GB.276/SDL/1 - Conseil d'Administration

1. Le Bureau a achevé les études sur l'impact social de la mondialisation dans sept pays (Afrique du Sud, Bangladesh, Chili, République de Corée, Maurice, Pologne, Suisse). Le but du présent rapport final, qui est une mise à jour du rapport intérimaire publié en mars 1991⁽¹⁾ , est de fournir une synthèse des principaux résultats de ces travaux et d'examiner une gamme de thèmes d'analyse et de questions de fond qui présentent un intérêt pour les pays Membres de l'OIT en général.

2. Bien que le terme «mondialisation» soit largement utilisé, son sens n'est pas toujours parfaitement clair, et le rapport le définit comme un processus d'intégration économique rapide entre les pays, induit par la libéralisation des échanges, des investissements et des flux de capitaux ainsi que par des progrès technologiques accélérés. Par rapport aux derniers épisodes de l'évolution économique, la mondialisation intéresse les entreprises et les travailleurs de la quasi-totalité des pays, dans le secteur des biens comme dans celui des services. En conséquence, l'essentiel des travailleurs sont directement touchés tandis que, par le passé, les travailleurs de l'industrie étaient pratiquement les seuls à subir le contrecoup de la concurrence internationale. Les échanges internationaux et les investissements étrangers directs se sont intensifiés, et la révolution dans le domaine de la technologie de l'information a facilité les transactions économiques. Les flux de capitaux à court terme ont marqué une progression spectaculaire et, en partie du fait de l'intégration des marchés financiers, les transactions effectuées sur les marchés des devises sont près de 80 fois supérieures au commerce mondial. La mondialisation suscite l'inquiétude des pays développés qui craignent une concurrence de la part des économies à bas salaires, cependant que les entreprises des pays en développement ont des difficultés à concurrencer les puissantes entreprises multinationales du «Nord».

3. Etant donné les multiples facettes du processus, il est impossible de déterminer un rapport simple entre mondialisation et progrès social. Comme en témoignent l'expérience historique et les données empiriques, la libéralisation des échanges et les investissements étrangers directs semblent bien entraîner une hausse des niveaux de vie, mais le processus n'est ni rapide ni aisé. Des coûts d'ajustement d'une certaine ampleur sont à prévoir. En outre, le rapport fait ressortir que le commerce est associé à une plus grande mobilité de la main-d'œuvre sur le marché du travail, ce qui est particulièrement préjudiciable aux travailleurs qui ne possèdent guère de compétences polyvalentes. On observe une accentuation de l'écart entre les revenus non seulement dans la plupart des pays étudiés, mais aussi dans d'autres pays Membres. Il ne semble guère établi que le commerce soit le facteur déterminant. L'adoption de technologies nouvelles pour faire face aux pressions accrues qu'exerce la concurrence internationale a pour effet d'accroître la demande de main-d'œuvre qualifiée au détriment des travailleurs non qualifiés. En outre, on observe une tendance quasi universelle à un allègement de l'imposition des hauts revenus, ce dont on peut conclure que le rôle redistributif de la fiscalité diminue. Entre 1986 et 1998, le taux d'imposition maximal des hauts revenus a baissé - et parfois même dans des proportions spectaculaires - dans 67 des 69 pays au sujet desquels il a été possible de réunir des données fiscales pour ce rapport. Dans certains pays, où les hauts revenus étaient imposés de façon démesurée, on peut probablement se féliciter de cette évolution. Toutefois, elle est sans doute aussi le reflet de la concurrence, vu que les personnes à hauts revenus ont généralement une assez grande mobilité internationale. Si cette tendance persiste, les gouvernements se verront bientôt privés d'un mécanisme important pour corriger l'inégalité croissante des revenus. Le fait que la mondialisation s'inscrive dans un contexte marqué par une accentuation des inégalités et par des craintes pour la sécurité de l'emploi conduit à s'interroger sur sa viabilité sociale et politique.

4. Les pays en développement éprouvent aussi une certaine crainte que la mondialisation accroisse la vulnérabilité de leur économie aux chocs internationaux, notamment lorsque la gamme de leurs exportations est limitée et qu'ils sont donc très vulnérables aux variations des termes de l'échange. Sur un tout autre plan, on observe que ces pays ne possèdent pas toujours l'expertise technique nécessaire pour participer avec fruit aux discussions multilatérales et aux travaux des organes chargés de régler les différends.

5. L'instabilité des flux de capitaux à court terme préoccupe de plus en plus la communauté internationale. Ce sont les effets du libre mouvement de capitaux qui sont particulièrement nuisibles dans les pays où les institutions financières internes sont probablement trop faibles pour faire face aux profondes fluctuations des mouvements de capitaux à court terme. D'après le rapport, il existe un risque que les flux de capitaux à court terme, loin d'être une simple conséquence des données fondamentales de l'économie, engendrent des fluctuations des taux de change et influent par conséquent sur la production et sur l'emploi.

6. Il convient de signaler qu'aucun des pays étudiés n'a exprimé le vœu d'adopter des mesures protectionnistes. Au lieu de cela, le défi pour l'action gouvernementale consiste à accentuer les bienfaits de la mondialisation en réduisant au minimum les coûts. Contrairement à l'opinion communément admise selon laquelle les institutions et les politiques sociales seraient menacées par la mondialisation, le rapport préconise une action dans les domaines de l'éducation et de la formation, des filets de protection sociale, de la législation du travail et des relations professionnelles ainsi que des normes fondamentales du travail. La mise en œuvre effective de ces quatre «piliers sociaux» peut contribuer dans une large mesure à assurer le succès de la mondialisation et sa viabilité sur le plan social. Enfin, la dernière section du rapport présente les domaines dans lesquels l'OIT pourrait entreprendre des activités de suivi.

A. Généralités

7. Les craintes au sujet de l'incidence des normes du travail sur les avantages concurrentiels des exportateurs des différents pays ne datent pas d'hier (Charnovitz, 1987; Servais, 1989). Cependant, le débat sur ce thème a recueilli une attention sans précédent au cours des années quatre-vingt, époque à laquelle les propositions visant à inclure une clause sociale dans les accords négociés pendant les négociations commerciales multilatérales du Cycle d'Uruguay ont déclenché une vive polémique. En fait, aucune mention n'a été faite de la clause sociale dans l'Acte final contenant les résultats du Cycle d'Uruguay qui a été signé à Marrakech en avril 1994⁽²⁾ . Dans le cadre de l'OIT, le Conseil d'administration a décidé en 1994 de créer un groupe de travail chargé d'examiner «tous les aspects pertinents de la dimension sociale de la libéralisation du commerce international»⁽³⁾ . A la première Conférence ministérielle biennale de l'OMC qui a eu lieu en décembre 1996 à Singapour, la compétence de l'OIT dans le domaine des normes internationales du travail fondamentales a été expressément reconnue⁽⁴⁾ .

8. Pour donner une idée plus précise des grandes préoccupations que la mondialisation de l'économie a suscitées parmi les mandants de l'OIT, le Bureau a été invité à mener une enquête visant à rassembler des informations sur les effets de la mondialisation et de la libéralisation du commerce sur la réalisation des objectifs sociaux de l'OIT⁽⁵⁾ . L'un des moyens de mieux faire comprendre les répercussions de ce phénomène sur les questions sociales et le marché du travail consistait, de l'avis de ceux qui ont répondu au questionnaire, à entreprendre une série d'études portant sur les pays qui avaient manifesté leur intérêt à l'égard de cette initiative⁽⁶⁾ .

9. Une équipe spéciale du BIT a été chargée de mener à bien cette recherche, et un rapport intérimaire concernant ses travaux a été présenté à la dernière réunion du groupe de travail⁽⁷⁾ . Les sept études ont été achevées et discutées à des réunions tripartites nationales⁽⁸⁾ . Des résumés des études sont reproduits en annexe pour information. Le présent rapport repose principalement sur les résultats et les conclusions des études, qui ont trait à des pays appartenant à quatre régions (Asie, Amérique latine, Afrique et Europe), dont les niveaux de développement économique diffèrent de même que les institutions sociales et politiques. Des recherches plus approfondies ont aussi été prises en compte et notamment de plus vastes comparaisons au niveau international.

10. La partie B du présent rapport analyse le débat international sur la mondialisation et propose une définition simple. On s'est aussi employé à définir les indicateurs permettant de mesurer l'intégration accrue des économies nationales. Le rapport examine ensuite le rapport possible entre les différents aspects de la mondialisation comme le commerce, les investissements étrangers directs et les flux de capitaux financiers, d'une part, et les marchés du travail et la répartition du revenu, d'autre part (partie C). En s'appuyant sur les résultats des études par pays, la partie D étudie dans quelle mesure les politiques sociales et du travail et les réformes législatives et institutionnelles s'y rapportant contribuent à accroître les avantages découlant de la mondialisation tout en réduisant les coûts sociaux et en facilitant l'adaptation à une économie internationale plus concurrentielle. La partie E propose pour examen des domaines d'activité future de l'OIT qui feraient suite aux activités de recherche. Les recommandations avancées lors des réunions tripartites nationales après l'examen des études par pays, les observations formulées au fil des années par les membres du groupe de travail et les résultats des études elles-mêmes sont autant d'éléments qui indiquent l'orientation à donner aux activités futures de l'OIT.

B. La mondialisation: perceptions, définition et mesures

Le débat international sur la mondialisation

11. La mondialisation est certainement l'un des termes qui a été le plus utilisé au cours des années quatre-vingt-dix dans les débats sur le développement économique et social. Les opinions concernant l'issue de la mondialisation sont des plus divergentes: alors que certains y voient un élément moteur qui ouvrira la voie à une prospérité nouvelle à laquelle les pays pauvres peuvent être associés dans l'économie mondiale, d'autres craignent que la mondialisation ait des effets négatifs sur les travailleurs, compromette les droits sociaux et aggrave les inégalités sociales.

12. Si la mondialisation apparaît surtout comme un phénomène inéluctable, elle suscite l'inquiétude dans les pays développés comme dans les pays en développement. Les médias internationaux se font l'écho du scepticisme quant aux bienfaits possibles de la mondialisation. Pour les pays développés, l'inquiétude porte principalement sur la concurrence des importations de produits meilleur marché provenant des pays en développement. Les pays en développement craignent eux de ne pas être en mesure de soutenir la concurrence des pays développés dans un cadre libéralisé et de se trouver marginalisés sur la scène économique internationale. En outre, les pays en développement considèrent en général que la mondialisation exige des réformes économiques qui risquent de leur causer d'énormes difficultés, lesquelles ne seront pas forcément passagères.

13. Le malaise ressenti au sujet de la mondialisation provient en partie de l'idée que les politiques nationales sont de plus en plus dictées par les contraintes internationales. En effet, les déséquilibres macroéconomiques peuvent être plus préjudiciables dans un environnement libéralisé que dans un cadre relativement protégé. Dans certains cas, la mondialisation sert de prétexte pour justifier l'adoption de mesures gouvernementales, par exemple des coupes sombres dans les systèmes de protection sociale. Cependant, aucune donnée d'observation ne vient étayer l'argument selon lequel les pays dont l'économie est relativement «ouverte» disposent de systèmes de protection sociale plus restreints ou moins onéreux que ceux qui possèdent une économie plus «fermée». En réalité, il semble que les pays exposés à un degré élevé de risque extérieur consacrent une plus grande partie de leurs dépenses à la protection sociale que ceux qui sont moins exposés (Rodrik, 1997). C'est pourquoi, alors que la réforme des systèmes de protection sociale destinée à en accroître l'efficience et l'efficacité peut s'avérer nécessaire indépendamment de la mondialisation, le démantèlement de ces systèmes ne peut être motivé par des contraintes extérieures (voir section D ci-dessous). Il est vrai néanmoins que la mobilité grandissante des capitaux entraîne une érosion partielle de l'assiette fiscale, ce qui entrave le financement des prestations sociales.

Une définition simple de la mondialisation

14. La mondialisation présente des aspects économiques, politiques et culturels qui peuvent tous avoir un impact social. L'équipe spéciale a en grande partie limité son analyse aux effets de la mondialisation économique.

15. La mondialisation économique peut simplement s'entendre d'un processus d'intégration économique rapide entre les pays, qui a été induit par la libéralisation croissante du commerce international et des investissements étrangers directs et par la plus grande mobilité des flux de capitaux. Le phénomène se manifeste principalement par une intensification des activités dans les domaines suivants:

commerce international des biens et services;
flux de capitaux (IED et flux à court terme);
rôle des entreprises multinationales (EMN);
réorganisation des réseaux de production à l'échelon international;
adoption d'une technologie nouvelle, notamment la technologie de l'information.

16. Les différentes dimensions du processus sont interdépendantes et se renforcent mutuellement. Ainsi les flux internationaux d'information qui permettent d'effectuer des transactions en temps réel facilitent certes le commerce et l'investissement, mais ils donnent aussi aux entreprises la possibilité de se tenir informées des cours internationaux des intrants dont elles ont besoin en vue d'obtenir de leurs fournisseurs locaux des niveaux de prix similaires. Même si aucun échange effectif n'a lieu, le phénomène aura un impact sur les entreprises locales. Le flux international de technologie «douce» - connaissance des pratiques de gestion et des méthodes d'organisation du travail - constitue une autre facette de la mondialisation.

Comment mesurer la mondialisation?

Courants d'échanges

17. Pour illustrer l'augmentation des courants d'échanges, il suffit d'examiner l'évolution de la part des exportations de biens et services dans le PIB. Certains auteurs ont comparé les courants d'échanges actuels avec des données rétrospectives et sont arrivés à la conclusion que le rapport commerce-PIB a rapidement progressé au XIX^e siècle et au début du XX^e siècle. Une tendance similaire est perceptible entre 1950 et le début des années soixante-dix. Certains prétendent qu'il ne s'agit pas d'un phénomène sans précédent et que l'ouverture au commerce a été plus ou moins grande suivant les périodes. D'aucuns vont même jusqu'à dire que le degré actuel d'ouverture économique est moins élevé qu'au début du siècle.

18. Malgré l'intérêt de cette perspective historique, il serait exagéré d'avancer qu'aujourd'hui l'économie n'est pas plus mondialisée qu'elle ne l'était au début du siècle. Comme l'indique le tableau 1, pour la plupart des pays pour lesquels on dispose de données à long terme, la part des exportations dans le PIB est aujourd'hui plus élevée que jamais.

19. La figure 1.A montre que les exportations mondiales considérées en tant que part du PIB mondial à prix courants ont enregistré une augmentation rapide du milieu des années soixante au milieu des années soixante-dix, ont connu une période de stagnation entre le milieu des années soixante-dix et le milieu des années quatre-vingt, puis ont repris une nette orientation en hausse. Aujourd'hui, les exportations mondiales représentent près d'un cinquième du PIB mondial, soit 5 pour cent de plus qu'au milieu des années quatre-vingt. A prix constants, l'accroissement est bien plus marqué, ce qui s'explique par le fait que, en moyenne, les prix à l'exportation ont progressé plus lentement que les prix des biens et services produits sur place (figure 1.B). La hausse récente du rapport exportations-PIB a été beaucoup plus forte dans les pays à revenu faible et intermédiaire que dans les pays à revenu élevé (figure 2).

20. L'expansion des exportations mondiales se caractérise notamment par le fait que les exportations de services augmentent plus rapidement que celles des produits (figure 3). L'amélioration des possibilités de stockage, de traitement et de communication des données facilite le commerce international dans un nombre croissant de services. Le cas du secteur des logiciels à Bangalore, en Inde, qui assure des services de développement de logiciels - conception détaillée, codage/programmation et essais - pour des clients d'Europe et des Etats-Unis n'en est qu'un exemple. En Inde, on estime que 25 000 personnes environ travaillent dans le secteur des «services à distance», qui vont de la saisie de répertoires téléphoniques à la réalisation de recherches de base. Leur nombre devrait dépasser un million dans les dix prochaines années⁽⁹⁾ .

21. En outre, dans certains pays, les secteurs économiques qui tendaient à opérer dans les frontières d'un Etat-nation se sont récemment ouverts aux entreprises étrangères. La construction, les services des télécommunications et les projets d'équipement en sont des exemples importants. La mesure dans laquelle ces secteurs se sont mondialisés est difficile à évaluer, vu que les échanges auxquels ils donnent lieu sont négligeables.

Flux de capitaux

22. Les investissements étrangers directs (IED) supposent un rapport à long terme et reflètent l'intérêt et le contrôle durables d'une entité résidant dans un pays à l'égard d'une entreprise résidant dans un pays autre que celui de l'investisseur étranger⁽¹⁰⁾ . Les données sur les flux mondiaux d'IED bruts font ressortir un accroissement considérable au cours des quinze dernières années. Alors que la part de ces flux dans le PIB total était inférieure à 1,5 pour cent jusqu'en 1986, elle s'est située autour de 2 pour cent dans les années quatre-vingt-dix. Cependant, les statistiques révèlent également des fluctuations très sensibles plutôt qu'une hausse interrompue (figure 4.A). Un indicateur connexe, mais non identique, de la mondialisation est la croissance des fusions et acquisitions transfrontières qui a commencé dans les années quatre-vingt⁽¹¹⁾ .

23. Les flux de capitaux à court terme ont progressé de façon encore plus spectaculaire, particulièrement dans les «économies de marché émergentes». Les investissements nets de portefeuille dans les pays en développement et en transition qui étaient négligeables dans les années soixante-dix et quatre-vingt ont atteint des montants considérables au cours des années quatre-vint-dix (figure 4.B). Toutefois, ces flux à court terme accusent des fluctuations notables d'une année à l'autre et sont en général plus instables que les mouvements d'IED⁽¹²⁾ . Cette instabilité risque de perturber le climat économique et de nuire ainsi à la croissance économique (pour une analyse détaillée, voir section C).

24. L'importance que les transactions financières à court terme ont prise dans l'économie internationale est attestée par le fait que leur volume est nettement plus important que celui des échanges de biens et services. Le volume journalier des transactions sur le marché des devises qui a été enregistré dans le monde en 1998 était au moins 78 fois plus élevé que le volume journalier des exportations de biens et services, alors qu'il était 56 fois supérieur en 1989 (tableau 2).

L'importance des entreprises multinationales
et la réorganisation des réseaux de production
à l'échelle internationale

25. Les entreprises opèrent de plus en plus à l'échelle internationale. Les progrès accomplis dans les technologies de l'information et les moyens de transport (et la baisse consécutive des coûts de transfert de l'information ou des biens d'un pays à l'autre) contribuent à donner à l'actuel processus de mondialisation une portée plus vaste que les précédentes expériences d'intégration internationale. La place grandissante des entreprises multinationales dans l'économie internationale peut se mesurer à la part de la production des filiales étrangères dans le PIB mondial. Cette part est passée de 5 pour cent environ au début des années quatre-vingt à presque 7 pour cent en 1996-97⁽¹³⁾ .

26. En vue de s'adapter à une concurrence internationale de plus en plus vive, les entreprises introduisent certes une plus grande souplesse dans leurs opérations internes, mais elles modifient également leurs relations avec les firmes nationales et étrangères. Nombre d'entreprises cherchent à se concentrer sur des activités de base - pour lesquelles elles ont une compétence particulière ou sont difficiles à imiter et qui offrent une meilleure source de valeur - et sur celles qui peuvent fournir un accès à de nouveaux marchés (Palpacuer, 1998). Cette focalisation sur des domaines essentiels de compétence permet aux entreprises non seulement d'accroître leurs capacités par la spécialisation, mais encore de trouver de nouveaux moyens de tirer parti de leur environnement. En externalisant leurs activités satellites, les entreprises peuvent réduire leurs charges fixes et, partant, augmenter leur capacité de modifier rapidement l'affectation de leurs ressources et choisir de nouveaux débouchés pour faire face aux changements imprévus de l'environnement économique.

27. L'externalisation des intrants ou des services peut intervenir à l'échelle nationale ou internationale. Les événements récents indiquent que les grands constructeurs automobiles mettent actuellement en œuvre ces stratégies de réseau à une échelle mondiale, en s'en remettant à des sous-traitants qui leur fournissent des pièces détachées pour toutes leurs activités dans le monde (Humphrey, 1998). Les entreprises de confection d'Europe et des Etats-Unis ont progressivement étendu leur réseau de sous-traitance à l'Asie et à l'Amérique latine, et même les producteurs de vêtements opérant dans les pays à revenu intermédiaire comme le Chili tirent de plus en plus parti des possibilités qui leur sont données d'externaliser vers les pays en développement d'Asie la production à forte intensité de main-d'œuvre (équipe spéciale du BIT, 1998).

28. Pour le secteur manufacturier dans son ensemble, le volume de l'externalisation internationale peut se mesurer à la part accrue des moyens de production importés par rapport au total des moyens de production, comme il a été établi pour des pays comme les Etats-Unis, le Royaume-Uni, le Canada et le Mexique⁽¹⁴⁾ .

C. L'impact social de la mondialisation

29. Il est extrêmement difficile d'évaluer les conséquences d'un phénomène vaste et complexe comme la mondialisation, qui comporte d'importants aspects théoriques, méthodologiques et empiriques. Il est particulièrement difficile d'isoler empiriquement l'impact de l'une des dimensions de cette mondialisation de l'impact des autres facteurs économiques ou politiques.

30. Il ressort des considérations théoriques et des données empiriques que la mondialisation est de nature à améliorer le sort des peuples. Selon les conclusions de la plupart des études portant sur différents pays, il existe une corrélation, au moins à long terme et dans la plupart des cas, entre une progression des échanges et des flux d'investissement étranger direct, d'une part, et la croissance et l'augmentation de la productivité de l'ensemble de l'économie de l'autre⁽¹⁵⁾ . L'impact des flux de capitaux à court terme est beaucoup plus ambigu, comme on va le montrer.

31. Les gains potentiels ne sont ni automatiques ni instantanés. Ils dépendent de la situation initiale, de l'évolution économique extérieure et des décisions prises. Pour que les avantages espérés se concrétisent, il faut procéder à certaines adaptations, lesquelles donnent naissance, presque automatiquement, à des flux d'emploi intersectoriels et à des coûts d'ajustement correspondants pour les travailleurs déplacés. Au-delà de ces coûts transitoires, la mondialisation donne lieu à des ajustements du marché du travail qui risquent d'accroître les inégalités sociales, certains individus ou groupes pouvant bénéficier de l'évolution davantage que d'autres. Ainsi en va-t-il, par exemple, des travailleurs qualifiés par rapport aux travailleurs non qualifiés (c'est le cas en Suisse) ou des citadins par rapport aux campagnards (c'est le cas au Bangladesh). Ces inégalités entraînent soit des inégalités salariales, soit des inégalités dans l'emploi, soit les deux.

32. Les études menées par l'équipe spéciale ont aussi permis d'éclairer d'un jour nouveau les liens existant entre la mondialisation, d'une part, et l'insécurité économique et professionnelle, de l'autre. La mondialisation est de nature à accroître les incertitudes. A mesure que les marchés se mondialisent, même les entreprises les plus solidement implantées risquent d'être menacées. Par ailleurs, il est devenu techniquement possible de sous-traiter une partie de la production à l'étranger. L'avantage comparatif des pays est de plus en plus soumis aux changements, à telle enseigne que certains observateurs ont créé l'expression d'«avantage comparatif kaléidoscopique». Une analyse portant sur différents pays menée par l'équipe spéciale du BIT confirme que plus une économie est ouverte, plus les flux d'emploi intersectoriels progressent (voir ci-dessous). La mondialisation est également liée à l'érosion du modèle «fordiste» classique de l'emploi salarié. De nouvelles formes d'emploi font leur apparition. Bien que ces formes non classiques correspondent souvent à de nouvelles options pour nombre de travailleurs, on est en droit de craindre leurs conséquences sociales négatives, en particulier pour les travailleurs peu qualifiés.

Le coût de la liberté des mouvements des capitaux

33. Les avantages et inconvénients de la libéralisation des mouvements des capitaux sont âprement débattus depuis quelques années, particulièrement depuis la crise financière asiatique. Cette libéralisation est souvent préconisée par les institutions financières internationales et certains milieux universitaires⁽¹⁶⁾ qui se fondent essentiellement sur l'idée qu'elle améliorerait la répartition des mouvements de capitaux entre les pays. Une telle évolution serait particulièrement bénéfique pour les pays en développement, qui souffrent d'une pénurie chronique de capitaux, de la même façon que, dans les années quatre-vingt, on a estimé que la libéralisation des marchés financiers intérieurs pouvait contribuer à alléger les contraintes liées au crédit tout en améliorant la répartition des ressources. Appliquant ce point de vue, de nombreux pays ont commencé à libéraliser leurs mouvements de capitaux.

34. C'est ainsi que, sous l'effet d'un élargissement de l'accès des entreprises et banques coréennes aux prêts étrangers, la dette étrangère totale du pays a doublé de 1993 à 1997, augmentant de plus de 140 milliards de dollars des Etats-Unis, soit environ 90 pour cent des exportations totales de biens et de services, ou encore 3 000 dollars des Etats-Unis par habitant (équipe spéciale du BIT, 1999c).

35. Au Chili, les flux de capitaux ont été partiellement libéralisés, mais des restrictions ont été maintenues sous la forme de réserves obligatoires non rémunérées. Ainsi, malgré les difficultés rencontrées dans la maîtrise des flux de capitaux à court terme (les investisseurs apprenant vite à échapper aux mesures de contrôle et de nouveaux mécanismes devant être imaginés en permanence), le gouvernement chilien a réussi à éviter une volatilité excessive des flux de capitaux (équipe spéciale du BIT, 1998). Plus fondamentalement, le déficit courant actuel du Chili, qui traduit un taux élevé d'investissement intérieur, a été financé essentiellement par des apports de capitaux à long terme. De manière assez paradoxale, les obligations relatives aux réserves ont été supprimées par la Banque centrale du Chili au moment même où avait lieu un débat public croissant sur les avantages qu'il y aurait à imposer certaines restrictions aux mouvements de capitaux à court terme. Dans ce débat, la réglementation chilienne a été considérée comme un modèle possible de transparence et de bonne gestion.

36. Les mesures de libéralisation ont entraîné la constitution d'un montant élevé de capitaux financiers qui peuvent se déplacer d'un pays à l'autre presque instantanément à faible coût. Cette évolution a accru la vulnérabilité des économies nationales aux variations des positions et intérêts des investisseurs internationaux.

37. Plus fondamentalement, il se pourrait que l'économie financière ait acquis une certaine autonomie par rapport aux données économiques fondamentales, sur lesquelles elle exercerait même une influence négative. De fait, lorsqu'on examine l'évolution financière et économique récente, on peut soutenir qu'il existe un danger réel de voir les flux de capitaux déterminer de plus en plus les mouvements des taux de change, et par voie de conséquence affecter le commerce, la production et l'emploi. Dans le passé, au contraire, la règle était une relation de causalité entre l'économique et le financier.

38. Il ressort des travaux menés pour rédiger le présent rapport que cette inversion s'est peut-être déjà produite, au moins dans les sept pays émergents ayant fait l'objet de l'étude (Afrique du Sud, République de Corée, Inde, Indonésie, Mexique, Philippines et Thaïlande)⁽¹⁷⁾ . Comme le montre le tableau 3, dans les années quatre-vingt, les mouvements des taux de change réels au cours d'un trimestre donné étaient souvent provoqués par l'évolution de la balance des paiements fondamentale du trimestre précédent (c'est-à-dire par la balance des comptes courants et des flux nets d'investissement étranger direct). Une balance positive exerçait des pressions croissantes sur la monnaie, l'inverse se produisant en cas de balance négative. Comme il est logique, les coefficients de corrélation qui apparaissent dans le tableau sont relativement élevés et statistiquement significatifs dans cinq des sept cas. Cette causalité a presque complètement disparu dans les années quatre-vingt-dix, à l'exception possible du Mexique et des Philippines. Les coefficients de corrélation sont devenus très faibles et peu significatifs. Alors que la balance des paiements fondamentale joue un rôle moindre dans la détermination des taux de change, les flux de capitaux privés sont devenus un important facteur déterminant: au cours des années quatre-vingt, il n'y avait pas de lien significatif entre les flux de capitaux privés au cours d'un trimestre donné et les mouvements de change réels au cours du trimestre suivant, alors que cela devient le cas dans les années quatre-vingt-dix, comme le montre le fait que les coefficients de corrélation ont progressé et que plusieurs d'entre eux sont statistiquement significatifs.

Mondialisation et inégalités sociales

39. Selon la théorie économique classique, les échanges sont, dans certaines conditions, de nature à diminuer les inégalités de revenus dans les pays en développement et à les accroître dans les pays industriels. Comparés aux seconds, les premiers disposent d'une main-d'œuvre abondante pour laquelle la demande est susceptible de progresser à mesure que les flux commerciaux entre pays en développement et pays industriels s'intensifient. A son tour, cette évolution a pour effet d'accroître les salaires des travailleurs non qualifiés par rapport à ceux des travailleurs qualifiés, et donc de diminuer les inégalités de revenus. L'évolution opposée doit normalement se produire dans les pays industriels.

40. L'étude menée par l'équipe spéciale du BIT sur la Suisse donne des indications selon lesquelles la pénétration des importations est surtout liée à une réduction des salaires dans les industries qui fabriquent des produits relativement homogènes, comme le textile. Lorsque la concurrence a lieu principalement par la différenciation entre les exportations (comme dans les industries mécaniques et le génie civil), rien ne semble indiquer que le commerce conduit à une réduction des salaires. Dans la mesure où ces industries occupant un créneau précis font davantage appel à la main-d'œuvre qualifiée que celles qui fabriquent des biens homogènes, le commerce peut contribuer à un élargissement des inégalités de revenus (équipe spéciale du BIT, 1999e; figure 5).

41. En ce qui concerne les pays en développement, il ressort des travaux de l'équipe spéciale du BIT que le commerce international n'entraîne pas toujours une diminution des inégalités de revenus (tableau 4). Au Chili et au Bangladesh, ces inégalités ont progressé au cours de la période de libéralisation des échanges. Au Bangladesh, cette progression a entraîné une stagnation des revenus des ménages les plus pauvres, malgré un accroissement notable des revenus moyens (figure 6). Ce fait est troublant, car il montre que les individus ne participent pas à la mondialisation sur un pied d'égalité. Le commerce international n'est certainement pas la seule explication à ce phénomène, et une évolution quantitative donne à penser que la contribution directe des échanges internationaux à l'accroissement des inégalités de revenus au Chili de 1960-1996 est d'environ 10 pour cent (figure 7). Cependant, dans la mesure où le progrès technique est lié au commerce international et favorise le recours à la main-d'œuvre qualifiée, on peut admettre l'hypothèse d'une contribution indirecte du commerce aux inégalités (équipe spéciale du BIT, 1998, 1999a). En Afrique du Sud, les inégalités de revenus ont diminué entre 1990 et 1995, apparemment par suite de la fin du régime discriminatoire de l'apartheid. Selon l'évaluation de l'équipe spéciale, l'effet net de la libéralisation du commerce peut être un creusement des inégalités. En apparence, cette libéralisation a eu pour effet jusqu'ici de renforcer la spécialisation internationale de l'économie sud-africaine, fondée sur le capital, et a aggravé encore le chômage déjà élevé (équipe spéciale du BIT, 1999d). Il est intéressant de constater que l'influence négative de la libéralisation du commerce sur l'emploi n'est pas directement liée à la concurrence en matière d'importation, puisque les pertes d'emploi relatives qui se sont produites de 1994 à 1997 ont été supérieures dans les secteurs tournés vers l'exportation à ce qu'elles ont été dans les secteurs tournés vers l'importation (figure 8)⁽¹⁸⁾ . Les études portant sur d'autres pays en développement à revenus moyens comme le Mexique, la Colombie et le Costa Rica concluent également que la libéralisation du commerce favorise le creusement des inégalités de revenus (Robbins, 1996; Hanson/Harrison, 1995; Wood, 1997).

42. Cependant, ce résultat ne se vérifie pas dans tous les pays. A Maurice, la croissance induite par l'exportation s'est accompagnée au cours des quinze dernières années d'une amélioration de la répartition des revenus⁽¹⁹⁾ . En République de Corée, la répartition des revenus s'est améliorée alors que les échanges ont eu pour effet de réduire la demande de main-d'œuvre non qualifiée (figure 11). Les changements liés à l'offre, qui se sont manifestés sous la forme d'une qualification de la main-d'œuvre, ont été suffisants pour compenser les effets potentiellement négatifs des échanges sur la répartition des revenus. La qualification de la main-d'œuvre est donc un élément important des stratégies visant à éviter les effets négatifs de la mondialisation sur la répartition des revenus (équipe spéciale du BIT, 1999b, 1999c).

43. On peut trouver deux grandes explications au fait que la libéralisation des échanges a eu pour effet dans nombre de pays en développement d'accroître la demande relative de travailleurs qualifiés, et non de travailleurs non qualifiés:

Les nouvelles techniques introduites pour répondre à la pression de la concurrence internationale exigent davantage de main-d'œuvre qualifiée, tandis que la demande de main-d'œuvre non qualifiée diminue.
De nombreux pays en développement disposent d'abondantes ressources naturelles. La libéralisation des échanges est de nature à stimuler la demande de biens faisant largement appel à ces ressources, ce qui profite à ceux qui en ont la maîtrise et aux travailleurs qualifiés, lesquels sont plus mobiles que les travailleurs moins qualifiés. A l'opposé, ces derniers, qui sont peu mobiles et dépendent d'un secteur donné, seront défavorisés. L'exploitation et le traitement des ressources naturelles peuvent rendre un pays plus vulnérable aux inégalités de revenus (équipe spéciale du BIT, 1998).

44. Dans nombre de pays en développement, la mondialisation est liée à la participation accrue des femmes au marché du travail. A Maurice, par exemple, elles constituent la majorité des travailleurs des zones franches d'exportation - 85 pour cent en 1983 et 71 pour cent en 1995 (équipe spéciale du BIT, 1999b). Cependant, la mondialisation n'est généralement pas en mesure de réduire les discriminations fondées sur le sexe. La répartition professionnelle ne change pas fondamentalement et, dans de nombreux pays, les femmes restent surreprésentées dans les emplois caractérisés par la faiblesse des salaires, l'insécurité professionnelle et les mauvaises conditions de travail.

45. Enfin, certains soutiennent parfois que la mobilité internationale accrue des capitaux a eu pour effet d'accroître l'importance de ceux-ci par rapport au travail. Comme il apparaît relativement facile de déplacer le travail d'un pays à l'autre, la position de négociation des travailleurs peut s'en trouver affaiblie, et l'on peut s'attendre à une diminution de la part des salaires dans le PIB. De fait, cette part, même corrigée pour tenir compte du nombre accru de travailleurs indépendants, a diminué depuis les années quatre-vingt dans treize des quinze pays de l'Union européenne. Pour l'ensemble de l'UE, elle est tombée en moyenne de 73,2 pour cent pour la période de 1981 à 1990 à 68,3 pour cent en 1998. Durant cette période, le Japon a également enregistré une baisse de la part des salaires (de 75,1 pour cent à 72,7 pour cent), tandis que les Etats-Unis ont enregistré une très légère augmentation, passant de 71,6 pour cent à 72,4 pour cent (Commission européenne, 1998).

Mondialisation et insécurité de l'emploi

46.On soutient parfois que la mondialisation provoque une instabilité du marché du travail. Les travailleurs peuvent être menacés par la concurrence des importations, les techniques économisant de la main-d'œuvre et l'investissement étranger direct (par exemple, par la relocalisation de certaines activités à l'étranger). L'élasticité accrue de la demande de travail affecte particulièrement les travailleurs faiblement qualifiés, qui sont généralement peu mobiles et sont donc davantage menacés par l'insécurité professionnelle et la précarité (Rodrik, 1997). On considère généralement que la mondialisation entraîne une modification de la position concurrentielle des entreprises sur les marchés mondiaux et de la position des pays dans la division internationale du travail. Ces modifications ont forcément des répercussions au niveau des travailleurs, puisque les échanges peuvent conduire à la création d'emploi dans les industries qui possèdent un avantage comparatif et à des pertes d'emploi dans les industries qui sont concurrencées par les importations. Il ressort des études comme celle effectuée par Addison, Fox et Ruhm (1996) que le risque de perte d'emploi est plus fort dans les secteurs exposés à la concurrence des importations.

47. Entre les années quatre-vingt et les années quatre-vingt-dix, une montée générale, et parfois très forte, du sentiment individuel d'insécurité de l'emploi a été observée dans la plupart des pays de l'OCDE, y compris ceux où le taux de chômage était soit très faible, soit en baisse, comme le Japon, les Etats-Unis et le Royaume-Uni⁽²⁰⁾ .

48. Cependant, un examen de la durée d'emploi moyenne des travailleurs ne donne pas de résultats concluants. Aucun changement significatif de la durée moyenne ou des flux d'emploi bruts n'a été constaté⁽²¹⁾ . En revanche, on constate une augmentation de la rotation professionnelle dans certains pays et certaines couches précises de la population. Au Chili, le taux de création et de remplacement des emplois s'est accru considérablement depuis le début de la libéralisation des échanges et est resté élevé depuis lors⁽²²⁾ .

49. Assez peu de recherches ont été consacrées à la nature et à l'ampleur des coûts d'ajustement découlant de la libéralisation du commerce. Le présent rapport vise à analyser cette question en admettant comme hypothèse le fait que ces coûts sont d'autant plus élevés que la différence entre les besoins en emploi des industries en expansion et les pertes d'emploi dans les industries en déclin est élevée. Lorsque ces deux types d'industries appartiennent au même secteur, il est habituellement plus facile aux travailleurs déplacés de trouver un nouvel emploi. A l'opposé, trouver un emploi dans un secteur entièrement différent est généralement plus difficile, surtout pour les travailleurs faiblement éduqués, dont les qualifications et compétences sont souvent liées à un secteur donné.

50. Les économies sont exposées en permanence aux chocs, le commerce n'étant que l'un d'eux. Cependant, l'analyse des données relatives à l'emploi industriel dans 77 pays de 1986 à 1995 menée aux fins du présent rapport⁽²³⁾ montre que le commerce est susceptible de produire plus d'effets dommageables en termes de déplacement que les autres chocs en raison de l'importante rotation intersectorielle de la main-d'œuvre à laquelle il donne lieu:

dans les pays où le rapport entre le commerce et le PIB s'est accru plus vite que la moyenne internationale, les mouvements de la main-d'œuvre entre secteurs sont près de six fois supérieurs au nombre net d'emplois créés dans l'ensemble du secteur manufacturier (figure 10). Ce chiffre est deux fois plus élevé dans les pays où le rapport entre le commerce et le PIB s'est accru moins vite que la moyenne internationale;
les flux d'emploi intersectoriels se sont accrus dans la majorité des pays. Par exemple, dans les pays dont le rapport commerce/PIB s'est accru plus rapidement que la moyenne, le taux de rotation a été en moyenne de 4,5 dans la période 1976-1985, contre près de 6 dans la période 1986-1995. La création d'emplois s'accompagne donc d'un nombre nettement plus élevé de changements d'emploi intersectoriels. Il ressort des estimations économétriques qu'il existe bien une corrélation statistique entre les changements des taux de rotation et les changements du rapport commerce/PIB: à mesure que les économies s'ouvrent au commerce, les flux d'emploi intersectoriels ont tendance à progresser.

51. Dans la plupart des pays étudiés, la mondialisation s'est traduite par un déplacement structurel de l'emploi du secteur manufacturier aux services. Un transfert similaire s'est produit au moment de la révolution industrielle, lorsque les gains de productivité de l'agriculture ont provoqué un déplacement de la main-d'œuvre agricole vers l'industrie. Les études par pays montrent que l'emploi a progressé dans les secteurs tournés vers l'exportation, mais que cette progression n'a pas compensé les pertes enregistrées dans les secteurs en concurrence avec les importations. La raison en est que des gains importants de productivité se sont produits dans l'ensemble du secteur manufacturier. Ces gains se sont traduits par une baisse du prix des biens d'origine industrielle, qui a permis d'améliorer le sort des consommateurs. Au lieu d'acheter davantage de ces biens, cependant, les consommateurs ont tendance à exiger davantage de services⁽²⁴⁾ .

La mondialisation et les nouveaux types d'emplois

52. Jusqu'aux années soixante-dix, la plupart des débats relatifs à l'emploi salarié se fondaient implicitement ou explicitement sur le modèle d'une relation d'emploi «type» ayant les caractéristiques suivantes: employeur et lieu de travail unique; contrats à durée non déterminée; travail à plein temps; protection sociale et juridique.

53. Certes, même durant les années soixante-dix, cette relation d'emploi type était loin d'être universelle, particulièrement dans nombre de pays en développement; cependant, les formes d'emploi atypiques sont en progression dans de nombreux pays.

54. L'absence de données d'ensemble et les différences de définitions dans ce domaine rendent les comparaisons entre pays difficiles. L'analyse des tendances au sein des pays et des groupes de pays est nettement plus fiable. Depuis le milieu des années soixante-dix, le travail à temps partiel a progressé dans la plupart des pays pour lesquels on dispose de données: dans les 12 pays qui étaient déjà membres de l'Union européenne en 1987, le travail à temps partiel est passé de 8,9 pour cent de l'emploi total cette année-là à 10,2 pour cent en 1990 et à 12,2 pour cent en 1997 (tableau 5). Depuis le milieu des années quatre-vingt, l'emploi temporaire a progressé dans l'ensemble des pays faisant partie de l'échantillon sauf au Japon, où il est resté pratiquement stable, et en République de Corée, où il a baissé fortement (tableau 6). Dans nombre de pays en développement, l'emploi atypique prend souvent la forme d'emplois «non protégés», c'est-à-dire dépourvus de contrat de travail écrit ou de couverture légale de sécurité sociale. Certes, ce type de travail rémunéré «informel» n'est pas nouveau; cependant, il ressort des données relatives à un échantillon de pays latino-américains qu'il a progressé dans la totalité de ces pays depuis le début des années quatre-vingt-dix (tableau 7).

55. Il est difficile de dire si la mondialisation en est la cause principale. Certaines raisons portent à croire qu'il existe une certaine corrélation. A mesure que la demande de travail devient plus volatile, les entreprises peuvent recourir aux formes d'emploi atypiques pour accroître la flexibilité externe (c'est-à-dire pour adapter la quantité de travail à l'évolution des besoins). Il existe dans différents pays et différents secteurs des signes qui tendent à confirmer les liens existant entre l'emploi atypique et la mondialisation. Par exemple, certaines entreprises sud-africaines ont réagi à l'intensification des pressions concurrentielles en transformant les travailleurs dépendants en «sous-traitants indépendants»⁽²⁵⁾ . Au Chili, plus de 90 pour cent de l'emploi dans les activités agricoles tournées vers l'exportation est temporaire, alors que cette proportion n'est que de 55 pour cent dans les activités en concurrence avec les importations⁽²⁶⁾ . L'embauche de nombreux travailleurs temporaires apparaît comme l'une des stratégies adoptées par les entreprises manufacturières du Maroc pour répondre à la réforme commerciale des années quatre-vingt (Currie/Harrison, 1997). Cependant, des recherches restent à faire pour quantifier davantage cette corrélation.

56. Outre la mondialisation, les faits survenus du côté de l'offre ont également contribué à faire apparaître certaines formes d'emploi atypiques comme le travail à temps partiel. Jusqu'ici, ce sont surtout les femmes qui ont choisi cette formule, qui leur permet de combiner l'emploi rémunéré avec les responsabilités familiales. Il apparaît également que l'emploi atypique est plus courant dans les secteurs économiques qui ne sont pas exposés directement à la concurrence internationale (par exemple les services non marchands).

57. La progression des formes d'emploi atypiques n'entraîne pas nécessairement une aggravation de la précarité. Le travail à plein temps ou le travail temporaire peut être choisi librement par certains. En 1997, par exemple, 58,5 pour cent des travailleurs à temps partiel des 15 pays de l'UE ne souhaitaient pas travailler à plein temps, et 9,5 pour cent combinaient le travail à temps partiel avec des activités scolaires ou une formation. La part des travailleurs à temps partiel volontaires était proportionnellement plus élevée chez les femmes⁽²⁷⁾ .

58. La part des travailleurs temporaires ayant choisi volontairement cette formule est beaucoup plus faible. Cependant, dans certaines professions comme les programmeurs informatiques, les spécialistes des médias (par exemple Internet) et les consultants, l'emploi temporaire peut parfois offrir de meilleures perspectives d'apprentissage et de carrière qu'un emploi permanent auprès d'un employeur unique. De manière plus générale, dans un environnement économique et technique qui évolue rapidement, tant sur le plan intérieur qu'international, les formes d'emploi atypiques peuvent parfois permettre une affectation efficace de la main-d'œuvre à des activités à productivité plus forte, et donc à revenus plus élevés.

59. Dans l'ensemble, il semble que, si les travailleurs hautement qualifiés peuvent souvent bénéficier des formes d'emploi atypiques, ceux qui sont moins qualifiés sont aussi moins favorisés. Il arrive parfois aussi que ces formes d'emploi rendent les travailleurs plus vulnérables aux effets des fluctuations économiques. Les droits prévus par la loi ne sont pas toujours respectés et les intéressés ne bénéficient pas toujours de conventions collectives.

60. Il est donc essentiel de prévoir des mesures réglementaires accordant une certaine protection sociale aux personnes travaillant selon une forme d'emploi atypique lorsque cette protection n'existe pas. Il est important également de faire bénéficier ces travailleurs des mécanismes de l'assurance sociale.

Fiscalité et mondialisation

61. Comme cela a déjà été indiqué, la mondialisation peut accroître les débouchés et faire ainsi augmenter la production et les recettes publiques mais elle peut aussi influer de diverses manières sur l'assiette fiscale. Premièrement, la réforme du régime des échanges, qui s'accompagne de fortes baisses tarifaires, peut avoir pour effet de considérablement réduire les recettes de certains pays, notamment des pays en développement. Deuxièmement, du fait en partie de la libéralisation des capitaux et de l'évolution technologique, la mobilité des capitaux et des entreprises, ainsi que des catégories à hauts revenus, a beaucoup augmenté. Les gouvernements sont donc incités à réduire l'imposition de ces facteurs de production mobiles. En pareil cas, il leur faut soit imposer plus lourdement les facteurs de production immobiles - par exemple les travailleurs à bas revenus -, soit réduire leurs dépenses, y compris leurs dépenses de protection sociale et d'éducation. Les pays développés sont mieux armés pour faire face à cette situation car il leur est plus facile de trouver d'autres leviers fiscaux que ce n'est le cas des pays en développement où l'Etat a du mal à assurer ne serait-ce qu'un minimum de services publics. L'évolution de la fiscalité dans le contexte de la mondialisation est décrite dans les paragraphes qui suivent.

Impôts sur les échanges commerciaux

62. Le tableau 8 indique la part des impôts sur les échanges commerciaux dans les recettes publiques ordinaires au cours des périodes 1976-1985 et 1986-1995 dans trois groupes de pays - pays développés, pays à revenus intermédiaires, pays à bas revenus. Ces impôts sont constitués des droits d'importation et des taxes à l'exportation. Comme le montre le tableau, ils ont diminué d'une période à l'autre dans les trois groupes de pays considérés. La baisse est particulièrement marquée dans les pays en développement.

63. On pourrait certes penser que cette baisse a été compensée par l'augmentation d'autres recettes, soit que l'Etat ait majoré d'autres catégories d'impôts, soit qu'il ait profité de l'accroissement de la production résultant en principe de la libéralisation des échanges. Certains indices donnent à penser que c'est ce qui s'est produit dans les pays développés et dans les pays à revenus intermédiaires puisque, comme le montre le tableau 8, les recettes publiques de ces pays, en pourcentage du PIB, ont augmenté parallèlement à la réduction des impôts sur les échanges commerciaux. En revanche, on observe une tendance inverse dans les pays en développement, ce qui laisse supposer que la libéralisation des échanges a eu un effet négatif sur l'assiette fiscale et réduit la capacité de ces pays de financer des programmes sociaux.

64. Sur un plan plus général, on ne peut ignorer le dilemme devant lequel l'intégration économique place les gouvernements. D'un côté, les droits de douane et les impôts en général risquent d'entraîner des distorsions de la production et de la consommation, ce qui a un coût social. De l'autre, leur suppression représente un manque à gagner pour l'Etat et réduit sa marge de manoeuvre. Comme le souligne Tanzi (1995), la diminution des recettes fiscales peut être déplorée ou applaudie selon les préférences de la société concernant la taille de l'Etat et son rôle dans l'économie.

Imposition des personnes physiques ou morales à hauts revenus

65. Dans les pays développés comme dans les pays à revenus intermédiaires, la réduction des impôts sur les échanges commerciaux s'est accompagnée d'une augmentation des recettes provenant d'autres sources. On peut donc considérer que la libéralisation des échanges n'a pas eu d'effet sur l'assiette fiscale dans ces pays. En revanche, les effets distributifs ont sans doute été importants, notamment si l'on juge d'après la réduction quasi universelle de l'imposition des personnes à hauts revenus. Le taux d'imposition maximal des personnes physiques (tranche supérieure de l'impôt sur le revenu) a en effet diminué dans pratiquement tous les pays développés (figure 12.A) et la réduction a été encore plus marquée dans les pays à revenus intermédiaires et dans les pays en développement (figures 12.B et 12.C).

66. Dans une certaine mesure, cette réduction était voulue et visait à inciter les catégories à hauts revenus à travailler, épargner et investir. C'est pourquoi certains observateurs considèrent que ce genre de réforme peut être dans l'intérêt de tous, riches comme pauvres. Il n'y a pas de relation simple entre les taux d'imposition et les recettes, et une baisse des taux peut donc se traduire aussi bien par une augmentation que par une diminution des recettes fiscales en fonction de différents facteurs, tels que les effets des réformes de l'impôt sur la croissance. Néanmoins, il est à noter que l'imposition des revenus moyens et des bas revenus ainsi que les cotisations sociales et les impôts indirects ont eu tendance à se stabiliser, voire à augmenter, et il est facile d'imaginer que la réduction du taux maximal d'imposition a eu un impact négatif sur la distribution des revenus.

Le processus multilatéral de libéralisation des échanges
et les pays en développement

67. L'acte final des négociations commerciales multilatérales du Cycle d'Uruguay, signé en avril 1994, a été salué comme un événement historique pour plusieurs raisons. Premièrement, jamais négociations commerciales n'avaient duré aussi longtemps (le Cycle d'Uruguay a démarré en 1986). Deuxièmement, le fort taux de participation des pays en développement a eu un effet sur l'ordre du jour et ces pays ont joué un grand rôle dans l'élaboration des règles du nouveau système commercial. Troisièmement, les négociations se sont largement étendues à de nouveaux secteurs tels que les services, les droits de propriété intellectuelle ou les mesures concernant les investissements. En outre, un programme prévoyant la libéralisation du commerce des produits agricoles ainsi que la pleine intégration du commerce des textiles et des vêtements dans les règles du GATT a été adopté. L'accord a abouti à la création de l'Organisation mondiale du commerce, laquelle a pour mission de renforcer les règles de droit applicables au commerce international et d'assurer leur application par un mécanisme intégré efficace de règlement des différends, étayé par des règles plus transparentes et renforcées. Il a contribué à la réduction des droits de douane sur les produits manufacturés, à la suppression progressive de l'Arrangement multifibres et des accords d'autolimitation des exportations ainsi qu'au démantèlement des mesures non tarifaires. Dans ce contexte, plusieurs études faisant autorité ont annoncé une période de forte croissance et ont chiffré le surcroît d'augmentation de la production et du niveau de vie dans le monde à des centaines de milliards de dollars.

68. Aujourd'hui, la libéralisation des échanges commerciaux n'est pas remise en cause: aucun des pays étudiés n'a envisagé de revenir à des pratiques commerciales moins libérales. Il n'empêche que des inquiétudes s'expriment au sujet des effets de l'accord du Cycle d'Uruguay, notamment pour les pays en développement. Ceux-ci forment désormais les trois quarts des 131 membres de l'OMC, contre les deux tiers en 1982. Ils assurent un cinquième des exportations mondiales, contre un dixième seulement en 1982 (Banque mondiale et OMC, 1998). Cela dit, plusieurs problèmes se posent à eux, qu'il s'agisse de leur participation au système multilatéral ou des conséquences socio-économiques des accords commerciaux:

Il est difficile aux petits pays et pays à bas revenus de participer avec fruit aux activités de l'OMC car celle-ci est appelée à traiter de questions de plus en plus complexes et diverses, ce qui pose à ces pays des problèmes techniques et institutionnels.
Avant la conclusion du Cycle d'Uruguay, les pays en développement pouvaient généralement compter sur des barrières tarifaires et non tarifaires relativement élevées. L'accord exige donc de ces pays un effort important, même si un traitement spécial et différencié leur a été accordé (par exemple, ils disposent souvent de plus de temps que les pays développés pour appliquer l'accord).
La libéralisation des échanges tend à favoriser la spécialisation des exportations, de sorte que certains pays en développement risquent de se trouver très tributaires d'une gamme réduite de produits. Les possibilités de développement ne dépendent généralement pas du nombre de produits qui sont exportés mais, si ceux-ci sont peu nombreux, la vulnérabilité de l'économie et du marché du travail aux chocs provoqués par l'évolution des termes de l'échange risque d'augmenter.
Les pays en développement se spécialisent souvent dans l'exportation de produits pour lesquels la concurrence est féroce en termes de coûts et de prix (par exemple, textiles ou matières premières). De ce fait, ils sont plus vulnérables aux fluctuations des taux de change et à des changements internationaux brutaux des salaires et des prix. Les pays développés se spécialisent quant à eux dans l'exportation de produits relativement différenciés, pour lesquels la concurrence s'exerce surtout au niveau de la qualité et de l'innovation. Cette spécialisation les aide grandement à amortir les chocs extérieurs.
L'élimination ou la réforme de certains arrangements tels que l'Arrangement multifibres ou la Convention de Lomé peut poser des problèmes aux pays qui bénéficiaient d'un accès privilégié aux marchés des pays développés.

69. Dans ce contexte, un certain nombre d'initiatives ont été prises afin de faciliter l'intégration internationale des pays les moins avancés. Par exemple, le Royaume-Uni appuie, en collaboration avec la CNUCED, des projets de formation des fonctionnaires des ministères du commerce et de l'environnement des pays en développement.

70. De même, en 1997, le Commonwealth a créé une facilité pour le commerce et l'investissement afin notamment de financer le renforcement des capacités pour l'application des accords de l'OMC. En 1998, pour répondre à la demande formulée par les chefs de gouvernement réunis à Edimbourg en 1997, le Secrétariat du Commonwealth a mis en place, avec la Banque mondiale, un groupe de travail chargé d'examiner les problèmes stratégiques des petits Etats. La première réunion de ce groupe a eu lieu le 8 octobre 1998 à Washington. Les principaux objectifs du groupe sont d'analyser les conséquences pour les petits Etats des importants changements récemment intervenus dans l'économie mondiale et dans le régime du commerce international, de proposer des moyens de surmonter les problèmes (compte tenu de ce qui pourrait être demandé à l'UE, à l'OMC et à d'autres organisations) et de définir des mesures qui permettront aux petits Etats de tirer profit des possibilités nées de ces changements (Secrétariat du Commonwealth, rapport final, 1998). Par ailleurs, le Secrétariat du Commonwealth a publié en décembre 1998 son rapport final sur les conséquences commerciales, pour les petits Etats vulnérables, de l'évolution du régime des échanges mondiaux. Le groupe de travail créé par le Secrétariat du Commonwealth et la Banque mondiale a tenu sa deuxième réunion à Sainte-Lucie en février 1999 et a notamment examiné à cette occasion le premier projet d'un rapport visant à établir un indice composite de vulnérabilité des petits Etats.

71. Sur un plan plus général, l'accord de l'OMC dispose que les pays classés par les Nations Unies dans la catégorie des pays les moins avancés ne seront tenus de souscrire des engagements et de faire des concessions que dans la mesure où cela est compatible avec leurs besoins de développement et besoins financiers et commerciaux ainsi qu'avec leurs capacités administratives et institutionnelles. Conformément à l'accord instituant l'OMC - qui reconnaît que des efforts positifs doivent être faits pour que les pays en développement, et notamment les pays les moins avancés, puissent s'assurer une part de la croissance du commerce international qui corresponde aux nécessités de leur développement économique -, le Conseil général a établi le 31 janvier 1995 le Comité du commerce et du développement qui a lui-même créé, le 5 juillet 1995, le Sous-comité des pays les moins avancés.

72. Aussi importants soient-ils, ces efforts ne répondent pas entièrement aux préoccupations des pays en développement, notamment du point de vue des conséquences socio-économiques de la libéralisation du commerce. En l'absence d'une attitude plus résolue, la base sociale de la libéralisation des échanges risque de s'effriter dans les pays en développement, ce qui serait dommageable pour toutes les économies, quel que soit leur degré de développement, d'autant plus que les pays en développement pourraient devenir le moteur principal de l'économie mondiale. C'est pourquoi, à la dernière réunion du groupe de travail, le représentant du gouvernement du Bangladesh a suggéré la création d'un «fonds de la mondialisation». L'OIT pourrait étudier plus avant cette importante question.

D. Le rôle des politiques

73. Selon les résultats décrits ci-dessus, la mondialisation offre de nouvelles possibilités commerciales et par conséquent de meilleures perspectives économiques, mais elle peut aussi entraîner des coûts d'ajustement importants. D'une manière générale, il y a lieu de se préoccuper de la stabilité de l'emploi car les entreprises tentent de s'adapter aux pressions exercées par une concurrence internationale accrue. Certaines d'entre elles sont bien placées pour profiter du phénomène, tandis que d'autres le sont moins, en termes relatifs ou absolus. Cependant, aucun des pays étudiés n'a envisagé de prendre des mesures protectionnistes en ce qui concerne le commerce et l'investissement étranger direct pour résoudre ces problèmes. Le défi consiste plutôt à choisir le bon dosage de mesures (élaborées, d'une part, par les gouvernements et, d'autre part, par les partenaires sociaux) afin d'accroître les bénéfices de la mondialisation tout en réduisant ses coûts sociaux. Les études par pays montrent qu'en dépit de l'opinion selon laquelle les gouvernements sont impuissants face à la mondialisation les politiques nationales exercent parfois une forte influence sur la relation qui existe entre la mondialisation et le progrès social. On peut encore faire beaucoup pour améliorer la compétitivité nationale et profiter ainsi des possibilités commerciales qu'offre la mondialisation. Mais surtout, les quatre «piliers sociaux» cités ci-après peuvent grandement contribuer à son succès:

l'égalité d'accès à l'éducation et à l'information;
un filet de sécurité sociale performant;
des réglementations sociales tenant compte à la fois d'un besoin d'adaptabilité et d'un besoin de protection;
le respect des normes fondamentales du travail.

L'objectif de cette section est d'expliquer pourquoi et surtout comment ces politiques peuvent faire la différence.

Améliorer les possibilités commerciales issues de la mondialisation

74. Trop souvent, le débat sur l'emploi est centré presque exclusivement sur la question de la réforme du marché du travail. Ainsi, on prétend parfois qu'une plus grande flexibilité du marché du travail peut accroître la part de l'emploi dans la croissance économique. Même en ne s'arrêtant pas sur l'ambiguïté du terme «flexibilité», on peut s'étonner que la question de savoir comment les réformes du marché des produits pourraient améliorer les perspectives d'emploi éveille si peu l'attention. La pensée politique autour de la mondialisation ne fait pas exception à cette règle: elle oublie souvent que, pour que la libéralisation des échanges et l'investissement étranger direct engendrent de nouvelles possibilités commerciales, les individus doivent pouvoir innover et créer de nouvelles entreprises qui auront besoin d'un marché des produits approprié.

75. Ainsi, la libéralisation des échanges entraînera un accroissement de la rentabilité des secteurs exportateurs et favorisera du même coup l'accroissement de la production et de l'emploi dans ces secteurs. Ce mécanisme fournit un terrain propice à l'expansion de la capacité des entreprises existantes, à l'attraction des entreprises étrangères ou à la création de nouvelles entreprises. La présence d'obstacles internes à la concurrence, tels que les accords de cartel entre les entreprises concernées, affaiblira ces incidences favorables. Comme l'exprime un récent document du Département du commerce et de l'industrie d'Afrique du Sud:

L'abolition des obstacles aux échanges et à l'investissement est une condition nécessaire pour que les marchés soient véritablement concurrentiels, mais elle peut ne pas être suffisante. En effet, les pratiques commerciales restrictives reprennent parfois ce que la libéralisation apporte... On s'est déjà rendu compte que la concentration des secteurs industriels en Afrique du Sud est l'un des principaux facteurs inhibiteurs de l'investissement étranger direct⁽²⁸⁾ .

76. On le sait, la libéralisation des importations ne manquera pas de frapper les secteurs concurrents des importations car les marchandises importées feront concurrence à la production nationale. Mais il est tout aussi évident que ce processus réduira les prix des importations et fera augmenter d'autant le revenu réel des consommateurs. Compte tenu de la propension relativement forte à consommer des services, les gains réels ainsi réalisés sur les revenus sont souvent dépensés en services. En d'autres termes, la libéralisation des importations entraîne une augmentation de la demande de services nationaux souvent non exportables. C'est pourquoi la création d'un milieu compétitif favorable à la fourniture de services est probablement un élément clé de l'amélioration des effets de la mondialisation. Tous les pays étudiés envisagent de développer les petites entreprises qui dominent dans certains secteurs des services.

77. Les banques assument un rôle d'intermédiaires financiers dont il faut tenir compte. La réaction des entreprises à la mondialisation dépend de l'efficacité du crédit. A cet égard, il est intéressant de noter que le gouvernement et les partenaires sociaux en République de Corée ont constaté que les liens unissant les grands conglomérats (chaebol) et les banques sont un facteur important de la récente crise financière. Certains de ces chaebols ont toujours cru qu'ils étaient inconditionnellement soutenus par les banques commerciales et, le cas échéant, par le gouvernement. Or il semble que cette croyance en leur invulnérabilité compte tenu de leur dimension les a encouragés à faire des investissements très risqués. Le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, a entrepris d'importantes réformes à cet égard. Ainsi, les chaebols devront présenter en 1999 des états financiers consolidés. Dans ce même esprit, les responsabilités de gestion devront être précisées en cas d'échec. Afin de renforcer les droits des actionnaires minoritaires, les entreprises cotées en bourse devront nommer des directeurs extérieurs. Par ailleurs, les garanties de dettes à l'intérieur des groupes ont été éliminées progressivement depuis avril 1998, l'intention étant de réduire les liens entre les diverses parties des conglomérats. Au Bangladesh, le secteur financier est handicapé par une capacité institutionnelle trop faible, un cadre réglementaire fragmenté et inefficace et une pénurie de personnel qualifié. Les banques commerciales sont encombrées d'avoirs non productifs assez considérables, ce qui semble indiquer l'existence de certaines lacunes dans leur rôle d'intermédiaire. Cependant, ce problème n'est pas sans solution; ainsi un grand nombre de banques, qui ont été créées au cours des quinze dernières années environ, se sont spécialisées dans les prêts aux pauvres. Elles ont assez bien réussi et elles ont même encouragé de nouvelles initiatives parmi les groupes défavorisés. Témoin la Grameen Bank du Bangladesh et sa brillante performance en matière de micro-crédits octroyés aux pauvres. Grâce à un prêt moyen légèrement supérieur à 100 dollars des Etats-Unis, les emprunteurs, qui sont souvent des femmes, s'assurent un emploi indépendant. Ainsi, la banque peut se prévaloir du fait que 54 pour cent de ces emprunteurs vivent désormais au-dessus du seuil de pauvreté⁽²⁹⁾ .

78. En bref, la politique de la concurrence et les réformes du secteur financier peuvent jouer un rôle clé dans la multiplication des effets positifs de la mondialisation. Ces politiques peuvent aussi servir les objectifs sociaux. Par exemple en Afrique du Sud, où la répartition des avoirs sujette à la discrimination raciale est souvent inéquitable, la politique de la concurrence sert le développement en contrôlant la concentration du pouvoir économique (c'est ce que l'on appelle «les considérations d'intérêt public»)⁽³⁰⁾ . En Suisse, certaines professions à revenus élevés telles que la médecine et le droit sont difficiles d'accès. Grâce à un programme global du gouvernement dans le domaine de la politique de la concurrence, l'entrée dans ces professions devrait progressivement devenir plus facile, ce qui favoriserait la création d'emplois et une répartition plus juste du revenu⁽³¹⁾ .

Renforcement des quatre piliers sociaux

1. Education et formation

79. Chacun s'accorde à reconnaître que l'éducation et la formation figurent parmi les grandes réponses à long terme permettant de relever les défis de la mondialisation, et, dans ce contexte, les politiques nationales liées à la mise en valeur des ressources humaines sont plus importantes que jamais. Le phénomène s'explique par plusieurs raisons, économiques et sociales. Premièrement, l'éducation et la formation exercent une forte influence sur la capacité d'innover, de mettre au point des nouvelles techniques, d'améliorer la commercialisation des produits, etc. Deuxièmement, comme on l'a vu dans la section C, l'un des moteurs de la mondialisation, à savoir le changement technologique, tend à renforcer la demande de main-d'œuvre qualifiée au détriment de celle qui ne l'est pas. Il n'est que de constater les malheurs croissants des travailleurs peu qualifiés dans de nombreux pays, y compris ceux qui ont été étudiés par l'équipe spéciale. Troisièmement, comme cela a été dit plus haut, il est évident que les échanges commerciaux entraînent beaucoup de mobilité professionnelle, et les travailleurs dont les compétences sont liées à l'entreprise ou au secteur pour lequel ils travaillent (c'est souvent le cas des travailleurs peu qualifiés) sont en général plus exposés que ceux qui disposent de compétences transférables. Dans un contexte de conditions économiques, en constante évolution, une économie ouverte exige un degré élevé de mobilité professionnelle. Enfin, du point de vue de la justice sociale, la question de l'égalité des chances - notamment pour ce qui est de l'accès à une éducation de qualité - est cruciale. La mobilité sociale est très difficile pour les pauvres en l'absence d'égalité de chances. Cette dernière présente aussi une dimension d'économie politique: lorsque les inégalités sociales s'aggravent et que le sentiment d'insécurité s'accroît, il arrive souvent que de vastes segments de la population s'opposent aux réformes économiques en général, et à la libéralisation des échanges en particulier, même si ce n'est pas le facteur principal. Lorsque les chances d'éducation sont inégales, ce risque, on le comprend, est très élevé.

80. La République de Corée, qui a élevé l'éducation au rang de priorité nationale depuis les tout débuts du développement économique, fournit un exemple intéressant. L'accès à l'enseignement secondaire y a été généralisé au cours des années soixante et au début des années soixante-dix. Depuis lors, des efforts considérables ont été faits dans le domaine de l'enseignement tertiaire. Ainsi, les taux d'inscription dans l'enseignement supérieur ont presque doublé entre 1975 et 1980, puis ils ont de nouveau plus que doublé pendant la première moitié des années quatre-vingt et ils ont continué de s'accroître depuis lors. Ils sont passés de 9 pour cent en 1970 à 58 pour cent en 1995; au cours de la même période, la proportion des diplômés de l'université dans l'ensemble de la population de plus de 25 ans s'est accrue notablement de 4,9 pour cent à 19,1 pour cent. Ces tendances ont changé la structure du marché du travail. Depuis 1980, la proportion des diplômés de l'université dans la population active est passée de 6,7 à 20,3 pour cent, et celle des diplômés du secondaire de 21,8 à 42,9 pour cent. Inversement, le nombre des diplômés de l'école moyenne et celui des élèves comptant moins de neuf ans de scolarité ont beaucoup décliné puisque la proportion de ces travailleurs dans l'ensemble de la population active est passée de la moitié à peine plus d'un tiers. Reflétant la priorité qui a été consacrée à l'éducation, le niveau d'instruction en Corée est à présent l'un des plus élevés au monde. Selon diverses unités de mesures, y compris le nombre des premiers diplômes de l'enseignement supérieur, la République de Corée dépasse plusieurs pays industrialisés. L'amélioration de l'éducation a permis de réduire les pressions à l'origine des inégalités du marché du travail, souvent associées à la mondialisation.

81. En République de Corée, l'éducation a remarquablement progressé sur les plans quantitatif et qualitatif. Cependant, s'il faut en croire certains observateurs, on a consacré beaucoup moins d'efforts, comparativement, à l'amélioration de la formation professionnelle. Dans le cadre du système de formation professionnelle actuel, les employeurs sont tenus de dépenser un certain pourcentage de la masse salariale pour la formation. Ce pourcentage, déterminé par le ministère du Travail, varie selon les secteurs, mais il s'agit en général d'un peu moins de 2 pour cent. Une taxe d'apprentissage est prélevée auprès des employeurs qui ne remplissent pas cette obligation. Il semble qu'ils soient nombreux à préférer s'acquitter de cette taxe plutôt que de remplir leurs obligations en matière de formation. Cependant, on notera que ce système est relativement centralisé, puisque le ministère du Travail est désigné comme l'autorité pertinente s'agissant d'approuver les plans de formation, bien qu'il soit tenu de consulter un comité de «délibération».

82. En Suisse, l'égalité d'accès à une éducation de qualité et à un système de formation est garantie, ce qui explique en partie le fait que les entreprises suisses se sont spécialisées dans les marchés à créneaux ou à forte valeur ajoutée. Ces marchés à créneaux se caractérisent par un degré élevé de différenciation des produits, ce qui a permis de maintenir des salaires d'un niveau enviable et d'excellentes conditions de travail. Le système d'éducation de la Suisse présente une autre caractéristique importante, à savoir que les taux d'abandon scolaire y sont relativement bas. Enfin, le système double qui combine les cours théoriques avec la formation pratique et l'expérience sur le tas s'est révélé efficace puisqu'il a facilité la transition de l'école au travail.

83. La formation professionnelle permet au travailleur d'adapter ses compétences dans des conditions économiques en perpétuelle évolution. Elle lui permet aussi de se perfectionner et de relever les défis du changement technologique. Cependant, bien que l'importance de la formation soit souvent reconnue, la prise de mesures en la matière se heurte à des obstacles importants lors de leur application dans la plupart, voire dans tous les pays étudiés. Premièrement, pour que la formation soit utile, elle doit être conçue en fonction des exigences du marché du travail, ce qui n'est pas une tâche aisée. Deuxièmement, il y a toujours le risque que, lorsqu'un travailleur a été formé dans une entreprise, il soit «débauché» par une autre. C'est le vieux problème des resquilleurs du marché du travail, très dissuasif en ce qui concerne la formation au niveau de l'entreprise, qui est pourtant bien souvent la plus pertinente.

2. Filets de sécurité sociale

84. Un filet de sécurité sociale performant sert deux objectifs complémentaires:

il assure une juste répartition des gains et des coûts associés à la mondialisation et à la restructuration économique;
il renforce le soutien des travailleurs au processus de réformes: en l'absence d'un filet de sécurité sociale, l'opposition des travailleurs à la restructuration économique est bien sûr très forte; les filets de sécurité sociale comportent parfois des indemnités de chômage, des programmes de formation pour les travailleurs déplacés et des programmes d'aide publique.

85. Récemment, dans deux des pays étudiés, à savoir le Chili et la République de Corée, le filet de sécurité sociale a été renforcé. Les caractéristiques de l'insertion du Chili dans l'économie internationale impliquent un degré d'instabilité du marché du travail relativement élevé pour une proportion importante de la population active. Pourtant, la protection contre le chômage est peu développée dans ce pays. Il n'y a à ce jour pratiquement aucune prestation de chômage (et en outre, comme on le verra ci-après, la législation sur la protection de l'emploi est assez laxiste). Par conséquent, comme les travailleurs doivent payer de nombreux services, telles la santé et l'éducation de qualité, une perte de l'emploi, même temporaire, peut exercer un impact considérable sur le ménage touché. On débat actuellement d'une proposition relative à l'introduction d'un système de protection pour le travailleur au chômage (PROTRAC) fondé sur des comptes d'épargne individuels et sur une contribution conjointe des employeurs et des travailleurs. En République de Corée jusqu'à présent, le rôle de l'Etat en tant que fournisseur de prestations sociales a été modeste (sauf dans le cas de la santé, qui s'inscrit dans un système garanti par l'Etat à tous les individus). Ainsi le système des pensions y est fondé principalement sur l'entreprise. Jusqu'à la récente création d'un fonds de garantie, les indemnités de retraite du système des pensions n'étaient pas garanties par l'Etat. Par conséquent (en avril 1998), le système ne couvrait que 55 pour cent environ de tous les travailleurs à l'âge de la retraite. Compte tenu de l'étroite dépendance du système à l'égard des bénéfices des entreprises, la part des dépenses du gouvernement en matière de sécurité sociale et de bien-être n'est que de 6,1 pour cent en 1996, soit moins de 1 pour cent du PIB, chiffre peu élevé par comparaison avec d'autres sur le plan international. Depuis le début de la crise, des mesures importantes ont été prises en vue de la création d'un filet de sécurité sociale. Le système des prestations de chômage a été renforcé; le gouvernement a appuyé les efforts de partage du travail visant à prévenir les licenciements, les droits à la pension dans le cadre de l'entreprise ont été renforcés et le fonds de garantie a été créé. L'adoption de ce train de mesures a atténué les conséquences de l'ajustement tout en réduisant l'opposition manifestée aux réformes en cours.

86. L'importance des filets de sécurité sociale est largement reconnue; cependant, ils doivent relever le défi qui consiste à aider les groupes à bas revenus, lesquels, s'il faut en croire ce qui précède, sont en augmentation. En outre, les filets de sécurité traditionnels tels que la famille se sont affaiblis, d'où le besoin accru d'un soutien de l'Etat. Le cas de Maurice est une bonne illustration de ces problèmes émergents. Officiellement, il s'autodéfinit comme un Etat-providence. L'éducation y est gratuite ainsi que les services de santé et une pension de vieillesse non contributive pour tous les individus à partir de l'âge de 60 ans. Les personnes handicapées, les veufs/veuves pensionnés, les orphelins, les familles pauvres avec des personnes à charge, les chefs de famille pauvres au chômage et les ménages à bas revenus bénéficient tous de prestations sociales; une aide alimentaire est accordée à environ un quart des ménages, et les prix du riz et de la farine sont subventionnés. Les dépenses sociales représentaient environ 40 pour cent des dépenses de l'Etat au cours des dernières années, et l'éducation à elle seule en absorbe 17 pour cent, la santé 8 pour cent et la sécurité sociale 19 pour cent (les pensions non contributives constituant environ 70 pour cent des dépenses de sécurité sociale). La sécurité sociale est un élément crucial dans un pays où la stabilité politique ne peut exister sans cohésion sociale, compte tenu de la diversité ethnique et religieuse qui prévaut, du caractère insulaire et de l'exiguïté du territoire. Selon un document officiel récent, il est probable que cette préoccupation pour la sécurité sociale a contribué au développement économique. En dépit de ce panorama positif, les défis sociaux émergents que doit relever le pays sont inquiétants, telle l'incidence croissante du divorce et du suicide, de la toxicomanie et de l'alcoolisme.

87. Reste une épineuse question: comment aider les groupes à bas revenus sans les décourager de participer activement au marché du travail? Pour y répondre, le gouvernement suisse a mis au point un ensemble de programmes actifs du marché du travail en vue de préserver l'employabilité des personnes au chômage. Compte tenu du débat international qui a lieu sur les avantages et les inconvénients des divers systèmes de soutien tels que l'impôt négatif et l'octroi d'un revenu minimal, les pays optent en principe pour des approches plutôt pragmatiques qui associent des tests de disponibilité pour travailler à l'octroi de prestations assujetties à des critères de revenus et des prestations sociales incitant le travailleur à prendre un emploi.

88. Enfin, on avance parfois l'argument selon lequel dans de nombreux pays en développement l'assiette fiscale est trop étroite pour permettre la création de filets de sécurité sociale. En outre, comme le montrent les études concernant le Bangladesh et Maurice, la réduction des droits d'importation peut avoir une incidence très forte sur les recettes de l'Etat, cette incidence dépendant de l'élasticité des importations par rapport aux variations des prix. Ainsi, à Maurice, alors que les taxes sur les échanges internationaux représentaient environ 52 pour cent des recettes de l'Etat en 1980, ce chiffre était de 31 pour cent en 1996-97 (figure 11). En 1995, les taxes sur les échanges internationaux représentaient environ 1 pour cent du PIB des pays en développement et de Singapour, 6 pour cent en République de Corée, 12 à 16 pour cent en Malaisie et en Thaïlande et 24 pour cent dans des pays africains autres que les PMA. Cependant, compte tenu des effets stimulateurs de la mondialisation, les autres sources de revenus devraient s'accroître. L'augmentation des revenus réels des ménages les plus riches observée dans la plupart des pays étudiés devrait offrir une marge de manœuvre assez vaste pour augmenter les recettes fiscales. Malheureusement, la tendance est à la création et/ou à l'augmentation des taxes à la valeur ajoutée, dont on estime qu'elles sont régressives du point de vue de la répartition des revenus.

3. Le droit du travail et les relations professionnelles

89. La mondialisation engendre des possibilités commerciales pour certains secteurs, tout en les réduisant pour d'autres. L'emploi doit donc être suffisamment adaptable pour faciliter l'ajustement. L'adaptabilité de l'emploi peut être «numérique», ce qui veut dire que les niveaux d'emploi s'ajustent aux changements de la demande et de la production. Mais il arrive aussi qu'elle soit «fonctionnelle», c'est-à-dire que l'emploi s'ajuste par le biais d'un redéploiement interne et de changements dans l'organisation du travail. En même temps, les institutions du marché du travail doivent veiller à ce que les droits fondamentaux des travailleurs et les normes du travail ne souffrent aucune érosion. La démarche est importante non seulement du point de vue de la protection des travailleurs, notamment les plus vulnérables, mais aussi pour des raisons d'efficience économique et pour assurer un certain degré de stabilité sociale. Certes, le dosage est difficile à établir entre l'adaptabilité numérique et l'adaptabilité fonctionnelle, mais l'expérience internationale indique que des solutions pratiques existent dans chaque contexte historique et institutionnel.

90. Dans deux des pays étudiés qui ont dû relever un énorme défi en matière de restructuration, à savoir la République de Corée et l'Afrique du Sud, la législation du travail et les réglementations ont été considérablement modifiées pour laisser une marge plus importante aux ajustements de main-d'œuvre tout en assurant une protection raisonnable des travailleurs. En République de Corée, après la succession de réformes qui a eu lieu entre 1997 et 1998, les conditions de licenciement ont été assouplies. Ainsi le licenciement pour «raisons impératives de gestion» est devenu possible: par le passé, le droit était très restrictif à cet égard; or les fusions, les acquisitions et les rachats d'entreprises peuvent constituer des raisons impératives de gestion justifiant le licenciement. Dans tous les cas, le droit prévoit que tout doit être fait pour l'éviter. Ainsi, la direction devrait, en consultation avec les représentants des travailleurs, chercher d'autres solutions telles que la réduction des heures de travail, la modération des salaires, la relocalisation de l'emploi et le recyclage. Il conviendrait de créer une commission sur les heures de travail afin de recenser les moyens de stabiliser l'emploi par une réduction du temps de travail. En outre, il faut établir des normes rationnelles et justes pour sélectionner les travailleurs qui doivent être licenciés, et la discrimination fondée sur le critère du sexe ne devrait jamais avoir lieu. Soixante jours avant le licenciement, les employeurs doivent notifier les représentants des travailleurs ou les syndicats des moyens de l'éviter, des normes qu'ils utilisent pour sélectionner les futurs licenciés, et en débattre avec eux. Si les conditions économiques le permettent, les employeurs devraient réemployer les travailleurs licenciés. En Afrique du Sud, la loi sur les relations professionnelles de 1995 autorise les licenciements en cas de motif juste, tel que la restructuration de l'entreprise, et conformément à une procédure équitable.

91. La question de la réglementation des formes atypiques d'emploi, telles que diverses formes de travail en sous-traitance (Chili, République de Corée et Suisse), les contrats à temps partiel et de durée déterminée, est assez controversée. On l'a déjà dit, ces nouvelles formes d'emploi représentent une proportion importante des emplois créés au cours des dernières années. Dans certains cas, ils sont, en fait, le fruit de la demande à la fois des entreprises et des personnes concernées. Cependant, dans certains contextes, ils peuvent être sujets à des abus et des malversations. Plusieurs pays ont tenté de relever ce défi de plusieurs manières:

En Corée, depuis juillet 1998, le travail en mission est assujetti à certaines règles: auparavant, il n'y avait aucune législation sur cette question.
Selon le Code du travail du Chili, une entreprise (l'entreprise utilisatrice) qui emploie des travailleurs d'une autre entreprise (le sous-traitant) doit verser le salaire des travailleurs et elle doit aussi remplir d'autres obligations sociales si le sous-traitant ne s'en acquitte pas. Toutefois, cela peut prendre du temps.
La nouvelle législation du travail en Afrique du Sud prévoit de meilleures possibilités de renouvellement des contrats de durée déterminée dans certaines conditions.

92. Une question connexe se pose dans la plupart des études par pays et qui en intéresse un très grand nombre d'autres; il s'agit de savoir si les conventions collectives devraient être étendues à des travailleurs qui n'y sont pas partie et, dans l'affirmative, à quelles conditions. La mondialisation exige un certain degré de consensus et de dialogue social afin d'appliquer les solutions pratiques. La négociation collective est un instrument approprié à cet égard, mais elle ne peut avoir lieu dans certains secteurs ni dans certaines petites entreprises, où la syndicalisation est faible. Dans ces secteurs et ces entreprises, les salaires et les conditions de travail devraient-ils être établis par le biais de contrats individuels dotés de normes minima fixées par la législation nationale, ou bien les conventions collectives signées au niveau sectoriel devraient-elles leur être étendues? Au Chili et en Corée, la négociation collective a lieu principalement au niveau de l'entreprise; si elle n'a pas lieu, les salaires minima et les normes fixées par le gouvernement doivent être appliqués. En Afrique du Sud, les conventions collectives peuvent être étendues à des travailleurs qui n'y sont pas partie à certaines conditions. Cependant, une exemption peut être demandée. En Suisse, cette extension est également possible, mais les conditions sont considérées comme étant relativement strictes. Etant donné qu'il n'existe pas de salaire minimum national, un débat est en cours sur la question de savoir si les mécanismes d'extension devraient être renforcés, compte tenu du fait que l'accord bilatéral récemment conclu sur la circulation des travailleurs entre la Suisse et l'Union européenne risque de faire baisser les salaires et d'amener une détérioration des conditions de travail des travailleurs peu qualifiés.

4. Normes du travail fondamentales

93. Le débat international a été considérable sur la question controversée des normes fondamentales du travail et du commerce international. Cela s'explique en grande partie par le lien établi dans certaines instances entre l'accès des pays en développement aux marchés des pays industrialisés et le