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Réponse du Directeur général
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Je me réjouis tout d'abord que votre assemblée ait adopté hier, à l'unanimité moins deux abstentions, les propositions budgétaires pour 1998-99. Vous me permettrez toutefois de me réjouir un peu moins du fait qu'il s'agit d'un budget de quelque 481 millions de dollars des Etats-Unis, en baisse de 5,6 pour cent en termes réels par rapport au budget adopté par la Conférence pour le biennium en cours. Je tiens à redire ici que, si nous avons pu ces dernières années absorber les diminutions de ressources grâce à des gains de productivité et à une rationalisation des services à Genève, il faut cependant être bien conscient que toute réduction supplémentaire à l'avenir se traduira immanquablement par une diminution de l'assistance technique et des services rendus aux mandants sur le terrain, alors que ces derniers accroissent leurs demandes à cet égard. Nul doute que ce sont là des considérations dont la Commission du programme, du budget et de l'administration et le Conseil d'administration lui-même voudront bien tenir compte lors des discussions pour le prochain exercice budgétaire qui commenceront dans quelques mois.
Dans ma réponse à la discussion sur le rapport présenté en 1994 et consacré à la justice sociale dans une économie qui se mondialise, je rappelais que nous avions ouvert un chantier qui nous retiendrait longtemps, mais qu'il nous appartenait -- à nous et à nous seuls -- d'être les architectes et les bâtisseurs de notre avenir. Mon rapport consacré cette année à la fonction normative de l'OIT constitue à mes yeux une partie importante de ce chantier destiné à dessiner la figure de l'Organsiation internationale du Travail au XXIe siècle. Grâce à vous, nous avons progressé dans cette voie. Je voudrais adresser mes remerciements aux 314 orateurs qui se sont succédés durant onze séances plénières, et plus particulièrement aux 117 ministres qui se sont exprimés sur le rapport.
Je crois que notre débat a eu pour premier résultat de faire mûrir notre réflexion. Débattu depuis près de trois ans maintenant au sein du Conseil d'administration, ce dossier difficile a maintenant été porté à l'attention de l'opinion publique internationale par le biais de la Conférence. L'intérêt porté partout dans le monde à cette discussion a accru, me semble-t-il, l'importance et la visibilité de notre Organisation. Tout au long du débat, nous avons pu lever certaines équivoques et clarifier un certain nombre de malentendus. Nous avons aussi pour l'essentiel évité des excès de langage ou des positions par trop extrémistes, ouvrant ainsi la voie à un approfondissement du dossier par le Conseil d'administration. Je crois en effet, et c'est une des premières conclusions majeures de notre Conférence, que quelles que soient les opinions émises personne ne s'est opposé à la poursuite de nos travaux. Nous avons donc maintenant un an devant nous pour trouver un compromis significatif sur ce dossier et je veux croire que cet objectif pourra être atteint. Je ne peux en effet imaginer un échec dont j'entrevois trop bien les conséquences désastreuses pour les valeurs auxquelles nous croyons et l'Organisation que nous appuyons.
La partie du rapport consacrée aux droits fondamentaux des travailleurs a fait, comme on pouvait s'y attendre, l'objet des discussions les plus animées. Les éléments apportés par plusieurs délégués représentant les travailleurs de toutes les régions du monde sur des situations provoquées ou aggravées par une libéralisation brutale des échanges suffisent pour se convaincre de la nécessité d'un accompagnement social de la mondialisation. Comme l'a rappelé le Premier ministre du Luxembourg, M. Juncker, le développement économique n'entraîne pas automatiquement le progrès social quand bien même, pour reprendre les termes utilisés par le ministre du Travail de l'Inde, M. Arunachalam, la finalité de la croissance économique doit être la promotion d'un progrès social conforme à la dignité de l'homme et à la justice sociale. Cette opinion a été partagée par de très nombreux ministres et représentants gouvernementaux, notamment par M. MBoweni, ministre du Travail de l'Afrique du Sud, ainsi que par un grand nombre des délégués des employeurs et des travailleurs.
La discussion a confirmé un très large consensus au sujet de l'importance qui s'attache au renforcement des droits fondamentaux non seulement parce qu'ils touchent aux droits essentiels de l'être humain au travail, mais, comme l'ont rappelé le ministre du Travail de la Suède, Mlle Winberg, et le secrétaire d'Etat au Travail de la République dominicaine, M. Alburquerque, parce qu'ils sont les outils et les conditions de la promotion des autres droits, en fonction des préférences et des possibilités de chaque pays.
Les différences d'opinions portent sur les moyens de parvenir à ce renforcement des droits fondamentaux: deux grandes voies sont possibles: la ratification universelle des sept conventions fondamentales et l'adoption d'une déclaration solennelle sur les droits fondamentaux. Ces deux moyens ne sont pas exclusifs l'un de l'autre mais complémentaires.
Vous avez été très nombreux à saluer l'initiative de la campagne de ratification des conventions fondamentales que nous avons lancée en 1995 et sur laquelle nous ferons le point au Conseil d'administration en novembre. A ce jour, quelque 60 ratifications ont été enregistrées et plus d'une vingtaine sont encore attendues, qui concernent notamment la convention no 138 sur l'âge minimum. Cette réponse massive démontre le caractère fallacieux de l'argumentation qui lie la ratification des normes fondamentales au niveau de développement économique et social des pays. De très nombreux pays en développement ont ratifié ou se sont engagés à ratifier ces normes dans un très proche avenir. Ce résultat est encourageant et, avec votre soutien, cette action sera poursuivie et amplifiée. Nous poursuivrons avec les pays qui le souhaitent vraiment la coopération technique pour aider à la ratification et à l'application des conventions fondamentales, ainsi que le suggère le ministre du Travail de l'Ouganda, M. Etiang.
Je l'indiquais au début de mon intervention: les débats relatifs à la proposition concernant un projet de déclaration solennelle destinée à réaffirmer le respect universel des droits fondamentaux des travailleurs ont permis de clarifier nombre de points.
Comme l'ont rappelé de nombreux gouvernements, le représentant de la Commission syndicale consultative auprès de l'OCDE, M. Evans, ou le délégué des employeurs de l'Australie, M. Noakes, le Conseil d'administration, à la suite de la Conférence en 1994, a examiné à plusieurs reprises la question de la dimension sociale de la libéralisation des échanges. Une conclusion essentielle s'est dégagée des travaux du Conseil: la libéralisation des échanges et la levée des obstacles au commerce international fournissent la matière première du progrès social. Mais, en même temps, cette libéralisation peut représenter un risque, celui qu'une concurrence internationale débridée fasse «obstacle aux efforts des nations [...] désireuses d'améliorer le sort des travailleurs dans leurs propres pays», pour reprendre les termes du Préambule de notre Constitution. L'OIT doit donc, notamment à travers son action normative, viser à assurer un certain parallélisme entre le progrès social et le progrès économique attendu de la libéralisation des échanges. Ceci est conforme au mandat qui a été confié à l'OIT par le Sommet mondial pour le développement social de Copenhague. C'est également le sens du point 4 de la Déclaration ministérielle de la Conférence de Singapour.
Il est cependant manifeste, en écoutant certaines interventions, que les résultats des débats féconds qui ont eu lieu à ce sujet au Conseil d'administration n'ont pas fait l'objet d'une diffusion suffisante. Je prendrai les mesures qui s'imposent pour remédier à ce déficit de communication entre le Conseil d'administration et l'ensemble de nos mandants.
Au terme de vos débats, il m'apparaît que, si un certain nombre de pays ont exprimé ou fait connaître leur désaccord avec cette initiative du Conseil d'administration, présentée au cours de sa session du mois de mars 1997 -- et il importe d'examiner soigneusement les raisons de leurs hésitations ou de leurs réticences --, un assez large consensus s'est dégagé, tant dans le groupe gouvernemental que dans celui des employeurs ou des travailleurs, sur le principe de l'examen d'un tel texte et du mécanisme de mise en œuvre destiné à l'accompagner.
Pour dissiper les derniers doutes que cette proposition pourrait encore susciter, il me semble important de souligner de nouveau qu'il ne s'agit nullement, à travers une telle déclaration, d'imposer de nouvelles obligations aux Etats Membres contre leur volonté. La déclaration ne vise qu'à réaffirmer la logique des engagements et des valeurs auxquels les Etats ont déjà librement souscrit en adhérant à l'OIT. Est-il besoin de rappeler ici que l'adhésion à l'OIT est un acte volontaire de l'Etat? Mais personne ne saurait reprocher à l'Organisation d'inviter ses Membres à prendre au sérieux de semblables engagements en les rendant plus explicites. Tel est précisément le sens de la déclaration qui vise à réaffirmer la portée concrète des valeurs fondamentales auxquelles chaque Membre a choisi d'adhérer et dont la communauté internationale, à Copenhague et Singapour, a reconnu que l'OIT était le dépositaire.
La question suivante est alors de savoir quelles conséquences s'attacheront à cette réaffirmation du sens de leur engagement. Il convient sur ce point également de dissiper les inquiétudes ou les malentendus. La nature de ces conséquences doit découler de la nature même de la déclaration. Il ne saurait donc s'agir de sanctionner des violations ou manquements par une procédure judiciaire. Ceci a été rappelé tant par le ministre du Travail et de la mise en valeur des ressources humaines du Kenya, M. Masinde, que par le ministre des Affaires sociales et de l'emploi des Pays-Bas, M. Melkert. Il s'agit de vérifier que, même s'il n'a pas ratifié les conventions correspondantes pour des raisons qui peuvent dans certains cas être légitimes, un pays en respecte tout de même l'esprit et les principes.
Il existe bien des manières de concevoir un tel mécanisme. Mon propos ne saurait être, à ce stade, de les passer en revue. Je tiens en revanche à assurer la Conférence de ma conviction -- attestée par le souci que j'ai eu de l'associer dès cette année aux réflexions en cours devant le Conseil d'administration depuis 1994 -- que ce mécanisme doit pouvoir recueillir l'adhésion la plus large possible. Le Conseil devra donc poursuivre ses travaux à ce sujet suivant des modalités qui seront discutées par lui-même après-demain. Les propositions qui seront soumises au Conseil en novembre en ce qui concerne la déclaration et son mécanisme de mise en œuvre devraient offrir une base suffisamment consensuelle et refléter les diverses sensibilités pour lui permettre d'inscrire cette question capitale à l'ordre du jour de la Conférence en 1998.
S'agissant de mes propositions concernant un rapport périodique sur le progrès social dans le monde, je tiens à rappeler que le fait de devenir Membre de l'OIT emporte non seulement l'adhésion à des valeurs immuables, mais aussi l'adhésion à la dynamique du progrès social. Chaque pays s'engage à agir activement pour associer ses travailleurs aux fruits du progrès économique, et à ne pas se contenter que cela se fasse spontanément, avec les conséquences que le dernier rapport du PNUD sur le développement humain vient encore de souligner avec force. D'où l'idée de fournir des repères et d'échanger des informations ou de bonnes pratiques pour encourager ce dynamisme à travers un rapport régulier. Il va de soi que, dans mon esprit, un tel rapport n'a jamais été censé dicter à quiconque le niveau de progrès social qui convient à chaque stade de développement économique. Depuis 1994, je ne cesse de répéter qu'il n'appartient à personne, et pas même à l'Organisation elle-même, de dicter à ses Membres ce qui leur convient sur le plan du progrès social. Je me trouve encouragé par le soutien de tous ceux qui ont compris la portée essentiellement promotionnelle et pragmatique de ce projet. Elle mérite, sans aucun doute, encore beaucoup de réflexions et de discussions. Mais je suis raisonnablement optimiste quant aux résultats car, parmi le petit nombre de ceux qui ont manifesté leurs réticences à l'égard de cette proposition, j'ai cru déceler des possibilités de parvenir à un accord.
Les tensions qui, à certains moments, ont marqué les discussions sur les questions techniques à l'ordre du jour de cette session de la Conférence illustrent parfaitement les problèmes qui ont été évoqués dans la deuxième partie du rapport. Elles ont notamment mis en lumière la difficulté de discuter de manière approfondie, dans le court laps de temps dont dispose la Conférence, de questions techniques extrêmement complexes et qui ont parfois été placées à l'ordre du jour sans idée précise de leur contour ou de leur contenu. Il me semble impératif de poursuivre activement la proposition selon laquelle les questions nouvelles devraient faire l'objet d'une discussion préliminaire en vue de mieux cerner l'objet d'un instrument éventuel avant de placer définitivement la question à l'ordre du jour de la Conférence. Cette session aura également fourni de nombreux exemples des améliorations qui pourraient être apportées à différents aspects de la procédure, et en particulier à la rédaction des questionnaires. De façon générale, les idées et les propositions contenues dans la deuxième partie du rapport ont recueilli un intérêt et un soutien dont je me félicite. J'ai la ferme intention de poursuivre activement ces pistes au Conseil et dans les commissions compétentes.
Je reviendrai, dans la présentation des travaux des commissions de la présente Conférence, sur certains points qui illustrent la nécessité de revoir les règles et les procédures de notre système normatif.
Je ne m'attarderai pas à ce stade sur la question du label social qui, selon les propos du Président Chotard «a suscité bien des remous ou quelques réactions négatives». Je soulignerai simplement que les propositions à ce sujet visaient uniquement à engager un débat sur une solution multilatérale et essentiellement volontaire, aux antipodes de la philosophie même de la clause sociale. Par définition, un tel cadre multilatéral ne saurait voir le jour sans un très large consensus qui fait aujourd'hui manifestement défaut. J'avais fait cette proposition en pensant particulièrement aux pays en développement qui risquent rapidement d'être submergés de systèmes d'étiquetage privés et unilatéraux dont le rapport soulignait tant les aspects positifs que ceux qui le sont moins. Il appartiendra au Conseil d'administration de poursuivre ou non le débat sur cette question. Je suis, pour ma part, convaincu que la prolifération des initiatives privées dont le Bureau possède déjà de nombreux exemples devrait nous conduire à reprendre plus sereinement le débat sur les mérites de cette démarche, comme l'a suggéré le ministre du Travail et de la Prévoyance sociale du Mexique, M. Bonilla Garcia.
La Conférence vient de prendre à cette session une décision d'une grande importance historique et symbolique en se dotant de l'instrument efficace qui lui permettra de se défaire de manière transparente et définitive du «bois mort» normatif. Cet amendement constitutionnel donnera à la Conférence internationale du Travail le pouvoir d'abroger les conventions internationales du travail que le Conseil et la Conférence elle-même s'accorderaient à reconnaître obsolètes. J'engage d'ores et déjà vivement les Etats Membres à ratifier cet amendement qui, je le rappelle, requiert, pour entrer en vigueur, la ratification des deux tiers des Etats Membres, comprenant cinq des dix Membres ayant l'importance industrielle la plus considérable. Si nous voulons adapter notre appareil normatif, il n'y a pas de temps à perdre.
La visite de S.M. le Roi Hussein de Jordanie a été un des événements marquants de la Conférence. Rappelant l'attachement de son pays aux valeurs de l'OIT, le Roi Hussein s'est félicité du caractère pragmatique, objectif et transparent de la démarche de l'OIT face aux enjeux de la mondialisation. S'agissant de la situation au Proche-Orient, le roi a rappelé sa détermination à continuer d'œuvrer pour l'instauration d'une paix juste, globale et durable dans cette région du monde, gage de prospérité pour ses habitants.
Le rapport sur la situation des travailleurs des territoires arabes occupés a fait l'objet de nombreuses interventions et le Bureau devra poursuivre, voire intensifier ses efforts de coopération technique dans cette région pour faire progresser la démocratie et les droits fondamentaux des travailleurs, la promotion de l'emploi et la lutte contre la pauvreté, ainsi que la protection des travailleurs. C'est sans aucun doute la meilleure contribution que le Bureau, dans son domaine de compétence, puisse apporter aux efforts de paix dans la région.
Nous avons également eu le plaisir d'accueillir, dans cette enceinte, M. Wolfensohn, Président de la Banque mondiale. Sa présence témoignait de la coopération qui s'est établie entre nos deux institutions au cours de ces dernières années. Nous avons ainsi commencé à mettre en œuvre, entre nous, une des conclusions majeures du Sommet de Copenhague, prescrivant des rapports plus étroits entre l'OIT et les institutions de Bretton Woods. A l'issue de son intervention, les ministres et les partenaires sociaux l'ont soumis à un feu nourri de questions sur les problèmes de la dette, de la mondialisation et de la justice sociale. Je pense que nous avons tout intérêt à multiplier ce type de rencontres brèves et efficaces avec des leaders d'opinion, et le Bureau prendra des initiatives pour organiser d'autres événements de ce genre lors des prochaines sessions de la Conférence. Ceci ne peut, selon moi, qu'accroître la visibilité et l'efficacité de notre institution.
La commission de la création d'emplois dans les petites et moyennes entreprises devait examiner l'ensemble des questions relatives aux créations d'emplois dans des types d'entreprises qui sont la meilleure source de nouveaux emplois pour une part importante de la population dans de nombreux pays. Les conclusions adoptées en vue d'une recommandation insistent sur la nécessité d'adopter des mesures en vue d'aider les petites et moyennes entreprises, ainsi que des mesures particulières pour améliorer la qualité des emplois et pour protéger l'emploi.
La seconde discussion prévue lors de la prochaine session de la Conférence devrait aboutir à l'adoption d'une recommandation autonome. Ainsi que je le suggérais dans mon rapport, il serait utile, pour que ces types d'instruments ne soient pas considérés comme les «parents pauvres» de l'action normative, qu'un mécanisme permette de mettre en œuvre des recommandations qu'ils contiennent afin d'en mesurer périodiquement la pertinence.
Il n'est pas inutile de rappeler que les travaux de révision de la convention no 96 ont été précédés d'une discussion générale à la 81e session de la Conférence (1994) sur le rôle des agences d'emploi privées dans le fonctionnement des marchés du travail, solution que je propose, sinon de généraliser, du moins d'utiliser largement, notamment lorsque les concepts ne sont pas clairement définis. Je veux voir dans la procédure utilisée un facteur de la réussite des travaux de cette commission.
Une convention et une recommandation viennent d'être adoptées par la Conférence. Elles préfigurent assez bien quant à leur contenu le nouveau type de normes que vous avez été nombreux à appeler de vos vux lors de la discussion du rapport.
Les travaux de la Commission du travail en sous-traitance ont été difficiles. Il n'est pas sans intérêt, pour illustrer les thèmes qui ont été débattus en séance plénière, d'examiner les raisons profondes de ces difficultés, dont la principale réside dans la définition même du sujet de ces normes. Faute d'études et de discussions préalables, dont le Bureau avait signalé la nécessité avant d'envisager d'inscrire cette question à l'ordre du jour de la Conférence, c'est à la commission qu'a incombé la lourde tâche de délimiter le champ des instruments qu'elle était censée élaborer. Sans que soient mis en cause les mérites des membres de la commission (pas plus que du secrétariat), les résultats pâtissent de cet état de fait. Il s'agit là d'une illustration supplémentaire, s'il en était encore besoin, du bien-fondé des suggestions faites dans la partie II et dans l'annexe du rapport.
Comme à l'accoutumée, la Commission de l'application des normes a examiné les rapports de la commission d'experts. Plus de 60 pays ont participé activement au dialogue avec la commission afin de les aider à progresser dans le respect des obligations relatives aux normes du travail ratifiées ou non ratifiées.
Si les observations formulées par le système de contrôle posent aux pays qui en font l'objet des problèmes parfois délicats, voire difficiles, le Bureau est prêt à leur fournir toute l'aide technique nécessaire, notamment dans le cadre de la politique de partenariat actif et des missions des équipes multidisciplinaires. Le point soulevé par le représentant des travailleurs de la Fédération de Russie, M. Shmakov, quant aux conséquences du chevauchement des procédures sur l'examen d'un cas devant la Commission de l'application des normes de la Conférence, prouve que le moment est venu de codifier et de moderniser certains aspects des procédures contentieuses. Cela est vrai tout particulièrement de la procédure relative à l'article 24, dont le règlement est à la fois extrêmement rigide et imprécis dans ses implications à l'égard des autres procédures. Je peux parfaitement comprendre la frustration -- et c'est là un bien faible mot -- que peuvent provoquer la non-codification et l'opacité apparente de ces procédures lorsque les intérêts de millions de travailleurs se trouvent en jeu. J'ai donc la ferme intention de demander aux services compétents de reprendre d'urgence les réflexions et les projets de réforme qui ont été engagés à ce sujet depuis de nombreuses années, mais qui doivent maintenant être très rapidement conclus. J'ai dégagé au travers de cette réponse ce qui m'a paru être les orientations fondamentales débattues par la Conférence cette année. La Conférence a su saisir l'occasion d'approfondir les travaux menés par le Conseil d'administration depuis 1994 pour donner une nouvelle vigueur à l'action normative de l'OIT. Je suis persuadé que le Conseil d'administration pourra puiser dans vos travaux une source d'inspiration renouvelée.