TROISIÈME QUESTION À L'ORDRE DU JOUR

Date, lieu et ordre du jour de la 89^e session (2001)
de la Conférence

Table des matières

Date

Lieu

Ordre du jour

1.  Nouvelles dispositions concernant la discrimination dans l'emploi et la profession

2.  Investissement et emploi

3.  Emploi des jeunes

4.  Promotion des coopératives

5.  Nouvelles tendances dans la prévention et le règlement des conflits du travail

6.  a)  Enregistrement et déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles;
b)  Révision éventuelle de la liste des maladies professionnelles, tableau I de la convention (n^o 121) sur les prestations en cas d'accidents du travail et de maladies professionnelles, 1964

7.  Substances et produits dangereux - Révision de la convention (n^o 13) sur la céruse (peinture), 1921, et de la convention (n^o 136) sur le benzène, 1971

8.  Sécurité sociale - Questions, défis et perspectives

9.  Emploi des femmes

Date

1. Conformément aux dispositions adoptées par le Conseil d'administration à sa 254^e session (novembre 1992)⁽¹⁾ , il est proposé que la 89^e session (2001) de la Conférence internationale du Travail s'ouvre le mardi 5 juin 2001.

Lieu

2. Il est proposé que la session se tienne à Genève.

Ordre du jour

3. La Conférence sera saisie des questions inscrites d'office, à savoir:

• rapport du Président du Conseil d'administration et rapport du Directeur général;
• propositions de programme et de budget pour 2002-03 et autres questions financières;
• informations et rapports sur l'application des conventions et recommandations.

4. L'ordre du jour de la 88^e session (2000) de la Conférence, tel qu'il a été établi par le Conseil d'administration à sa 271^e session (mars 1998), comprend les quatre questions suivantes:

1) Révision de la convention (n^o 103) (révisée) et de la recommandation (n^o 95) sur la protection de la maternité, 1952 (seconde discussion).

2) Mise en valeur des ressources humaines: orientation et formation professionnelles (discussion générale).

3) Sécurité et santé dans l'agriculture (première discussion).

4) Retrait des conventions n^os 31, 46, 51, 61 et 66.

5. Les propositions de programme et de budget pour la période biennale 2000-01 prévoient à des fins de prévisions budgétaires, et sans préjuger de la décision du Conseil d'administration, que trois questions techniques en tout pourraient être inscrites à l'ordre du jour de la Conférence en 2001. Etant donné qu'une seconde discussion sur la sécurité et la santé dans l'agriculture devrait se tenir en 2001, le Conseil d'administration, à sa présente session, aurait ainsi à choisir deux questions techniques pour compléter l'ordre du jour de la 89^e session (2001) de la Conférence.

6. Lors de sa 273^e session (novembre 1998), le Conseil d'administration a examiné le portefeuille de propositions en vue de la première discussion pour la fixation de l'ordre du jour de la Conférence en 2001⁽²⁾ . Il a sélectionné un nombre restreint de propositions devant faire l'objet d'un examen plus approfondi à sa présente session et a décidé de demander que des rapports sur la législation et la pratique ou des propositions plus détaillées lui soient soumis sur neuf questions:

1. Nouvelles dispositions concernant la discrimination dans l'emploi et la profession (action normative).
2. Investissement et emploi (discussion générale).
3. Emploi des jeunes (discussion générale).
4. Promotion des coopératives (action normative).
5. Nouvelles tendances dans la prévention et le règlement des conflits du travail (discussion générale).
6. a) Enregistrement et déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles (action normative);
   b) Révision éventuelle de la liste des maladies professionnelles, tableau I de la convention (n^o 121) sur les prestations en cas d'accidents du travail et de maladies professionnelles, 1964 (action normative).
7. Substances et produits dangereux - Révision des conventions n^os 13 et 136 (action normative).
8. Sécurité sociale - Questions, défis et perspectives (discussion générale).
9. Emploi des femmes (discussion générale).

7. On rappellera que les questions n^os 2, 3, 4, 5, 6 a) et b) et 8 ont déjà fait l'objet de propositions soumises au Conseil d'administration à sa 271^e session (mars 1998)⁽³⁾ . Ces contributions mises à jour sont reproduites dans le présent document.

8. Conformément à diverses demandes formulées au cours des débats au Conseil d'administration, la liste de questions reproduite ci-dessus ne préjuge pas du type d'action dont elles pourraient faire l'objet lors de la 89^e session (2001) de la Conférence. Toutefois, comme il est indiqué ci-dessus, les questions n^os 1, 4, 6 a) et b) et 7 sont soumises en vue d'une action normative, et les questions n^os 2, 3, 5, 8 et 9 sont présentées en vue d'une discussion générale.

9. Recherches supplémentaires. Lors de l'examen du portefeuille de propositions à la 273^e session (novembre 1998), plusieurs membres du Conseil d'administration ont exprimé le souhait que le Bureau accélère ses travaux de recherche sur un certain nombre de questions incluses dans le portefeuille, et en particulier sur la contribution de l'OIT aux opérations de restauration de la paix, le secteur informel, les conditions d'emploi et de travail des travailleurs âgés et l'amélioration de la collaboration et de la coordination entre les institutions et les organes des Nations Unies dans le domaine de la vie professionnelle. Il convient également de rappeler que le Bureau est invité à inscrire à l'ordre du jour de la Conférence la question de l'adoption possible d'instruments internationaux pour la protection des travailleurs se trouvant dans les situations identifiées par la Commission du travail en sous-traitance, dans un délai qui ne dépasse pas quatre ans à compter de 1998, c'est-à-dire à la Conférence internationale du Travail en 2002⁽⁴⁾ . En outre, pour ce qui est de la prévention du harcèlement sexuel au travail, le Bureau continuera d'examiner la question, y compris la possibilité de prendre en considération d'autres formes de harcèlement, comme il a été proposé pendant les discussions qui ont eu lieu en novembre au Conseil d'administration. Si le Conseil d'administration en exprime le souhait, le Bureau présentera en novembre 1999 des propositions plus détaillées concernant ces questions.

10. Classification des questions qu'il est proposé d'inscrire à l'ordre du jour de la Conférence. La présentation des questions qu'il est proposé d'inscrire à l'ordre du jour de la Conférence se fonde sur la classification des normes internationales du travail telle qu'approuvée par le Conseil d'administration. Lors des débats sur le portefeuille de propositions, quelques membres du Conseil d'administration ont proposé de classer les propositions par thème en fonction des objectifs stratégiques qui sous-tendent les propositions de programme et de budget pour 2000-01. Si le Conseil d'administration en exprime le souhait, le portefeuille de propositions pour l'ordre du jour de la Conférence qu'il aura à examiner lors de sa 276^e session (novembre 1999) pourrait être réagencé en conséquence.

11. Modification du calendrier des décisions visant à inscrire des questions à l'ordre du jour de la Conférence pour discussion générale. Un point soulevé lors de la 273^e session (novembre 1998) du Conseil d'administration était de savoir si les questions pour discussion générale pourraient être inscrites à l'ordre du jour de la Conférence à une date plus proche de la tenue effective de la discussion afin qu'il soit possible de choisir des questions d'une plus grande actualité. L'une des conditions de procédure prévues à l'article 11ter du Règlement de la Conférence pour la préparation des questions qui feront l'objet d'une discussion générale est l'élaboration par le Bureau d'un rapport sur la question qui doit parvenir aux gouvernements au plus tard deux mois avant l'ouverture de la session de la Conférence à laquelle la question doit être discutée. En ce qui concerne les questions normatives, l'article 39, paragraphe 1, du Règlement de la Conférence prévoit qu'un rapport sur la législation et la pratique et un questionnaire doivent être envoyés aux Etats Membres de façon à leur parvenir dix-huit mois au moins avant l'ouverture de la session de la Conférence à laquelle la question sera discutée. Dans ce dernier cas, le Bureau doit également disposer d'un délai suffisant pour établir le rapport complet sur la législation et la pratique ainsi que le questionnaire. A l'heure actuelle, les décisions visant à inscrire ces deux catégories de questions à l'ordre du jour - pour action normative et pour discussion générale - sont prises aux sessions de mars du Conseil d'administration, c'est-à-dire vingt-six mois avant la discussion à la Conférence. Aucun obstacle de procédure ne s'oppose donc à ce que les décisions d'inscrire des questions à l'ordre du jour de la Conférence pour discussion générale soient prises à une date plus rapprochée de la tenue effective de la discussion. Néanmoins, toute révision de la procédure actuelle soulèverait une série d'autres problèmes complexes qui font intervenir des considérations politiques, juridiques et logistiques. L'un d'eux concerne les implications à envisager pour l'inscription à l'ordre du jour de la Conférence, en vue d'une discussion préliminaire, d'une question susceptible de faire l'objet d'une action normative. Un autre problème serait de savoir si, et dans quelle mesure, la modification du calendrier restreindrait l'éventail des choix que le Conseil d'administration pourrait effectuer. Il convient également de rappeler qu'à sa 276^e session (novembre 1999) le Conseil d'administration examinera la question de savoir comment permettre à la Conférence de prendre en compte de manière effective les décisions visant à réviser des conventions qui résultent, entre autres, des travaux du Groupe de travail sur la politique de révision des normes. Au vu de ce qui prédède, le Conseil d'administration est invité à revenir sur cette question à une date ultérieure.

* * *

1. Nouvelles dispositions concernant la discrimination
dans l'emploi et la profession
 

Résumé

Dans son étude spéciale de 1996 sur la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, la commission d'experts a conclu qu'un certain nombre de motifs pour lesquels la discrimination est interdite dans d'autres normes de l'OIT, dans d'autres normes internationales, et surtout dans les législations nationales, ne sont pas couverts par cette convention. Or la convention no 111 constitue le principal instrument de l'OIT dans le domaine de la lutte contre la discrimination. Il est donc recommandé que le Conseil d'administration envisage l'adoption d'un protocole, qui ne porterait pas révision de la convention en tant que telle mais qui permettrait aux pays l'ayant ratifiée d'accepter formellement des critères additionnels sur la base desquels la discrimination serait interdite. Cela renforcerait la protection offerte par l'OIT contre la discrimination, et permettrait d'harmoniser les normes de l'OIT avec des instruments internationaux plus récents dans le domaine des droits de l'homme adoptés par d'autres organisations et avec une pratique nationale en évolution.

Introduction

12. Dans son étude spéciale de 1996 sur la convention (n^o 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a recommandé qu'on examine la possibilité d'adopter un protocole additionnel à la convention qui introduirait des critères supplémentaires sur la base desquels la discrimination serait interdite en vertu de la convention, afin de tenir compte des changements intervenus dans ce domaine qui sont reflétés dans les législations nationales, et en y incluant des critères qui figurent déjà dans d'autres conventions de l'OIT⁽⁵⁾ .

13. La commission d'experts n'a pas proposé de réviser la convention, mais d'y ajouter un protocole qui pourrait être ratifié en sus de cette convention soit par les pays qui l'ont déjà ratifiée, soit au moment de la ratification. La convention n^o 111, l'une des normes fondamentales de l'OIT, resterait inchangée. Il semble y avoir un accord général sur le fait que la démarche consistant à reprendre et à élargir les critères sur la base desquels la discrimination devrait être interdite dans l'emploi et la profession aurait la préférence si ce sujet était traité.

Etat de la législation et de la pratique nationales

14. La convention n^o 111 fait obligation aux Etats qui l'ont ratifiée de prendre des mesures pour lutter contre la discrimination dans l'emploi et la profession fondée sur la race, la couleur, le sexe, la religion, l'opinion politique, l'ascendance nationale ou l'origine sociale. Cependant, la commission a estimé qu'il existait suffisamment d'éléments dans la législation nationale sur la discrimination ou dans d'autres conventions de l'OIT pour justifier l'adoption d'un protocole qui permettrait aux Etats de souscrire des obligations supplémentaires fondées sur tout ou partie des critères suivants (énumérés par ordre alphabétique): âge, état de santé, fortune, handicap, langue, nationalité, orientation sexuelle, responsabilités familiales et situation matrimoniale. Des indications sont données ci-après sur la façon dont ces critères sont traités dans la législation et la pratique nationales.

Age

15. L'âge est un critère très fréquemment mentionné dans les législations nationales récentes. Il se trouve par exemple en Nouvelle-Zélande dans l'article 21 de la loi sur les droits de l'homme du 1^er février 1994; en Croatie, il est prévu à l'article 2 de la loi sur le travail de 1995; l'article 23(3) de la nouvelle Constitution de la République d'Equateur adoptée le 5 juin 1998 énonce l'égalité des droits et des chances, ainsi que les libertés reconnues à tous les individus, sans discrimination, notamment sur la base de l'âge; ce critère se trouve également à l'article 5 du Code du travail du Niger de juin 1996, à l'article 26 de la loi organique sur le travail de 1997 du Venezuela, à l'article 4 du Code du travail de Côte d'Ivoire ou à l'article 246 du Code du travail du Tchad. En France, en vertu de l'article L.122-14-11 du Code du travail, une disposition prévoyant une rupture de plein droit du contrat de travail d'un salarié en raison de son âge ou du fait qu'il serait en droit de bénéficier d'une pension de vieillesse serait nulle. La situation est analogue aux Etats-Unis en vertu de décisions judiciaires, érigées ultérieurement en dispositions législatives. L'Australie, selon les rapports du gouvernement sur l'application de la convention n^o 111, étudie la possibilité de prévenir toute discrimination fondée sur l'âge.

Etat de santé

16. L'état de santé ne devrait pas être un motif acceptable de refus d'un emploi ou de licenciement, en l'absence d'une relation très stricte entre l'Etat de santé présent du travailleur et les exigences professionnelles normales requises pour l'exercice d'un emploi donné. Des mesures de différents types ont été adoptées à cet égard suivant les pays:

a) En ce qui concerne l'état de santé en général, en France, l'article L.121-6 du Code du travail détermine la nature des informations pouvant être demandées aux candidats à un emploi et aux salariés, en les soumettant à la condition que, d'une part, elles ne peuvent avoir comme finalité que d'apprécier la capacité de la personne à occuper l'emploi proposé et évaluer ses aptitudes professionnelles, et que, d'autre part, ces informations doivent présenter un lien direct et nécessaire avec l'emploi proposé ou avec l'évaluation des aptitudes professionnelles. L'article L.122-45 du Code du travail étend le champ d'application de cette disposition à toute personne pouvant être écartée d'une procédure de recrutement en raison notamment de son état de santé, sauf inaptitude constatée par le médecin du travail conformément à la loi. En Finlande, une discrimination, notamment en raison de l'état de santé, par un employeur à l'égard d'un candidat à l'emploi ou d'un travailleur constitue un acte délictuel qui relève du Code pénal. L'article 23(3) de la nouvelle Constitution de l'Equateur adoptée le 5 juin 1998 énonce l'égalité des droits et des chances, ainsi que les libertés reconnues à tous les individus, sans discrimination, notamment sur la base de l'état de santé.

b) L'un des problèmes actuels liés à l'état de santé est la discrimination dont peuvent fait l'objet les travailleurs porteurs du virus de l'immunodéficience humaine (VIH), appelés séropositifs, ou atteints par la maladie du syndrome d'immunodéficience acquise (SIDA), appelés sidéens. Les pays qui ont adopté des dispositions sur le sujet considèrent qu'une définition des discriminations illicites découlant du statut VIH d'une personne devrait être aussi large que possible et universelle. Une telle définition devrait inclure aussi bien les discriminations à l'encontre des séropositifs symptomatiques que celles envers les séropositifs asymptomatiques, comme les discriminations fondées sur le seul soupçon qu'une personne donnée pourrait être séropositive, de par son appartenance à une catégorie de personnes dites à risque, ou de par ses relations avec une personne séropositive. Au Canada, l'interdiction de toute discrimination basée sur un handicap ou une incapacité couvre les discriminations à l'encontre des personnes dont le statut VIH est positif. Au Costa Rica, une loi générale a été promulguée en mai 1998 sur le VIH-SIDA, dont l'article 4 dispose notamment que tout porteur du VIH-SIDA a le droit à la non-interférence dans ses activités en matière de travail, profession et éducation, et dont l'article 10 interdit toute discrimination en matière de travail contre tout travailleur porteur du VIH-SIDA. En France, le Code du travail protège aussi les travailleurs séropositifs de toute discrimination dans le travail. Dans les cas où le statut VIH d'un travailleur n'est pas connu et que ce dernier ne veut pas se soumettre à un test de dépistage, un certain nombre de législations nationales disposent que l'employeur ne peut pas y soumettre de force le travailleur. La recommandation n^o R (89) 14 du Comité des ministres du Conseil de l'Europe sur les incidences éthiques de l'infection VIH dans le cadre sanitaire et social demande aux Etats membres de prendre des mesures pour protéger les travailleurs de toute discrimination sur cette base. Une politique de non-discrimination est appliquée au Canada à l'encontre des agents de la fonction publique.

Handicap

17. De plus en plus de pays ont adopté des mesures visant à protéger les handicapés et à promouvoir l'égalité de chances entre eux et les autres travailleurs. Le Code du travail du Gabon, entré en vigueur en 1995, contient par exemple en son chapitre 5 une série de dispositions pour la protection des handicapés. D'autres mesures de protection spécifiques des droits des travailleurs handicapés se trouvent dans certaines législations nationales. En Nouvelle-Zélande, il s'agit de mesures pour la protection de l'emploi des personnes handicapées contenues dans les lois sur les personnes handicapées de 1960 et de 1975. En Pologne, on peut citer la loi de 1991 sur l'emploi et la réadaptation professionnelles des handicapés. Plusieurs pays, dont l'Equateur, l'Espagne, le Koweït, le Niger et la Suède, prévoient une législation interdisant de faire une discrimination en matière d'emploi et de profession en raison du handicap.

Orientation sexuelle

18. On observe que, de plus en plus, les Etats Membres se dotent de dispositions législatives protégeant spécifiquement les travailleurs susceptibles de faire l'objet d'une discrimination au motif de leur orientation sexuelle. Des Constitutions interdisent explicitement la discrimination fondée sur l'orientation sexuelle. On trouve de telles interdictions dans la Constitution provisoire de l'Afrique du Sud, dans la Constitution de l'Allemagne ainsi que dans les lois fondamentales des Länder de Brandebourg et de Thuringe. L'article 23(3) de la nouvelle Constitution de l'Equateur adoptée le 5 juin 1998 énonce l'égalité des droits et des chances ainsi que les libertés reconnues à tous les individus, sans discrimination notamment sur la base de l'orientation sexuelle. Une législation interdisant explicitement la discrimination fondée sur le critère de l'orientation sexuelle existe notamment au Danemark, en France et en Nouvelle-Zélande. Aux Pays-Bas, la loi renforce les sanctions pénales punissant notamment tout acte public de haine ou de discrimination motivé par des inclinations sexuelles. En Australie, la loi sur les relations de travail de 1988 cite expressément la nécessité de prévenir et d'éliminer toute discrimination fondée sur les préférences sexuelles.

Champ d'application d'autres normes

19. La commission d'experts a aussi accordé une grande attention, dans l'étude spéciale, à la question des critères additionnels de discrimination qui figurent dans d'autres normes de l'OIT. Bien qu'elle soit le principal instrument de l'OIT en matière de prévention contre la discrimination, la convention n^o 111 n'aborde pas de nombreux domaines dans lesquels les normes de l'OIT offrent la protection la plus solide - souvent la seule - du droit international. Il s'agit notamment de l'âge⁽⁶⁾ , de la nationalité⁽⁷⁾ , de l'appartenance syndicale⁽⁸⁾ , du handicap⁽⁹⁾  et des responsabilités familiales⁽¹⁰⁾ . L'adoption d'un protocole approprié permettrait de renforcer cette protection et améliorerait la cohérence des activités de conseil et de contrôle de l'OIT en la matière. C'est peut-être là un point particulièrement important dans le contexte du travail de révision de ces normes que l'OIT a entrepris pour en faire un ensemble plus cohérent.

20. Par exemple, la convention (n^o 158) sur le licenciement, 1982, qui a été adoptée après la convention n^o 111, interdit le licenciement pour des motifs tels que la race, la couleur, le sexe, l'état matrimonial, les responsabilités familiales, la grossesse, la religion, l'opinion politique, l'ascendance nationale, l'origine sociale ou l'absence de travail pendant le congé de maternité. La convention (n^o 156) sur les travailleurs ayant des responsabilités familiales recommande la protection des personnes contre la discrimination, telle que définie dans la convention n^o 111, sur la base de leurs responsabilités familiales.

21. Enfin, les normes sur les droits de l'homme qui ont été adoptées par d'autres organisations internationales depuis l'adoption de la convention de l'OIT en 1958 ont élargi la protection apportée en matière de discrimination par la législation internationale, sans que la convention la plus importante de l'OIT sur ce sujet ne couvre tous ces critères⁽¹¹⁾ . La commission d'experts a déclaré que «afin d'être cohérent avec la législation internationale sur les droits de l'homme, il conviendrait de tenir compte de cette législation lors de l'examen de la présente convention». Parmi ces autres instruments, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (ICESCR) et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (ICCPR), tous deux adoptés en 1966 et désormais largement ratifiés, contiennent tous deux le paragraphe suivant:

Les Etats parties au présent Pacte s'engagent à garantir que les droits qui y sont énoncés seront exercés sans discrimination aucune fondée sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion, l'opinion politique ou toute autre opinion, l'origine nationale ou sociale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.

La commission a aussi évoqué, au niveau régional, la Convention européenne des droits de l'homme, adoptée en 1950, qui interdit en son article 14 toute discrimination fondée sur «le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, l'opinion politique ou toute autre opinion, l'origine nationale ou sociale, l'association avec une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation»⁽¹²⁾ .

Conclusions

22. Le Conseil d'administration est par conséquent invité à réexaminer la proposition de la commission d'experts d'examiner un protocole à la convention n^o 111 énonçant d'éventuels critères additionnels de discrimination. La commission a recommandé au Conseil d'administration et à la Conférence d'examiner deux solutions possibles. La première consisterait à permettre aux Etats de ratifier le protocole et de choisir ceux des critères additionnels énumérés dans celui-ci qu'ils souhaiteraient accepter en tant qu'obligation supplémentaire au titre de la convention (voir la liste indicative figurant plus haut). La seconde consisterait à adopter un «noyau dur» de critères qui devraient être acceptés lors de la ratification du protocole, tout en laissant les Etats libres d'accepter d'autres critères figurant dans la liste, formule qui a été accueillie favorablement par la plupart de ceux qui l'avaient mentionnée lors de consultations antérieures. La commission a considéré que cela devrait être fait sans modifier l'instrument existant, simplement en adoptant un protocole qui pourrait être ratifié librement.

23. La commission d'experts a aussi noté qu'il existe déjà dans la convention n^o 111 une disposition permettant au gouvernement de souscrire des obligations en vertu de critères autres que ceux énumérés dans la convention. L'article 1, paragraphe 1 b), dispose que la définition de la discrimination peut être modifiée de façon à inclure toute autre distinction, exclusion ou préférence qui pourra être déterminée par le Membre intéressé après consultation des organisations représentatives des employeurs et des travailleurs. Certains orateurs lors de précédentes consultations auraient préféré que l'on suive cette voie, mais la commission d'experts a proposé le protocole, qui lui a paru un meilleur moyen de permettre aux Etats d'élargir les critères qui figurent dans la convention. On peut aussi noter que la suggestion faite aux gouvernements par la commission d'experts d'avoir recours au paragraphe 1 b) de l'article 1 n'a pas encore reçu un accueil favorable.

24. On peut concevoir que le protocole différerait de l'article 1, paragraphe 1 b), sur plusieurs points importants. Il convient de noter que le texte de la convention n'indique pas clairement la manière dont la détermination susvisée devrait être prise ou communiquée à la commission d'experts, alors qu'un protocole, au contraire, serait clairement ouvert à une ratification expresse. Une fois adopté, le protocole devrait être soumis aux autorités compétentes de tous les Etats Membres de la même manière que les conventions et recommandations, de sorte qu'il devrait faire l'objet d'un examen officiel de la part des gouvernements. Les gouvernements qui ont ratifié la convention ne sont pas tenus de procéder à des consultations officielles sur les critères de discrimination prévus par la convention n^o 111, et il apparaît en fait qu'ils ne le font pas.

25. Pour les gouvernements, la ratification du protocole constituerait une obligation internationale ainsi qu'un engagement public de respecter les critères qu'ils ont acceptés, engagement autour duquel pourraient s'articuler les mesures prises contre la discrimination dans l'emploi et la profession. Moyennant des modalités diverses pour les différents systèmes juridiques nationaux, cette ratification permettrait d'inscrire les critères retenus dans la législation nationale et les engagements internationaux d'une manière que ne permettrait pas une déclaration volontaire au titre de l'article 1 de la convention. Enfin, il n'y a pas de contradiction entre la formule du protocole additionnel et celle des déclarations additionnelles faites en vertu de l'article 1 de la convention - ces deux approches sont compatibles et pourraient se compléter si les gouvernements envisageaient de recourir à la procédure prévue par la convention.

* * *

2. Investissement et emploi
 

Résumé

La mondialisation a accru l'importance de l'investissement privé au niveau national. Au niveau mondial, l'investissement étranger direct (IED), que les entreprises réservent à un petit nombre de pays, a largement remplacé l'investissement public, comme l'aide au développement. La part des investissements de portefeuille a augmenté. Ces tendances ont un impact considérable sur le niveau et la structure de la croissance économique, de l'emploi et de la répartition du revenu. Ainsi qu'il a été précisé dans les conclusions du rapport intitulé «Politiques de l'emploi dans une économie mondialisée» soumis à la session de 1996 de la Conférence internationale du Travail, l'investissement est un élément crucial du processus de création d'emplois et de croissance de la production. Depuis lors, l'impact sur les marchés du travail, qui demeurent des marchés locaux, des marchés de capitaux, qui deviennent de plus en plus des marchés mondiaux, suscite de plus en plus de préoccupations. Les gouvernements, les syndicats et les organisations d'employeurs disposent de plusieurs moyens pour encourager les investissements en général, et surtout ceux qui ont des effets positifs sur l'emploi, même si le rôle d'investisseur et de fournisseur de financements de l'Etat a nettement diminué. Les changements qui sont intervenus dans la composition, la localisation et les sources de financement des investissements ont influé sur le choix des moyens utilisés pour orienter les décisions prises essentiellement par des entreprises en matière d'investissement. La discussion sur l'investissement et l'emploi se trouve motivée par la question sous-jacente des moyens à utiliser pour créer, grâce à l'investissement, des emplois en plus grand nombre et de meilleure qualité dans le contexte changeant de la prise de décisions, surtout dans les domaines où on en a le plus besoin: dans les pays les moins développés, dans les régions les moins développées à l'intérieur d'un même pays et dans les petites entreprises.

Le rôle de l'Etat en tant qu'investisseur
et contributeur aux investissements

Problématique

26. Un peu partout dans le monde, le capitalisme d'Etat est en train de céder la place à la propriété privée, et les monopoles à la concurrence. Des programmes de privatisation massive ont été mis en œuvre dans la plupart des régions du monde, et l'Etat a assisté à une régression de son rôle de propriétaire des moyens de production et à une transformation de son rôle d'investisseur.

27. Jusqu'au milieu des années quatre-vingt, l'investissement privé et l'investissement public ont suivi à peu près la même trajectoire. Depuis lors, le niveau des investissements privés a augmenté. Avec la privatisation des industries, la déréglementation et la stabilisation de l'économie ont accru les possibilités de croissance, et de nouveaux secteurs, dont celui de l'infrastructure, se sont ouverts à l'investissement privé.

28. Aujourd'hui, ce sont de plus en plus les services sociaux, et surtout les ressources humaines, qui bénéficient des investissements publics. La mise en valeur des ressources humaines fournit d'excellentes possibilités d'investissement de par sa contribution à une croissance économique durable. On a ainsi pu constater une étroite corrélation entre le nombre des inscriptions scolaires et les taux de croissance moyens. Il ne saurait y avoir de croissance et d'emploi à long terme sans une population éduquée. Malgré cela, l'enseignement et la formation font partie des principales cibles des coupures budgétaires opérées dans beaucoup de pays avancés.

29. D'investisseur, l'Etat est devenu promoteur de l'investissement privé: même lorsqu'un réseau et des services de télécommunications sont fournis par des sociétés privées, l'Etat est censé jouer un rôle de promotion et de développement pour faciliter et assurer l'afflux des investissements dans ce secteur. Ce rôle englobe la recherche et le développement, les réseaux pilotes, la politique d'achat, l'infrastructure de base, etc. Les télécommunications constituent l'exemple type des industries sans lesquelles il ne saurait y avoir d'entreprises modernes en réseau tout en étant un secteur d'activité qui nécessite une infrastructure sophistiquée à partir de la connectivité physique brute. L'entreprise en réseau est l'unité réelle de fonctionnement de l'activité entrepreneuriale et se compose de différentes entreprises ou de segments d'entreprises, mais aussi de consultants et de travailleurs temporaires rattachés à des projets bien précis. Les agents du projet entrepreneurial constituent pour chaque projet une entreprise qui se définit par sa tâche et sa performance, et non par ses frontières juridiques.

30. L'Etat alloue également des fonds publics aux investissements du secteur privé, que ce soit dans le cadre national ou à l'échelle internationale. Ce type de financement est généralement soumis à certaines conditions, comme la mise en place d'un programme d'ajustement.

31. Au niveau national, différentes mesures d'encouragement à l'investissement sont prises dans le cadre de la création d'emplois: des dons ou des crédits d'un certain montant sont accordés pour les investissements destinés aux entreprises qui s'engagent à accroître l'emploi net d'un nombre moyen déterminé de postes à plein temps au cours d'une année budgétaire. Bien que leurs effets positifs à court terme soient évidents puisqu'il y a création d'emplois, ces formes d'encouragement sont sujettes à caution. Elles ne sont valables que si l'entreprise ne peut pas se permettre autrement de réaliser un investissement qui améliorerait véritablement sa performance.

32. Il est de plus en plus admis que la compétitivité des petites et moyennes entreprises et leurs chances de survie sont étroitement tributaires de la qualité des réseaux d'entreprises ou entreprises-institutions dont elles font partie. C'est ce qui explique l'intérêt porté aux besoins des groupes d'entreprises, plutôt qu'à ceux des entreprises isolées. Les entreprises peuvent collaborer pour des questions telles que l'amélioration des produits ou la formation, et l'initiative peut venir soit des entreprises elles-mêmes, soit d'un organisme public, d'un institut de formation local ou, comme pour la Garment Industry Development Corporation de New York, d'un organisme tripartite. Ces groupes d'entreprises sont, de par leur nature, des groupes régionaux ou sous-régionaux, et en encourageant la création de groupes on peut aider le développement, l'investissement et l'emploi au niveau local.

33. A l'échelle internationale, les dons et crédits font partie des programmes d'ajustement. Le choix des instruments à utiliser pour promouvoir la croissance et l'emploi est un élément important de la conception des programmes d'ajustement. Si, dans certains pays, où ils ont été véritablement appliqués, ces programmes sont effectivement synonymes de croissance, dans bien des régions, seul le nombre des pauvres continue à augmenter, même avec un programme d'ajustement rigoureux. On reproche à ces programmes de ne tenir aucun compte des conditions et traditions locales: en Afrique, ils oublient souvent que la plupart des gens vivent dans des régions rurales et sont de petits propriétaires travaillant à leur compte, et les programmes d'ajustement qui font pencher la balance du côté du secteur rural et qui privilégient une croissance de l'agriculture à base très large offrent, par conséquent, la possibilité la plus immédiate d'atténuer la pauvreté et de promouvoir la croissance économique.

Points pour la discussion

34. Parmi les points à discuter sous cette rubrique, il pourrait y avoir les points suivants:

• Arbitrage entre les différents rôles que joue l'Etat, comme la création d'un cadre macroéconomique solide; l'investissement public dans les ressources humaines; la promotion de l'investissement privé; le financement de l'investissement privé; les mesures spéciales à prendre pour aider les petites et moyennes entreprises à promouvoir les investissements créateurs d'emplois. Pour cet arbitrage, faut-il accorder la priorité aux rôles qui donnent le résultat souhaité à long terme de la manière la plus claire, ou à la recherche de rôles et de moyens nouveaux et expérimentaux?
• Pour ce qui est des orientations à formuler pour les dépenses du secteur public qui facilitent l'investissement créateur d'emplois, quelles sont les perspectives à court et à long terme en ce qui concerne l'investissement des ressources publiques disponibles et les contributions à apporter par le secteur public et le secteur privé à l'offre de services essentiels ou pour répondre à la demande de différents services ayant un rapport avec l'investissement et l'emploi (éducation de base, formation, services d'emploi, etc.)?
• S'agissant des orientations à formuler pour l'intervention de l'Etat dans l'investissement privé, l'Etat devrait-il se borner à créer l'infrastructure nécessaire ou intervenir au contraire plus directement dans la formation de capitaux privés? Quels sont les moyens d'intervention qui conviennent dans le cadre national et à l'échelle internationale, compte tenu de la politique suivie en matière de concurrence et d'autres politiques, ainsi que des différences culturelles, politiques et autres qui existent entre régions et Etats? Les programmes d'ajustement devraient-ils privilégier le soutien et le développement des structures existantes ou plutôt la création de nouvelles structures?

Ciblage des investissements

Problématique

35. Dans pratiquement toutes les industries, on observe aujourd'hui dans le monde entier le déplacement de la production à forte intensité de main-d'œuvre vers une production à forte intensité de capital.

36. Les avancées technologiques ont permis de trouver des solutions techniques pour différentes tâches qui se faisaient autrefois manuellement. Le caractère imprévisible de la conjoncture économique pour beaucoup d'entreprises les a rendues plus prudentes lorsqu'il s'agit de recruter des travailleurs.

37. Pour une entreprise, la décision de recruter et la décision d'investir sont deux mécanismes similaires, en ce sens qu'il n'est souhaitable de recruter un travailleur que lorsque la valeur courante nette d'une telle décision est positive. L'entreprise doit comparer le coût d'un investissement dans la main-d'œuvre et celui d'un investissement en machines et en matériel. Dans bien des cas, la main-d'œuvre est plus flexible que les machines. L'augmentation des coûts unitaires de main-d'œuvre contribue à l'érosion de la compétitivité.

38. La question clé dans la discussion sur les coûts de main-d'œuvre est celle de la flexibilité: la garantie de l'emploi nuit à la flexibilité du marché du travail; en général, elle réduit la flexibilité numérique, mais favorise la flexibilité fonctionnelle.

39. Le degré de sécurité de l'emploi que les entreprises sont prêtes à assurer dépend en partie de l'importance de leur investissement en main-d'œuvre. L'entreprise sait bien qu'en assurant la sécurité de l'emploi elle accroît le rendement des investissements qu'elle a réalisés dans la formation de la main-d'œuvre et le développement des compétences, tant spécifiques que générales. Par conséquent, les travailleurs peu qualifiés sont plus vulnérables en période de crise dans le secteur concerné et dans la région.

40. Outre la législation du travail et la négociation collective, la législation fiscale affecte les coûts de main-d'œuvre et l'emploi. Les charges sociales sont souvent plus lourdes à supporter que l'impôt sur le capital. Les charges sociales du salarié et de l'employeur, qui permettent de financer différents transferts sociaux, sont au centre de la discussion sur la relation entre fiscalité et création d'emplois. Les charges sociales augmentent le coût relatif de la main-d'œuvre et freinent le désir de création d'emplois des entreprises. En outre, les charges fiscales n'étant pas indexées sur les profits, elles pèsent lourdement sur l'entreprise en période de crise.

41. L'importance des coûts de main-d'œuvre dans les pays développés fait partie des arguments qui sont avancés en faveur d'un investissement dans des technologies à forte intensité de capitaux et économes en main-d'œuvre et d'un transfert vers les pays à faible coût production. Cela a eu pour effet d'accroître le chômage structurel, dont le coût n'a fait qu'alourdir la charge fiscale, ce qui a entraîné une augmentation des taux de fiscalité, décourageant encore plus l'investissement et, par là-même, la création d'emplois.

42. Les petites et moyennes entreprises sont à l'origine d'une grande partie des emplois créés, mais d'une partie beaucoup plus réduite de l'investissement. Cela est inévitable, compte tenu du fait que les industries à forte intensité de capital sont généralement composées de grosses entreprises. Toutefois, beaucoup de petites et moyennes entreprises ont besoin d'un niveau d'investissement plus élevé pour se développer, pour améliorer la qualité des produits et pour mieux faire face à la concurrence. Avec des investissements plus importants, on peut réduire l'inefficacité et le gaspillage dû aux faillites, et avec un équipement de meilleure qualité l'entreprise peut recruter des travailleurs plus qualifiés, contribuant ainsi à la généralisation d'une culture de la formation dans l'économie. Les petites et moyennes entreprises sont freinées, dans leur désir d'expansion et d'accroissement du profit, par un certain nombre d'obstacles comme les problèmes de commercialisation, d'achat et de localisation.

43. Les charges patronales n'ont évidemment pas le même poids dans les petites entreprises et dans les grosses entreprises, et ce pour plusieurs raisons. En effet, ces charges représentent une partie beaucoup plus importante de la fiscalité totale dans les petites entreprises; les dépenses administratives y sont plus élevées; les petites entreprises sont généralement des entreprises à forte intensité de main-d'œuvre et ont tendance à recruter des travailleurs peu qualifiés et moins bien rémunérés; les effets à court terme de l'ajustement sur le marché peuvent peser plus lourdement sur le cash-flow des petites entreprises, et les charges sociales ne sont pas indexées sur le profit.

Points pour la discussion

44. Parmi les points à discuter sous cette rubrique, il pourrait y avoir les points suivants:

• Dans quel sens doit-on modifier la législation du travail et les conventions collectives si l'on veut que la réglementation assure une flexibilité suffisante au marché du travail sans violer les droits des travailleurs et sans réduire l'emploi?
• Dans quel sens doit-on modifier la fiscalité si l'on veut réduire les coûts sans toucher pour autant au système de protection sociale? Quel est l'effet sur l'emploi du niveau et du type de fiscalité (par exemple, impôts sur le revenu, sur la consommation et sur la propriété, et cotisations d'assurance sociale)?
• Dans quel sens doit-on modifier la réglementation si l'on veut qu'elle favorise la création d'emplois dans les petites et moyennes entreprises?

Localisation des investissements

Problématique

45. Les décisions d'investissement et de production des entreprises se prennent aujourd'hui à l'échelle internationale. Les investisseurs fondent leurs décisions concernant les dépenses d'équipement sur le volume potentiel des ventes, le potentiel de matières brutes, la proximité à l'égard des clients, les demandes des clients, la structure du marché et des coûts et les conditions politiques et juridiques du moment.

46. La mondialisation offre aux investisseurs sur les marchés de capitaux internationaux une gamme plus large de possibilités d'investissement, des rendements plus élevés pour leur épargne et une diversification plus poussée de leur portefeuille. Pour l'économie mondiale, la mondialisation favorise une meilleure répartition des ressources dans le monde et, de ce fait, plus de croissance, d'investissement et d'emplois dans le monde.

47. Les investissements, y compris l'investissement étranger direct qui contribue directement à l'emploi, sont répartis de manière inégale entre les régions et les pays. Les pays et régions qui ne sont pas capables de participer à l'expansion du commerce international ou d'attirer des investissements privés importants courent le risque de se laisser distancer. Ce sont les pays et les régions qui ont le plus besoin des échanges, des investissements et de la croissance que la mondialisation pourrait apporter qui risquent le plus d'être marginalisés.

48. Les pays en développement ont drainé 37 pour cent de l'investissement étranger direct en 1997, contre 17 pour cent au début de la décennie. Toutefois, parmi les pays en développement, l'investissement étranger direct se concentre sur un petit nombre de pays et de régions. Les principaux bénéficiaires en sont l'Asie de l'Est et le Pacifique, l'Amérique latine et les Caraïbes. Comparée à d'autres parties du monde, l'Afrique a encore un faible volume d'investissement étranger direct, ce qui est préoccupant. Entre 1991 et 1996, l'Afrique a obtenu moins de 5 pour cent de l'investissement étranger direct total destiné aux pays en développement.

49. L'absence d'investissement étranger direct s'explique par diverses raisons, et on ne comprend pas encore vraiment la relation qui existe entre elles. En plus des raisons économiques, il y a des raisons politiques qui sont liées, à leur tour, à d'autres considérations économiques. L'instabilité politique et la méfiance à l'égard des gouvernements apparaissent souvent comme les grandes coupables. Un investisseur hésitera à s'engager si les réformes entreprises dans un pays ne lui paraissent pas encore bien enracinées, ou si l'investissement privé ne lui paraît pas être un objectif vraiment important pour le gouvernement. Certains observateurs font remarquer qu'il n'y a pas vraiment de secteur privé organisé dans ces pays. Enfin, les risques encourus par les investisseurs étrangers sont relativement élevés, et les résultats peu satisfaisants.

50. Bien que les avantages de la mondialisation et de l'investissement direct étranger soient reconnus, la mondialisation suscite aussi des craintes. D'après certains, les entreprises multinationales auraient transféré des emplois des pays avancés vers les pays en développement décidant d'investir et de produire à des fins d'exportation dans des zones économiques spéciales, et les gouvernements auraient encouragé, avec la libéralisation du commerce, la substitution des biens produits dans le pays par des biens produits à l'étranger.

51. Les zones économiques spéciales font partie des nombreux avantages qu'offrent les gouvernements pour attirer l'investissement étranger direct. En gros, on peut dire que les zones économiques spéciales, qui donnent un statut de libre-échange aux exportateurs, constituent une étape pratique pour les pays qui ne peuvent pas passer rapidement à un régime de libre-échange. Les zones de libre-échange et les zones franches sont des zones dans lesquelles les produits étrangers ou nationaux peuvent pénétrer sans formalités douanières ni paiement de droits de douane ou d'impôts indirects. Alors que les zones franches se spécialisent dans la fabrication de produits à des fins d'exportation, dans les zones de libre-échange il y a aussi importation. Toutefois, l'attitude adoptée à leur égard varie considérablement. Là où ils fonctionnent bien, en Asie de l'Est par exemple, ces systèmes contribuent énormément au succès des exportations de produits manufacturés. Or, ce succès est générateur non seulement de croissance économique, mais aussi d'un élan en faveur d'une libéralisation des échanges. Il faut toutefois préciser que les exploitants des zones économiques spéciales ont été accusés entre autres de violations des droits de l'homme.

52. Plusieurs organisations régionales ayant pour but d'assurer l'intégration économique ont été créées pour orienter la mondialisation. En ce qui concerne l'intégration régionale, on peut signaler trois tendances. Tout d'abord, les zones de libre-échange finissent pas donner lieu à une intégration économique plus poussée. En outre, on constate soit le remplacement d'une entreprise par une nouvelle, soit l'ajout de nouveaux éléments à l'entreprise existante. Enfin, les zones d'intégration économique continuent à s'agrandir soit par la fusion de plusieurs entreprises, soit par l'admission de nouveaux membres dans les groupes existants. Les accords de coopération entre groupes régionaux sont de plus en plus nombreux.

Points pour la discussion

53. Parmi les points à discuter sous cette rubrique, il pourrait y avoir les points suivants:

• Comment peut-on créer, dans une économie mondialisée, les conditions qui permettraient à un pays d'attirer des investissements sans que cela nuise à un autre pays?
• Comment faut-il organiser la coordination et les arbitrages entre les politiques et activités des organisations internationales (comme les institutions des Nations Unies), des organisations régionales d'intégration économique ou de libre-échange (Union européenne, ANASE, ALENA, CARICOM, MERCOSUR, ASACR, SADC, etc.) et des gouvernements nationaux si l'on veut éviter une répartition inégale des investissements étrangers directs et d'autres avantages qu'apporte la mondialisation? Est-ce que les pays devraient avoir quelques objectifs macroéconomiques communs, par exemple en ce qui concerne les taux d'intérêt ou les différents moyens à utiliser pour attirer l'investissement étranger direct?
• De quelle manière les pays prospères devraient-ils aider les autres pays à créer un climat favorable à un investissement créateur d'emplois? Quels types de services consultatifs, de services d'aide et de services d'information faut-il pour l'élaboration des politiques, la rationalisation et le renforcement des mécanismes et des procédures administratives et pour la mise à jour de l'information concernant les tendances mondiales du marché et les politiques et pratiques d'autres pays?

Financement des investissements

Problématique

54. Dans la plupart des pays en développement, les taux d'intérêts publics et privés sont beaucoup trop bas et ne permettent pas de financer les niveaux d'investissement prévus.

55. Les capitaux privés ont supplanté l'aide officielle au développement comme principale source de financement externe des pays en développement, avec 85 pour cent du total en 1997, contre 41 pour cent seulement en 1990. Entre 1990 et 1997, les décaissements des organismes d'aide officiels ont diminué de 15 pour cent, après avoir atteint près de 60 pour cent des flux de ressources nets à long terme destinés aux pays en développement. Il y a également eu une diminution en termes absolus qui s'explique par un meilleur accès d'un nombre de plus en plus grand de pays en développement aux marchés financiers ainsi que par une baisse de la demande d'aide officielle destinée à financer l'investissement du secteur public comme les projets d'infrastructure.

56. On remarquera, toutefois, que les flux privés d'investissement étranger direct se concentrent très fortement sur un tout petit nombre de pays, de secteurs et d'emprunteurs: 75 pour cent des flux de capitaux privés nets vont à une douzaine de pays, parmi lesquels on trouve les pays en développement les plus importants. Il y a donc plus de 100 pays en développement qui ont peu accès au financement privé. Même parmi les pays qui reçoivent des capitaux privés, seul un petit nombre de privilégiés peut obtenir des prêts, qui sont destinés essentiellement aux industries extractives, à l'infrastructure et au secteur financier.

57. Cette concentration donne à penser que les banques de développement multilatérales devraient jouer un rôle plus sélectif dans le financement du développement au XXI^e siècle et se concentrer sur les domaines qui ne sont pas financés convenablement par d'autres sources. Cela pose un problème à ces banques, car il ressort de certaines études sur l'efficacité de l'aide que, pour avoir davantage d'impact, elles doivent concentrer leur aide sur les pays dont les politiques et les institutions soutiennent suffisamment le développement. Ce sont aussi, en général, les pays qui intéressent le plus les investisseurs privés. Cela pose la question de savoir si les pays en développement qui ont suffisamment accès au financement privé ne devraient pas cesser de recevoir des prêts de ces banques. Par ailleurs, il sera probablement difficile de dire à partir de quel point il devrait en être ainsi, les différences de niveau de développement et d'accès au financement étant aussi importantes dans un même pays qu'entre ces différents pays: par exemple, il y a une très grosse différence de niveau de vie entre la Chine côtière et l'intérieur du pays, et entre São Paulo et Manaus.

58. La demande de prêts fondés sur une politique, qui demeurent l'un des principaux moyens d'action de la Banque mondiale, continuera probablement à fluctuer. L'importance des plans de sauvetage a augmenté ces dernières années avec chaque grande crise. Avec la poursuite de la libéralisation, on pourrait observer une volatilité encore plus grande. Les banques de développement multilatérales pourraient ainsi garder leur rôle de prêteurs de dernier recours même lorsqu'elles auront cessé de jouer un rôle dans le financement de l'investissement.

59. Le financement privé des investissements a radicalement changé de structure ces dernières années. Jusqu'ici, les transactions entre emprunteurs et épargnants passaient par les banques et les sociétés de placement, les banques prêtant les fonds des dépositaires directement aux entreprises, et les sociétés de placement fournissant les nouveaux titres émis aux investisseurs, aux fonds de pensions et aux compagnies d'assurance. Deux phénomènes importants sont venus modifier cette conception traditionnelle de l'intermédiation financière.

60. Tout d'abord, du côté de l'offre, les institutions financières non bancaires ont lentement remis en question les atouts traditionnels des banques en facilitant la désintermédiation et en offrant des services financiers qui étaient jusque-là fournis presque exclusivement par les banques. Les banques d'investissement, les sociétés de placement, les gérants de fortune, les fonds communs de placement, les compagnies d'assurance, les sociétés de financement, les fonds de couverture et même les sociétés de télécommunications, de logiciels et de denrées alimentaires commencent à fournir des services qui ne sont pas différents de ceux que fournissaient les banques jusqu'ici.

61. En ce qui concerne la demande, beaucoup de ménages ont court-circuité les dépôts bancaires et les sociétés de placement, préférant confier leur argent à des institutions qui sont mieux à même de diversifier les risques, de réduire la charge fiscale et de profiter des économies d'échelle. Cela a entraîné une augmentation spectaculaire en dimension et en sophistication des institutions qui ont pour fonction principale d'investir de l'argent, de plus en plus à l'échelle mondiale, pour le compte des ménages.

62. Les secteurs financiers non bancaires des grandes économies avancées sont très importants. Dans les pays du G7, les compagnies d'assurance, les fonds de pensions, les sociétés d'investissement et d'autres investisseurs institutionnels non bancaires ont géré en 1995 des avoirs évalués à plus de 20 000 milliards de dollars des Etats-Unis, ce qui représente près de 110 pour cent du PIB de tous les pays du G7, ou plus de la moitié de la valeur de toutes les obligations et actions de ces pays, et 90 pour cent de tous les actifs des systèmes bancaires de ces pays. Les mouvements de capitaux financiers internationaux se sont énormément développés sous l'effet conjugué de la déréglementation financière et de l'innovation. Par exemple, les transactions transfrontières concernant les obligations et actions ont connu une ascension spectaculaire dans les grands pays industrialisés, passant de moins de 10 pour cent du PIB en 1980 à un pourcentage compris entre 150 et 250 pour cent en 1995.

63. Bien que les investissements de portefeuille puissent apporter une contribution importante au financement du capital social d'une entreprise locale, les pays d'accueil ont exprimé quelques préoccupations, en particulier en ce qui concerne la volatilité de ces flux et leurs effets sur les taux de change et les taux d'intérêt. Les politiques fiscales ont souvent soutenu l'augmentation de la part des investissements de portefeuille.

64. L'abondance des sources pousse les entreprises à utiliser les fonds extérieurs le moins possible. Les investissements sont maintenus à un niveau élevé, même lorsque le rendement est relativement bas.

65. Depuis quelques années, on discute dans beaucoup de pays avancés de la question de savoir s'il faut augmenter le placement rentable des recettes du secteur public. La discussion a porté plus précisément sur les fonds de différents programmes d'assurance sociale, en particulier les fonds de sécurité sociale. Ces fonds sont normalement placés dans des secteurs qui sont considérés comme des investissements sûrs, comme les titres de l'Etat, qui sont essentiellement des obligations à long terme. Toutefois, ces fonds pourraient obtenir un rendement beaucoup plus élevé en investissant dans des actions. Il y a aussi, du moins en théorie, d'autres possibilités: le gouvernement ou tout autre décideur pourrait financer des investissements susceptibles de créer des emplois.

Points pour la discussion

66. Parmi les points à discuter sous cette rubrique, il pourrait y avoir les points suivants:

• Quel devrait être le rôle des banques de développement multilatérales et de l'aide publique au développement en général dans le financement des investissements dans les pays en développement? Comment peut-on avoir à la fois une aide efficace et un développement à long terme durable?
• Quel type de filet de sécurité préventif faut-il adopter pour éviter des crises économiques majeures et réduire la nécessité, pour les banques de développement multilatérales, de mettre en place des plans de sauvetage? Les filets de sécurité devraient-ils supplanter ou renforcer quelque peu les capitaux privés, les mécanismes et le contrôle de fermeture? Quels types de risques ces filets de sécurité devraient-ils prendre en compte?
• Faudrait-il rétablir le financement public des investissements, par exemple en commençant par investir l'excédent des fonds de sécurité sociale en grande partie sur les marchés de capitaux?

* * *

3. Emploi des jeunes
 

Résumé

Il est souvent difficile pour les jeunes d'accéder à un emploi productif, et le chômage des jeunes est chronique dans un grand nombre d'Etats Membres. A quelques exceptions notables près, le taux de chômage dans cette tranche d'âge est de par le monde bien plus élevé que celui des adultes. On trouvera ci-après un exposé du problème, suivi d'un résumé des travaux sur la question récemment menés par l'OIT. L'Organisation a en effet défini un certain nombre d'éléments qui pourraient aider à trouver des solutions efficaces: il convient de considérer la situation économique dans son ensemble ainsi que la situation de l'emploi; les politiques relatives à l'emploi des jeunes doivent s'inscrire dans un cadre intégré, qui prenne également en compte les politiques en matière d'éducation; les programmes doivent être soigneusement ciblés et il faut prêter davantage attention à la situation des jeunes dont le niveau d'instruction et de compétence est faible. Dans de nombreux pays, en outre, on manque d'informations pertinentes et récentes concernant le marché du travail. Ces données seraient utiles pour l'élaboration des politiques et permettraient aux jeunes d'avoir une meilleure connaissance des offres disponibles. De même, la réalisation d'un programme ne s'accompagne que rarement de mécanismes de suivi et d'évaluation, bien que cela soit très important pour déterminer quels sont les programmes qui fonctionnent et à quoi cela est dû. Des études ont démontré que, lorsque les organisations d'employeurs et de travailleurs participent à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques et programmes, ils sont plus efficaces. Divers sujets sont suggérés en vue de la discussion: quels types de programmes sont appropriés et dans quels cas; peut-on prévoir un salaire minimum réduit pour les jeunes ou leur verser des allocations de formation réduites en échange d'une formation de haut niveau dispensée par l'employeur; quels sont les mécanismes propres à encourager la participation des partenaires sociaux; le rôle de la scolarité obligatoire; la formation doit-elle être dispensée par les établissements d'enseignements ou par les employeurs, ou par les deux; le rôle de l'orientation professionnelle; au-delà de leur volume, la question de la qualité des emplois destinés aux jeunes; les programmes de formation doivent-ils être obligatoires; le rôle des mesures destinées à favoriser l'emploi indépendant.

Aperçu général

67. Il est souvent difficile pour les jeunes d'accéder à un emploi productif, et le chômage des jeunes est chronique dans un grand nombre d'Etats Membres. A quelques exceptions notables près, le taux de chômage des jeunes est de par le monde bien plus élevé que celui des adultes; de récentes estimations de l'OIT montrent qu'au moins 60 millions d'entre eux sont au chômage dans le monde et qu'en moyenne leur taux de chômage est trois fois plus élevé que celui des adultes.

68. Dans les pays membres de l'OCDE, le taux de chômage du groupe des 15-24 ans était de 13,6 pour cent en 1996, c'est-à-dire plus de deux fois plus élevé que celui des adultes (5,9 pour cent), ce qui signifie que plus de 11 millions de jeunes sont au chômage dans ces pays.

69. Pour ce qui est des pays en développement, on ne dispose pas de chiffres aussi complets. Toutefois, les données existantes laissent entrevoir un écart encore plus grand entre le taux de chômage des jeunes et celui des adultes que dans les pays industrialisés. En Indonésie, par exemple, le taux de chômage des jeunes femmes était de 12,5 pour cent en 1994, contre 2,2 pour cent pour les adultes. Les chiffres correspondants pour les hommes étaient de 11,9 pour cent et de 1,6 pour cent, respectivement. Au Zimbabwe, en 1993, le taux de chômage se situait aux environs de 21 pour cent pour les jeunes hommes et de 11 pour cent pour les jeunes femmes, alors que, toutes tranches d'âge confondues, il était de 9,5 pour cent pour les hommes et de 4,5 pour cent pour les femmes. En Jamaïque, en 1995, le taux de chômage des jeunes femmes atteignait 43,9 pour cent et celui des jeunes hommes 25 pour cent. En comparaison, le taux de chômage des femmes adultes était de 14,7 pour cent et celui des hommes de 5,5 pour cent. En outre, dans les pays en développement, au problème du chômage déclaré des jeunes viennent s'ajouter un niveau élevé de sous-emploi et la médiocre qualité des emplois dans le secteur non informel. Le fait que ces deux phénomènes sont largement répandus donne à penser que le problème de l'accès des jeunes au marché du travail dans les pays en développement est encore plus grave que ne le laisse supposer l'examen des taux de chômage déclaré.

70. Dans les économies en transition, on retrouve les mêmes tendances. En raison des fortes réductions de la production qu'ont connues un grand nombre d'économies en transition, le problème est encore plus grave que dans de nombreux pays industrialisés. En Pologne, par exemple, malgré une reprise partielle de la production, le chômage des jeunes était de 24,7 pour cent en 1997, contre 8 pour cent pour les adultes. La même année, en Hongrie, le taux de chômage des jeunes atteignait 16 pour cent alors que celui des adultes était de 7,5 pour cent. Ces dernières années, par suite du processus de transition rapide vers l'économie de marché qui a eu lieu dans ces pays, de nombreux jeunes sont sortis du système économique.

71. Le chômage et le sous-emploi des jeunes est un problème grave. Le chômage des jeunes est en général de plus courte durée que celui des adultes, mais les modes de comportement qui s'établissent tôt dans la vie sont susceptibles de perdurer tout au long de la vie professionnelle. Les personnes confrontées au chômage en début de carrière sont plus exposées au risque d'être ultérieurement à nouveau sans emploi et pendant des périodes plus longues, ce qui compromet définitivement leur employabilité. De même, le sous-emploi et les emplois de qualité médiocre offerts par le secteur informel sont des cercles vicieux, qui condamnent les jeunes à une vie d'emplois précaires et marginaux. En outre, le manque d'emplois productifs et librement choisis, au départ, ouvre la voie à d'autres problèmes sociaux tels que la délinquance et la toxicomanie, qui peuvent être très difficiles à résoudre par la suite.

72. Il faut également savoir quels groupes de jeunes requièrent une attention particulière. Sont considérés comme jeunes par l'ONU les individus âgés de 15 à 24 ans. Toutefois, les jeunes de ce groupe d'âge ne rencontrent pas tous les mêmes problèmes. En particulier, les adolescents (15-19 ans) connaissent sur le marché du travail des difficultés tout à fait différentes de celles qu'ont à affronter les jeunes adultes (20-24 ans).

73. Il y a en outre dans la catégorie des jeunes un certain nombre de sous-groupes qui doivent retenir l'attention. Par exemple, les jeunes femmes connaissent un taux de chômage plus élevé ou un taux d'activité plus faible que les jeunes hommes. De même, les minorités ethniques ont souvent plus de difficultés à accéder à un emploi productif, tout comme les personnes ayant un faible niveau d'instruction et de qualification. Dans de nombreux pays en développement se pose le problème des «chômeurs instruits», bien que, quantitativement, ceux-ci ne représentent qu'un groupe relativement réduit. Eu égard aux niveaux de sous-emploi et d'emplois de qualité médiocre du secteur informel, le problème le plus grave concerne les jeunes insuffisamment qualifiés pour accéder à un emploi productif, notamment ceux qui ont un faible niveau d'instruction et de qualification.

Le contexte international

74. Un grand nombre d'Etats Membres se préoccupent de l'entrée des jeunes dans la vie active et de la qualité de leur emploi. Dès le départ, l'OIT a adopté des conventions et des recommandations destinées à améliorer la condition des jeunes. La convention (n^o 4) sur le travail de nuit (femmes), 1919, la convention (n^o 5) sur l'âge minimum (industrie), 1919, et la convention (n^o 6) sur le travail de nuit des enfants (industrie), 1919, contiennent des dispositions visant à protéger les jeunes travailleurs. Plus récemment, l'attention s'est portée sur la question de l'intégration effective des jeunes dans la vie active. A cet égard, il convient de citer le rapport présenté à la 72^e session de la Conférence internationale du Travail, en 1986, et la résolution concernant les jeunes adoptée cette année-là par la Conférence⁽¹³⁾ . En 1996, la Conférence internationale du Travail, à sa 83^e session, a adopté les Conclusions concernant la poursuite du plein emploi dans une économie mondialisée: responsabilité des gouvernements, des employeurs et des syndicats⁽¹⁴⁾ . Il est dit dans ces conclusions que les pays devraient élaborer et appliquer des mesures spéciales pour renforcer l'employabilité des groupes particulièrement exposés tels que les jeunes travailleurs. A la Conférence internationale du Travail de 1998, l'OIT a adopté une résolution concernant l'emploi des jeunes⁽¹⁵⁾  qui invite les Etats Membres et, le cas échéant, les employeurs et les travailleurs et leurs organisations respectives, entre autres:

• à mettre en œuvre une stratégie de croissance équilibrée;
• à accroître l'investissement dans l'éducation de base;
• à prendre des mesures pour que, lorsque les jeunes quittent l'école, ils soient dotés de qualifications et de compétences équilibrées qui leur permettent de réaliser pleinement leur potentiel;
• à adapter la formation et le conseil d'orientation professionnels aux exigences du marché du travail;
• à encourager une plus large participation des employeurs, des travailleurs et de leurs organisations respectives à l'établissement, au contrôle et à la mise en œuvre des programmes d'enseignement et de formation professionnelle et à susciter une plus étroite coopération avec les prestataires d'enseignement;
• à promouvoir la mise en place d'aménagements souples du travail permettant aux jeunes d'accéder plus facilement au système d'enseignement en alternance et aux possibilités de formation;
• à identifier et éliminer les obstacles à l'embauche des jeunes tout en maintenant la protection individuelle de l'emploi;
• à encourager les entreprises à dispenser une formation continue aux jeunes salariés;
• à engager les agences d'emploi à aider plus efficacement les jeunes à trouver du travail;
• à promouvoir l'emploi indépendant parmi les jeunes;
• à adopter et mettre en œuvre des politiques propres à améliorer la compétitivité par le biais de l'investissement dans la technologie et la mise en valeur des ressources humaines; et
• à accroître l'aide au développement et la coopération technique à l'intention des pays pauvres afin qu'ils puissent fournir éducation et formation aux jeunes.

La résolution appelle également le Conseil d'administration du Bureau international du Travail à envisager d'inscrire, dès que possible, à l'ordre du jour de la Conférence internationale du Travail, une question concernant l'emploi des jeunes en vue d'une discussion générale.

75. Plusieurs initiatives présentant un intérêt particulier pour les travaux de l'OIT sur les jeunes et l'emploi ont récemment été lancées, à commencer par le Programme d'action mondial pour la jeunesse à l'horizon 2000 et au-delà, adopté par l'Assemblée générale des Nations Unies en 1995. De nombreux secteurs de l'ONU et des institutions spécialisées, dont l'OIT, participent à la mise en œuvre de ce programme. Lors de la première Conférence mondiale des ministres de la Jeunesse, qui s'est tenue sous les auspices du gouvernement portugais en août 1998, les participants ont adopté la Déclaration de Lisbonne sur les politiques et programmes en faveur de la jeunesse. Celle-ci reconnaît, entre autres, qu'il est «urgent de créer des emplois plus nombreux et de meilleure qualité pour les jeunes des deux sexes et que l'emploi des jeunes joue un rôle central en facilitant la transition des études à l'emploi, contribuant ainsi à réduire la criminalité et l'abus des drogues et assurant la participation et la cohésion sociale». Dans la partie consacrée à l'emploi, les signataires se sont engagés en particulier:

• à réaffirmer l'important objectif de société que constitue le plein emploi;
• à promouvoir l'égalité des chances pour tous les jeunes et à fournir une protection contre la discrimination sur le marché du travail;
• à favoriser la collaboration entre les pouvoirs publics, le secteur privé, les établissements d'enseignement et la société civile;
• à promouvoir la recherche sur le chômage des jeunes;
• à investir dans la capacité d'entreprise des jeunes en leur fournissant les compétences et ressources dont ils ont besoin pour créer leurs propres entreprises;
• à promouvoir une éducation et une formation orientées vers l'emploi; et
• à promouvoir le développement des services d'orientation professionnelle.

La conférence a également déclaré le 12 août Journée internationale de la jeunesse.

76. L'Engagement 3 de la déclaration adoptée par le Sommet mondial pour le développement social en mars 1995 fait également référence de manière explicite aux problèmes des jeunes, affirmant qu'une «attention particulière» devrait être accordée au «chômage structurel de longue durée et au sous-emploi des jeunes».

77. A la Conférence sur l'emploi qui s'est tenue à Kbe en novembre 1997, la présidence a déclaré dans ses conclusions qu'il était essentiel de promouvoir l'emploi des jeunes en s'appuyant sur des politiques appropriées et que la clé du problème de l'emploi des jeunes résidait dans une transition sans heurts de l'école au travail. Elle a suggéré que les mesures devraient notamment prévoir une initiation à la vie professionnelle dans les programmes tant scolaires qu'extra-scolaires, l'accès à des services d'informations sur les carrières, des services de conseils en orientation professionnelle [...] des services de placement et de formation professionnelle efficaces⁽¹⁶⁾ .

78. En novembre 1997, la Commission européenne a adopté les lignes directrices pour l'emploi en 1998, où il est déclaré que «les Etats membres feront en sorte d'offrir un nouveau départ à tout jeune avant qu'il n'atteigne six mois de chômage, sous forme de formation, de reconversion, d'expérience professionnelle, d'emploi ou de toute autre mesure propre à favoriser son insertion professionnelle». Le 14 octobre 1998, de nouvelles lignes directrices pour 1999 ont été adoptées à Bruxelles; elles réaffirment l'engagement consistant à offrir des emplois aux jeunes chômeurs et traitent également du problème des jeunes possédant un faible niveau d'instruction. Elles appellent les Etats Membres:

• à améliorer la qualité de leur système scolaire, en accordant notamment une attention particulière aux jeunes ayant des difficultés d'apprentissage, de manière à réduire substantiellement le nombre de jeunes qui quittent prématurément le système scolaire;
• à veiller à doter les jeunes d'une plus grande capacité d'adaptation aux mutations technologiques et économiques et de qualifications correspondant aux besoins du marché du travail, le cas échéant en mettant en place ou en développant les systèmes d'apprentissage.

En ce qui concerne la participation des partenaires sociaux aux politiques consacrées à la jeunesse, les lignes directrices de 1999 les exhortent à «conclure rapidement des accords en vue d'accroître les possibilités de formation, d'expérience professionnelle, de stage ou d'autres mesures propres à faciliter la capacité d'insertion professionnelle». De nombreux pays de l'Union européenne avaient déjà pris des mesures qui préfiguraient ces lignes directrices ou ont pris des mesures qui s'en inspirent.

79. L'OCDE a également lancé plusieurs initiatives relatives à la question des jeunes et de l'emploi. Le secrétariat de l'OCDE a achevé la première étape d'un «examen thématique sur la transition de la formation initiale à la vie active» qui a servi de base à une conférence organisée en février 1999 à Washington et qui sera également utilisée pour une réunion de haut niveau sur le problème des jeunes et de l'emploi devant se tenir dans le courant de l'année 1999.

Programme d'action sur le chômage des jeunes

80. Au cours de la période biennale 1996-97, l'OIT a entrepris un programme d'action sur le chômage des jeunes, qui avait comme objectifs principaux: i) de faire mieux sentir aux mandants de l'OIT les problèmes liés à la première entrée en activité; ii) de leur faire mieux comprendre les avantages et les inconvénients des principaux programmes et actions envisageables en matière de lutte contre le chômage des jeunes; et, partant, iii) d'améliorer l'aptitude des Etats Membres à élaborer et mettre en œuvre des politiques et des programmes favorisant l'emploi des jeunes aux niveaux macroéconomique et microéconomique.

81. Ce programme d'action comportait une série d'études de cas par pays ainsi que des analyses de problèmes spécifiques dans le but principalement de traiter les questions relatives à la nature du chômage des jeunes et à l'efficacité des différentes solutions qui pourraient être proposées. Certaines de ces études, ainsi que d'autres portant sur des questions précises telles que l'incidence du salaire minimum sur le chômage des jeunes, ont déjà été publiées⁽¹⁷⁾ . Ce programme d'action a débouché principalement sur un rapport, qui sera publié prochainement, fournissant une comparaison détaillée des politiques et expériences nationales en matière de promotion, quantitative comme qualitative, de l'emploi des jeunes.

Programme d'action sur les stratégies de lutte
contre la marginalisation et le chômage des jeunes

82. L'objectif de ce programme d'action, mis en œuvre pendant la période biennale 1998-99, est de mettre au point une méthode d'intervention cohérente et systématique à l'intention des pays en développement, qui puisse être adaptée à la situation de chaque pays et intégrée aux politiques de l'emploi afin de combattre l'exclusion et le chômage des jeunes. Les conclusions qu'en tirera l'OIT du point de vue des politiques et programmes de lutte contre la marginalisation des jeunes feront l'objet d'un document stratégique destiné à aider les mandants et les équipes consultatives multidisciplinaires à élaborer les programmes nationaux.

Les causes du chômage des jeunes

83. Des recherches menées par le BIT ont montré que, dans la plupart des cas, s'il est vrai que le chômage des jeunes est presque partout sensiblement plus élevé que celui des adultes, son évolution est plus ou moins proportionnelle aux variations du chômage des adultes⁽¹⁸⁾ . Une autre question importante est le poids relatif des différents facteurs responsables du chômage des jeunes. Quel rôle joue le contexte économique et a-t-il plus d'importance que d'autres facteurs tels que la taille de la population jeune ou le niveau des salaires que ces jeunes reçoivent par rapport à ceux des adultes? Il ressort d'une étude récente du BIT que le chômage des jeunes est essentiellement lié au niveau et au taux de croissance de la demande globale, qui ont une influence plus déterminante que la taille relative de la population jeune⁽¹⁹⁾ . Par conséquent, un taux suffisant de croissance économique à forte intensité d'emploi devrait permettre d'atténuer considérablement les problèmes liés à la croissance démographique. Cette étude a également révélé que le rapport entre les salaires des jeunes et ceux des adultes n'avait que peu ou pas d'incidence sur le niveau du chômage des jeunes. Cela est notamment mis en évidence par le fait que, dans les années quatre-vingt-dix, le chômage des jeunes a continué de croître dans la plupart des pays de l'OCDE, bien que les salaires des jeunes aient baissé par rapport à ceux des adultes.

Eléments d'une réponse efficace

Situation économique

84. Il ressort, d'une manière générale, de l'analyse des causes du chômage des jeunes que toute politique visant à promouvoir l'emploi des jeunes devrait tenir compte de la situation économique du moment. Promouvoir l'emploi des jeunes devrait faire partie d'une stratégie globale de création d'emplois fondée sur une croissance économique à forte intensité d'emploi et sur la création d'un environnement économique favorable à l'accroissement des investissements et des activités économiques. De récents rapports du BIT ont suggéré qu'une stratégie s'appuyant sur les investissements reste une option valable⁽²⁰⁾ .

Politiques salariales

85. Une étude du BIT montre que les salaires relatifs des jeunes ont une incidence assez faible, voire aucune, sur le chômage. De même, il ne semble guère que le versement de salaires inférieurs aux salaires minima, ou la non-application aux jeunes de la législation relative aux salaires minima, permettrait d'améliorer l'emploi. Les effets négatifs des salaires minima sur l'emploi des jeunes, s'ils existent, sont faibles par rapport à d'autres facteurs. D'ailleurs, des études plus récentes montrent souvent que ces effets n'existent pas ou, au contraire, qu'ils sont positifs⁽²¹⁾ . Si l'on ajoute à cela que des salaires plus élevés contribuent à accroître la qualité de l'emploi, il n'y a guère de raisons de promouvoir une politique visant à réduire les salaires des jeunes afin de lutter contre le chômage des jeunes. Toutefois, dans certains cas, diminuer la rémunération des jeunes lorsqu'ils suivent une formation peut se justifier et encourager les entreprises à dispenser une formation, les coûts étant partagés entre les employeurs (le cas échéant), l'Etat et les particuliers.

Rôle des partenaires sociaux

86. De nombreuses études ont montré qu'une politique d'emploi des jeunes peut être plus efficace lorsque les organisations d'employeurs et de travailleurs participent de façon constructive à son élaboration et à sa mise en œuvre. Cela permet de mieux définir les formes appropriées de programmes de formation et d'emploi en fonction des débouchés. En outre, étant parties prenantes à la totalité du processus, ces organisations seront attachées à sa réussite. L'Allemagne, par exemple, a réussi à maintenir le niveau du chômage des jeunes et en particulier des adolescents, en dessous de celui des adultes. L'un des éléments essentiels du système allemand est la participation des organisations d'employeurs et de travailleurs à l'élaboration et à la mise en œuvre de la politique d'emploi des jeunes.

Systèmes d'éducation et de formation

87. Il est essentiel, pour résoudre ou atténuer le problème du chômage des jeunes, d'adopter des politiques qui facilitent le passage de l'école au monde du travail. Certains types de systèmes d'enseignement et de formation sont plus efficaces que d'autres pour faciliter cette transition. En particulier, les pays qui ont adopté un système dual de formation et d'apprentissage enregistrent, parmi les jeunes, un taux de chômage bien moins élevé que parmi les adultes. Dans le cas d'une récession générale, le système d'enseignement et de formation ne permet pas en soi de résoudre le problème du chômage des jeunes, mais un système d'enseignement professionnel et de formation de base fonctionnant à l'échelle nationale est, à l'évidence, essentiel pour faciliter le passage de l'école au monde du travail.

Education et politique de l'emploi

88. A cet égard, les programmes et les politiques d'emploi seront probablement plus efficaces s'ils sont intégrés aux politiques en matière d'éducation. Certains Etats Membres ont déjà pris des initiatives en ce sens, comme le Royaume-Uni, qui a réuni le ministère de l'Emploi et celui de l'Education et des Sciences au sein d'un nouveau ministère, le ministère de l'Education et de l'Emploi. Cette approche peut permettre d'éviter que les politiques de l'éducation et de l'emploi, dans les faits, ne se fassent concurrence. En outre, les programmes scolaires devraient, au moins dans une certaine mesure, prendre en compte les besoins des jeunes dans le domaine professionnel. Il a été dit à propos de plusieurs pays que les politiques en matière d'éducation sont trop axées sur la théorie. Les programmes scolaires devraient dans une certaine mesure refléter les besoins des jeunes au moment de leur arrivée sur le marché du travail.

Intégration de différents programmes d'emploi

89. De plus, l'efficacité des politiques d'emploi des jeunes peut être accrue si différents programmes sont intégrés les uns aux autres. Dans nombre de pays en développement, il existe de nombreux programmes à petite échelle destinés à promouvoir l'emploi des jeunes. Ces programmes demandent toutefois à être soigneusement coordonnés car, souvent, ils n'ont aucun lien réel entre eux. Il a par exemple été suggéré de créer un lien entre les programmes de formation préprofessionnelle axés sur un enseignement de base et les programmes de formation professionnelle de niveau plus avancé. Cela garantirait un usage efficace des ressources et rendrait les programmes plus complémentaires.

Formation ou expérience professionnelle

90. L'utilité relative de différents types de mesures, comme les subventions à l'emploi et les programmes de formation, variera selon la tenue générale de l'économie. Les programmes de formation professionnelle ne créent pas nécessairement des possibilités d'emploi. Les subventions à l'emploi et les programmes de travaux publics peuvent être tout aussi utiles pour permettre aux participants de rester en contact avec le marché du travail, et ces mesures risquent moins de créer des attentes irréalistes dans l'esprit des participants quant aux possibilités d'emploi de longue durée. En revanche, il peut être intéressant pour les entreprises de mettre à profit les périodes où la demande est faible pour former et perfectionner la main-d'œuvre en place et se préparer ainsi à répondre à une augmentation de la production lorsque l'économie redémarrera. Une aide de l'Etat visant à soutenir de telles actions de formation permettrait d'éviter des licenciements en période de récession.

Ciblage

91. Il convient de cibler les programmes avec soin pour deux raisons. Premièrement pour des raisons d'efficacité: de nombreuses études ont montré que les programmes plus étroitement ciblés donnent de meilleurs résultats. Deuxièmement, pour des raisons d'équité: notamment, lorsqu'il y a de toute évidence un excédent de main-d'œuvre, la justice sociale commande d'aider les jeunes qui en ont le plus besoin. L'expérience de la plupart des pays montre que les programmes en faveur de l'emploi des jeunes ont très souvent essentiellement profité à ceux qui étaient déjà en mesure de s'en sortir par eux-mêmes, sans l'aide de ces programmes. On pourrait accorder plus d'attention aux jeunes qui ont le moins de chances d'accéder au marché du travail sans intervention extérieure.

Informations sur le marché du travail

92. Dans un grand nombre de pays en développement, on manque d'informations récentes et précises sur le marché du travail. Disposer de meilleures informations sur la situation du marché pour différentes catégories de personnes permettrait de mieux cibler les actions et les programmes. De même, disposer de meilleures informations sur les besoins des employeurs faciliterait l'élaboration de programmes de formation professionnelle et autres. Des informations de qualité sur le marché du travail peuvent également aider les jeunes à orienter leur vie professionnelle en connaissance de cause, en faisant mieux correspondre leurs attentes aux possibilités pratiques qu'offre le marché du travail.

Suivi et évaluation

93. Le succès des actions et des programmes en faveur de l'emploi des jeunes passe par leur suivi et leur évaluation. Il s'agit de pratiques assez courantes dans les pays industrialisés, mais qui ne retiennent guère l'attention dans les économies en transition et surtout dans les économies en développement. Le suivi a fondamentalement pour objet de s'assurer que les programmes sont effectivement mis en œuvre comme prévu. L'évaluation associée au suivi peut être utile pour affiner les programmes et déterminer les raisons de leur réussite ou de leur échec. On peut faire valoir que le suivi et l'évaluation devraient être prévus dès l'étape d'élaboration du programme.

Points pour la discussion

94. Si cette question est retenue pour une discussion générale, la Conférence voudra peut-être examiner certains des points ci-après:

• Situation économique. Etant donné que la situation économique générale a une influence essentielle sur le niveau du chômage des jeunes, la question est de savoir comment on pourrait favoriser des conditions propices à une croissance économique à forte intensité d'emploi. En particulier, comment peut-on promouvoir les investissements dans les secteurs susceptibles d'accroître le volume et la qualité de l'emploi et de la formation des jeunes?
• Politiques salariales. La question de la corrélation entre l'établissement de salaires minima et l'emploi, et notamment celle d'un salaire minimum réduit pour les jeunes, sont de longue date sujettes à controverse. Il ressort des résultats du programme d'action de l'OIT que la réduction des salaires des jeunes ne paraît guère avoir d'influence sur le taux de chômage des jeunes. Toutefois, étant donné l'importance de cette question, la Conférence souhaitera peut-être l'examiner de manière plus approfondie.
• Rôle des partenaires sociaux. Quels mécanismes peuvent garantir le mieux la participation effective des partenaires sociaux à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques d'emploi des jeunes? En principe, ils devraient exister à l'échelle internationale, nationale et locale. Cette participation peut également revêtir de nombreuses formes et, par exemple, aller de contacts informels entre les organisations d'employeurs et de travailleurs et les écoles à une participation officielle de ces organisations à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques nationales en faveur des jeunes.
• Education et politique d'emploi des jeunes: scolarité obligatoire. Dans les pays en développement en particulier, il est fréquent que la législation ne prévoit pas un âge de fin de scolarité obligatoire ou, s'il elle en prévoit un, qu'elle ne soit pas appliquée. Fixer un âge de fin de scolarité obligatoire ou le faire mieux respecter permet à la fois de réduire l'afflux de jeunes sur le marché du travail, du moins à court terme, et d'améliorer le bagage de ceux qui arrivent sur ce marché à la fin de leur scolarité.
• Education et politique d'emploi des jeunes: qui dispense la formation aux jeunes? Où la formation devrait-elle avoir lieu? De nombreux faits tendent à prouver qu'une formation étroitement liée à des stages en entreprise est plus efficace. Comment donc combiner la formation sur le tas et la formation dispensée par les établissements d'enseignement?
• Systèmes de formation professionnelle. Dans quelle mesure certains des éléments du «système dual d'apprentissage», qui a de relativement bons résultats, sont-ils applicables à d'autre pays; quelles modalités de certains systèmes d'éducation et de formation pourraient être utilisées pour faciliter le passage de l'école au monde du travail?
• Financement de la formation. Qui devrait financer la formation des jeunes? Plusieurs possibilités existent, notamment un financement public direct et/ou une imposition des entreprises pour financer la formation. Quel type de financement sera le plus efficace dans telle ou telle circonstance? La question se pose également de savoir dans quelle mesure les jeunes devraient financer la formation. En particulier, est-il justifié de diminuer la rémunération des jeunes qui sont en cours de formation? Peut-on s'attendre à ce que ce type de mesures, les coûts de la formation étant partagés entre les entreprises (le cas échéant) l'Etat et les particulier, accroîtra le volume et la qualité de la formation.
• Formation ou expérience professionnelle. Les interventions devraient-elles être davantage axées sur les programmes de formation professionnelle ou sur l'expérience professionnelle et/ou les programmes de travaux publics? On a vu plus haut qu'en période de récession les programmes de travaux publics risquent moins de créer des attentes irréalistes dans l'esprit des participants. Mais, faudrait-il plutôt mettre à profit les périodes de récession pour utiliser l'excédent de capacité afin de perfectionner la main-d'œuvre en place?
• Education et objectifs de formation. Des objectifs devraient-ils être fixés pour atteindre des niveaux déterminés d'éducation et de formation parmi les jeunes?
• Apprentissage ou formation continue. La question de l'échelonnement de la formation tout au long de la carrière professionnelle d'un individu se pose également. Quel investissement initial les entreprises et les particuliers doivent-ils consentir pour la formation? La formation devrait-elle être dispensée d'un seul coup, comme c'est le cas dans l'apprentissage traditionnel, ou être échelonnée tout au long de la vie professionnelle de l'intéressé?
• Intégration de différents programmes d'emploi. Quelles mesures institutionnelles peuvent garantir le mieux la complémentarité des différents programmes destinés aux jeunes?
• Initiatives visant à promouvoir l'esprit d'entreprise et l'emploi indépendant. Dans beaucoup de pays, en particulier des pays en développement, l'accent est mis sur les programmes destinés à inculquer l'esprit d'entreprise aux jeunes et à promouvoir les initiatives en faveur de l'emploi indépendant. La Conférence souhaitera peut-être évaluer le rôle de ces programmes.
• Qualité des emplois jeunes. L'objectif des programmes spécifiquement destinés aux jeunes est-il de leur redonner du travail à n'importe quel prix? Ou faut-il aussi se préoccuper de la qualité des emplois en termes de salaire et de conditions de travail? A cet égard, il conviendrait peut-être d'examiner certains problèmes auxquels se heurtent les jeunes lorsqu'ils réussissent à trouver un emploi. Par exemple, de récentes études du BIT⁽²²⁾  donnent à penser que les formes de ségrégation qui perdurent tout au long de la vie professionnelle s'établissent très tôt. Cela étant, comment les programmes du marché du travail peuvent-ils contribuer à lutter contre cette tendance?
• Les programmes d'emploi devraient-ils être obligatoires? Dans les pays industrialisés, la participation aux programmes d'emploi pour les jeunes tend à devenir obligatoire, et le refus d'y participer peut entraîner la perte des prestations de chômage ou de sécurité sociale. L'argument avancé pour justifier cette obligation est que les jeunes doivent rester en contact avec le marché du travail. Pourtant, il apparaît de plus en plus que les programmes obligatoires sont moins efficaces que les programmes à participation volontaire. Il y a à cela de nombreuses raisons. Le caractère obligatoire de ces programmes peut donner aux employeurs une idée défavorable de la qualité des participants qui risquent donc d'être mal considérés. Deuxièmement, les participants peuvent considérer ces programmes simplement comme un moyen d'obtenir des allocations et par conséquent ne pas être motivés pour tirer pleinement avantage des possibilités qu'ils offrent.
• Ciblage: Programmes pour les jeunes défavorisés. Certaines catégories de jeunes rencontrent des difficultés particulières pour accéder à un emploi. Les programmes ciblés étant généralement plus efficaces, faudrait-il mettre l'accent sur des programmes destinés aux jeunes qui sont confrontés à des désavantages multiples pour accéder à un emploi productif?
• Informations sur le marché du travail: Orientation et conseils professionnels. Bien des pays ont mis en place des services d'orientation et de conseils professionnels pour faciliter les politiques actives du marché du travail. Il semble que ces mesures sont de nature à aider beaucoup de jeunes à trouver un emploi adéquat sans avoir à recourir à des programmes d'emploi et de formation subventionnés et donc plus onéreux. Les mécanismes propres à favoriser l'intégration de l'orientation professionnelle et d'autres formes d'aide à la recherche d'emploi avec les politiques actives du marché du travail pourraient être examinés.
• Suivi et évaluation. Quelles sont les méthodes ayant le meilleur rapport coût-efficacité pour s'assurer que le suivi et l'évaluation des programmes est efficace, et permettre d'améliorer ces programmes?

* * *

4. Promotion des coopératives
 

Résumé

Il est proposé d'élaborer de nouvelles normes concernant les coopératives. La recommandation (no 127) sur les coopératives (pays en voie de développement), 1966, qui porte sur le rôle des coopératives dans le développement économique et social des pays en développement, est l'unique norme de l'OIT qui traite en détail de la question. Or la situation politique, économique et sociale qui prévalait en 1966, lors de l'adoption de cette recommandation, a changé radicalement. Les normes que l'on se propose d'élaborer pourraient refléter ces changements dans leur énoncé des principes et valeurs concernant les coopératives, qui ont eux-mêmes évolué. Ainsi, elles viseraient à promouvoir les entreprises coopératives autonomes et à limiter l'intervention de l'Etat. La portée des nouveaux instruments devrait être universelle et non limitée aux pays en développement, car des normes applicables universellement dans ce domaine permettraient à ces organisations d'auto-assistance de déployer tout leur potentiel, et de contribuer ainsi à l'éradication du chômage et de l'exclusion sociale. La proposition retrace l'évolution du mouvement coopératif dans les pays industrialisés, les anciens pays socialistes et les pays en développement, décrit la portée nouvelle et le contenu universellement applicable que les normes pourraient avoir dans ce domaine, et conclut par un résumé des travaux préparatoires déjà entrepris par le Bureau.

Aperçu général

95. Le paragraphe 12 (1) a) de la recommandation n^o 127 définit une coopérative comme «... une association de personnes qui se sont volontairement groupées pour atteindre un but commun, par la constitution d'une entreprise dirigée démocratiquement, en fournissant une quote-part équitable du capital nécessaire et en acceptant une juste participation aux risques et aux fruits de cette entreprise, au fonctionnement de laquelle les membres participent activement». Cette définition est universellement acceptée. Les coopératives jouent un rôle important dans le développement économique, social, culturel et politique de la plupart des pays. Elles font un apport considérable à l'économie nationale et au développement de la société. Elles encouragent l'emploi indépendant et l'esprit d'entreprise et soutiennent indirectement les emplois créés par d'autres entreprises qui leur achètent ou fournissent des biens et des services. Elles sont actives dans tous les secteurs de l'économie et elles existent dans toutes les professions. Elles se soucient du bien-être social de leurs membres et des non-membres et agissent donc dans les domaines du logement, des soins de santé, des soins aux personnes âgées et de l'éducation, principalement dans l'enseignement primaire. Ces services sont souvent destinés aux organisations d'employeurs et de travailleurs qui partagent leurs préoccupations sociales et économiques, ou dispensés à l'initiative de ces organisations ou encore en étroite collaboration avec elles.

96. Les coopératives comptent environ 800 millions de membres à travers le monde. Elles occupent 100 millions de personnes supplémentaires qui n'ont pas la qualité de membres. Si l'on ajoute à ces chiffres les personnes qui dépendent d'elles économiquement ou qui participent à leurs opérations, on constate qu'une proportion considérable de la population mondiale dépend, au moins partiellement, des coopératives pour la satisfaction de ses besoins.

97. En dépit de ces faits positifs, on estime que le potentiel d'auto-assistance des coopératives reste sous-utilisé alors que les défis économiques et sociaux que doivent relever de nombreux pays exigeraient la mobilisation de tout le potentiel disponible.

98. Depuis l'adoption de la recommandation n^o 127, les changements politiques, économiques et sociaux partout dans le monde n'ont pas épargné les coopératives. Il semble qu'elles aient désormais un nouveau rôle à jouer à la fois dans les pays industrialisés et dans les anciens pays socialistes; cependant, la recommandation n^o 127 est exclusivement centrée sur les pays en développement. De nouvelles normes de portée universelle dans ce domaine permettraient sans doute aux coopératives de mieux développer leur potentiel d'auto-assistance et de résoudre plus facilement un certain nombre de problèmes sociaux et économiques. L'heure est donc venue d'élaborer de nouvelles normes internationales fondées sur les principes et valeurs modernes concernant les coopératives afin de promouvoir ces dernières.

99. En ce qui concerne les pays en développement, la recommandation n^o 127 reflétait les préoccupations des années soixante relatives au développement, notamment dans la manière dont elle concevait le rôle des gouvernements et des coopératives dans le processus de développement. Désormais, le développement n'est plus conçu comme un processus visant à imiter les pays déjà industrialisés, et les coopératives ne sont plus considérées comme des instruments aux mains des gouvernements. Conformément aux principes universellement reconnus en la matière, les coopératives sont à présent perçues comme un moyen pour leurs membres d'atteindre leurs objectifs communs.

100. Dans les anciens pays socialistes, les coopératives faisaient partie intégrante du système politique et servaient à centraliser l'utilisation du sol, à employer la main-d'œuvre agricole et à distribuer les biens de consommation. Le phénomène de privatisation que connaissent actuellement les économies anciennement socialistes va au-delà de la réforme agraire à laquelle fait référence la recommandation n^o 127: il comprend la privatisation des industries manufacturières et des infrastructures de service, ainsi qu'une vague de rachat d'entreprises par les travailleurs dans tous les secteurs de l'économie. Certaines coopératives de type socialiste ont été transformées en des coopératives authentiques, tandis que d'autres ont été achetées par des particuliers ou, conjointement, par d'anciens membres. L'OIT reçoit un nombre croissant de demandes d'assistance émanant des pays en développement et des pays en transition, relatives à l'organisation, à la formation et à la réforme législative et politique concernant les coopératives, car elles doivent assumer un rôle accru du fait de la libéralisation et de la privatisation du commerce et des services. Le Bureau a besoin de l'orientation qu'il pourrait puiser dans de nouvelles normes pour pouvoir répondre à ces demandes.

101. Dans les pays industrialisés, l'application de nouvelles normes est rendue nécessaire par l'évolution de la structure des coopératives et les formes nouvelles qu'elles adoptent. Leur structure traditionnelle évolue actuellement, car elles tentent de renforcer leur résistance aux pressions qu'exerce sur elles la concurrence d'autres types d'entités commerciales. Par ailleurs, le modèle coopératif de la propriété et de la gestion conjointes est désormais de plus en plus utilisé par les salariés pour racheter leurs propres entreprises dans les secteurs du transport, des services et dans les industries manufacturières, cela dans le but de protéger les emplois existants et d'en créer de nouveaux dans un contexte de réduction continue, résultant de la mondialisation et de l'évolution technologique. Parallèlement, ces travailleurs deviennent davantage partie prenante dans la société.

102. Dans de nombreux pays, l'évolution générale dans les domaines politique, économique et social a exercé une pression sur les gouvernements afin qu'ils limitent leur participation aux affaires économiques et sociales. L'idée essentielle des programmes d'ajustement structurel est de faire en sorte que l'initiative, le financement, la gestion et la responsabilité passent du domaine public au domaine privé. Les programmes de stabilisation monétaire et fiscale, le renforcement des institutions, la privatisation et la libéralisation qui s'ensuivent obligent la société civile à assumer un rôle plus actif dans les affaires économiques, sociales et politiques. De plus en plus, l'Etat doit limiter son rôle à la fourniture d'un cadre politique, juridique et administratif favorisant le développement des organisations privées, y compris les coopératives, qui à leur tour renforcent la démocratie. Des Etats Membres ont demandé que soient élaborées de nouvelles normes dans ce domaine.

La législation et la pratique nationales

103. Dans une série d'ouvrages portant sur les moyens de créer un climat et des conditions favor