour moderniser leur administration du travail et assurer la formation des personnels concernés.

203. Depuis la mise en place des équipes multidisciplinaires, celles-ci ont procédé, avec une participation plus étroite des autorités nationales, à l'établissement d'objectifs par pays, fixant des priorités globalement. Dans ce contexte, les activités d'assistance technique se sont élargies à la réflexion sur les fonctions que les organes compétents au sein du système doivent exercer, sur les structures à mettre en place pour obtenir les synergies nécessaires et sur l'organisation et la gestion de l'ensemble du système d'administration du travail. Aussi, outre des interventions intégrées pour la reconstruction de l'administration du travail dans les pays sortant d'un conflit ou d'une guerre civile⁽¹⁸³⁾ , les Etats Membres demandent l'envoi de missions pour analyser l'ensemble de leur système d'administration du travail, y compris la participation des partenaires sociaux, et pour mettre en place les structures, les procédures, la formation des cadres et les moyens nécessaires à un fonctionnement efficace du système d'administration du travail. Les activités d'assistance technique se sont ainsi développées selon les priorités des Etats Membres.

Chapitre IV

Difficultés et perspectives de ratification

I. Remarques préliminaires

204. La commission souligne que l'objet essentiel d'une étude d'ensemble consiste à permettre d'apprécier l'état des législations et des pratiques nationales dans une matière donnée et d'appréhender les difficultés d'application et d'identifier les perspectives de ratification des conventions de l'OIT. Cependant, elle ne constitue pas toujours l'instrument d'évaluation qu'elle pourrait être si des informations suffisantes ne sont pas communiquées par les Etats Membres. Dans le cas présent, seul un nombre limité de gouvernements ont fourni des informations sur les difficultés d'application, sur les motifs qu'ils estiment de nature à empêcher la ratification et sur leur intention de ratifier la convention.

205. En outre, comme seulement certains gouvernements ont fourni des informations sur les moyens matériels et les ressources humaines et financières de leur système d'administration du travail, il a été difficile d'apprécier l'efficacité de ce système et des prestations fournies et la qualité des services assurés aux partenaires sociaux et aux autres parties intéressées.

206. La commission a examiné les informations reçues et exprime à nouveau l'espoir que les études d'ensemble deviennent le «véritable outil d'évaluation» qu'elles devraient être, comme l'a suggéré le Directeur général dans un récent rapport à la Conférence⁽¹⁸⁴⁾ .

II. Difficultés et problèmes de ratification

207. Le gouvernement du Bangladesh n'envisage pas pour l'instant la ratification de la convention car il ne l'estime pas nécessaire.

208. Le gouvernement de Maurice ne croit pas pouvoir ratifier la convention à ce stade de développement du pays car le système actuel d'administration du travail ne permet pas de déléguer certaines activités à des organisations non gouvernementales, notamment à des organisations d'employeurs ou de travailleurs, comme le prévoit l'article 2 de la convention.

209. Le gouvernement du Sénégal indique que l'article 2 de la convention pourrait constituer un obstacle à une éventuelle ratification. En l'état de la situation qui prévaut actuellement dans l'administration du travail il n'est pas envisagé de prendre d'autres mesures pour donner effet à la convention.

210. Le gouvernement de l'Afrique du Sud déclare que la délégation de certaines activités de l'administration du travail aux organisations non gouvernementales en vertu de l'article 2 de la convention n'est pas traditionnelle dans le pays, même s'il ne déclare pas que cela serait un obstacle à la ratification.

211. La commission se réfère au paragraphe 7 de l'introduction et au chapitre I, paragraphe 43, de l'étude d'ensemble et rappelle qu'un Membre ayant ratifié la convention n'est pas tenu de déléguer les activités de l'administration du travail. L'article 2 de cet instrument laisse en fait à l'autorité compétente dans chaque pays le soin de décider si la législation nationale permet ou même exige une telle délégation⁽¹⁸⁵⁾ . Ce n'est que lorsqu'un gouvernement délègue certaines activités d'administration du travail à des organisations non gouvernementales, notamment des organisations d'employeurs et de travailleurs, que le gouvernement doit s'assurer, comme le prescrit l'article 9 de la convention, que les organisations non gouvernementales agissent conformément à la législation nationale et respectent les objectifs qui leur ont été fixés.

212. Le gouvernement d'Oman déclare que le fait d'être Membre de l'OIT depuis 1994 seulement ne lui a pas encore permis d'examiner la question de la ratification de la convention.

213. Des structures politiques et administratives peu flexibles peuvent constituer un obstacle à la ratification. Le gouvernement de Singapour déclare que sa législation du travail ne prévoit pas de système formel d'administration du travail. Il souligne cependant que des consultations avec les partenaires sociaux et des consultations tripartites en matière de conditions de travail⁽¹⁸⁶⁾ ont lieu régulièrement de manière informelle. Il n'estime pas que l'alignement de la législation nationale sur les dispositions de la convention soit nécessaire car, à ses yeux, la législation et les programmes d'action répondent aux besoins des travailleurs et des employeurs.

214. L'extension de l'administration du travail, au sens de l'article 7 de la convention, pose problème à plusieurs gouvernements (par exemple Argentine, Autriche, Cameroun, Canada, Inde, Malte, Niger, Nouvelle-Zélande, Turquie).

215. En Argentine, bien que le système de l'administration du travail n'inclue pas les catégories de travailleurs mentionnées à l'article 7 de la convention, le gouvernement souligne que ces travailleurs sont néanmoins couverts par un certain nombre de programmes de promotion de l'emploi ou de sécurité sociale. La loi nationale sur l'emploi n^o 24013 du 5 décembre 1991, par exemple, dispose que le ministère du Travail et de la Sécurité sociale établira périodiquement des programmes destinés à promouvoir l'emploi des travailleurs qui éprouvent des difficultés particulières d'insertion dans la vie professionnelle. Il peut s'agir notamment de programmes en faveur des jeunes chômeurs, des travailleurs licenciés ayant des difficultés à retrouver un emploi, des groupes protégés ou des personnes handicapées. Cette loi tend également à favoriser l'emploi par la création de nouvelles entreprises et par une rationalisation du secteur non structuré.

216. Le gouvernement de l'Autriche déclare que l'article 7 de la convention ne pourrait pas s'appliquer à son système national d'administration du travail parce que la protection prévue par la législation dans ce contexte reste limitée aux salariés. Le nombre de travailleurs indépendants étant minime, le gouvernement ne juge pas opportun d'incorporer des mesures concernant ces travailleurs dans sa législation du travail.

217. Le gouvernement du Cameroun indique que les raisons pour lesquelles il n'a pas ratifié la convention ont trait à l'article 7, dans la mesure où le secteur non structuré n'est pas encore soumis au contrôle de l'inspection du travail. Etant néanmoins favorable à ce que ce secteur soit soumis à un tel contrôle, il souhaiterait qu'une assistance technique du BIT puisse lui être accordée pour lui permettre d'étendre le contrôle de l'administration du travail aux travailleurs indépendants.

218. Le gouvernement de l'Inde voit lui aussi dans la portée de l'article 7 de la convention un obstacle majeur. Il ne lui serait pas possible de ratifier cet instrument tant que des mesures ne seraient pas prises pour que son système d'administration du travail s'étende aux nombreuses catégories énumérées dans cette disposition.

219. Le gouvernement de Malte explique qu'il lui serait difficile de ratifier la convention parce que la définition du terme «travailleur» donnée par sa législation se limite aux travailleurs sous «contrat de service», excluant de ce fait les travailleurs indépendants. Or ces derniers représentent à l'heure actuelle 11,8 pour cent de la population active et ce pourcentage devrait s'accroître. Une nouvelle loi, actuellement en préparation, remplacera l'actuelle loi sur les conditions de travail. Ce nouveau texte couvre les accords entre les travailleurs indépendants ou leurs organisations et les personnes qui les embauchent. Il devrait également permettre aux travailleurs indépendants de négocier collectivement, dans la mesure où les organisations qui les représentent soient reconnues en vertu de la loi sur les relations professionnelles. Les activités coopératives tant traditionnelles (essentiellement dans l'agriculture et la pêche) que celles des travailleurs indépendants de tous les secteurs (par exemple le travail communautaire que les chômeurs effectuent à titre d'entraide) rentrent dans le cadre de la loi sur les sociétés coopératives. Le ministère de l'Education et des Ressources humaines encourage la formation de coopératives; une unité de soutien leur assure des services techniques, notamment des services de conseil en gestion.

220. Le gouvernement du Niger considère lui aussi que sa législation du travail pourrait entraîner des difficultés d'application de la convention, notamment de son article 7. En fait, la situation du pays sur le plan économique et social s'y oppose. Un projet de réforme de la législation du travail est néanmoins en cours. Le gouvernement mentionne qu'un séminaire tripartite a été organisé par le ministre chargé des Affaires du travail avec le concours de l'OIT pour préparer le terrain de cette réforme. La ratification d'un certain nombre de conventions, dont la convention n^o 150, a été recommandée à cette occasion. Le gouvernement a bénéficié du concours de l'OIT dans cette démarche.

221. Le gouvernement de la Nouvelle-Zélande fait observer que sa législation du travail ne permettrait pas d'étendre les dispositions de la convention à toutes les personnes ayant un statut différent de celui de salarié parce qu'en grande partie cette législation, comme c'est le cas de la loi sur les contrats de travail de 1991, ne vise que les salariés. Les tribunaux du travail ont défini un certain nombre de critères permettant de classer les travailleurs comme salariés ou comme travailleurs indépendants. Les décisions tiennent compte des particularités de chaque cas⁽¹⁸⁷⁾ .

222. Pour le gouvernement de la Turquie, l'absence d'une législation sur les personnes occupées dans des activités atypiques et sur les travailleurs agricoles au sens de l'article 7 de la convention constitue le principal problème retardant la ratification de la convention.

223. Se référant aux paragraphes 128 à 137, la commission rappelle que l'article 7 de la convention offre beaucoup de latitude puisque c'est seulement dans le cas où les conditions nationales l'exigent et dans la mesure où de telles activités ne sont pas encore assurées que le Membre ayant ratifié la convention doit encourager l'extension du système d'administration du travail. Il n'impose pas une obligation de résultat, mais plutôt une obligation de moyen: en d'autres termes, le Membre ayant ratifié cet instrument doit encourager l'extension des fonctions de l'administration du travail de manière à couvrir les travailleurs non salariés, notamment les catégories énumérées à cet article. Il ne requiert pas non plus une extension immédiate puisque celle-ci peut s'effectuer, si nécessaire, progressivement. En tout état de cause, la convention ne pose aucune obligation particulière d'avoir une législation couvrant les catégories de travailleurs énumérées à l'article 7 comme condition pour la ratification.

224. Le gouvernement de la Nouvelle-Zélande n'est pas certain que le processus de consultation et de négociation en matière d'administration du travail engagé actuellement entre lui-même, les organisations d'employeurs et de travailleurs et d'autres organismes publics soit conforme aux dispositions de la convention. Etant donné que sa politique est de ne pas ratifier une convention internationale tant que sa législation n'est pas pleinement conforme aux exigences de la convention, le gouvernement n'est pas en mesure actuellement de ratifier la convention.

225. La commission se réfère aux paragraphes 169 à 191 ainsi qu'au mémorandum du BIT⁽¹⁸⁸⁾ dans lesquels sont examinées la nature et la portée du processus de «consultation, coopération et négociation». Il appartient à chaque pays de décider, conformément à sa législation et à sa pratique, sur quoi porteront la consultation, la coopération et la négociation, à quel niveau elles se situeront et quelle forme elles revêtiront. Il y a lieu également de noter que l'article 5 de la convention exige seulement que les dispositions soient «adaptées aux conditions nationales» en vue d'assurer des consultations, une coopération et des négociations.

226. Le gouvernement fédéral du Canada a indiqué que le champ d'application de la convention pose certains problèmes étant donné que la législation des provinces canadiennes exclut certains travailleurs. Le gouvernement déclare que le fait de ne pas savoir si les règles énoncées à l'article 6, paragraphe 2 b) et d), sont applicables, par exemple aux travailleurs agricoles et domestiques dans chacune des provinces où ces travailleurs ne sont pas couverts par la législation, constitue pour lui un obstacle à la ratification.

227. La commission rappelle que cette question a été examinée dans un mémorandum du Bureau international du Travail en 1987⁽¹⁸⁹⁾ à la demande du gouvernement du Canada. Le passage en question a la teneur suivante:

«16. (...) on peut observer tout d'abord que, comme le gouvernement l'a fait remarquer à juste titre, la convention n^o 150 met l'accent sur la création d'un système d'administration du travail et non pas sur la portée de la législation du travail. L'article 4 de la convention prévoit que l'Etat qui ratifie la convention doit «faire en sorte qu'un système d'administration du travail soit organisé et fonctionne de façon efficace sur son territoire».

17. Compte tenu des définitions données aux alinéas a) et b) de l'article 1 de la convention, cette obligation implique l'organisation et le fonctionnement de tous les organes d'administration publique responsables ou chargés de l'administration publique dans le domaine de la politique nationale du travail.

18. La nature et la portée de ces «activités dans le domaine de la politique nationale du travail» ne sont pas définies par la convention. Cependant, certains éléments sont donnés, en particulier à l'article 6.

19. Le paragraphe 1 de l'article 6 de la convention stipule que:

1. Les organes compétents au sein du système d'administration du travail devront, selon le cas, être chargés de la préparation, de la mise en œuvre, de la coordination, du contrôle et de l'évaluation de la politique nationale du travail, ou participer à chacune de ces phases, et être, dans le cadre de l'administration publique, les instruments de la préparation et de l'application de la législation qui la concrétise.

20. Le paragraphe 2 de l'article 6 se réfère plus spécifiquement à la politique de l'emploi (alinéa a)), aux conditions de travail, d'emploi et de vie professionnelle, aux insuffisances et aux abus constatés dans ce domaine, et aux propositions tendant à y remédier, au vu de la législation et de la pratique nationales (alinéa b)); aux services et aux avis techniques des employeurs et des travailleurs, ainsi que de leurs organisations (alinéas c) et d)).

21. Comme on peut le constater à la lecture des dispositions de l'article 6, les activités concernant l'administration du travail comprennent la préparation et l'application de la législation pertinente, mais ne sont pas limitées à celles-ci. Le système d'administration du travail doit pouvoir entreprendre toutes les activités définies à l'article 6 pour ce qui est des catégories de personnes entrant dans le champ d'application de la convention.

22. Quant aux catégories de travailleurs auxquelles s'est référé le gouvernement du Canada, à savoir les travailleurs agricoles, les employés de maison et les travailleurs indépendants, on peut noter que l'article 7 de la convention prévoit l'extension progressive des fonctions du système d'administration du travail, lorsque les conditions nationales l'exigent, à certaines «catégories de travailleurs qui, aux yeux de la loi, ne sont pas des salariés». Les travailleurs auxquels on peut étendre le champ d'application de la convention comprennent les fermiers, les métayers et les travailleurs indépendants du secteur non structuré, tels qu'ils sont définis aux alinéas a) et b) de l'article 7. Toutefois, les travailleurs agricoles (à savoir ceux qui tirent leurs revenus de l'agriculture) en général et les employés de maison entrent tous dans le champ d'application initial de la convention et doivent être couverts par les activités du système d'administration du travail mentionnées ci-dessus.

23. Pour conclure, en réponse au point 2 de la demande du gouvernement du Canada, on peut dire que l'exclusion des travailleurs agricoles, des employés de maison et des travailleurs indépendants du champ d'application de la législation du travail ne constituerait pas un manquement à la convention, qui ne prévoit pas l'obligation spécifique d'avoir une législation s'appliquant à ces travailleurs en tant que condition pour la ratification. La convention demande cependant que le système d'administration du travail ait la capacité et la compétence requises pour pouvoir dire si une législation applicable à ces travailleurs est nécessaire (compte tenu des dispositions de l'article 7 relatives aux fermiers, aux métayers et aux personnes indépendantes), et pour la faire adopter et appliquer au besoin; le système d'administration du travail devrait aussi avoir la capacité requise pour entreprendre toutes les autres activités envisagées par la convention à l'égard des travailleurs intéressés.»

228. Pour le gouvernement de la Belgique, la structure fédérative de l'Etat constitue un obstacle qui retarde la ratification de la convention n^o 150. Ce gouvernement souligne que la législation et la réglementation, qui sont en constante évolution, n'en sont pas moins en concordance avec la plus grande partie des dispositions de la convention. Il indique que la procédure de ratification est engagée. Le Parlement national a déjà donné son approbation, mais les réformes institutionnelles de l'Etat prévoient qu'il est obligatoire de demander l'assentiment des Assemblées communautaires et régionales du fait que certaines matières relèvent de la compétence des régions et des communautés. Ces démarches ne sont pas encore accomplies.

229. Comme la commission l'a souligné dans son étude d'ensemble sur l'inspection du travail de 1985⁽¹⁹⁰⁾ , il semble qu'à défaut de pouvoir prendre des mesures d'application générales en raison du partage de compétences, la constitution ou le développement d'organes consultatifs entre les autorités fédérales et celle des unités fédérées contribuerait à surmonter cette difficulté. A ce jour, plusieurs Etats fédératifs ont du reste ratifié la convention n^o 150⁽¹⁹¹⁾ .

230. Le gouvernement de l'Afrique du Sud éprouve des difficultés à propos de l'article 10 de la convention. Il considère que la qualité et la formation de son personnel d'administration du travail pourraient être améliorées. Les perspectives de carrière devraient être dynamisées et le statut de certains fonctionnaires, notamment des inspecteurs du travail, devrait être amélioré pour leur permettre d'accomplir leur mission de manière plus efficace. Le gouvernement déclare cependant qu'une nouvelle stratégie de recrutement du personnel de l'administration du travail est en préparation et devrait servir de base à l'élaboration d'une nouvelle loi sur le développement des ressources humaines. Cette loi vise à remplacer à la fois la loi de 1981 sur la formation de la main-d'œuvre et la loi de 1981 sur l'orientation et le placement. L'élaboration de cet instrument devait commencer le 1^er octobre 1996 afin que la loi pût être promulguée lors de la session parlementaire en 1997.

231. Le gouvernement de Belize indique que sa législation nécessiterait une révision pour donner effet aux dispositions de la convention.

232. Le gouvernement du Koweït déclare que la ratification de la convention n^o 150 sera examinée après l'adoption de la nouvelle législation du travail.

233. Le gouvernement de la Roumanie indique que l'administration du travail fait actuellement l'objet d'un processus complexe de réforme dont la phase finale est programmée sur les deux prochaines années et qui devrait aboutir à la création d'institutions et d'organes administratifs tripartites pour la gestion des fonds de compensation des chômeurs et des caisses d'assurances sociales. En 1995, le gouvernement a saisi le Parlement de projets de loi sur l'administration du travail, notamment d'un projet de loi sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil économique et social, d'un projet de loi portant création de l'Agence nationale pour l'emploi et la formation professionnelle, d'un projet de loi sur les assurances sociales et d'un projet de loi sur les conventions collectives.

234. Le gouvernement de la Fédération de Russie, sans mentionner d'éventuelles difficultés qui pourraient empêcher la ratification de la convention, déclare que le chef de l'Etat a demandé au gouvernement, en 1994, de soumettre des propositions en vue d'une réforme de la législation nationale (par exemple du Code du travail et des principes fondamentaux d'hygiène du travail) afin que les conventions n^os 150 et 81 puissent être ratifiées⁽¹⁹²⁾ .

235. Le gouvernement du Tadjikistan indique qu'il examine la possibilité d'une ratification. Le ministère de la Justice a recommandé de soumettre le texte de la convention au groupe de travail chargé d'élaborer un Code du travail afin que ce groupe s'appuie sur les dispositions de la convention pour mener à bien ses travaux.

236. Le gouvernement de la Dominique fait mention, sans les préciser, de contraintes économiques pour expliquer que son système d'administration du travail n'est pas pleinement développé. Il évoque ces difficultés à propos de l'article 10 de la convention et des paragraphes 22 à 26 de la recommandation.

237. Le gouvernement de Madagascar indique que la seule difficulté empêchant la ratification de la convention est d'ordre budgétaire. Il estime plus urgent d'accorder son attention aux conventions traitant des droits fondamentaux, que Madagascar n'a pas encore ratifiées. Il cite, à cet égard, la convention (n^o 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (n^o 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976.

238. Le gouvernement du Mozambique déclare qu'il lui est difficile de ratifier la convention parce que le pays subit actuellement un processus de réforme du système politique et économique et qu'en outre il n'a pas les moyens matériels et les ressources financières nécessaires pour assurer une application adéquate de la convention, notamment de son article 10.

239. Pour le gouvernement de l'Ouganda, l'obstacle principal à la ratification de la convention réside dans l'insuffisance des ressources financières et logistiques. A cet égard, le gouvernement établit un parallèle entre la convention n^o 150 et la convention (n^o 81) sur l'inspection du travail, 1947, cette dernière étant déjà ratifiée par l'Ouganda, jugeant les dispositions de ces deux instruments similaires. Cependant, il reconnaît que son système d'inspection du travail n'est pas entièrement conforme aux dispositions de la convention n^o 81. Une mission de l'OIT a été envoyée dans ce pays en mars 1996 pour examiner les problèmes liés au système d'administration du travail.

240. Le gouvernement de l'Ethiopie indique que la transition vers l'économie de marché l'oblige à réexaminer l'ensemble de sa législation actuellement en vigueur.

241. Pour le gouvernement de l'Ukraine, les difficultés économiques que connaît le pays entraînent déjà des problèmes d'application des conventions ratifiées; par conséquent, la ratification de nouvelles conventions n'est pas envisagée à ce stade.

242. Le gouvernement du Viet Nam indique qu'il procède à une réforme de sa législation du travail y compris celle sur l'administration du travail. L'amélioration de l'inspection du travail appelle une attention particulière. Les nouveaux mécanismes mis en place nécessitant un certain délai avant d'être parfaitement opérationnels, le gouvernement juge inopportun, à ce stade, de ratifier la convention.

243. Le gouvernement de l'Erythrée explique que sa législation actuelle du travail n'a qu'un caractère transitoire et qu'elle n'a acquis force de loi qu'en 1991, lors de l'accession à l'indépendance. Par ailleurs, les travaux d'élaboration de la Constitution ne sont pas encore achevés. Il exprime, dans des termes généraux, son intention de ratifier les conventions pertinentes de l'OIT, une fois que ce processus sera terminé.

244. Le gouvernement de l'Estonie souligne que les dispositions des conventions de l'OIT sont prises en considération dans le cadre d'un processus de développement rapide de la législation nationale⁽¹⁹³⁾ . Le gouvernement exprime, dans son rapport, le regret de ne pas être en mesure d'appliquer immédiatement les dispositions des conventions pertinentes de l'OIT.

245. La commission est consciente du fait qu'un certain nombre de pays en transition connaissent de graves difficultés économiques. Les bouleversements politiques, économiques et sociaux qu'ils doivent assumer ne remettent cependant pas en cause la pertinence de la convention. Bien au contraire, cet instrument permet de réaffirmer l'importance d'un système d'administration du travail efficace et cohérent pour l'instauration ou le renforcement de la démocratie sociale promue par l'OIT. La commission espère que la ratification de cet instrument sera possible dans un proche avenir pour ces pays.

246. Certains gouvernements ont indiqué, de manière générale, que la ratification de la convention ne soulève pas de difficultés particulières. Ils déclarent à cet égard que leur législation nationale est conforme aux exigences de la convention (par exemple Brésil, Colombie, République de Corée, Côte d'Ivoire). Le gouvernement de la Côte d'Ivoire, par exemple, a fait observer que l'organisation de son administration du travail est conforme à celle prévue par la convention. La ratification n'entraînerait donc aucune modification de la législation actuellement en vigueur.

247. Etant donné ces déclarations sur l'absence de difficultés en droit ou en pratique, la commission espère que ces pays seront en mesure de ratifier la convention dans un proche avenir.

III. Perspectives de ratification

248. La convention n^o 150 est entrée en vigueur en octobre 1980 et a recueilli, au 13 décembre 1996, 39 ratifications. La commission note que cette convention a été ratifiée par les Etats-Unis en 1995 et par la Namibie en 1996 et que d'autres ratifications pourraient être annoncées, comme il ressort des informations des gouvernements reproduites ci-après.

249. Selon les informations communiquées, un certain nombre de gouvernements (Antigua-et-Barbuda, Bahamas, Belgique, Oman et Venezuela) envisagent la ratification de la convention. Les gouvernements d'Antigua-et-Barbuda et de la Belgique déclarent que la convention a été soumise à l'autorité compétente en vue de sa ratification; le gouvernement d'Antigua-et-Barbuda espère que le processus de ratification sera terminé en 1997. Les Bahamas indiquent que la procédure de ratification est déjà engagée au niveau national. Le gouvernement du Venezuela indique que la procédure de ratification est en cours.

250. Plusieurs gouvernements (Ethiopie, Niger, Roumanie et Viet Nam) expriment leur intention de ratifier la convention après que la révision de leur législation sera achevée. Le gouvernement du Niger, en particulier, espère être en mesure de ratifier la convention le plus rapidement possible. Le gouvernement du Viet Nam examinera la possibilité de ratifier la convention lorsque le processus de réforme actuellement en cours sera achevé.

251. Enfin, quelques pays ont fait état de leur intention d'examiner à l'avenir la possibilité de ratifier (Angola, Colombie, République de Corée, Mozambique et Tadjikistan,). Les gouvernements de l'Angola et du Tadjikistan attendent le moment opportun pour procéder à la ratification. Le gouvernement de la Colombie indique qu'il adopte des mesures en vue de la mise en place d'un organe tripartite permanent chargé d'élaborer une politique salariale et du travail qui permettra de ratifier la convention à l'avenir. Le gouvernement de la République de Corée indique qu'il n'y a pas d'obstacle majeur à la ratification et qu'il entend examiner tous les aspects de la question lorsqu'il étudiera cette possibilité. Le gouvernement du Mozambique espère bénéficier de l'assistance technique du BIT pour lui permettre de ratifier.

252. Le gouvernement de l'Estonie indique ne pas avoir encore pris de décision définitive concernant la ratification de la convention.

253. Le gouvernement de Sierra Leone indique que, dès que le nouveau Parlement sera en place, la convention sera examinée en vue d'une possible ratification.

254. En République tchèque, les dispositions de la convention sont à l'étude depuis 1989, lorsque le nouveau système d'administration du travail a été mis en place. Le gouvernement déclare qu'il attend l'étude d'ensemble de la commission avant d'envisager la possibilité de ratifier la convention.

255. Plusieurs gouvernements (Bangladesh, Chine, Dominique, Koweït, Maurice, Nouvelle-Zélande, Panama, Sénégal, République arabe syrienne et Turquie) font savoir que la ratification de la convention n'est pas envisagée. Le gouvernement du Bangladesh indique que la législation et la pratique nationales en vigueur sont conformes aux exigences de la convention, mais que ni lui-même ni les partenaires sociaux ne jugent la ratification nécessaire. Le gouvernement de la Chine déclare que la convention n^o 150 n'est pas classée parmi les ratifications ayant une priorité selon le programme de ratification qu'il a établi et selon les besoins du pays. Le gouvernement du Koweït indique qu'il n'envisage pas la ratification avant la promulgation de la nouvelle législation du travail. Le gouvernement de la Turquie n'envisage pas la ratification dans un proche avenir. Les gouvernements de la Nouvelle-Zélande, du Panama et du Sénégal signalent qu'ils n'ont pas l'intention de prendre des mesures pour donner effet aux dispositions de la convention. Le gouvernement de la République arabe syrienne fait savoir que le Conseil des ministres a recommandé de ne pas approuver la ratification de la convention pour le moment.

256. La commission note avec intérêt l'intention de certains pays de se conformer aux conventions internationales du travail en général et aux dispositions de la convention n^o 150 en particulier. Elle regrette que l'absence d'informations plus détaillées ne lui permette pas d'apprécier pleinement la réalité et la nature des difficultés rencontrées. La commission estime que la ratification de la convention n^o 150 ne peut que favoriser le travail de réforme législative en cours dans plusieurs pays en fournissant le cadre institutionnel et de coopération tripartite qui devrait permettre d'élaborer à terme une législation nationale avec la coopération de toutes les parties intéressées. Elle espère qu'avec l'assistance du BIT aux pays qui en feront la demande une amélioration du système d'administration du travail pourra être réalisée dans un proche avenir. Par ailleurs, elle se réjouit de constater que nombre d'Etats pourraient ratifier cette convention dans un avenir relativement proche. Elle espère qu'il en sera ainsi fait.

Remarques finales

257. La convention n^o 150 diffère des nombreux autres instruments de l'OIT en ce que les normes qu'elle contient sont plus des orientations générales qu'une tentative de prescrire des dispositions particulières touchant à l'administration du travail. C'est l'une de ses grandes forces car la souplesse dans la réalisation de ses objectifs et la diversité d'approches qu'elle permet offrent la possibilité de tenir dûment compte de la situation propre et changeante dans chaque pays.

258. Ces deux instruments demeurent pertinents et adaptés aux conditions actuelles et permettent essentiellement d'inciter les Etats Membres à améliorer l'efficacité de leur administration du travail, en développant une approche systématique, coordonnée et participative ou en affinant leurs techniques de gestion efficace. Ils peuvent donc s'appliquer à tous les Etats Membres, quel que soit le niveau de développement de leurs systèmes. Ils encouragent chaque Etat Membre à appliquer les meilleures méthodes et permettent différentes étapes de développement et de perfectionnement.

259. La convention et la recommandation sont des instruments dont les dispositions dynamiques reflètent les grands thèmes et les valeurs essentielles promues par l'OIT, et traduisent en particulier l'importance primordiale d'une approche tripartite de l'administration du travail. Aujourd'hui, tous les Etats Membres sont confrontés, à des degrés divers, aux effets déstabilisants de l'évolution rapide provoquée par la mondialisation de l'économie, l'influence croissante des économies de marché, la mise en œuvre de programmes d'ajustement structurel, l'innovation technologique, le mouvement accru de privatisation des entreprises publiques, la restructuration des entreprises et le démantèlement des monopoles d'Etat et des politiques anticoncurrence qui leur sont associées, tout cela s'ajoutant à la pression pour réduire les dépenses publiques. Ces circonstances renforcent la nécessité d'une coopération tripartite pour la mise au point de stratégies en vue de faire face à ces défis d'une manière planifiée et organisée.

260. La commission considère que les Etats Membres tirent de nombreux avantages de la ratification de la convention, notamment:

L'Etat Membre qui a ratifié reconnaît publiquement l'importance qu'il attache à l'amélioration de la qualité de son administration du travail, et pourra le démontrer à la collectivité et aux partenaires sociaux.
L'engagement déclaré de l'Etat Membre qui ratifie d'améliorer l'administration du travail a un effet rassurant sur les autres Etats avec lesquels il peut avoir des liens géographiques, économiques ou sociaux, ou des relations d'une autre nature qu'il souhaiterait développer.
La ratification encourage les Etats Membres à participer, échanger et discuter les différentes expériences et méthodes d'amélioration de l'administration du travail.
La ratification met non seulement l'accent sur l'importance d'une administration du travail saine et efficace, mais encourage aussi des pratiques novatrices pour apporter une réponse appropriée aux exigences des milieux économiques, techniques, sociaux et politiques à la fois complexes et changeants. L'innovation n'est pas limitée aux Etats Membres dotés des systèmes les plus développés, mais elle s'applique tout autant aux Etats Membres dotés de systèmes moins avancés, les uns et les autres pouvant en tirer avantage. La prise en compte des expériences variées peut être profitable à tous les Etats Membres.
La ratification ou l'intention déclarée de ratifier permet aux Etats Membres de faire appel à l'assistance technique du BIT. Comme cela ressort des paragraphes 201 à 203, cette assistance technique peut se présenter sous forme de services d'experts et de services consultatifs avisés, de soutien à des activités de coopération technique, de programmes de formation, de notification aux Etats Membres des pratiques les plus au point concernant tous les aspects de l'administration du travail, et sous forme de réunions régionales organisées par le BIT pour examiner les problèmes communs.

261. La commission a résumé dans les paragraphes 207 à 247 un certain nombre de questions soulevées par divers Etats Membres concernant la ratification de la convention et tient à souligner que de nombreuses questions soulevées par des Etats Membres, essentiellement en rapport avec les articles 2, 7, 9 et 10 de la convention, ne semblent pas constituer d'obstacles à la ratification. Les articles auxquels ils font référence ne font pas obligation à un Etat de produire un résultat spécifique, mais plutôt de tout mettre en œuvre afin d'améliorer l'administration du travail, compte tenu des conditions qui lui sont propres. C'est pourquoi la commission prie les gouvernements de reconsidérer les avantages qui peuvent découler de la ratification.

262. L'étude d'ensemble a confirmé le point de vue de la commission, à savoir que les Etats Membres qui ratifient la convention peuvent améliorer leur administration du travail de diverses manières en envisageant l'adoption des pratiques décrites ci-après qui s'inspirent de l'expérience accumulée par le BIT et de l'étude d'ensemble. Bien que la plupart d'entre elles ne résultent pas de dispositions obligatoires de la convention, elles ont le mérite d'indiquer diverses voies permettant d'améliorer les systèmes d'administration du travail:

élaborer non seulement des stratégies à long terme et à court terme pour tous les aspects de l'administration du travail, mais aussi fixer certains objectifs prioritaires réalisables, et ceci en collaboration avec les partenaires sociaux;
créer les possibilités d'une consultation constructive avec les partenaires sociaux à toutes les étapes d'élaboration des normes du travail et de la politique de l'emploi, le plus tôt étant le mieux. Ce processus peut commencer par des discussions avant même qu'un projet de document soit disponible. Le BIT a pu observer qu'une discussion au stade le plus précoce a le plus de chances d'améliorer la qualité du produit, d'augmenter les chances de son acceptation et de sa mise en œuvre avec succès;
créer des possibilités pour associer les partenaires sociaux à chaque niveau d'élaboration, de mise en œuvre et de révision des normes du travail et de la politique de l'emploi;
envisager la possibilité d'une délégation et d'une dévolution des fonctions appropriées d'administration du travail à d'autres organes, aussi bien gouvernementaux que non gouvernementaux, pour accroître l'efficacité et la coopération;
veiller à ce que les personnes engagées dans l'administration du travail soient non seulement qualifiées mais continuent de tenir leurs connaissances à niveau, et allouer les ressources financières et matérielles adéquates à cet effet;
veiller à ce que les instances gouvernementales responsables de l'administration du travail reçoivent une part équitable des ressources de l'Etat;
avoir recours à l'assistance technique du BIT et veiller à ce que cette assistance soit utilisée de manière appropriée;
réexaminer activement leurs normes du travail en évaluant l'efficacité des pratiques passées. Un tel réexamen devrait également viser à assurer la collecte des informations appropriées, leur tenue à jour et leur mise à disposition aux partenaires sociaux, et à faire en sorte que les partenaires sociaux soient associés à ce processus;
communiquer entre Etats, directement ou par l'intermédiaire du BIT, notamment par le biais de réunions régionales, au sujet des meilleures pratiques en matière d'administration du travail, de sorte que tous puissent profiter des connaissances et des expériences respectives concernant l'efficacité ou, au contraire, l'inefficacité de différentes pratiques;
reconnaître l'importance et la valeur de la recherche sur tous les aspects de l'administration du travail, en étant conscient que la recherche encourage la collecte systématique d'informations pertinentes dont elle est tributaire. La commission souligne que la consultation et la collaboration sont le meilleur cadre pour la réalisation de telles études. Une recherche bien conçue doit bénéficier d'un financement fiable, mais il est probable qu'elle permette d'accroître l'efficacité et de réduire les coûts;
étudier les méthodes les plus efficaces par lesquelles les gouvernements peuvent contribuer à établir des relations de travail harmonieuses en développant des stratégies pour intensifier le dialogue avec et entre les partenaires sociaux, en reconnaissant pleinement aux organisations d'employeurs et de travailleurs leur autonomie;
identifier, de concert avec les partenaires sociaux, les groupes sociaux et autres catégories de personnes qui ne sont peut-être pas protégées par d'autres instruments de l'OIT, tels que les travailleurs indépendants, les membres des coopératives, les travailleurs saisonniers non salariés, les travailleurs à domicile, les travailleurs domestiques ou d'autres personnes travaillant avec un contrat à la tâche, permettant ainsi aux gouvernements d'évaluer la situation de ces groupes importants à la lumière de la politique nationale;
mettre en œuvre, en consultation avec les partenaires sociaux, une politique nationale de sécurité et de santé au travail, et mettre en place des services d'inspection du travail susceptibles d'exercer des fonctions aussi bien préventives que correctives;
veiller à ce que toutes mesures destinées à préserver l'équilibre financier des régimes de sécurité sociale, y compris une éventuelle privatisation, soient prises dans le respect des principes consacrés par les normes internationales du travail et fassent l'objet d'un vrai dialogue avec les partenaires sociaux et avec tout autre représentant des personnes protégées;
veiller à ce qu'il y ait des mécanismes appropriés pour offrir une protection efficace lors de la fixation du salaire minimum, que ce soit par la législation ou par le biais de conventions collectives; à ce sujet, la commission appelle l'attention des Etats Membres sur son étude d'ensemble de 1992.

263. La gamme d'approches et d'options décrite dans la présente étude d'ensemble démontre la souplesse de la convention et de la recommandation et la mesure dans laquelle ces instruments peuvent tenir compte de la grande diversité des situations et des conditions nationales. Les deux instruments peuvent être extrêmement utiles lors de l'élaboration de politiques nationales et sociales du travail. Ces instruments requièrent que l'Etat assume la responsabilité de l'administration du travail et encourage la consultation tripartite. Ils ont en commun que la meilleure pratique en matière d'administration du travail est engendrée par la collaboration et le dialogue. La commission espère que cette souplesse permettra aux Etats d'envisager la ratification de cette importante convention.

Annexe I

Texte des dispositions de fond de la convention n ^o 150
et de la recommandation n ^o 158

Convention (n^o 150) sur l'administration du travail, 1978

Article 1

Aux fins de la présente convention:

les termes «administration du travail» désignent les activités de l'administration publique dans le domaine de la politique nationale du travail;
les termes «système d'administration du travail» visent tous les organes de l'administration publique responsables ou chargés de l'administration du travail -- qu'il s'agisse d'administrations ministérielles ou d'institutions publiques, y compris les organismes para-étatiques et les administrations régionales ou locales ou toute autre forme décentralisée d'administration -- ainsi que toute structure institutionnelle établie en vue de coordonner les activités de ces organes et d'assurer la consultation et la participation des employeurs, des travailleurs et de leurs organisations.

Article 2

Tout Membre qui ratifie la présente convention peut déléguer ou confier, en vertu de la législation ou de la pratique nationales, certaines activités d'administration du travail à des organisations non gouvernementales, notamment des organisations d'employeurs et de travailleurs, ou -- le cas échéant -- à des représentants d'employeurs et de travailleurs.

Article 3

Tout Membre qui ratifie la présente convention peut considérer certaines activités, relevant de sa politique nationale du travail, comme faisant partie des questions qui, en vertu de la législation ou de la pratique nationales, sont réglées par le recours à la négociation directe entre les organisations d'employeurs et de travailleurs.

Article 4

Tout Membre qui ratifie la présente convention devra, de façon appropriée aux conditions nationales, faire en sorte qu'un système d'administration du travail soit organisé et fonctionne de façon efficace sur son territoire, et que les tâches et les responsabilités qui lui sont assignées soient convenablement coordonnées.

Article 5

1. Tout Membre qui ratifie la présente convention devra prendre des dispositions adaptées aux conditions nationales en vue d'assurer, dans le cadre du système d'administration du travail, des consultations, une coopération et des négociations entre les autorités publiques et les organisations d'employeurs et de travailleurs les plus représentatives, ou -- le cas échéant -- des représentants d'employeurs et de travailleurs.

2. Dans la mesure où cela est compatible avec la législation et la pratique nationales, ces dispositions devront être prises aux niveaux national, régional et local ainsi que des divers secteurs d'activité économique.

Article 6

2. Ils devront notamment, tenant compte des normes internationales du travail pertinentes:

participer à la préparation, à la mise en œuvre, à la coordination, au contrôle et à l'évaluation de la politique nationale de l'emploi selon les modalités prévues par la législation et la pratique nationales;
étudier d'une manière suivie la situation des personnes qui ont un emploi, aussi bien que des personnes qui sont sans emploi ou sous-employées, au vu de la législation et de la pratique nationales relatives aux conditions de travail, d'emploi et de vie professionnelle, appeler l'attention sur les insuffisances et les abus constatés dans ce domaine et soumettre des propositions sur les moyens d'y remédier;
offrir leurs services aux employeurs et aux travailleurs ainsi qu'à leurs organisations respectives, dans les conditions permises par la législation ou la pratique nationales, en vue de favoriser, aux niveaux national, régional et local ainsi que des divers secteurs d'activité économique, des consultations et une coopération effectives entre les autorités et organismes publics et les organisations d'employeurs et de travailleurs, ainsi qu'entre ces organisations;
répondre aux demandes d'avis techniques des employeurs et des travailleurs, ainsi que de leurs organisations respectives.

Article 7

Si les conditions nationales l'exigent pour satisfaire les besoins du nombre le plus large possible de travailleurs et dans la mesure où de telles activités ne sont pas encore assurées, tout Membre qui ratifie la présente convention devra encourager l'extension, le cas échéant progressive, des fonctions du système d'administration du travail de façon à y inclure des activités qui seront exercées en collaboration avec les autres organismes compétents et qui concerneront les conditions de travail et de vie professionnelle de catégories de travailleurs qui, aux yeux de la loi, ne sont pas des salariés, notamment:

les fermiers n'employant pas de main-d'œuvre extérieure, les métayers et les catégories analogues de travailleurs agricoles;
les travailleurs indépendants n'employant pas de main-d'œuvre extérieure, occupés dans le secteur non structuré tel qu'on l'entend dans la pratique nationale;
les coopérateurs et les travailleurs des entreprises autogérées;
les personnes travaillant dans un cadre établi par la coutume ou les traditions communautaires.

Article 8

Dans la mesure où la législation et la pratique nationales le permettent, les organes compétents au sein du système d'administration du travail devront participer à la préparation de la politique nationale dans le domaine des relations internationales du travail et à la représentation de l'Etat dans ce domaine ainsi qu'à la préparation des mesures qui doivent être prises à cet effet à l'échelon national.

Article 9

En vue d'assurer une coordination appropriée des tâches et des responsabilités du système d'administration du travail, de la manière déterminée conformément à la législation ou à la pratique nationales, le ministère du Travail ou tout autre organe semblable devra avoir les moyens de vérifier que les organismes para-étatiques chargés de certaines activités dans le domaine de l'administration du travail et les organes régionaux ou locaux auxquels de telles activités auraient été déléguées agissent conformément à la législation nationale et respectent les objectifs qui leur ont été fixés.

Article 10

1. Le personnel affecté au système d'administration du travail devra être composé de personnes convenablement qualifiées pour exercer les fonctions qui leur sont assignées, ayant accès à la formation nécessaire à l'exercice de ces fonctions et indépendantes de toute influence extérieure indue.

2. Ce personnel bénéficiera du statut, des moyens matériels et des ressources financières nécessaires à l'exercice efficace de ses fonctions.

...............................................................................................................................................

Recommandation (n^o 158) sur l'administration du travail, 1978

I. Dispositions générales

1. Aux fins de la présente recommandation:

les termes «administration du travail» désignent les activités de l'administration publique dans le domaine de la politique nationale du travail;
les termes «système d'administration du travail» visent tous les organes de l'administration publique responsables ou chargés de l'administration du travail -- qu'il s'agisse d'administrations ministérielles ou d'institutions publiques, y compris les organismes para-étatiques et les administrations régionales ou locales ou toute autre forme décentralisée d'administration -- ainsi que toute structure institutionnelle établie en vue de coordonner les activités de ces organes et d'assurer la consultation et la participation des employeurs, des travailleurs et de leurs organisations.

2. Tout Membre peut déléguer ou confier, en vertu de la législation ou de la pratique nationales, certaines activités d'administration du travail à des organisations non gouvernementales, notamment des organisations d'employeurs et de travailleurs, ou -- le cas échéant -- à des représentants d'employeurs et de travailleurs.

3. Tout Membre peut considérer certaines activités, relevant de sa politique nationale du travail, comme faisant partie des questions qui, en vertu de la législation ou de la pratique nationales, sont réglées par le recours à la négociation directe entre les organisations d'employeurs et de travailleurs.

4. Tout Membre devrait, de façon appropriée aux conditions nationales, faire en sorte qu'un système d'administration du travail soit organisé et fonctionne de façon efficace sur son territoire, et que les tâches et les responsabilités qui lui sont assignées soient convenablement coordonnées.

II. Fonctions du système national d'administration du travail

Normes du travail

5. (1) Les organes compétents au sein du système d'administration du travail devraient -- en consultation avec les organisations d'employeurs et de travailleurs et selon les modalités et dans les conditions prévues par la législation ou la pratique nationales -- participer activement à la préparation, au développement, à l'adoption, à l'application et au réexamen des normes du travail, y compris les lois et les règlements pertinents.

(2) Ces autorités devraient, dans les conditions permises par la législation ou la pratique nationales, offrir leurs services aux organisations d'employeurs et de travailleurs en vue de promouvoir la réglementation des conditions d'emploi par voie de négociation collective.

6. Le système d'administration du travail devrait comprendre des services d'inspection du travail.

Relations professionnelles

7. Les organes compétents au sein du système d'administration du travail devraient participer à la détermination et à l'application des mesures qui peuvent être nécessaires pour assurer aux employeurs et aux travailleurs le libre exercice du droit syndical.

8. (1) Il devrait exister des programmes d'administration du travail, visant à promouvoir, à établir et à maintenir des relations professionnelles, qui, dans le respect du droit d'organisation et de négociation collective, favorisent une amélioration constante des conditions de travail et de vie professionnelle.

(2) Les organes compétents au sein du système d'administration du travail devraient contribuer à l'amélioration des relations professionnelles en créant ou en renforçant les moyens de fournir des services de consultation aux entreprises, aux organisations d'employeurs et aux organisations de travailleurs qui les requièrent, selon des programmes établis sur la base de consultations avec ces organisations.

9. Les organes compétents au sein du système d'administration du travail devraient promouvoir le développement et l'utilisation les plus larges des procédures de négociation volontaire.

10. Les organes compétents au sein du système d'administration du travail devraient, en cas de conflit collectif, être en mesure de fournir, avec l'accord des organisations d'employeurs et de travailleurs intéressées, des moyens de conciliation et de médiation adaptés aux conditions nationales.

Emploi

11. (1) Les organes compétents au sein du système d'administration du travail devraient être responsables de la préparation, de l'administration, de la coordination, du contrôle et de l'évaluation de la politique nationale de l'emploi, ou participer à l'exercice de ces fonctions.

(2) Un organe central du système d'administration du travail, déterminé conformément à la législation ou à la pratique nationales, devrait être chargé de prendre les mesures d'ordre institutionnel propres à assurer la coordination des activités des divers organismes ou autorités s'occupant des divers aspects de la politique de l'emploi, ou y être étroitement associé.

12. Les organes compétents au sein du système d'administration du travail devraient coordonner les services de l'emploi, les programmes de création et de promotion de l'emploi, d'orientation et de formation professionnelles et les régimes de prestations de chômage, ou participer à une telle coordination; ils devraient également coordonner ces divers services, programmes et régimes avec la mise en œuvre de la politique générale de l'emploi, ou participer à une telle coordination.

13. Les organes compétents au sein du système d'administration du travail devraient être chargés de mettre au point des méthodes et des procédures destinées à assurer la consultation des organisations d'employeurs et de travailleurs, ou -- le cas échéant -- des représentants d'employeurs et de travailleurs, sur les divers aspects de la politique de l'emploi ainsi que le développement de leur participation à l'application de cette politique, ou d'encourager la mise en œuvre de telles méthodes et procédures.

14. (1) Les organes compétents au sein du système d'administration du travail devraient être responsables de la planification de la main-d'œuvre ou, lorsque cela n'est pas possible, participer au fonctionnement des organismes de planification de la main-d'œuvre, à la fois en y étant institutionnellement associés et en fournissant des conseils et des informations techniques.

(2) Lesdits organes devraient participer à la coordination et à l'intégration des plans concernant la main-d'œuvre dans la planification économique.

(3) Ils devraient encourager, avec le concours éventuel des autres autorités et des organismes publics compétents, une action concertée des employeurs et des travailleurs concernant les politiques d'emploi à court et à long terme.

15. Le système d'administration du travail devrait comprendre un service public et gratuit de l'emploi et en assurer un fonctionnement efficace.

16. Les organes compétents au sein du système d'administration du travail devraient, là où la législation ou la pratique nationales le permettent, avoir la responsabilité de la gestion de fonds publics destinés notamment à lutter contre le sous-emploi et le chômage, à assurer une répartition régionale de l'emploi mieux équilibrée ou à faciliter l'emploi de certaines catégories de travailleurs, notamment par des programmes d'emplois protégés, ou partager cette responsabilité.

17. Les organes compétents au sein du système d'administration du travail devraient, selon les modalités et dans les conditions déterminées par la législation ou la pratique nationales, participer à la mise au point de politiques et de programmes complets et concertés de mise en valeur des ressources humaines, incluant notamment l'orientation et la formation professionnelles.

Recherche en matière de travail

18. La réalisation de travaux de recherche constitue une fonction importante du système d'administration du travail qu'il devrait entreprendre lui-même et encourager en vue d'atteindre ses objectifs sociaux.

III. Organisation du système national
d'administration du travail

Coordination

19. Le ministère du Travail, ou tout autre organe semblable déterminé par la législation ou la pratique nationales, devrait prendre ou susciter des mesures visant à ce que le système d'administration du travail soit représenté de manière appropriée dans les organismes administratifs et consultatifs où s'effectuent la collecte des informations, les échanges de vues, la préparation et la prise des décisions et où les mesures d'application dans le domaine de la politique économique et sociale sont élaborées.

20. (1) Chacun des principaux services de l'administration du travail compétents dans les domaines mentionnés aux paragraphes 5 à 18 ci-dessus devrait soumettre des informations ou des rapports périodiques concernant ses activités au ministère du Travail ou à l'organe visé au paragraphe 19, ainsi qu'aux organisations d'employeurs et de travailleurs.

(2) Ces informations ou rapports devraient avoir un caractère technique, comprendre des statistiques pertinentes et indiquer les difficultés rencontrées et, si possible, les résultats obtenus, de façon à permettre l'évaluation des tendances actuelles et l'évolution prévisible dans les domaines qui présentent un intérêt majeur pour l'administration du travail.

(3) Le système d'administration du travail devrait évaluer, publier et diffuser les informations de caractère général sur les questions de travail qu'il pourrait tirer de l'exercice de ses activités.

(4) Les Etats Membres devraient, en consultation avec le Bureau international du Travail, s'efforcer d'encourager la mise au point de modèles appropriés pour la publication de ces informations afin de faciliter les comparaisons à l'échelle internationale.

21. La structure du système national d'administration du travail devrait être réexaminée d'une manière constante, en consultation avec les organisations d'employeurs et de travailleurs les plus représentatives.

Ressources et personnel

22. (1) Des mesures appropriées devraient être prises pour que le système d'administration du travail soit doté des ressources financières nécessaires et d'un effectif suffisant de personnel convenablement qualifié pour promouvoir son efficacité.

(2) A cet égard, les ressources et effectifs devraient être fixés en tenant dûment compte:

de l'importance des tâches à accomplir;
des moyens matériels dont dispose le personnel;
des conditions pratiques dans lesquelles les différentes tâches doivent être effectuées pour obtenir le résultat escompté.

23. (1) Les membres du personnel de l'administration du travail devraient recevoir une formation initiale et une formation complémentaire d'un niveau correspondant à leurs fonctions; il devrait exister des mécanismes permanents pour faire en sorte qu'une telle formation leur soit accessible tout au long de leur carrière.

(2) Le personnel de services spécialisés devrait posséder les qualifications particulières requises pour ces services et les moyens de vérifier ces qualifications devraient être déterminés par l'organe approprié.

24. Il conviendrait d'envisager de compléter les programmes et les moyens de formation nationaux, mentionnés au paragraphe 23 ci-dessus, par une coopération internationale organisée notamment au niveau régional, sous forme d'échanges d'expériences et d'informations, ainsi que de programmes et de moyens communs de formation et de perfectionnement.

Structure interne

25. (1) Le système d'administration du travail devrait normalement comprendre une unité administrative spécialisée pour chacune des grandes fonctions techniques que la législation nationale confie à l'administration du travail.

(2) Il pourrait, par exemple, exister des unités administratives pour des matières telles que l'élaboration des normes relatives aux conditions de travail, l'inspection du travail, les relations professionnelles, l'emploi, la planification de la main-d'œuvre et la mise en valeur des ressources humaines, les relations internationales de travail et, le cas échéant, la sécurité sociale, la législation sur le salaire minimum et les questions relatives à des catégories spécifiques de travailleurs.

Services extérieurs

26. (1) Des mesures appropriées devraient être prises pour assurer l'organisation et le fonctionnement efficaces des services extérieurs de l'administration du travail.

(2) En particulier, ces mesures devraient:

assurer une implantation des services extérieurs qui réponde aux besoins des diverses régions, les organisations représentatives des employeurs et des travailleurs intéressées étant consultées à cet effet;
doter les services extérieurs du personnel, de l'équipement et des moyens de transport nécessaires pour leur permettre de s'acquitter efficacement des tâches qui leur incombent;
pourvoir les services extérieurs d'instructions précises et suffisantes pour éviter que les dispositions législatives ou réglementaires ne soient interprétées différemment suivant les régions.

Annexe II

Ratifications de la convention (n ^o 150) sur l'administration
du travail, 1978

Date d'entrée en vigueur: 11.10.1980

Etats

Ratification enregistrée

Etats

Ratification enregistrée

Algérie
Allemagne
Australie
Bélarus
Burkina Faso
Chypre
Congo
Costa Rica
Cuba
Danemark
Egypte
Espagne
Etats-Unis
Finlande
Gabon
Ghana
Grèce
Guinée
Guyana
Iraq

26.01.1984
26.02.1981
10.09.1985
15.09.1993
03.04.1980
06.07.1981
24.06.1986
25.09.1984
29.12.1980
05.06.1981
05.12.1991
03.03.1982
03.03.1995
25.02.1980
11.10.1979
27.05.1986
31.07.1985
08.06.1982
10.01.1983
10.07.1980

Israël
Italie
Jamaïque
Lettonie
Mexique
Namibie
Norvège
Pays-Bas
Portugal
Royaume-Uni
Saint-Marin
Suède
Suisse
Suriname
Tunisie
Uruguay
Venezuela
Zaïre
Zambie

07.12.1979
28.02.1985
04.06.1984
08.03.1993
10.02.1982
28.06.1996
19.03.1980
08.08.1980
09.01.1981
19.03.1980
19.04.1988
11.06.1979
03.03.1981
29.09.1981
23.05.1988
19.06.1989
17.08.1983
03.04.1987
19.08.1980

Total des ratifications: 39

Annexe III

Tableau des rapports reçus concernant la convention
(n ^o 150) et la recommandation (n ^o 158)
sur l'administration du travail, 1978
(Article 19 de la Constitution)

L'article 19 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail prévoit que les Membres devront «faire rapport au Directeur général du Bureau international du Travail, à des périodes appropriées, selon ce que décidera le Conseil d'administration» sur l'état de leur législation et sur leur pratique concernant la question qui fait l'objet des conventions non ratifiées et recommandations. Les obligations des Membres vis-à-vis des conventions sont énoncées au paragraphe 5 e) de l'article susmentionné. Le paragraphe 6 d) traite des recommandations, alors que le paragraphe 7 a) et b) est consacré aux obligations particulières des Etats fédératifs. L'article 23 de la Constitution prévoit, par ailleurs, que le Directeur général présentera à la plus prochaine session de la Conférence un résumé des rapports qui lui auront été communiqués par les Membres en application de l'article 19 et que chaque Membre communiquera aux organisations représentatives d'employeurs et de travailleurs copie de ces rapports.

A sa 218^e session (novembre 1981), le Conseil d'administration avait décidé de cesser la publication des résumés des rapports sur les conventions non ratifiées et les recommandations et de se borner à publier une liste des rapports reçus, à la condition que les originaux de tous ces rapports soient tenus disponibles par le Directeur général pour consultation à la Conférence et que des copies en soient mises à la disposition des membres des délégations sur demande.

Lors de sa 267^e session (novembre 1996), le Conseil d'administration a approuvé des nouvelles mesures de rationalisation et de simplification.

Dorénavant, les rapports reçus au titre de l'article 19 de la Constitution figurent sous forme simplifiée dans un tableau en annexe au rapport III (partie 1B) de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.

Les demandes de consultation ou de copies des rapports peuvent être adressées au secrétariat de la Commission de l'application des normes.

Les rapports figurant sur la liste ci-après se réfèrent à la convention (n^o 150) et à la recommandation (n^o 158) sur l'administration du travail, 1978.

Etats Membres

Convention n ^o 150

Recommandation n ^o 158

Année de la ratification

Article 19

Article 19

Afghanistan

-

X

X

Afrique du Sud

-

R

R

Albanie

-

X

X

Algérie

1984

-

X

Allemagne

1981

-

R

Angola

-

R

R

Antigua-et-Barbuda

-

R

R

Arabie saoudite

-

R

R

Argentine

-

R

R

Arménie

-

X

X

Australie

1985

-

R

Autriche

-

R

R

Azerbaïdjan

-

X

X

Bahamas

-

R

R

Bahreïn

-

R

R

Bangladesh

-

R

R

Barbade

-

X

X

Bélarus

1993

-

X

Belgique

-

R

R

Belize

-

R

R

Bénin

-

X

X

Bolivie

-

X

X

Bosnie-Herzégovine

-

X

X

Botswana

-

R

R

Brésil

-

R

R

Bulgarie

-

R

R

Burkina Faso

1980

-

R

Burundi

-

X

X

Cambodge

-

X

X

Cameroun

-

R

R

Canada

-

R

R

Cap-Vert

-

R

R

République centrafricaine

-

X

X

Chili

-

R

R

Chine

-

R

R

Chypre

1981

-

R

Colombie

-

R

R

Comores

-

X

X

Congo

1986

-

X

Corée, République de

-

R

R

Costa Rica

1984

-

R

Côte d'Ivoire

-

R

R

Croatie

-

R

R

Cuba

1980

-

R

Danemark

1981

-

R

Djibouti

-

X

X

République dominicaine

-

X

X

Dominique

-

R

R

Egypte

1991

-

R

El Salvador

-

R

R

Emirats arabes unis

-

R

R

Equateur

-

R

R

Erythrée

-

R

R

Espagne

1982

-

R

Estonie

-

R

R

Etats-Unis

1995

R

R

Ethiopie

-

R

R

Ex-République yougoslave
de Macédoine

-

X

X

Fidji (les)

-

X

X

Finlande

1980

-

R

France

-

R

R

Gabon

1979

-

X

Gambie

-

X

X

Géorgie

-

X

X

Ghana

1986

-

R

Grèce

1985

-

R

Grenade

-

X

X

Guatemala

-

X

X

Guinée

1982

-

X

Guinée équatoriale

-

X

X

Guinée-Bissau

-

R

R

Guyana

1983

-

R

Haïti

-

X

X

Honduras

-

R

R

Hongrie

-

R

R

Iles Salomon

-

X

X

Inde

-

R

R

Indonésie

-

X

X

Iran, République islamique d'

-

X

X

Iraq

1980

-

R

Irlande

-

R

R

Islande

-

R

R

Israël

1979

-

R

Italie

1985

-

R

Jamaïque

1984

-

X

Japon

-

R

R

Jordanie

-

X

X

Kazakstan

-

X

X

Kenya

-

X

X

Kirghizistan

-

X

X

Koweït

-

R

R

République démocratique populaire lao

-

X

X

Lesotho

-

X

X

Lettonie

1993

-

X

Liban

-

R

R

Libéria

-

X

X

Jamahiriya arabe libyenne

-

X

X

Lituanie

-

X

X

Luxembourg

-

X

X

Madagascar

-

R

R

Malaisie

-

X

X

Malawi

-

X

X

Mali

-

X

X

Malte

-

R

R

Maroc

-

R

X

Maurice

-

R

R

Mauritanie

-

X

X

Mexique

1982

-

R

Moldova, République de

-

X

X

Mongolie

-

R

R

Mozambique

-

R

R

Myanmar

-

X

X

Namibie

1996

R

R

Népal

-

X

X

Nicaragua

-

X

X

Niger

-

R

R

Nigéria

-

X

X

Norvège

1980

-

R

Nouvelle-Zélande

-

R

R

Oman

-

R

R

Ouganda

-

R

R

Ouzbékistan

-

X

X

Pakistan

-

R

R

Panama

-

R

R

Papouasie-Nouvelle-Guinée

-

X

X

Paraguay

-

X

X

Pays-Bas

1980

-

R

Pérou

-

X

X

Philippines

-

X

X

Pologne

-

R

R

Portugal

1981

-

R

Qatar

-

R

R

Roumanie

-

R

R

Royaume-Uni

1980

-

R

Fédération de Russie

-

R

R

Rwanda

-

X

X

Saint-Marin

1988

-

R

Saint-Vincent-et-les-Grenadines

-

X

X

Sainte-Lucie

-

X

X

Sao Tomé-et-Principe

-

X

X

Sénégal

-

R

R

Seychelles

-

X

X

Sierra Leone

-

R

R

Singapour

-

R

R

Slovaquie

-

R

R

Slovénie

-

X

X

Somalie

-

X

X

Soudan

-

X

X

Sri Lanka

-

X

X

Suède

1979

-

R

Suisse

1981

-

R

Suriname

1981

-

R

Swaziland

-

X

X

République arabe syrienne

-

R

R

Tadjikistan

-

R

R

Tanzanie, République-Unie de

-

X

X

Tchad

-

X

X

République tchèque

-

R

R

Thaïlande

-

R

R

Togo

-

R

R

Trinité-et-Tobago

-

X

X

Tunisie

1988

-

R

Turkménistan

-

X

X

Turquie

-

R

R

Ukraine

-

R

R

Uruguay

1989

-

R

Venezuela

1983

-

R

Viet Nam

-

R

X

Yémen

-

X

X

Zaïre

1987

-

R

Zambie

1980

-

R

Zimbabwe

-

X

X

R = Rapport reçu; X = Rapport non reçu.
Note : En outre, 18 rapports ont été reçus des territoires non métropolitains suivants: Royaume-Uni (Anguilla, Bermudes, Gibraltar, Guernesey, Hong-kong, île de Man, îles Falkland (Malvinas), îles Vierges britanniques, Jersey, Montserrat, Sainte-Hélène).

1. Convention (n^o 81) sur l'inspection du travail, 1947 (rapports de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations à la Conférence internationale du Travail (CIT), 34^e session, 1951, rapport III (partie II); 40^e session, 1957, rapport III (partie II); 50^e session, 1966, rapport III (partie II)); dans le cadre de l'examen des perspectives de ratification de 17 instruments importants adoptés par l'OIT au cours de ses cinquante années d'existence (53^e session, 1969, rapport III (partie II)); convention (n^o 81) et recommandation (n^o 81) sur l'inspection du travail, 1947, recommandation (n^o 82) sur l'inspection du travail (mines et transports), 1947, convention (n^o 129) et recommandation (n^o 133) sur l'inspection du travail (agriculture), 1969 (71^e session, 1985, rapport III (partie 4B)).

2. Convention (n^o 88) sur le service de l'emploi, 1948 (53^e session, 1969, rapport III (partie 2)).

3. Convention (n^o 122) sur la politique de l'emploi, 1964 (57^e session, 1972, rapport III (partie 4B)).

4. Convention (n^o 142) et recommandation (n^o 150) sur la mise en valeur des ressources humaines, 1975 (78^e session, 1991, rapport III (partie 4B)).

5. Conventions (n^o 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et (n^o 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 (39^e session, 1956, 40^e session, 1957, 43^e session, 1959, 58^e session, 1973, 69^e session, 1983, et 81^e session, 1994, rapport III (partie 4B)).

6. Recommandation (n^o 113) sur la consultation aux échelons industriel et national, 1960 (61^e session, 1976), et convention (n^o 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976, et recommandation (n^o 152) sur les consultations tripartites relatives aux activités de l'Organisation internationale du Travail, 1976 (68^e session, 1982).

7. Convention (n^o 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952, convention (n^o 128) et recommandation (n^o 131) concernant les prestations d'invalidité, de vieillesse et de survivants, 1967 (45^e session, 1961, et 76^e session, 1989).

8. Convention (n^o 26) et recommandation (n^o 30) sur les méthodes de fixation des salaires minima, 1928; convention (n^o 99) et recommandation (n^o 89) sur les méthodes de fixation des salaires minima (agriculture), 1951; convention (n^o 131) et recommandation (n^o 135) sur la fixation des salaires minima, 1970 (42^e session, 1958, et 79^e session, 1992).

9. CIT, 50^e session, 1966, Compte rendu des travaux, annexe XIV, résolution concernant les services nationaux du travail et les autres institutions de caractère public responsables de l'administration des questions du travail.

10. CIT, 61^e session, 1976, L'administration du travail: rôle, fonctions et organisation, rapport V (1).

11. Voir Glen Sheehan: «L'administration du travail face à la crise», Revue internationale du Travail, vol. 131, n^o 2, 1992; Roger Plant: Normes du travail et ajustement structurel (Genève, BIT, 1995); Anne Trebilcock et coll.: Towards Social Dialogue: Tripartite cooperation in national economic and social policy-making, 1994; différents rapports sur la question, notamment: Le rôle des agences d'emploi privées dans le fonctionnement des marchés du travail (CIT, 81^e session, 1994, rapport VI); La consultation tripartite au niveau national sur la politique économique et sociale (CIT, 83^e session, 1996, rapport VI); Politiques de l'emploi dans une économie mondialisée (CIT, 83^e session, 1996, rapport V).

12. Thaïlande, 1985.

13. Chypre, 1985, 1986, 1987.

14. Uruguay, 1987.

15. Cuba, 1985; Venezuela, 1987.

16. Chypre, 1994.

17. Zimbabwe, 1991.

18. Pérou, 1991.

19. Convention (n^o 81) sur l'inspection du travail, 1947: 119 ratifications; convention (n^o 129) sur l'inspection du travail (agriculture), 1969: 35 ratifications; convention (n^o 2) sur le chômage, 1919: 54 ratifications; convention (n^o 88) sur le service de l'emploi, 1948: 80 ratifications; convention (n^o 122) sur la politique de l'emploi, 1964: 86 ratifications; convention (n^o 142) sur la mise en valeur des ressources humaines, 1975: 57 ratifications; convention (n^o 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948: 117 ratifications; convention (n^o 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949: 131 ratifications; convention (n^o 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976: 78 ratifications; convention (n^o 117) sur la politique sociale (objectifs et normes de base), 1962: 31 ratifications; convention (n^o 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981: 27 ratifications; convention (n^o 26) sur les méthodes de fixation des salaires minima, 1928: 100 ratifications; convention (n^o 99) sur les méthodes de fixation des salaires minima (agriculture), 1951: 52 ratifications; convention (n^o 131) sur la fixation des salaires minima, 1970: 40 ratifications; convention (n^o 63) concernant les statistiques des salaires et des heures de travail, l938: 34 ratifications; convention (n^o 160) sur les statistiques du travail, 1985: 40 ratifications, ainsi que les diverses conventions relatives à la sécurité sociale, y compris leurs aspects d'organisation et de fonctionnement.

20. Allemagne: Confédération allemande des syndicats (DGB); Finlande: Confédération finlandaise des employeurs, Confédération finlandaise des industries de service, Organisation centrale des syndicats finlandais (SAK), Confédération des syndicats professionnels de l'enseignement en Finlande (AKAVA); Nouvelle-Zélande: Conseil néo-zélandais des syndicats (NZCTU); Portugal: Syndicat général des travailleurs (UGT); Royaume-Uni: Confédération des syndicats (TUC).

21. Conférence internationale du Travail (CIT), 78^e session, 1991, rapport de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, rapport III (partie 4A), paragr. 54.

22. CIT, 64^e session, 1978, rapport IV (1), paragr. 14.

23. CIT, 78^e session, 1991, rapport III (partie 4A), paragr. 55.

24. CIT, 61^e session, 1976, rapport V (1), p. 6.

25. CIT, 71^e session, 1985, rapport III (partie 4B), paragr. 29.

26. Le membre gouvernemental du Canada, appuyé par le membre gouvernemental de l'Autriche, avait proposé un amendement consistant à ajouter des alinéas supplémentaires à l'article 6 de la convention. Il a retiré son amendement après avoir entendu l'explication donnée en particulier par le membre gouvernemental de l'Australie, à savoir que l'article 5 traitait déjà de manière appropriée de la consultation, de la coopération et de la négociation sous ses diverses formes, et que l'article 6 couvrait tous les aspects de la politique nationale du travail, y compris ceux proposés par l'amendement. Compte rendu provisoire n^o 22, CIT, 64^e session, rapport de la Commission de l'administration du travail (paragr. 55).

27. CIT, 61^e session, 1976, rapport V (1), p. 20.

28. Ibid., p. 21.

29. En Italie et en Belgique, la gestion des régimes qui couvrent les risques maladie et accidents professionnels ainsi que les prestations de chômage est confiée à des organisations de travailleurs.

30. La politique nationale du travail n'est pas définie sauf pour certains aspects précisés dans la convention. Voir ci-dessus paragr. 44 et 45.

31. Voir la réponse du Secrétaire général au gouvernement du Royaume-Uni, CIT, 64^e session, 1978, rapport IV (1), paragr. 47.

32. Voir ci-dessus paragr. 13-20 de l'introduction.

33. Dans leurs conclusions, à la réunion de 1973, les experts avaient mentionné, parmi les fonctions de l'administration du travail, celles concernant l'organisation et le fonctionnement d'un système de fixation des salaires minima, l'amélioration de la sécurité et de l'hygiène du travail et la participation à l'administration du régime de la sécurité sociale. CIT, 61^e session, 1976, rapport V (1). Dans une demande directe adressée en 1985 au gouvernement de la Suède sur l'application de la convention n^o 150, la commission a indiqué que les activités d'administration du travail comprennent notamment «celles couvrant l'environnement du travail, la protection des travailleurs, l'inspection du travail, les relations du travail, la conciliation, l'arbitrage et, si nécessaire, la sécurité sociale et les questions relatives à certaines catégories de travailleurs».

34. Convention (n^o 81) sur l'inspection du travail, 1947 [et Protocole, 1995]; convention (n^o 129) sur l'inspection du travail (agriculture), 1969; convention (n^o 88) sur le service de l'emploi, 1948; convention (n^o 122) sur la politique de l'emploi, 1964, et convention (n^o 142) sur la mise en valeur des ressources humaines, 1975.

35. Elle agit notamment dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail, de la sécurité sociale, ainsi que de la fixation des salaires minima. Ces aspects ainsi que d'autres sont examinés ci-après.

36. Par exemple: Colombie: décret 1422/89; Congo: art. 149 du Code du travail; Espagne: art. 1 du décret royal n^o 530/1985; Etats-Unis: le ministère du Travail est divisé en plusieurs agences dont chacune a une certaine responsabilité; Ghana: art. 13 de la loi sur la fonction publique; Lettonie; Zaïre: art. 153 du Code du travail.

37. Par exemple: la Réunion tripartite en Algérie; le Conseil du travail à Antigua-et-Barbuda; le Conseil national du travail et de l'emploi en Argentine; le Conseil consultatif national du travail en Australie; le Conseil national tripartite de consultation au Bangladesh; le Conseil national du travail en Belgique; le Conseil du travail au Belize; le Conseil tripartite du travail au Botswana; la Convention nationale du travail au Burkina Faso; la Commission nationale consultative du travail au Cameroun; Chine: le ministère du Travail consulte les organisations d'employeurs et de travailleurs au niveau national sur les avant-projets de loi; le Conseil supérieur du travail au Costa Rica; le Conseil consultatif supérieur pour le travail en Egypte; la Commission nationale pour la protection du travail en Finlande; la Commission consultative du travail, 1980, au Gabon; le Conseil national du travail au Ghana; le Conseil supérieur du travail en Grèce; le Conseil national pour l'économie et le travail en Italie; le Conseil consultatif du travail en Jamaïque; le Conseil de négociation paritaire à Malte; Lettonie: la Commission consultative tripartite, 1993; la Fondation du travail aux Pays-Bas; le Conseil consultatif national du travail et de la sécurité sociale au Sénégal; le Conseil consultatif du travail au Suriname; le Conseil national intersectoriel du travail au Venezuela; le Conseil consultatif tripartite du travail en Zambie.

38. Autriche (le Conseil institué par la loi sur la protection des travailleurs doit donner son avis sur les projets de loi); Saint-Marin; Nouvelle-Zélande: bien que la Nouvelle-Zélande n'ait pas ratifié la convention n^o 150, le Conseil des syndicats (NZCTU) se plaint d'un manque de consultations lors de l'examen, en 1995, de la législation sur les salaires minima. Ils ont seulement eu la possibilité de soumettre un avis écrit en la matière, ce qui, selon le NZCTU, n'est pas considéré comme «consultation» au sens du mot ou de la convention.

39. Allemagne, Australie, Costa Rica, Espagne, Finlande, Italie, Norvège, etc.

40. Par exemple: Autriche (Chambre de travail des provinces); Espagne (Conseil économique et social); Ghana, Italie, Norvège, Suède.

41. Par exemple: Angola (Commission consultative de l'emploi), Autriche (Service public d'emploi); Etats-Unis: plusieurs commissions (par exemple la Commission de la sécurité et de la santé au travail); Mexique (Commission nationale des salaires minima).

42. Voir aussi les recommandations n^os 81 et 133.

43. Les fonctions traditionnelles de l'inspection du travail consistent notamment à assurer l'application des dispositions légales pertinentes, fournir des informations et des conseils techniques aux employeurs et aux travailleurs à cet effet, porter à l'attention de l'autorité compétente les déficiences ou les abus constatés.

44. Par exemple: Belgique, Espagne, Maroc. Voir également l'étude d'ensemble sur l'inspection du travail, CIT, 71^e session, 1985, rapport III (partie 4B), paragr. 113.

45. Argentine, Danemark, Italie, Panama, Norvège, Suède et étude d'ensemble ci-dessus, paragr. 115.

46. Protocole de 1995 relatif à la convention (n^o 81) sur l'inspection du travail, 1947.

47. Voir ci-dessus, note 4.

48. Les questions de sécurité et de santé au travail sont le plus souvent considérées comme des domaines indépendants de la sécurité sociale. Dans beaucoup de pays, il existe cependant de nombreuses imbrications entre ces deux domaines. Cela est le cas en particulier dans les pays où existent des systèmes indépendants en matière d'accidents et de maladies professionnels, lesquels -- même s'ils constituent une partie du système de sécurité sociale -- remplissent d'importantes fonctions relatives à la sécurité dans le travail, comme l'établissement de normes de protection, le contrôle de leur application et la sanction en cas de violation de ces normes.

49. Convention (n^o 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981. Elle est ratifiée par 27 Etats au 13 décembre 1996.

50. Par exemple: Allemagne, Etats-Unis, Tunisie. Au Royaume-Uni, les responsabilités en matière de sécurité et santé au travail relèvent, depuis juillet 1995, de l'autorité du ministère de l'Environnement. La Commission britannique de sécurité et santé au travail (organisme tripartite qui jouissait d'un degré élevé d'indépendance) a été transférée au ministère de l'Environnement.

51. C'est le cas, par exemple, du Costa Rica où le Conseil de la santé professionnelle est chargé de la politique de l'hygiène au travail et de la santé professionnelle. Il s'agit d'un organe tripartite composé de représentants du ministère de la Santé, de l'Institut national de l'assurance, de la Caisse de sécurité sociale, des centrales et confédérations syndicales ainsi que des chambres patronales. En Israël, l'Institut de santé professionnelle et d'hygiène, organisme tripartite, est chargé de donner des conseils au ministère du Travail et des Affaires sociales dans ce domaine.

52. Il en est ainsi en Autriche où un comité chargé de la protection des travailleurs donne son avis sur les lois préparées par le ministère du Travail. A Chypre, le ministère du Travail n'a pratiquement jamais introduit une nouvelle loi sans avoir, au préalable, l'avis des partenaires sociaux. Enfin, en Espagne, le Conseil économique et social, organe consultatif, agit dans le cadre de l'activité normative en matière socio-économique et du travail; son rôle consiste, notamment, à donner des avis obligatoires sur les avant-projets de loi.

53. En Finlande, par exemple, les conventions collectives qui peuvent réglementer aussi bien les relations d'emploi que les conditions du travail contiennent des accords sur des questions spéciales conclues dans des domaines variés dont la santé et la sécurité au travail.

54. Voir BIT: L'inspection du travail, CIT, 71^e session, Genève, 1985, rapport III (partie 4B). Voir également l'article 2 de la convention n^o 129 et l'article 27 de la convention n^o 81.

55. Ibid., paragr. 82-97.

56. En République tchèque, par exemple, la supervision et l'inspection en matière de sécurité des équipements techniques sélectionnés sont déléguées aux institutions semi-gouvernementales ou non gouvernementales choisies et approuvées.

57. Voir: Développement et tendances de la sécurité sociale, 1993-1995. Partie 1: La sécurité sociale dans les années quatre-vingt-dix: la nécessité du changement. Rapport I, 25^e Assemblée générale, Association internationale de la sécurité sociale, Genève.

58. Ces institutions sont souvent dirigées par des conseils d'administration de composition tripartite, par exemple: Algérie, Canada, Espagne, Italie, Tunisie.

59. Voir BIT, document de travail pour la Réunion d'experts sur l'administration du travail (Genève, 1973), MELA 1973/I, paragr. 139-147 et 338-346. Voir également CIT, 76^e session, 1989, rapport III (partie 4B), La protection de la vieillesse par la sécurité sociale, paragr. 207, et la pratique, par exemple, au Mexique.

60. Par exemple: Argentine; Chili dans le domaine de l'assurance vieillesse; Colombie.

61. CIT, 83^e session, 1996, rapport III (partie 4A), paragr. 58 et 59.

62. La convention n^o 26 a recueilli 100 ratifications au 13 décembre 1996, dont 27 par des Etats Membres qui ont également ratifié la convention n^o 150. La convention n^o 99 a recueilli 52 ratifications dont 15 par des Etats Membres qui ont ratifié aussi la convention n^o 150. La convention n^o 131 a recueilli 40 ratifications dont 13 par les Etats qui ont également ratifié la convention n^o 150.

63. CIT, 61^e session, 1976, rapport V (1), pp. 7, paragr. 7 e), 30-32.

64. Voir BIT: Salaires minima, méthodes de fixation, application et contrôle. CIT, 79^e session, 1992, rapport III (partie 4B), paragr. 43-55.

65. BIT: Mise en valeur des ressources humaines: orientation et formation professionnelles, congé-éducation payé. CIT, 78^e session, 1991, rapport III (partie 4B).

66. Voir BIT: rapport III (partie 4A), CIT, 81^e session, Genève, 1994, paragr. 93.

67. Voir aussi Politiques de l'emploi dans une économie mondialisée, CIT, 83^e session, 1996, rapport V; et L'emploi dans le monde 1996/97 «Les politiques nationales à l'heure de la mondialisation», BIT, 1996.

68. Sommet mondial pour le développement social (6-12 mars 1995), Déclaration et Programme d'action, Copenhague.

69. CIT, 57^e session, 1972, rapport III (partie 4B).

70. Par exemple: Australie, Congo, Gabon, Ghana, Koweït, Royaume-Uni, Thaïlande, Tunisie.

71. C'est notamment le cas de certains Etats fédératifs: Allemagne, Australie, Belgique, Nouvelle-Zélande.

72. Algérie (Conseil économique et social); Belgique (Conseil central de l'économie et Conseil économique et social dans chaque région); Colombie (Conseil national de la politique économique et sociale); Espagne (Conseil économique et social); Grèce (Commission économique du gouvernement); Italie (Conseil national de l'économie et du travail); Liban (Conseil économique et social); Portugal (Conseil économique et social); Tunisie (Conseil économique et social).

73. Par exemple: Australie (Conseil consultatif pour la planification économique); Jamaïque (Conseil national de planification); Lettonie (Commission consultative); Maurice (Conseil national pour le développement économique). Au Mexique, l'Alliance pour la reconstruction économique (ARE) est présidée par le ministre du Travail.

74. En Allemagne, par exemple, le ministère fédéral du Travail et des Affaires sociales et les ministères du Travail des Länder exercent un contrôle général, mais l'élaboration de la politique nationale de l'emploi et son application incombent essentiellement à l'Office fédéral de l'emploi.

75. En Italie, ces structures tripartites sont très développées. Au Danemark, un conseil national du marché du travail (Landsarbejdradet) conseille le ministre du Travail et le sous-secrétaire d'Etat à l'assurance chômage, définit les objectifs stratégiques, les groupes cibles et les indicateurs quantitatifs de résultats à l'intention des agences régionales et locales de l'emploi. En Finlande, le ministère du Travail se fait conseiller en matière de politique nationale de l'emploi par le Conseil des affaires de la main-d'œuvre. Cf. Le service public de l'emploi au Danemark, en Finlande et en Italie, OCDE, 1996, p. 47.

76. Voir ci-après chap. III.

77. Au Danemark, la politique de l'emploi est mise en œuvre par l'autorité nationale du marché du travail (AMS) et par la Direction de l'assurance chômage; les municipalités ont également la possibilité d'entreprendre des actions dans ce domaine. En Finlande, le ministère du Travail gère le service de l'emploi aux niveaux régional et local; certains services de ce ministère gèrent plus spécifiquement le service de l'emploi international, le conseil aux entreprises pour le choix d'implantation, la garantie de rémunération pour les salariés d'entreprises soumises à une procédure de faillite, ainsi que l'Institut national du travail, qui est un centre de formation du ministère. En Italie, c'est le ministère du Travail qui gère les bureaux du service de l'emploi à différents niveaux territoriaux. Le SPE compte 19 bureaux régionaux, 85 bureaux provinciaux et plus de 500 bureaux locaux (SCI). Les bureaux locaux constituent la principale instance en matière de placement et reçoivent des instructions des bureaux provinciaux qui contrôlent les procédures de licenciement collectif. Les bureaux régionaux, quant à eux, coordonnent les activités de ces derniers, reçoivent et examinent les dossiers de demande d'inscription à la caisse d'assurance chômage et tiennent un registre de chômeurs «en mobilité».

78. Au Danemark, la politique de l'emploi mobilise aussi le ministère de l'Education (les écoles techniques sous son contrôle offrent des cours de formation aux travailleurs qualifiés et non qualifiés) et le ministère des Affaires sociales (qui contrôle l'aide sociale à l'exception de l'assurance chômage).

79. Par exemple: Argentine, Australie, Belgique, Canada, Espagne, Etats-Unis, Suisse.

80. Selon le paragraphe 11 (2) de la recommandation n^o 158: «Un organe central du système d'administration du travail, déterminé conformément à la législation ou à la pratique nationales, devrait être chargé de prendre les mesures d'ordre institutionnel propres à assurer la coordination des activités des divers organismes ou autorités s'occupant des divers aspects de la politique de l'emploi, ou y être étroitement associé.»

81. Selon le paragraphe 12 de la recommandation n^o 158: «Les organes compétents au sein du système d'administration du travail devraient coordonner les services de l'emploi, les programmes de création et de promotion de l'emploi, d'orientation et de formation professionnelles et les régimes de prestations de chômage, ou participer à une telle coordination; ils devraient également coordonner ces divers services, programmes et régimes avec la mise en œuvre de la politique générale de l'emploi, ou participer à une telle coordination.»

82. CIT, 81^e session, 1994, rapport III (partie 4A), paragr. 93.

83. A Chypre, par exemple, il existe des liens informels entre le ministère du Travail et d'autres départements, tels le bureau de planification de l'administration publique, le département du personnel et le ministère de l'Education, par le biais de comités interdépartementaux. En revanche, les moyens formels de coordination sont assurés par le Conseil des ministres. En République tchèque, les services du travail établissent des organes consultatifs composés de représentants des organisations des employeurs et des travailleurs, des coopératives et des organisations des handicapés, etc. Le but de ces organes est de coordonner l'application de la politique nationale de l'emploi dans les régions concernées, de collecter les informations et demander les avis sur les questions et les formes diverses de politiques actives d'emploi.

84. En Allemagne, l'évaluation des programmes pour l'emploi remonte à 1969, lorsque la loi de promotion du travail (Arbeitsförderungsgesetz) a chargé l'Institut de recherche sur le marché du travail et les professions (IAB) de mesurer leur degré de réussite (Source: Evaluation des programmes pour l'emploi et des mesures sociales, OCDE, 1991, pp. 103-121). L'Australie s'est dotée d'un système complet et rigoureux de suivi des programmes. Le ministère fédéral de l'Emploi, de l'Education et de la Formation gère un vaste système de traitement automatique de l'information (Program Administration and Statistical System) qui contient des données sur chaque stage offert dans le cadre des programmes (données administratives, caractéristiques des participants et données concernant le stage) (ibid., pp. 161-166). Au Canada, un département (Emploi et Immigration Canada -- EIC) a été créé en 1966 pour évaluer les programmes des services de la main-d'œuvre et de l'emploi; la politique (1983) prévoit que tous les programmes seront évalués au moins tous les cinq ans, et les programmes nouveaux ou récemment modifiés sont évalués tous les deux ans. Depuis que le Conseil du Trésor a imposé en 1977 l'évaluation systématique et périodique, plus de 90 études ont été réalisées ou commandées par le Service d'évaluation des programmes d'Emploi et d'Immigration Canada; une cinquantaine concernaient la création d'emplois et les services de l'emploi, seize concernaient les programmes de valorisation des ressources humaines, treize concernaient l'assurance chômage et onze l'immigration (ibid., pp. 57-58). Au Cap-Vert, par exemple, il existe un Institut d'emploi et de formation professionnelle, organe consultatif tripartite, placé sous la supervision du ministère du Travail, de la Jeunesse et du Progrès social, et chargé de déterminer, évaluer et appliquer la politique de l'emploi et de la formation professionnelle, les stratégies et les programmes.

85. Peter Auer, «Le suivi de la politique de l'emploi dans les Etats membres de l'UE», Focus, inforMISEP, n^o 53, printemps 1996, p. 27.

86. Ibid.

87. Au Royaume-Uni, par exemple, le Programme de recherche du service public de l'emploi établit la liste des thèmes devant faire l'objet de recherche et/ou d'évaluation et sous-traite les projets auprès d'organismes indépendants, d'universités ou de consultants sélectionnés par appel d'offre. Le Programme de recherche du ministère de l'Education et de l'Emploi procède de la même manière.

88. BIT: Mise en valeur des ressources humaines: orientation et formation professionnelles, congé-éducation payé, CIT, 78^e session, 1991, rapport III (partie 4B).

89. Ibid.

90. Ibid., paragr. 95.

91. Ainsi, par exemple, le travail des enfants a fait l'objet de nombreuses recherches, notamment depuis la mise en œuvre du Programme international pour l'élimination du travail des enfants (IPEC). La commission note avec intérêt que la Conférence internationale du Travail examinera, à sa 86^e session (1998), la question du travail des enfants en vue de l'adoption d'instruments internationaux destinés à faire cesser les pires formes d'exploitation des enfants: travail dans des conditions assimilables à l'esclavage, travail dangereux et harassant, prostitution, pornographie et autres formes extrêmes d'exploitation.

92. C'est le cas par exemple des groupements féminins qui visent à faire modifier les dispositions discriminatoires à l'égard des femmes dans plusieurs pays.

93. L'institution d'offices du travail, c'est-à-dire de services centraux d'enquêtes et de statistiques dont les travaux alimentent l'œuvre législative, constitue la première étape de l'évolution de l'administration du travail. Voir BIT: «L'administration du travail: D'où vient-elle? Où va-t-elle?», Michel Wallin, dans Revue internationale du Travail, vol. 100, n^o 1, juillet 1969, pp. 57-120.

94. La convention n^o 160 est une révision de la convention (n^o 63) concernant les statistiques des salaires et des heures de travail, 1938.

95. Voir BIT: Mémorandums préparés par le BIT en réponse à des demandes d'éclaircissements relatifs à des instruments adoptés par la CIT, document GB.238/22/5, 238^e session, Genève, 16-20 nov. 1987.

96. Déclaration du gouvernement du Japon, CIT, 64^e session, Compte rendu des travaux, p. 22/6.

97. Mémorandums, op. cit. Il convient de rappeler que, dans sa pratique, le Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration s'est référé à ce concept, ou à des concepts similaires, dans des cas où l'accent est mis sur le principe selon lequel les parties ont «l'obligation de négocier de bonne foi pour le maintien d'un développement harmonieux des relations professionnelles» ou selon lequel elles «doivent négocier de bonne foi et s'efforcer de parvenir à un accord» (La liberté syndicale, Recueil de décisions du Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration du BIT, quatrième édition, BIT, 1996, paragr. 814-817). La bonne foi des parties et leur disposition à négocier en vue d'un accord mutuellement satisfaisant semblent être inhérentes au concept de «négociation» dans la législation du travail en général.

98. Voir ci-dessus paragr. 57-58.

99. CIT, 83^e session, 1996, rapport VI, p. 15.

100. Voir BIT: Liberté syndicale et négociation collective, CIT, 81^e session, Genève, 1994, rapport III (partie 4B).

101. Par exemple, le Conseil national des relations professionnelles aux Etats-Unis.

102. En Tunisie par exemple.

103. Voir ci-dessus paragr. 57-58.

104. Par exemple: Algérie, Tunisie.

105. Voir également paragr. 192 ci-après.

106. Par exemple, Madagascar. Ces tâches supplémentaires ne devraient toutefois pas interférer avec les missions principales de l'inspection du travail ou porter préjudice à l'autorité et à l'impartialité des inspecteurs du travail.

107. Quelques gouvernements ont évoqué la situation des travailleurs à domicile dans leur rapport dans le contexte de l'article 7, par exemple Malte, Japon. La commission relève que la Conférence, à sa 83^e session, 1996, a adopté la convention n^o 177 sur le travail à domicile.

108. Voir également BIT: Mémorandums préparés par le Bureau international du Travail en réponse à des demandes d'éclaircissements relatifs à des instruments adoptés par la Conférence internationale du Travail, document GB.238/22/5, 238^e session, Genève, 16-20 nov. 1987.

109. Voir également L'emploi dans le monde 1996/97. Les politiques nationales à l'heure de la mondialisation, BIT, 1996.

110. La convention n^o 82 est ratifiée par quatre Etats Membres dont un a également ratifié la convention n^o 150; la convention n^o 129 est ratifiée par 35 Etats Membres dont 13 ont également ratifié la convention n^o 150; enfin, la convention n^o 141 est ratifiée par 35 Etats Membres dont 20 ont également ratifié la convention n^o 150.

111. L'Argentine, par exemple, a adopté une loi (loi nationale sur l'emploi n^o 24013 du 5 décembre 1991) qui vise, inter alia, la promotion de l'emploi au moyen de nouvelles initiatives et la reconversion d'activités non structurées. En vertu de l'article 90 de cette loi, «des programmes seront mis en œuvre afin de favoriser la reconversion productive d'activités non structurées en vue d'améliorer leur productivité et leur gestion économique et de lancer de nouvelles initiatives génératrices d'emploi».

112. En Argentine, certains programmes de promotion de l'emploi ou de la sécurité sociale sont applicables aux populations indigènes; la loi n^o 23302 du 30 septembre 1985 a créé l'Instituto National de Asuntos Indigenas, organe décentralisé permettant la participation des indigènes, la préservation de leur culture et de leur savoir-faire technique et agricole.

113. BIT: Promotion de l'emploi rural, CIT, 75^e session, 1988, rapport VII.

114. Le dilemme du secteur non structuré. BIT: rapport du Directeur général, CIT, 78^e session, 1991. Dans ce rapport, il est indiqué que la majorité des travailleurs du secteur non structuré sont des indépendants ou bien des travailleurs familiaux non rémunérés (p. 43). Le secteur non structuré y est défini comme un ensemble de «très petites unités de production et de distribution de biens et de services implantés dans les zones urbaines des pays en développement; ces unités appartiennent essentiellement à des travailleurs indépendants qui emploient parfois une main-d'œuvre familiale, voire quelques salariés ou apprentis...». Si cette définition spécifie les pays en développement, c'est parce que l'ampleur du phénomène est bien moindre dans les pays industriels (p. 13 du rapport).

115. Ibid., note 2, p. 14.

116. Par exemple: Afrique du Sud (extension de la législation sur l'emploi à des catégories «atypiques» de travailleurs); Australie (mise en place d'une protection partielle des travailleurs indépendants n'employant pas de main-d'œuvre extérieure occupés dans le secteur non structuré qui ne touche que trois territoires, le New South Wales, Victoria et le South Australia); Brésil (mise en place d'un programme de soutien à la création d'emplois et de rémunérations en faveur des travailleurs non salariés); Chypre (la législation sur la sécurité sociale couvre aussi les travailleurs indépendants ainsi que les groupes similaires au même titre que les travailleurs salariés); Espagne (extension des fonctions du système d'administration du travail aux conditions de travail, l'inspection du travail et la santé et la sécurité ainsi que l'orientation et la formation professionnelles aux travailleurs indépendants n'employant pas de main-d'œuvre extérieure dans le secteur non structuré); Finlande (la protection de l'administration du travail couvre également les personnes qui selon la loi ne sont pas des salariés); Ghana (compétence du ministère de la Mobilisation et du Bien-être social pour la protection des fermiers n'employant pas de main-d'œuvre extérieure); Inde (le gouvernement fixe et révise le salaire des travailleurs agricoles et étend certaines lois aux membres des coopératives); Italie (compétence de l'autorité de la région pour la protection des fermiers n'employant pas de main-d'œuvre extérieure); Suède (protection de certains travailleurs culturels); République tchèque (la législation sur le travail est applicable aussi aux coopératives et à leurs membres pour les relations du travail, et les lois et règlements sur l'emploi sont applicables aux travailleurs indépendants n'employant pas de main-d'œuvre extérieure dans les secteurs agricole, de production et du commerce). Dans certains pays, les activités de l'administration du travail couvrent totalement ou partiellement les travailleurs occupés dans un cadre établi par la coutume ou les traditions communautaires (Algérie, Cuba, Danemark, Finlande, Israël, Italie, Jamaïque, Uruguay, Venezuela).

117. Par exemple: Bénin, Burkina Faso, Chine, Croatie, Mexique, Uruguay.

118. Voir BIT: Mémorandums préparés par le Bureau international du Travail en réponse à des demandes d'éclaircissements relatifs à des instruments adoptés par la Conférence internationale du Travail, paragr. 1-9 de la partie concernant la convention n^o 150, document GB.238/22/5, 238^e session, Genève, 16-20 nov. 1987.

119. La recommandation n^o 158, quant à elle, prévoit dans son paragraphe 11 (2), consacré au domaine spécifique de l'emploi, la mise en place «d'un organe central du système d'administration du travail». Celui-ci «devrait être chargé de prendre les mesures d'ordre institutionnel propres à assurer la coordination des activités des divers organismes ou autorités s'occupant des divers aspects de la politique de l'emploi, ou y être étroitement associé».

120. Par exemple: Bélarus, Chine, Danemark, Etats-Unis, Finlande, Venezuela.

121. Par exemple: Egypte, Indonésie.

122. Par exemple: Canada.

123. C'est le cas, par exemple, du Canada, où l'actuel Département des ressources humaines s'intitulait jusqu'en 1994 Département de l'emploi et de l'immigration; de la Finlande, où les compétences du ministère du Travail ont été récemment élargies; ou de l'Espagne après les récentes élections; de Cuba, de la Jamaïque ou encore du Royaume-Uni.

124. C'est le cas, par exemple, en Afrique du Sud pour les organismes suivants: Comité consultatif de la santé et la sécurité au travail, Conseil national de la formation, Office d'assurance chômage, Conseil des salaires et Conseil national du développement économique et du travail (NEDLAC) qui sont directement situés dans l'organigramme entre le ministre du Travail lui-même et le directeur général du Département du travail; en Finlande, le Conseil des questions sociales s'inscrit dans l'organigramme du ministère du Travail entre le secrétaire général et le conseiller spécial; ou encore au Venezuela, où la Commission technique des études et de la législation sociale et le Conseil intersectoriel national du travail sont directement rattachés au bureau du ministre du Travail (Source: ministère du Travail: Memoria y Cuenta 1993, organigramme du ministère du Travail (République du Venezuela, 1993)).

125. Par exemple: Afrique du Sud (Direction de la recherche, de la politique et de la planification; Direction des relations internationales); Argentine (Direction des affaires internationales); Cameroun (Division de la prévision, Service de l'information, de la documentation et des archives, Service des relations internationales du travail); Chine (Département de la coopération internationale); Gabon (Service de la documentation, Direction des relations internationales, direction des études et de la documentation); République populaire lao (Services de l'information et des publications, Service de la diffusion des informations); Pays-Bas (Direction des affaires internationales); Suisse (Service des affaires internationales, Service d'information et de presse, coordination des affaires); Zaïre (Division des services juridiques et Division des statistiques du travail).

126. En Uruguay, par exemple, il existe au sein du ministère du Travail et de la Sécurité sociale un conseil en relations du travail. Rattaché au Secrétariat général, celui-ci conseille le ministre sur tous les aspects relatifs aux organisations internationales et régionales du travail et de la sécurité sociale. C'est à ce conseil qu'incombe notamment la tâche de préparer les rapports sur l'application des normes internationales du travail.

127. Etude d'ensemble sur l'inspection du travail (CIT, 71^e session, 1985, rapport III (partie 4B)).

128. Voir ci-dessus chap. II.

129. Par exemple: Burkina Faso, Chypre, Congo, Cuba, Espagne, Finlande, Gabon, Guinée, Iraq, Italie, Portugal, Zambie.

130. Voir par exemple: OCDE: Perspectives de l'emploi (rapport annuel). Le Conseil des syndicats de Nouvelle-Zélande a allégué que l'inspection du travail ne dispose pas de ressources suffisantes.

131. BIT, 1989.

132. Quant aux effets sur le travail et l'emploi en général, voir notamment Banque mondiale: rapport sur le développement dans le monde 1995, «Le monde du travail dans une économie sans frontières» (notamment chap. 15, 16, 17). Voir également ibid., 1996: «De l'économie planifiée à l'économie de marché».

133. Outre ces formes «institutionnalisées» qui permettent d'associer les organisations d'employeurs et de travailleurs à la politique sociale de l'Etat, il existe, dans de nombreux pays, une procédure plus officieuse ou ad hoc qui consiste à consulter occasionnellement les organisations d'employeurs et de travailleurs sur presque toutes les questions qui présentent, pour elles, un intérêt particulier et qui constituent aussi l'occasion de consulter la société civile représentée par des organisations non gouvernementales, des associations ou des groupes d'intérêt. Ces procédures ne sont alors ni systématiques ni périodiquement encadrées et peuvent aussi se tenir à l'initiative des organisations de travailleurs et d'employeurs. On trouve ces procédures par exemple en Allemagne, en Afrique du Sud, en Australie, en Autriche, en Belgique, au Danemark, en Espagne, en Finlande, en Hongrie, en Italie, au Mexique, en Norvège, aux Pays-Bas, au Portugal, au Royaume-Uni, au Sénégal, en République tchèque, en Zambie.

134. Toutefois, il est intéressant d'observer qu'aux Etats-Unis la loi sur les procédures administratives (1970) oblige à publier des propositions de texte et règlement seulement pour avis, sans consultation organisée à travers des institutions permanentes. D'autre part, la loi de 1972 sur les comités consultatifs fédéraux limite à deux ans renouvelables la durée de vie de ces organismes (Federal Advisory Committees (FACA) Act, 1972 (Public Law 92-463, 92 Congress, H.R. 4383, oct. 1972, US). L'article 14 de cette loi réglemente de la façon suivante la durée de vie des comités consultatifs: [a](1) «Tout comité consultatif en activité à la date effective de la présente loi cessera de fonctionner au plus tard à l'expiration de la période de deux ans qui suit cette date effective sauf -- [A] dans le cas d'un comité consultatif créé par le président ou un fonctionnaire du gouvernement fédéral, ce comité est renouvelé par le président ou le fonctionnaire en question par décision spéciale prise avant l'expiration de cette période de deux ans; ou [B] dans le cas d'un comité consultatif créé en vertu d'une loi du Congrès, sa durée de vie est autrement prévue par voie législative.» (...). [c] «Tout comité consultatif qui est renouvelé par le président ou par un fonctionnaire du gouvernement fédéral ne peut être reconduit pour des durées successives de deux ans que par décision spéciale prise par le président ou par le fonctionnaire en question avant la date à laquelle ce comité consultatif aurait normalement cessé de fonctionner.»

135. Celle-ci dispose que «des mesures appropriées aux conditions nationales devraient être prises en vue de promouvoir, aux échelons industriel et national, une consultation et une collaboration efficaces entre les autorités publiques et les organisations d'employeurs et de travailleurs (...) en vue de développer l'économie en général, ou certaines de ses branches, d'améliorer les conditions de travail et d'élever les niveaux de vie.»

136. La consultation tripartite au niveau national sur la politique économique et sociale, CIT, 83^e session, 1996, rapport VI.

137. Ibid., p. 9.

138. Belgique, Bénin, Brésil, Burkina Faso, Cameroun, Espagne, Gabon, Ghana, Italie, Pays-Bas, Sénégal, Tunisie, Zaïre.

139. Equipe pour l'Europe centrale et orientale du Bureau international du Travail: Tripartism on Trial: Tripartite Consultations and Negociations in Central and Eastern Europe, par Robert Kyloh (BIT, 1995, p. 18).

140. Australie, Burkina Faso, Cameroun, Canada, Cap-Vert, Gabon, Guinée, Hongrie, Israël, Jamaïque, Liban, Madagascar, Pays-Bas, Sénégal, Tunisie.

141. Belgique, République centrafricaine, Danemark, Guinée.

142. C'est par exemple le cas du Conseil économique et social en Belgique, en Espagne, aux Pays-Bas.

143. Par exemple: Algérie, Autriche, Danemark, Italie.

144. L'émergence de la pratique des consultations tripartites dans les pays de l'Europe centrale et de l'Est est un phénomène relativement récent. Les premières avancées vers le tripartisme ont été faites par la Hongrie (Conseil national pour l'harmonisation des intérêts, créé en 1988); la Bulgarie (Commission nationale pour la coordination des intérêts, créée en 1990); la Pologne (Commission tripartite chargée des questions économiques et sociales, créée en 1994); la Fédération de Russie (Commission tripartite chargée de la réglementation des relations sociales et professionnelles, créée en 1992).

145. Argentine (Conseil national du travail et de l'emploi); Australie (Comité consultatif national du travail); Bahreïn (Conseil consultatif supérieur du travail); Bangladesh (Comité consultatif national tripartite); Belgique (Conseil national du travail); Bénin (Conseil national du travail); Burkina Faso (Commission consultative du travail); Cameroun (Commission nationale consultative du travail); Congo (Commission nationale consultative du travail); Cuba (Comité public du travail et de la sécurité sociale); Costa Rica (Conseil supérieur du travail); Egypte (Conseil consultatif supérieur pour le travail); Gabon (Commission consultative du travail); Ghana (Comité consultatif national du travail); Hong-kong (Comité consultatif du travail); Italie (Conseil national de l'économie et du travail); Jamaïque (Comité consultatif du travail); Liban (Conseil national du travail); Malte (Conseil du travail); Pays-Bas (Fondation du travail); Philippines (Comité consultatif du travail); Sénégal (Conseil consultatif national du travail et de la sécurité sociale); Tunisie (Conseil du travail); Zambie (Conseil consultatif tripartite du travail).

146. Cameroun, Cuba; Etats-Unis: plusieurs comités conseillent le ministère du Travail, chacun spécialisé dans un certain domaine, sur les problèmes en matière de travail.

147. Par exemple au Burkina Faso.

148. Par exemple en Guinée. Les articles 288 à 293 du Code du travail instituent la Commission consultative du travail et des lois sociales.

149. Belgique (la loi du 5 décembre 1968 sur les conventions collectives du travail et les commissions paritaires donne pouvoir au Conseil national du travail de conclure des conventions collectives du travail pouvant s'étendre à diverses branches d'activité ou à l'ensemble des activités économiques).

150. Par exemple: Belgique, Cameroun.

151. C'est le cas notamment au Costa Rica où le Conseil supérieur du travail, organisme tripartite, est chargé de proposer des solutions et de prendre des initiatives sur les questions nationales économiques et sociales. Au Mozambique, la Commission consultative du travail, créée en 1994 auprès du ministère du Travail, a pour mission de promouvoir et de stimuler le dialogue et la concertation entre le gouvernement et les organisations d'employeurs et de travailleurs dans les domaines de la politique nationale économique, sociale et du travail.

152. Par exemple en Australie, au Canada et aux Etats-Unis. La Fédération des syndicats allemands (DGB) allègue que le gouvernement a affaibli l'efficacité de l'Institution fédérale du travail (BA) dans des domaines tels que la création d'emplois, les conseils en matière d'emploi et de placement, en utilisant les fonds qui lui étaient alloués pour couvrir les frais d'intégration des émigrants et des réfugiés, alors que ces frais devraient être supportés par l'impôt. Selon la DGB, le rôle des agences privées dans ces domaines s'est accru, entraînant une concurrence inégale.

153. Par exemple en Espagne. Au Royaume-Uni, la Confédération des syndicats (TUC) a fait observer que l'ancien système tripartite de formation a fait place à un système sous l'emprise des employeurs et obéissant aux lois du marché dans le cadre duquel la participation des syndicats n'est plus obligatoire. Observation 1995, Royaume-Uni, c. 150. CEACR, op. cit., CIT, 82^e session, 1995, rapport III (partie 4A).

154. Par exemple: Danemark, Royaume-Uni.

155. Par exemple: Allemagne.

156. Par exemple au Danemark: Conseil national pour les personnes handicapées, Conseil danois des organisations de personnes handicapées, Conseil de l'égalité ethnique; aux Etats-Unis (où de tels organes sont habituellement créés pour une durée limitée): «Glass Ceiling Commission», Comité consultatif pour l'emploi et la formation des vétérans; en Italie: Comité national pour l'application des principes d'égalité de traitement et de chances entre les travailleurs et les travailleuses; aux Pays-Bas: Commission de l'égalité de traitement entre hommes et femmes dans l'emploi; au Royaume-Uni: Conseil des salaires agricoles; Commission de l'égalité de chances, Commission nationale pour les femmes; en Suède: Conseil pour la discrimination ethnique.

157. Etude d'ensemble sur les salaires minima: méthodes de fixation, application et contrôle, CIT, 79^e session, 1992.

158. Par exemple: Afrique du Sud, Allemagne, Argentine, Autriche, Bahamas, Bangladesh, Bénin, Burundi, Cameroun, République centrafricaine, Colombie, Costa Rica, République dominicaine, Egypte, Equateur, Ghana, Guinée, Guinée équatoriale, Guyana, Honduras, Inde, Jamaïque, Malte, Maurice, Mexique, Namibie, Nicaragua, Pakistan, Portugal, Royaume-Uni, République arabe syrienne, Togo, Tunisie, Uruguay, Zambie.

159. Dans le domaine des relations professionnelles: Autriche: Comité central de conciliation (1962); Royaume-Uni: Service de consultation, de conciliation et d'arbitrage (1974). Dans le domaine de la sécurité et santé au travail: Côte d'Ivoire, République tchèque. Dans le domaine de l'emploi et de la formation professionnelle: Cap-Vert: Comité national pour l'emploi et la formation professionnelle, organe consultatif doté d'une représentation tripartite.

160. Bénin: Commission nationale du suivi de l'application du programme d'ajustement structurel; Mexique: Alliance pour le redressement économique.

161. Au Danemark, par exemple, le Conseil sur l'environnement du travail. En Argentine, le Conseil national de l'emploi, de la productivité et du salaire minimum.

162. La commission note que le Conseil d'administration, à sa 267^e session (novembre 1996), a décidé d'inviter les gouvernements à fournir en 1998 des rapports au titre de l'article 19 de la Constitution sur la convention (n^o 97) et la recommandation (n^o 86) sur les travailleurs migrants (révisée), 1949, et sur la convention (n^o 143) sur les travailleurs migrants (dispositions complémentaires), 1975, et la recommandation (n^o 151) sur les travailleurs migrants, 1975.

163. Australie, Autriche, Canada, Etats-Unis, Pays-Bas.

164. Par exemple au Cap-Vert, où l'Institut pour l'emploi et la formation professionnelle met ses projets à exécution et toutes les activités relatives à l'administration du travail demeurent centralisées.

165. Tel est le cas par exemple en Tunisie, où la mise en œuvre de la politique active de l'emploi, dont l'élaboration relève des compétences du ministère de la Formation professionnelle et de l'Emploi, est mise en œuvre par l'Agence tunisienne de l'emploi, par l'Agence tunisienne de la formation professionnelle et par le Centre national de formation continue et de promotion professionnelle.

166. Argentine, Espagne, Finlande, Tunisie, Uruguay.

167. Aux Pays-Bas, on peut citer le cas de la Commission centrale de l'emploi placée sous le contrôle financier du ministère des Affaires sociales et de l'Emploi. Des organes similaires existent aussi au Liban et en République arabe syrienne.

168. Par exemple au Cap-Vert; en Côte d'Ivoire: Agence d'étude et de promotion de l'emploi, 1993.

169. Ghana: Conseil des services statistiques.

170. Par exemple en Côte d'Ivoire: Fonds de développement de la formation professionnelle.

171. Par exemple en Autriche.

172. En Australie, depuis 1983, la politique des salaires est régie par un accord négocié entre les syndicats (Conseil des syndicats) et le gouvernement fédéral. D'autres exemples: Argentine, Autriche, Colombie, Espagne, Hongrie, Italie, Mexique.

173. En Australie: Commission australienne des relations professionnelles (créée en 1905, nouvelle appellation en 1987). Au Canada, dans la province de l'Alberta, il existe un Conseil des relations professionnelles et un Conseil des relations professionnelles du service public, qui contrôle la négociation collective et qui examine également les plaintes des représentants des employeurs et des travailleurs concernant les questions de représentativité, de négociation collective et de mise en œuvre des conventions collectives. Aux Etats-Unis, le Conseil national des relations professionnelles composé d'un conseil indépendant et d'un conseil général s'occupe des pratiques déloyales en matière de travail; la Commission en matière de sécurité et de santé (OSHRC) décide des cas de désaccord sur le résultat des inspections en matière de sécurité et de santé au travail. Au Japon, les commissions tripartites centrales et régionales des relations du travail traitent des procédures de conciliation, de médiation et d'arbitrage et décident en matière de pratiques déloyales du travail.

174. Aux Etats-Unis, outre la coordination générale qui est exercée par les pouvoirs administratifs du Président (nomination, licenciement, budget et initiative législative), il existe une variété d'organes de coordination en matière d'administration du travail qui émettent des règlements, des proclamations, des protocoles d'accord (MOU); des commissions ad hoc en matière de politique et des organismes para-étatiques. Il existe des centaines de protocoles d'accord entre les organismes au niveau fédéral et entre le niveau fédéral et le niveau des Etats fédérés.

175. C'est le cas par exemple en Tunisie où le ministère des Affaires sociales et le ministère de la Formation professionnelle et de l'Emploi se partagent les domaines d'activité de l'administration du travail. Au Brésil, le ministère du Travail et le ministère de la Protection sociale assurent la coordination des politiques et des actions. Au Royaume-Uni, le Département ministériel chargé de la politique nationale du travail a été aboli en juillet 1995, et ses fonctions distribuées entre le ministère de l'Education, devenu ministère de l'Education et de l'Emploi (responsable de la politique générale de la main-d'œuvre, de l'orientation professionnelle, de l'égalité de rémunération, de l'égalité des chances dans l'emploi ainsi que des personnes handicapées), le ministère du Commerce et de l'Industrie (responsable des relations professionnelles, ainsi que des questions relatives aux droits des individus dans l'emploi), le ministère de l'Environnement (responsable des questions de sécurité et de santé au travail) et, enfin, le Bureau central de la statistique (Central Statistical Office) pour la collecte des statistiques du travail et de l'emploi (à l'exception des statistiques relatives à la formation).

176. Voir ci-dessus introduction, paragr. 21 à 24.

177. Des exemples d'autres arrangements sont: l'Union économique et monétaire ouest africaine (UEMOA); la Zone économique préférentielle pour l'Afrique de l'Est et du Sud; la Communauté sud-africaine pour le développement; la Communauté économique des Etats d'Afrique centrale.

178. Par exemple: Argentine, République de Corée.

179. Bénin, Brésil, Chili, Niger: assistance technique pour renforcer les capacités des ministères du Travail (1996).

180. Namibie: cours de formation pour les fonctionnaires (1985).

181. Argentine, Colombie et Costa Rica: réorganisation du ministère du Travail (1986); Afrique du Sud (1995), Albanie (1994-95), Azerbaïdjan.

182. Séminaires sur les questions et problèmes de la politique du travail qui se posent dans les pays du Pacifique Sud (1986). Pays d'Europe centrale et orientale et pays de l'ex-URSS: présentation des systèmes les plus avancés et des méthodes d'organisation les plus modernes (1995). Asie: les politiques d'administration du travail pour promouvoir l'emploi indépendant (1990).

183. De telles activités ont été conduites par le Service d'administration du travail, en collaboration avec les bureaux régionaux et les équipes multidisciplinaires, notamment en Afrique du Sud, en Albanie et au Viet Nam.

184. CIT, 81^e session, 1994, rapport du Directeur général: Des valeurs à défendre, des changements à entreprendre, chap. III: «Les normes: une perspective élargie», p. 50.

185. Art. 2 de la convention: «Tout Membre qui ratifie peut déléguer ..., en vertu de la législation nationale...».

186. Par exemple dans le respect de la législation concernant la santé et la sécurité du travail.

187. La Fédération des employeurs de Nouvelle-Zélande s'est ralliée à cette position, tandis que le Conseil des syndicats de Nouvelle-Zélande fait observer que le rapport du gouvernement ne comporte pas d'évaluation de l'efficacité du système d'administration du travail, que la révision de la législation sur le salaire minimum n'a pas fait l'objet de réelles consultations et que l'inspection du travail ne dispose pas de ressources suffisantes.

188. Voir BIT, mémorandums préparés par le Bureau international du Travail en réponse à des demandes d'éclaircissements relatifs à des instruments adoptés par la Conférence internationale du Travail, paragr. 3 à 14, document GB.238/22/5, 238^e session, Genève, 1987.

189. Ibid., paragr. 16 à 21.

190. CIT, 71^e session, 1985, rapport III (partie 4B), paragr. 304.

191. La convention n^o 150 a notamment été ratifiée par les Etats Membres fédératifs suivants: Allemagne, Australie, Etats-Unis et Suisse.

192. Voir paragr. 4 du décret n^o 850 du 4 mai 1994 du Président de la Fédération de Russie sur l'inspection assurée par l'Etat et la surveillance du respect de la législation nationale.

193. Dans ce contexte, la Confédération des organisations d'employeurs d'Estonie souhaite participer aux travaux préparatoires d'un éventuel projet de loi, au moins dans le domaine de la législation de l'emploi et des consultations des partenaires sociaux.

Mise à jour par VC. Approuvée par NdW. Dernière modification: 26 January 2000.


Etats	Ratification enregistrée	Etats	Ratification enregistrée

Algérie Allemagne Australie Bélarus Burkina Faso Chypre Congo Costa Rica Cuba Danemark Egypte Espagne Etats-Unis Finlande Gabon Ghana Grèce Guinée Guyana Iraq	26.01.1984 26.02.1981 10.09.1985 15.09.1993 03.04.1980 06.07.1981 24.06.1986 25.09.1984 29.12.1980 05.06.1981 05.12.1991 03.03.1982 03.03.1995 25.02.1980 11.10.1979 27.05.1986 31.07.1985 08.06.1982 10.01.1983 10.07.1980	Israël Italie Jamaïque Lettonie Mexique Namibie Norvège Pays-Bas Portugal Royaume-Uni Saint-Marin Suède Suisse Suriname Tunisie Uruguay Venezuela Zaïre Zambie	07.12.1979 28.02.1985 04.06.1984 08.03.1993 10.02.1982 28.06.1996 19.03.1980 08.08.1980 09.01.1981 19.03.1980 19.04.1988 11.06.1979 03.03.1981 29.09.1981 23.05.1988 19.06.1989 17.08.1983 03.04.1987 19.08.1980
		Total des ratifications: 39


Etats Membres	Convention n ^o 150		Recommandation n ^o 158
	Année de la ratification	Article 19	Article 19

Afghanistan	-	X	X
Afrique du Sud	-	R	R
Albanie	-	X	X
Algérie	1984	-	X
Allemagne	1981	-	R
Angola	-	R	R
Antigua-et-Barbuda	-	R	R
Arabie saoudite	-	R	R
Argentine	-	R	R
Arménie	-	X	X
Australie	1985	-	R
Autriche	-	R	R
Azerbaïdjan	-	X	X
Bahamas	-	R	R
Bahreïn	-	R	R
Bangladesh	-	R	R
Barbade	-	X	X
Bélarus	1993	-	X
Belgique	-	R	R
Belize	-	R	R
Bénin	-	X	X
Bolivie	-	X	X
Bosnie-Herzégovine	-	X	X
Botswana	-	R	R
Brésil	-	R	R
Bulgarie	-	R	R
Burkina Faso	1980	-	R
Burundi	-	X	X
Cambodge	-	X	X
Cameroun	-	R	R
Canada	-	R	R
Cap-Vert	-	R	R
République centrafricaine	-	X	X
Chili	-	R	R
Chine	-	R	R
Chypre	1981	-	R
Colombie	-	R	R
Comores	-	X	X
Congo	1986	-	X
Corée, République de	-	R	R
Costa Rica	1984	-	R
Côte d'Ivoire	-	R	R
Croatie	-	R	R
Cuba	1980	-	R
Danemark	1981	-	R
Djibouti	-	X	X
République dominicaine	-	X	X
Dominique	-	R	R
Egypte	1991	-	R
El Salvador	-	R	R
Emirats arabes unis	-	R	R
Equateur	-	R	R
Erythrée	-	R	R
Espagne	1982	-	R
Estonie	-	R	R
Etats-Unis	1995	R	R
Ethiopie	-	R	R
Ex-République yougoslave de Macédoine	-	X	X
Fidji (les)	-	X	X
Finlande	1980	-	R
France	-	R	R
Gabon	1979	-	X
Gambie	-	X	X
Géorgie	-	X	X
Ghana	1986	-	R
Grèce	1985	-	R
Grenade	-	X	X
Guatemala	-	X	X
Guinée	1982	-	X
Guinée équatoriale	-	X	X
Guinée-Bissau	-	R	R
Guyana	1983	-	R
Haïti	-	X	X
Honduras	-	R	R
Hongrie	-	R	R
Iles Salomon	-	X	X
Inde	-	R	R
Indonésie	-	X	X
Iran, République islamique d'	-	X	X
Iraq	1980	-	R
Irlande	-	R	R
Islande	-	R	R
Israël	1979	-	R
Italie	1985	-	R
Jamaïque	1984	-	X
Japon	-	R	R
Jordanie	-	X	X
Kazakstan	-	X	X
Kenya	-	X	X
Kirghizistan	-	X	X
Koweït	-	R	R
République démocratique populaire lao	-	X	X
Lesotho	-	X	X
Lettonie	1993	-	X
Liban	-	R	R
Libéria	-	X	X
Jamahiriya arabe libyenne	-	X	X
Lituanie	-	X	X
Luxembourg	-	X	X
Madagascar	-	R	R
Malaisie	-	X	X
Malawi	-	X	X
Mali	-	X	X
Malte	-	R	R
Maroc	-	R	X
Maurice	-	R	R
Mauritanie	-	X	X
Mexique	1982	-	R
Moldova, République de	-	X	X
Mongolie	-	R	R
Mozambique	-	R	R
Myanmar	-	X	X
Namibie	1996	R	R
Népal	-	X	X
Nicaragua	-	X	X
Niger	-	R	R
Nigéria	-	X	X
Norvège	1980	-	R
Nouvelle-Zélande	-	R	R
Oman	-	R	R
Ouganda	-	R	R
Ouzbékistan	-	X	X
Pakistan	-	R	R
Panama	-	R	R
Papouasie-Nouvelle-Guinée	-	X	X
Paraguay	-	X	X
Pays-Bas	1980	-	R
Pérou	-	X	X
Philippines	-	X	X
Pologne	-	R	R
Portugal	1981	-	R
Qatar	-	R	R
Roumanie	-	R	R
Royaume-Uni	1980	-	R
Fédération de Russie	-	R	R
Rwanda	-	X	X
Saint-Marin	1988	-	R
Saint-Vincent-et-les-Grenadines	-	X	X
Sainte-Lucie	-	X	X
Sao Tomé-et-Principe	-	X	X
Sénégal	-	R	R
Seychelles	-	X	X
Sierra Leone	-	R	R
Singapour	-	R	R
Slovaquie	-	R	R
Slovénie	-	X	X
Somalie	-	X	X
Soudan	-	X	X
Sri Lanka	-	X	X
Suède	1979	-	R
Suisse	1981	-	R
Suriname	1981	-	R
Swaziland	-	X	X
République arabe syrienne	-	R	R
Tadjikistan	-	R	R
Tanzanie, République-Unie de	-	X	X
Tchad	-	X	X
République tchèque	-	R	R
Thaïlande	-	R	R
Togo	-	R	R
Trinité-et-Tobago	-	X	X
Tunisie	1988	-	R
Turkménistan	-	X	X
Turquie	-	R	R
Ukraine	-	R	R
Uruguay	1989	-	R
Venezuela	1983	-	R
Viet Nam	-	R	X
Yémen	-	X	X
Zaïre	1987	-	R
Zambie	1980	-	R
Zimbabwe	-	X	X
R = Rapport reçu; X = Rapport non reçu. Note : En outre, 18 rapports ont été reçus des territoires non métropolitains suivants: Royaume-Uni (Anguilla, Bermudes, Gibraltar, Guernesey, Hong-kong, île de Man, îles Falkland (Malvinas), îles Vierges britanniques, Jersey, Montserrat, Sainte-Hélène).