ISBN 92-2-211820-0
Première édition 1999
La Déclaration de Copenhague sur le développement social et le Programme d'action du Sommet mondial pour le développement social ont été adoptés en mars 1995 par les chefs d'Etat et de gouvernement. Ces derniers se sont notamment engagés:
à favoriser la réalisation de l'objectif du plein emploi en en faisant une priorité de base [des] politiques économiques et sociales, et à donner à tous, hommes et femmes, la possibilité de s'assurer des moyens de subsistance sûrs et durables grâce à un emploi librement choisi et à un travail productif. (Extrait de l'Engagement 3, reproduit en fin de chapitre.)
Les signataires se sont également engagés:
[à faire] de la création d'emplois, de la réduction du chômage et de la multiplication d'emplois convenablement et suffisamment rémunérés les éléments essentiels des stratégies et des politiques gouvernementales, dans le strict respect des droits des travailleurs et avec la participation des employeurs et des syndicats, et [à accorder] une attention particulière au chômage structurel de longue durée et au sous-emploi des jeunes, des femmes, des personnes frappées d'incapacité et de tous les autres groupes ou individus défavorisés.
Ils ont aussi pris l'engagement de favoriser les politiques qui permettent de concilier travail rémunéré et responsabilités familiales, de promouvoir l'égalité de traitement entre hommes et femmes, et de prendre des mesures pratiques et efficaces contre l'exploitation des travailleurs migrants. Ils ont promis de partager leur expérience en ce qui concerne les politiques et programmes visant à développer l'emploi et à réduire le chômage qui ont été couronnés de succès et aussi de s'efforcer:
d'assurer des emplois de qualité et de défendre les droits et intérêts élémentaires des travailleurs, et, à cet effet, de librement promouvoir le respect des conventions pertinentes de l'Organisation internationale du Travail, dont celles ayant trait à l'interdiction du travail forcé et du travail des enfants, à la liberté d'association, au droit de s'organiser et au droit de négociation collective, et au principe de la non-discrimination.
L'Engagement 3 est l'un des dix engagements pris lors du Sommet mondial. Les neuf autres intéressent aussi l'OIT. En particulier, l'Engagement 2 porte sur l'élimination de la pauvreté - souci constant de l'OIT -, l'Engagement 4 sur l'intégration sociale - à laquelle le travail et l'emploi contribuent de manière décisive -, l'Engagement 5 sur l'égalité et l'équité entre femmes et hommes, et l'Engagement 8 sur la nécessité d'inclure des objectifs de développement social dans les programmes d'ajustement structurel. D'autres engagements traitent de la création d'un environnement propice au développement social, des besoins particuliers de l'Afrique ainsi que de la mise en œuvre et de la réforme. Cette série d'engagements offre un cadre à une politique sociale d'ensemble et vient ainsi appuyer toute une gamme d'activités de l'OIT.
L'emploi est un domaine dans lequel l'OIT, de par son mandat et ses compétences, a un rôle décisif à jouer dans la réalisation des objectifs du Sommet. Celui-ci a appuyé les efforts faits par l'Organisation en faveur de l'emploi et l'a encouragée à les poursuivre. Le Sommet a confirmé le rôle légitime des partenaires sociaux dans une stratégie de l'emploi. Il a reconnu la contribution que l'OIT, par son action normative, apporte à la politique sociale, en exhortant tous les pays à ratifier et appliquer les normes fondamentales du travail. L'Engagement 3 a été la principale référence pour le suivi, par l'OIT, du Sommet mondial. C'est l'objet principal du présent rapport. On notera que l'Engagement 5, relatif à l'égalité et à l'équité entre femmes et hommes, porte sur des questions qui ont également été traitées à la Conférence de Beijing, laquelle fait l'objet d'activités de suivi séparées.
L'emploi est depuis longtemps l'un des grands domaines d'activité de l'OIT. Le principal instrument normatif de l'Organisation sur ce plan est la convention (no 122) sur la politique de l'emploi, 1964, qui dispose que tout Etat Membre «formulera et appliquera, comme un objectif essentiel, une politique active visant à promouvoir le plein emploi, productif et librement choisi». Cette politique devra tendre à garantir qu'il y aura du travail pour toutes les personnes disponibles et en quête de travail; que ce travail sera aussi productif que possible; qu'il y aura libre choix de l'emploi et que chaque travailleur aura toutes possibilités d'acquérir les qualifications nécessaires pour occuper un emploi qui lui convienne et d'utiliser, dans cet emploi, ses qualifications ainsi que ses dons, quels que soient sa race, sa couleur, son sexe, sa religion, son opinion politique, son ascendance nationale ou son origine sociale. En outre, les représentants des milieux intéressés par les mesures à prendre, et en particulier les représentants des employeurs et des travailleurs, devront être consultés au sujet des politiques de l'emploi, afin qu'il soit pleinement tenu compte de leur expérience et de leur opinion, qu'ils collaborent entièrement à l'élaboration de ces politiques et qu'ils aident à recueillir des appuis en faveur de ces dernières(1).
Cette convention a été ratifiée par 90 pays, représentant tous les continents et toutes les situations socio-économiques, ce qui en fait un puissant instrument largement appliqué. Elle établit un lien étroit entre la politique de l'emploi, le développement et la croissance économique. Elle ne fait pas obligation aux pouvoirs publics de fournir des emplois mais de choisir des politiques dont on peut raisonnablement penser qu'elles favoriseront la croissance de l'emploi. Bien entendu, dans chaque pays, l'Etat est responsable de ses choix. Les pays qui ratifient la convention sont, par ailleurs, tenus de rendre des comptes à l'OIT(2).
La recommandation qui accompagnait la convention a été mise à jour en 1984. La recommandation (no 169) concernant la politique de l'emploi (dispositions complémentaires), 1984, offre un certain nombre d'indications sur la forme et le contenu de la politique de l'emploi. Les principes sur lesquels repose cette politique n'ont pas changé mais ses modalités ont beaucoup évolué au fil des années. Grâce à ses recherches appliquées, le BIT a acquis une grande expérience des politiques de l'emploi, ce qui a renforcé sa capacité de coopération technique et d'avis techniques. Les départements techniques du siège et les équipes multidisciplinaires ont apporté leur appui à des programmes, nationaux ou sectoriels, de promotion de l'emploi. L'expérience acquise grâce à ce travail se reflète dans le présent rapport.
L'évolution du monde exige de l'OIT qu'elle actualise en permanence ses activités. La politique de l'emploi doit tenir compte de l'intégration croissante de l'économie mondiale. Les opportunités qui s'offrent aux entreprises changent constamment, ce qui a un effet sur l'emploi. La mondialisation résultant de la libéralisation des marchés offre de nouvelles possibilités de croissance. Toutefois, pour que cette croissance soit durable, il faut que chacun puisse en tirer profit. L'économique et le social doivent aller de pair et se renforcer. Sur ce plan, l'emploi et, plus généralement, le travail sont la variable clé. Comme l'indique le Directeur général dans son rapport à la session de 1999 de la Conférence internationale du Travail, «le but fondamental de l'OIT aujourd'hui est que chaque femme et chaque homme puissent accéder à un travail décent et productif dans des conditions de liberté, d'équité, de sécurité et de dignité». Dans la définition de ce but, le lien entre le travail et les conditions dans lesquelles il est exécuté est fondamental. La volonté de promouvoir un travail décent recoupe les quatre objectifs stratégiques de l'OIT, à savoir: réaliser les principes et droits fondamentaux au travail; accroître les possibilités d'emploi et de revenu pour les femmes et les hommes; étendre la protection sociale; promouvoir le dialogue social.
Une stratégie de l'emploi doit tenir compte non seulement du volume de l'emploi, mais aussi de sa qualité. Comme nous le verrons dans le chapitre suivant, certains aspects de cette qualité sont définis dans des instruments de l'OIT et correspondent à des droits au travail. D'autres ont trait aux possibilités d'épanouissement personnel et d'accomplissement professionnel. Quel que soit le cas, dans un cadre institutionnel approprié, l'amélioration de la qualité de l'emploi n'a pas nécessairement d'effet négatif sur le coût de la main-d'œuvre car, outre qu'elle est un objectif en soi, elle peut accroître la productivité. Il faut opter pour des institutions et des approches qui fassent de la dimension sociale de la promotion de l'emploi un facteur productif et qui intègrent dans la politique économique des objectifs sociaux plus larges. La politique de l'emploi doit donc viser à promouvoir non seulement la création d'emplois, mais un travail décent et productif. Dans ce contexte, la Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail est un puissant instrument qui lie le développement à la démocratie et à l'équité. La protection sociale est aussi un complément essentiel de la création d'emplois. Elle permet de s'adapter à l'évolution de l'emploi et de combattre l'insécurité des revenus. Le dialogue social, que l'OIT a vocation de promouvoir, aide puissamment à traiter toutes ces questions. Ces objectifs constituent un cadre intégré dans lequel doit impérativement s'inscrire la politique de l'emploi.
Les politiques de l'emploi doivent aussi être universelles. Elles doivent tenir compte des besoins des femmes et des hommes, et combattre les distorsions qui sont à l'origine d'inégalités entre les sexes sur le marché du travail et qui influent même sur l'idée que l'on se fait communément du travail productif. Elles doivent aussi répondre efficacement aux besoins des minorités défavorisées et des travailleurs handicapés, ainsi que des travailleurs des petites entreprises et du secteur informel, des travailleurs à domicile et des travailleurs occasionnels. Ce point est important parce que, dans beaucoup de pays, les problèmes d'emploi tiennent moins au taux de chômage déclaré qu'à la faible productivité de ces formes de travail.
Telles sont les préoccupations qui sont au centre de la contribution de l'OIT au suivi du Sommet mondial. Pour ce suivi, le BIT a déjà entrepris les activités suivantes:
i) publication de rapports périodiques sur l'emploi dans le monde (trois sont déjà parus);
ii) services consultatifs techniques visant à aider les gouvernements à honorer les engagements qu'ils ont pris à Copenhague et les organisations d'employeurs et de travailleurs à contribuer plus efficacement à la réalisation des objectifs définis à cette occasion. Ces services, notamment assurés par les équipes multidisciplinaires, ont pris les formes les plus diverses;
iii) examens de la politique de l'emploi de différents pays et coopération avec les gouvernements et les organisations d'employeurs et de travailleurs sur tous les aspects de la politique de l'emploi (voir chap. IV). Au total, 14 examens ont déjà été menés à bien ou sont en cours. Dans un cadre interinstitutions - l'Equipe de travail sur le plein emploi et les moyens de subsistance durables, créée sous l'égide du Comité administratif de coordination -, le BIT a été chargé, dans un premier temps, d'examiner la politique de l'emploi du Chili, de la Hongrie et du Népal. Une deuxième série d'examens ont été entrepris pour d'autres pays. Le présent rapport s'appuie en grande partie sur les résultats de ces examens.
L'objet de la Consultation internationale sur le suivi du Sommet mondial pour le développement social est le suivant: i) favoriser la confrontation des expériences nationales; ii) faire le point des mesures prises par l'OIT pour aider ses mandants; iii) évaluer, compte tenu de l'évolution de l'économie mondiale et de ses conséquences sociales, si les grandes orientations des activités entreprises par le BIT et des avis qu'il donne dans le domaine de l'emploi, au plan national et au plan international, en collaboration avec d'autres institutions, sont judicieuses et suffisantes. Le présent rapport est destiné à faciliter la discussion. La consultation aidera aussi à préparer la contribution de l'OIT à la session extraordinaire durant laquelle l'Assemblée générale fera le bilan de la suite donnée au Sommet mondial pour le développement social et examinera d'autres initiatives (Genève, juin 2000). Pour préparer la consultation, des réunions tripartites régionales ont été organisées dans la région Asie et Pacifique, en Europe centrale et orientale, en Afrique et pour quatre pays d'Europe occidentale(3).
Le plan de ce rapport est le suivant. Le chapitre II passe en revue les progrès accomplis en direction du plein emploi, au niveau mondial et au niveau régional, et traite aussi de la qualité de l'emploi. Le chapitre III présente un cadre pour les politiques de l'emploi, en grande partie sur une base régionale, mais en donnant aussi des exemples de la façon dont différents pays envisagent la politique de l'emploi. Le chapitre IV traite des avis que l'OIT donne à ses mandants pour la réalisation de l'objectif du plein emploi.
Nous nous engageons à favoriser la réalisation de l'objectif du plein emploi en en faisant une priorité de base de nos politiques économiques et sociales, et à donner à tous, hommes et femmes, la possibilité de s'assurer des moyens de subsistance sûrs et durables grâce à un emploi librement choisi et à un travail productif.
A cette fin, au niveau national:
a) nous ferons de la création d'emplois, de la réduction du chômage et de la multiplication d'emplois convenablement et suffisamment rémunérés les éléments essentiels des stratégies et des politiques gouvernementales, dans le strict respect des droits des travailleurs et avec la participation des employeurs et des syndicats, et accorderons une attention particulière au chômage structurel de longue durée et au sous-emploi des jeunes, des femmes, des personnes frappées d'incapacités et de tous les autres groupes ou individus défavorisés;
b) nous élaborerons des politiques visant à élargir les possibilités d'emploi et à accroître la productivité dans les zones rurales et urbaines, en assurant la croissance économique, en investissant dans la mise en valeur des ressources humaines, en favorisant l'utilisation de technologies génératrices d'emplois productifs et en encourageant le travail indépendant, l'esprit d'entreprise et le développement des petites et moyennes entreprises;
c) nous ouvrirons plus largement aux petites entreprises et aux micro-entreprises, y compris celles du secteur non structuré et en accordant une attention particulière aux couches défavorisées de la société, l'accès à la terre, au crédit, à l'information, aux infrastructures et autres ressources productives;
d) nous élaborerons des politiques visant à faire en sorte que travailleurs et employeurs bénéficient de l'instruction, de l'information et de la formation nécessaires pour pouvoir s'adapter à l'évolution de la situation économique, des techniques et du marché du travail;
e) nous explorerons les possibilités d'innovation en vue de la création d'emplois, ainsi que de nouveaux types d'activité générateurs de revenus et de pouvoir d'achat;
f) nous favoriserons les politiques qui permettent de concilier travail rémunéré et responsabilités familiales;
g) nous nous attacherons particulièrement à ouvrir aux femmes l'accès à l'emploi, à défendre leur position sur le marché du travail et à promouvoir l'égalité de traitement entre hommes et femmes, notamment en ce qui concerne la rémunération;
h) nous prendrons dûment en considération dans nos stratégies créatrices d'emplois l'importance du secteur non structuré en vue d'accroître son rôle dans la lutte contre la pauvreté et l'intégration sociale dans les pays en développement et de resserrer ses liens avec le secteur économique structuré;
i) nous nous efforcerons d'assurer des emplois de qualité et de défendre les droits et intérêts élémentaires des travailleurs et, à cet effet, de librement promouvoir le respect des conventions pertinentes de l'Organisation internationale du Travail, dont celles ayant trait à l'interdiction du travail forcé et du travail des enfants, à la liberté d'association, au droit de s'organiser et au droit de négociation collective, et au principe de la non-discrimination.
Au niveau international:
j) nous veillerons à ce que les travailleurs migrants bénéficient de la protection prévue par les instruments nationaux et internationaux applicables, nous prendrons des mesures pratiques efficaces contre l'exploitation de ces travailleurs, et nous inciterons tous les pays à envisager la ratification et l'application complète des instruments internationaux pertinents en la matière;
k) nous renforcerons la coopération internationale dans le domaine des politiques macroéconomiques, nous accélérerons la libéralisation du commerce et de l'investissement en vue de favoriser la réalisation d'une croissance économique durable et la création d'emplois, et nous partagerons notre expérience en ce qui concerne les politiques et programmes visant à développer l'emploi et à réduire le chômage qui ont été couronnés de succès.
Le présent chapitre présente la situation de l'emploi dans le monde, l'évolution des taux d'emploi - en particulier depuis la tenue, en 1995, du Sommet mondial pour le développement social (en indiquant les progrès qui ont pu être faits vers le plein emploi et dans quelle mesure les emplois créés sont productifs) - et la qualité des emplois. Cette dernière notion relève d'une appréciation à la fois objective et subjective de la satisfaction dans le travail, liée entre autres à la sécurité des revenus, aux possibilités d'avancement, à l'égalité de chances et à l'appartenance à des organes participatifs représentatifs. On examinera brièvement les tendances de la répartition des revenus dans le monde et en quoi le processus de mondialisation exerce une influence à cet égard. On évoquera également la place qu'occupent les hommes et les femmes dans l'emploi et les problèmes des travailleurs migrants.
Dans l'ensemble, la situation de l'emploi est restée peu satisfaisante, et elle a, en fait, empiré dans un plus grand nombre de pays qu'elle ne s'est améliorée. Voici quelles ont été les principales tendances régionales de l'emploi depuis le Sommet mondial pour le développement social: aux Etats-Unis, l'emploi a continué à croître et le chômage à diminuer; en Europe occidentale, la division semble s'être accentuée entre les pays qui ont réussi à réduire le chômage et à créer des emplois et certains grands pays continentaux qui ont échoué sur les deux plans; en Europe centrale et orientale, la division est beaucoup plus nette entre les pays qui ont stabilisé leur économie et qui commencent à renouer avec la croissance (et où l'emploi devrait se développer progressivement) et ceux où l'on a tout lieu de craindre de nouvelles baisses considérables de la production et de la consommation, qui rendront les conditions de vie extrêmement difficiles. En Asie du Sud, notamment en Inde, la situation de l'emploi s'est un peu améliorée, mais il est difficile d'étayer cette affirmation par des données. En Chine, les effets sur l'emploi de la politique du gouvernement qui consiste à favoriser les zones urbaines tout en s'efforçant de réduire les effectifs dans les entreprises publiques commencent à se faire sentir et la situation est plus tendue. Ailleurs en Asie, en particulier dans les pays où le taux de chômage a plus que doublé entre 1996 et 1998, la situation de l'emploi est dominée par les problèmes économiques persistants du Japon et par les retombées de la crise financière asiatique. Il en est résulté non seulement une baisse du niveau de vie dans certaines des économies les plus solides de la région, mais aussi une remise en cause de convictions fermement ancrées concernant le fonctionnement du marché du travail et le bien-être social, qui privilégiaient avant toute chose une croissance rapide de la production. Dans les Etats arabes et dans un grand nombre de pays africains, la situation de l'emploi ne peut qu'empirer, vu que les prix d'un si grand nombre de produits de base restent bas, ce qui est naturellement exacerbé par la contraction de la demande de matières premières importées, surtout en Asie. La détérioration des termes de l'échange réduit en outre le revenu réel bien davantage que l'érosion de la production réelle. Enfin, l'Amérique latine semble engagée dans une dynamique qui lui est propre, avec des résultats peu satisfaisants sur le marché du travail pour ce qui est du chômage et de la précarisation, conséquence d'une approche différente de la législation du travail et de l'effet de la libéralisation des marchés sur les systèmes de production. L'Amérique latine a également été durement touchée par la crise mondiale et sa croissance devrait être négative en 1999, alors qu'en 1997 elle atteignait 5 pour cent.
Tableau 1.Taux de chômage et variation du nombre de chômeurs par région
| Taux de chômage |
Variation du nombre de
chômeurs (%) | |||||
| 1987 | 1993 | 1997 | 1998 | 1987-97 | 1993-97 | |
| Pays développés | 7,6 | 8,0 | 7,3 | 6,9 | 0,7 | 1,6 |
| Europe | 10,4 | 10,6 | 10,4 | 9,8 | 1,1 | 0,01 |
| Japon | 2,8 | 2,5 | 3,4 | 4,1 | 2,9 | 8,5 |
| Etats-Unis | 6,2 | 6,9 | 4,9 | 4,5 | 1,0 | 6,8 |
| Autres pays développés (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande) | 8,3 | 11,0 | 8,8 | 8,1 | 2,0 | 4,1 |
| Amérique latine et Caraïbes |
5,7
(1990) |
6,1 | 7,2 | 8,0 |
7,3
(1990-1997) |
- |
| Chine | 2,0 | 2,6 | 3,1 | n.d. | - | - |
| Inde | 3,8 | 2,3 | n.d. | n.d. | - | - |
| Autres pays d'Asie | 4,3 | 4,4 | 4,2 | 5,5 | 1,6 | 0,8 |
| Europe centrale et orientale | - | 7,2 | 8,8 | 9,6 | - | 9,3 |
| Source: BIT: Annuaire des statistiques du travail 1997 (Genève, 1997) et Informa: Panorama Laboral'97 (Lima, 1997); OCDE: Perspectives de l'emploi 1998 (Paris, 1998) et OCDE: Statistiques de la population active (Paris, 1997). Les calculs ont été effectués à partir d'études sur la population active (pays développés, autres pays de l'Asie, de l'Europe centrale et de l'Europe de l'Est), d'enquêtes sur les ménages et de données officielles (Amérique latine et Caraïbes) ou de sources nationales (Chine, Inde). On ne dispose pas de données suffisantes pour l'Afrique. | ||||||
Tableau 2.Taux de croissance de l'emploi et de la main-d'œuvre (%)
| Emploi | Main-d'œuvre | |||
| 1987-1997 | 1993-1997 | 1987-1997 | 1993-1997 | |
| Pays développés | 1,1 | 1,0 | 1,1 | 0,8 |
| Europe | 0,9 | 0,4 | 0,9 | 0,3 |
| Japon | 1,0 | 0,4 | 1,1 | 0,6 |
| Etats-Unis | 1,4 | 1,9 | 1,3 | 1,3 |
| Autres pays développés (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande) | 1,3 | 2,0 | 1,4 | 1,4 |
| Amérique latine et Caraïbes | 2,9 | - | 3,2 | - |
| (1990-1997) | (1990-1997) | |||
| Chine | 2,2 | - | 1,5 | 1,1 |
| (1990-1994) | (1987-1996) | (1993-1996) | ||
| Inde | 2,4 | - | 2,2 | - |
| (1987-1993) | (1987-1993) | |||
| Autres pays d'Asie | 2,0 | 2,4 | 1,9 | 2,3 |
| (1990-1996) | (1993-1996) | (1990-1996) | (1993-1996) | |
| Europe centrale et orientale | - | 1,5 | - | 0,7 |
| Source: BIT: Annuaire des statistiques du travail 1997 (Genève, 1997) et Informa: Panorama Laboral'97 (Lima, 1997); OCDE: Perspectives de l'emploi 1998 (Paris, 1998) et OCDE: Statistiques de la population active (Paris, 1997). Les calculs ont été effectués à partir d'études sur la population active (pays développés, autres pays de l'Asie, de l'Europe centrale et de l'Europe de l'Est), d'enquêtes sur les ménages et de données officielles (Amérique latine et Caraïbes) ou de sources nationales (Chine, Inde). On ne dispose pas de données suffisantes pour l'Afrique. | ||||
Cette évolution appelle l'attention sur certaines tendances de l'économie mondiale qui semblent se traduire par une concentration accrue des revenus dans le monde et par la marginalisation de certaines régions. Elle peut également aboutir à une plus grande inégalité dans la répartition du revenu national, en particulier dans la distribution des salaires, comme cela est fortement suggéré plus loin dans la partie consacrée à l'Amérique latine et aux Caraïbes, et, toutes choses égales par ailleurs, à un accroissement de la pauvreté. Il y a des signes plus ou moins nets dans le monde d'une aggravation de la répartition des revenus au niveau national. Cette évolution est décevante étant donné l'optimisme relatif qui régnait juste avant le Sommet mondial pour le développement social. Au cours des cinq dernières années, les résultats sur le plan de l'emploi et du marché du travail dans les différentes régions ont causé peu de surprises, et plus d'une déception. A titre d'exemple, la déréglementation du marché du travail en Amérique latine n'a pas stimulé la croissance de l'emploi; bien que relativement récente, la politique visant à axer tous les efforts sur le problème du chômage en Europe occidentale n'a eu que peu de résultats; l'ajustement structurel en Afrique ne semble pas avoir stimulé l'activité des petites entreprises, que ce soit en milieu rural ou en milieu urbain; enfin, l'infléchissement des politiques et les changements de structure dans des pays comme la Fédération de Russie et l'Ukraine n'ont été ni soutenus ni cohérents, et n'ont pas été probants. Enfin, ce qui a surpris même les observateurs les plus avisés, la crise financière asiatique a pris au dépourvu tant les autorités nationales que la communauté internationale.
On a par la suite beaucoup souligné combien il importe de prévenir de telles crises à l'avenir. Cela soulève toute une série de questions, dont une meilleure circulation de l'information, surtout sur les actifs et les passifs financiers et sur les engagements officiels des gouvernements et des grandes entreprises, une meilleure gestion financière au niveau mondial, et comment mettre en œuvre des moyens d'action plus appropriés aux niveaux national et international si une crise se profile à l'horizon. D'une manière générale, la prévention des crises suppose la mise en œuvre de meilleures politiques économiques et une gestion plus transparente et plus responsable. En particulier, et dans le domaine de compétence de l'OIT, la prévention des crises est liée au bon fonctionnement, en conformité avec les normes de l'OIT, des institutions sociales et du travail, et à la mise au point de mesures appropriées de protection sociale.
Les tendances de l'emploi qui viennent d'être décrites s'inscrivent dans le contexte d'une concentration de plus en plus forte des revenus à l'échelle mondiale, à laquelle, dans l'ensemble, elles contribuent aussi. Selon la théorie économique néoclassique, il y aura à terme une convergence dans le monde en ce que les différentes régions reviendront à des catégories spécifiques de main-d'œuvre. En outre, les pays pauvres attireront davantage l'épargne des pays riches (qui ne pourront pas employer utilement toute leur épargne) et, sans avoir besoin d'investir dans la recherche, ils se contenteront de copier et de rattraper. Cependant, la recherche innovante et les investissements dans de nouveaux procédés sont presque exclusivement le fait des pays qui maîtrisent déjà les techniques les plus élaborées, et la productivité du capital ne diminue pas dans le Nord. Il en résulte que, en dehors du groupe des pays les plus développés, la seule convergence qui semble se dessiner dans l'économie mondiale est le développement rapide des nouveaux pays industriels, qui ont rapidement transféré de la main-d'œuvre de l'agriculture vers des activités à plus forte valeur ajoutée.
En l'absence d'une convergence significative, la répartition des revenus dans le monde est devenue de plus en plus polarisée et inégale. La part des revenus (mesurée par le PIB par habitant) que détiennent les 20 pour cent les plus riches de la population mondiale est passée de 69 à 83 pour cent entre 1965 et 1990. En raison de l'écart considérable des revenus entre pays riches et pays pauvres, un taux de croissance égal du revenu par habitant ne fera qu'accroître ces disparités en termes absolus. En outre, l'accroissement de la population étant supérieur à la moyenne dans les pays pauvres, la proportion de la population mondiale vivant dans les pays riches ne peut que diminuer. Les autres types de mesures peuvent changer les chiffres mais pas la tendance.
D'après les calculs publiés par la CNUCED dans Commerce et développement 1997, les 20 pour cent les plus pauvres de la population mondiale (environ 1 milliard de personnes) vivent dans leur écrasante majorité soit en Afrique subsaharienne, soit en Inde et au Bangladesh. En fait, si l'on tient compte de la répartition des revenus dans chaque pays, une partie des plus pauvres du monde viendra de toutes les régions ou presque. Il n'en reste pas moins que l'Afrique subsaharienne connaît des taux de pauvreté extrême exceptionnellement élevés; elle est suivie de l'Asie du Sud, qui vient avant des pays comme la Chine et l'Indonésie.
Quelles sont les perspectives concernant ces disparités de revenu au niveau international? En fait, la position des pays riches va probablement se renforcer. Premièrement, l'effet net du bas niveau des prix des produits de base sera de réduire le revenu relatif d'un grand nombre de pays en développement. La baisse du prix de certains de ces produits a été renforcée par la contraction de la demande en Asie; cependant, en ce qui concerne le pétrole brut par exemple, la baisse a été largement consécutive à l'accroissement de l'offre. Vu la difficulté qu'éprouvent un grand nombre de pays en développement à diversifier leur production pour diminuer la part des produits de base, on peut s'attendre à ce que l'offre excédentaire, aux prix qui ont eu cours ces dernières années, soit un phénomène durable. Cette difficulté tient en partie au succès antérieur des exportations de produits de base et aux effets de ces exportations sur les taux de change, et en partie à l'incapacité et, parfois, au manque de volonté de prendre les mesures politiques et sociales nécessaires pour libéraliser et moderniser les économies productrices de produits de base. Qui dit baisse des prix des produits de base dit amélioration des termes de l'échange pour les pays importateurs nets de produits de base. En Afrique, il est malheureux que l'avantage tiré du prix relativement bas des produits alimentaires et du combustible importés ait été annulé par le désavantage de la faiblesse des prix à l'exportation des produits de base. Cependant, ce ne sont pas seulement les prix des produits de base qui baissent. Les prix en dollars des Etats-Unis des biens manufacturés dans le commerce mondial baissent aussi, ce qui a attisé la crainte d'une déflation au niveau mondial. Cet effet a été dernièrement le plus fortement marqué pour les exportations de biens manufacturés d'Asie orientale. Ainsi, les prix unitaires en dollars des exportations de la République de Corée ont baissé de 20 pour cent entre septembre 1997 et septembre 1998. En Thaïlande, cette baisse, moins marquée, a atteint environ 10 pour cent (moyenne de 1998 par rapport à la moyenne de 1996). Ces baisses de prix rendent inutile une forte dévaluation de leur monnaie par les pays d'Asie orientale (et augmente ainsi peut-être la probabilité du remboursement de leur dette), mais les conséquences pour les pays plus riches dans leurs termes de l'échange sont les mêmes. Il y aura une nouvelle détérioration des termes de l'échange si l'on n'évite pas les dévaluations destinées à soutenir la concurrence.
En raison de ces facteurs, et parce que les pays riches disposent de capitaux plus importants qu'ils ne cessent d'augmenter et que leur suprématie dans certaines activités économiques ne peut être remise en cause, en grande partie du fait des compétences qu'ils ont accumulées, la part des revenus mondiaux détenue par ces pays pourrait bien continuer à augmenter. En principe, cela devrait les inciter à être plus généreux envers le reste du monde, où bon nombre de pays demeurent tributaires des apports d'aide pour faire face à leurs dépenses publiques et satisfaire leurs besoins en produits importés. Cependant, dans certains pays industrialisés, l'accroissement des disparités de revenus peut entraîner des dépenses sociales plus importantes et diminuer les ressources disponibles pour un transfert vers les pays plus pauvres.
Ce tableau brossé à grands traits de la répartition des revenus dans le monde néglige de tenir compte des changements souvent importants qui se produisent au niveau national. Beaucoup d'éléments contribuent à accroître l'inégalité de la répartition des revenus: la déréglementation du marché du travail et l'affaiblissement de la protection de l'emploi, l'intensification de la concurrence sur les marchés des produits qui résulte de la libéralisation des échanges et qui entraîne un développement de la sous-traitance et une segmentation de la main-d'œuvre entre les effectifs «nucléaires» et les effectifs «périphériques», et le fait que, souvent, la part du revenu du capital s'accroît et la part de l'impôt sur le capital diminue dans les recettes publiques totales. Cependant, cet effet peut être atténué si le nombre d'emplois créés est important. La mondialisation (et la libéralisation en général) est à l'origine de la plupart de ces phénomènes. L'accroissement des courants d'échanges et le transfert des nouvelles technologies sont souvent défavorables aux travailleurs peu qualifiés, qui se trouvent dans une moins bonne position que les travailleurs instruits et qualifiés. Enfin, les mouvements de capitaux spéculatifs dans un environnement où les marchés financiers sont peu réglementés entraînent invariablement une récession induite par la crise. Pour vaincre les effets négatifs de la mondialisation, il faut adopter des mesures appropriées en direction du marché du travail et de la formation ou réaménager l'«architecture financière internationale», et la tâche est redoutable.
Cependant, bien que les disparités salariales s'accroissent souvent au niveau national, on n'a pas constaté, à l'échelle mondiale, de convergence des taux de salaire pour un niveau donné de qualifications (ou pour des travaux non qualifiés), sauf peut-être pour les travaux les plus qualifiés pour lesquels une certaine mobilité géographique est possible. La main-d'œuvre ne pouvant circuler librement, cela n'est pas vraiment surprenant. Le processus démocratique ou la protection sociale définie par le législateur et la politique dans le domaine du travail fixeront une limite à l'éventail des salaires par niveau de qualifications dans un pays donné. Les salaires des travailleurs non qualifiés dans les pays riches ne descendront pas au niveau des salaires de leurs homologues dans les pays pauvres. Néanmoins, les salariés des pays à haut revenu se sentent menacés par le niveau inférieur des salaires dans les pays concurrents à revenu intermédiaire, ainsi que par l'insécurité de l'emploi qui peut résulter de cette concurrence et la possibilité d'une relocalisation des entreprises. De la même manière, les travailleurs des pays à revenu intermédiaire se méfient sans doute de la concurrence des pays à faible revenu sur les marchés du tiers monde, surtout si la démocratie et la protection sociale ne sont guère avancées dans leur pays. Cette crainte que les salaires soient tirés vers le bas par la concurrence n'est en fait fondée que lorsque les seules considérations qui président au choix d'une implantation pour les investissements tiennent à la mesure dans laquelle des salaires réels plus faibles pour une main-d'œuvre convenablement formée se traduiront par des coûts unitaires de main-d'œuvre inférieurs. Or ce n'est pas comme cela que fonctionne la mondialisation. Etant donné les profits que les investisseurs peuvent retirer d'une association mutuelle étroite dans les localités où les capitaux disponibles sont importants, et les effets bénéfiques sur les revenus et les profits d'une activité menée au sein d'un groupe d'entreprises similaires, une telle situation ne peut se présenter que très progressivement. La plus grande part de l'investissement étranger direct va de pays riches vers d'autres pays riches. Cependant, il faut bien reconnaître que les caractéristiques et les considérations qui peuvent rassurer les travailleurs des pays développés par rapport aux travailleurs des pays à revenu intermédiaire sont peut-être moins propres à rassurer ces derniers par rapport aux travailleurs des pays plus pauvres. Pour cette raison, entre autres, il est trop tôt pour que les pays à revenu intermédiaire revoient leur système de garantie des moyens d'existence. Ainsi, pour citer la réflexion d'A. Wood sur l'avenir du commerce mondial, «à titre d'exemple, ... la croissance des exportations de biens manufacturés à forte intensité de travail d'Asie du Sud n'accroîtra pas l'inégalité dans le Nord, puisque le Nord n'entre plus en concurrence sur ce marché - l'accroissement des inégalités se produira dans les autres pays en développement»(4).
Jusqu'ici, la discussion a porté sur tous les travailleurs, les femmes comme les hommes. En fait, la part des femmes dans la population active mondiale augmente; elle atteint actuellement 35 à 40 pour cent du total. Les taux d'activité des femmes ont souvent fortement augmenté tandis que, dans la plupart des cas, ceux des hommes diminuent légèrement. Les préoccupations des hommes et des femmes en tant que travailleurs sont largement identiques, mais leur situation et, souvent, leur position au sein de la main-d'œuvre peuvent être très différentes, et les politiques du marché du travail doivent tenir compte explicitement de ces spécificités. Tout d'abord, la ségrégation professionnelle fondée sur le sexe existe partout dans le monde. Elle revêt deux formes: une ségrégation horizontale, c'est-à-dire la répartition des hommes et des femmes dans les professions (par exemple, les femmes comme domestiques, les hommes comme conducteurs de camion), et une ségrégation verticale, lorsque les hommes et les femmes sont présents dans une même profession mais que l'un des deux sexes a plus de chances d'occuper un rang élevé (les femmes, par exemple, peuvent être travailleuses à la production et les hommes chefs de groupes de production). En fait, la moitié environ de tous les travailleurs occupent des emplois à prédominance masculine ou féminine, dans lesquels 80 pour cent au moins des travailleurs sont du même sexe. Cependant, les femmes sont employées dans une gamme de professions plus restreinte que les hommes. En dehors de l'agriculture, les emplois à prédominance masculine sont souvent sept fois plus nombreux que ceux à prédominance féminine. Dans les professions intellectuelles et techniques, les femmes sont souvent infirmières ou enseignantes: elles sont également majoritaires dans les emplois de bureau et de secrétariat et dans un grand nombre d'emplois dans le secteur des services. Les professions «féminines» sont en général moins prestigieuses, et une rémunération et un statut inférieurs ainsi que de moindres possibilités d'avancement y sont attachés par rapport aux professions «masculines». Les femmes semblent devoir soutenir beaucoup plus souvent que les hommes la concurrence des travailleurs de l'autre sexe au travail. Elles ont également plus de chances d'être employées dans des petites entreprises que dans des grandes entreprises.
Le niveau de ségrégation professionnelle fondée sur le sexe est très variable selon les régions. En Asie, il est très faible, tandis qu'au Moyen-Orient et en Afrique du Nord il bat tous les records. La discrimination professionnelle est également relativement forte dans les autres régions en développement, tandis que les pays membres de l'OCDE et d'Europe centrale et orientale se situent dans la moyenne sur ce plan. En Europe, les différences à cet égard entre les pays à économie de marché et les économies auparavant centralement planifiées ont presque disparu. En Asie, la dimension hommes/femmes semble avoir une nature un peu différente, et la ségrégation verticale au sein des professions est plus importante qu'ailleurs. Les femmes, en Asie et dans d'autres pays en développement qui ont suivi un profil d'évolution industrielle tournée vers l'exportation, sont sans doute plus souvent des ouvrières que dans les autres pays en développement. Pour autant, la ségrégation professionnelle fondée sur le sexe dans le monde n'est pas liée au développement socio-économique, et les différences entre les pays s'expliquent principalement par des facteurs régionaux. Cela donne fortement à penser que des facteurs sociaux, culturels et historiques exercent une influence déterminante à cet égard.
Au cours des vingt dernières années, la ségrégation professionnelle fondée sur le sexe s'est quelque peu atténuée. Cela est dû davantage à la plus grande intégration des hommes et des femmes dans les différentes professions qu'à un changement dans la structure des professions. Il semble que le développement des professions qui ont toujours été à prédominance féminine a été insuffisant pour occuper toutes les nouvelles femmes actives et que, de ce fait, de nombreuses femmes ont embrassé des professions moins traditionnelles. Néanmoins, cela ne s'est pas produit dans les grands pays d'Asie orientale ni dans la plupart des pays du Moyen-Orient et d'Afrique du Nord. La discrimination professionnelle a augmenté en Chine et est restée inchangée au Japon.
De manière générale, la probabilité du chômage est légèrement plus forte pour les femmes que pour les hommes; en tout état de cause, le type et la qualité des emplois qui leur sont offerts diffèrent. En fait, un grand nombre de femmes occupent des emplois non qualifiés ou semi-qualifiés aux niveaux inférieurs du processus de production, avec peu de perspectives de valorisation professionnelle, alors que les hommes occupent les meilleurs postes. Il en va de même, dans certains pays, lorsque les femmes ont en moyenne un niveau d'instruction plus élevé. Les femmes ont moins de chances que les hommes de suivre une formation complémentaire, en partie parce que leur occupation d'un emploi est souvent interrompue par les nécessités des soins à donner aux enfants. Il est urgent que les femmes embrassent en plus grand nombre des professions non traditionnelles afin d'élargir leur choix de professions, jusqu'ici restreint et de piètre qualité. La première étape consiste à briser les stéréotypes sexospécifiques très forts qui existent concernant les capacités, les préférences et les aptitudes supposées des hommes et des femmes, afin qu'ils cessent d'être reflétés dans les systèmes d'éducation et de formation.
La proportion de femmes aux postes administratifs et de direction a progressivement augmenté, mais la façon dont se déroule la carrière des femmes empêche souvent leur avancement aux plus hauts postes (comme cela a été souligné à la réunion sectorielle organisée en 1997 par l'OIT sur le thème «La promotion des femmes aux postes de direction»). Au niveau des agents de maîtrise, les femmes sont généralement placées dans des secteurs non stratégiques. Ces désavantages initiaux sont souvent aggravés par le fait que les femmes sont coupées des réseaux, officiels et officieux, qui sont si essentiels pour avancer au sein des entreprises. Ces barrières expliquent pourquoi les femmes réussissent relativement mieux lorsqu'elles créent leur petite ou leur moyenne entreprise. Elles se heurtent cependant à un plus grand nombre d'obstacles que les hommes lorsqu'elles créent une entreprise ou qu'elles cherchent à développer leur affaire.
Malgré les efforts déployés par les gouvernements pour éliminer la discrimination et promouvoir l'égalité de chances et de traitement, les pratiques qui mènent à l'exclusion sociale, à la marginalisation et même à la persécution de certains groupes de personnes sont encore très répandues. Les causes fondamentales de la discrimination, y compris la crainte, l'ignorance, l'intolérance, la politique, la cupidité et le désir de domination, continuent d'avoir des effets dévastateurs sur les individus et la société. Les formes que prend la discrimination, les raisons pour lesquelles elle est pratiquée et interdite et son impact sur la société évoluent sans cesse. A peine a-t-on éliminé une forme de discrimination qu'il en apparaît une autre qui empêche certains groupes de personnes de participer pleinement à la vie économique et sociale. C'est pour mettre ce problème en évidence qu'on a inclus l'interdiction de la discrimination dans la Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi parmi les principes et droits fondamentaux sur lesquels tous les pays devraient fonder leur société et leur économie.
Dans les domaines de compétence de l'OIT, la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, fournit la base nécessaire pour s'attaquer à ce problème. La convention no 111 définit la discrimination comme toute distinction, exclusion ou préférence fondée sur la race, la couleur, le sexe, la religion, l'opinion politique, l'ascendance nationale ou l'origine nationale (ou tout autre critère désigné comme tel au niveau national) qui a pour effet de détruire ou d'altérer l'égalité de chances ou de traitement en matière d'emploi ou de profession. Cette définition inclut la discrimination directe et indirecte et recouvre l'accès à la formation, à l'emploi et aux différentes professions et les conditions d'emploi. Outre les critères énumérés ci-dessus, d'autres normes internationales du travail prévoient une protection contre la discrimination fondée sur l'affiliation syndicale, la nationalité, l'invalidité, les responsabilités familiales, la grossesse et l'âge. Au niveau national, la tendance est à étendre de plus en plus à d'autres critères l'interdiction de la discrimination dans l'emploi et la profession. Parmi les nouveaux critères les plus courants figurent l'état de santé (VIH/SIDA), l'orientation sexuelle, l'invalidité, les responsabilités familiales, la grossesse, la situation de famille et l'âge.
Toutes les sociétés ont une forme ou une autre de discrimination à combattre. L'arsenal des lois, politiques et institutions conçu à cet effet reflète l'ampleur de l'engagement à relever ce défi. La plupart des pays ont inclus dans leur législation des dispositions visant à protéger contre la discrimination fondée sur quelques-uns au moins des critères énumérés ci-dessus. Beaucoup sont allés plus loin et ont garanti l'égalité de chances et de traitement et mis en place des mécanismes de contrôle, en particulier pour les travailleurs ayant une relation d'emploi bien définie dans des entreprises qui dépassent une certaine taille. Toutefois, il ne suffit pas de promulguer des lois et d'adopter des politiques pour résoudre tous les problèmes de discrimination, ce qui donne à penser qu'une approche globale de la question est essentielle. Les pays s'efforcent constamment de trouver un moyen de renforcer l'impact de leur législation en l'étendant à d'autres travailleurs, en renforçant les sanctions et voies de recours, en adaptant les règles en matière d'établissement de la preuve, en adoptant des mesures en faveur des groupes désavantagés, en lançant des programmes de sensibilisation, en formant les inspecteurs du travail, ainsi que les employeurs et les travailleurs eux-mêmes, et en soutenant l'éducation et le développement des compétences. Etant donné le caractère insidieux de certaines formes de discrimination, très difficiles à déceler et à supprimer, l'utilisation de mécanismes correcteurs apparaît comme un signe de progrès dans la lutte contre la discrimination. Au contraire, l'ignorance de l'existence d'une discrimination et l'absence de plaintes ou de mécanismes correcteurs doivent faire penser que la discrimination a libre cours dans le pays.
La discrimination n'est pas le domaine réservé de l'emploi salarié car le problème peut aussi se poser dans l'accès aux professions et dans l'emploi indépendant. L'accès à la propriété foncière et au crédit peut être limité par des moyens discriminatoires soit directement, soit indirectement en utilisant des caractéristiques qui sont le résultat d'une discrimination antérieure (comme l'analphabétisme qui résulte d'une mise à l'écart du système éducatif). La discrimination en matière de salaires peut se traduire par une différence de salaire, mais elle prend le plus souvent la forme de prestations supplémentaires, de primes, d'allocations ou de formes d'indemnisation non monétaires comme le logement ou la nourriture. La Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations de l'OIT a insisté sur la relation qui existe entre l'éducation et l'emploi, d'une part, et la capacité de gagner sa vie, d'autre part, en disant que «la généralisation de l'enseignement, obligatoire et gratuit, au même niveau pour chacun constitue un des points de départ fondamentaux d'une politique d'égalité de chances et de traitement dans l'emploi et dans la profession»(5). A cet égard, d'après les données de l'UNESCO, entre le milieu des années quatre-vingt et le milieu des années quatre-vingt-dix, cette condition préalable fondamentale a été de plus en plus (bien que pas de manière universelle) remplie dans les pays en développement.
La discrimination fondée sur le sexe est reconnue comme la forme de discrimination la plus répandue et la plus constante car elle touche tous les pays et tous les groupes de population. S'il arrive que des hommes subissent un traitement discriminatoire, ce sont généralement les femmes qui en sont les victimes. Le statut des femmes dans une société, la valeur qui est accordée aux nombreux rôles qu'elles jouent et l'importance de la discrimination pratiquée à leur égard dans l'emploi et la profession sont étroitement liés. Le fait, par exemple, de ne pas avoir le droit de posséder des terres ou de ne pas être reconnues comme chefs de famille peut les empêcher de gagner leur vie, de monter leur propre affaire ou de recevoir des prestations médicales pour les membres de leur famille qui sont à leur charge. Comme on l'a déjà vu, la division du travail en fonction du sexe dans la société et la ségrégation professionnelle fondée sur le sexe sont des facteurs importants de l'inégalité entre hommes et femmes sur le marché de l'emploi. Les professions dominées par les femmes sont toujours moins valorisées, moins protégées, moins organisées et davantage soumises à une exploitation physique, sexuelle et économique que les professions dominées par les hommes.
Ces dernières années, on a pu constater une progression très nette en ce qui concerne l'adoption par différents pays de textes de lois et d'une doctrine du droit exigeant l'égalité des salaires pour un travail de valeur égale, conformément à la convention (no 100) sur l'égalité de rémunération, 1951. Le concept de travail de valeur égale (au lieu de celui, plus limité, de travail égal) comme point de comparaison entre deux emplois vise la discrimination qui peut naître de l'existence de catégories professionnelles différentes pour les hommes et les femmes.
Lorsqu'elles font partie d'une minorité raciale, ethnique ou religieuse ou d'une communauté indigène, les femmes souffrent de plusieurs formes de discrimination à la fois. La commission d'experts de l'OIT a fait observer que la discrimination liée à la religion est l'aspect le plus sensible de la discrimination pratiquée contre les femmes. Aux difficultés dues à un handicap, à la situation matrimoniale ou à l'âge vient souvent s'ajouter une discrimination fondée sur le sexe.
La discrimination fondée sur l'opinion politique est devenue moins préoccupante ces dernières années, avec l'effondrement des régimes communistes et le passage à la démocratie dans beaucoup de pays. Cependant, d'autres formes de discrimination, fondées sur la race ou sur l'origine nationale ou ethnique, sont en train de gagner du terrain. Il est vrai que les groupes minoritaires ne souffrent pas tous d'un traitement discriminatoire, mais certains sont mis à l'index et deviennent même des cibles. Ces formes de discrimination sont souvent tellement liées à la culture et difficiles à combattre que si rien n'est fait elles risquent même de déclencher des guerres, comme on l'a vu récemment dans de nombreux cas. Les régions où le tracé des frontières a été modifié de manière à regrouper différentes nationalités dans un même pays sont souvent celles qui constituent le terrain le plus fertile pour ces formes de discrimination. Il suffit de considérer le nombre de lois qui sont promulguées afin de sanctionner les actes d'intolérance et de haine raciale pour comprendre que ces actes suscitent de plus en plus d'inquiétude.
Le plus souvent, il n'y a pas de distinction nette entre une discrimination fondée sur la race et une discrimination fondée sur l'ascendance nationale, sur l'appartenance à une minorité ou sur la couleur. Ces concepts se mélangent souvent. Ils peuvent être fondés sur la façon dont les personnes en cause voient leurs différences et sur les attitudes qui en résultent. La discrimination raciale et la discrimination fondée sur l'ascendance nationale recouvrent aussi parfois des distinctions fondées sur l'appartenance à un clan ou une tribu ou à tout autre groupe de personnes ou de population défini par les mêmes caractéristiques, comme la langue ou les traditions culturelles. La situation des tsiganes (Roms) dans les pays d'Europe centrale et orientale est l'exemple parfait d'un groupe qui est souvent victime de discrimination dans tous les aspects de sa vie sociale et économique. La discrimination contre les peuples indigènes et tribaux a un caractère tellement extrême et à part que l'OIT a adopté une convention (la convention no 169) destinée spécialement à reconnaître et protéger leur autodétermination et leur identité.
La protection contre la discrimination fondée sur la religion couvre le fait d'avoir telle ou telle croyance religieuse, de faire partie de tel ou tel groupe religieux, mais aussi de ne pas avoir telle ou telle croyance. En matière religieuse, l'intolérance à l'égard de personnes de telle ou telle confession (ou sans confession) est la principale cause de discrimination. Là où les considérations religieuses occupent une place importante dans la vie publique et sociale, et en particulier là où une religion donnée est religion d'Etat, il doit être fait en sorte que cela n'ait pas d'effets négatifs sur l'emploi, surtout dans le secteur public. L'interdiction de toute discrimination religieuse doit protéger non seulement les croyances, mais aussi leur manifestation. La discrimination se traduit parfois par le fait de décourager la participation aux cérémonies, de refuser une célébration ou d'interdire (ou au contraire d'imposer) le port d'une tenue vestimentaire qui n'a rien à voir avec le travail. Dans certains pays, le simple fait d'avoir telle ou telle conviction religieuse, souvent liée à l'origine ethnique ou à l'ascendance, appelle certaines formes de discrimination et empêche d'accéder à certains niveaux d'éducation. L'ascendance est aussi une caractéristique évidente de la discrimination fondée sur l'origine sociale, surtout là où les systèmes de caste ont encore des incidences économiques et associent chaque caste à une fonction différente. L'héritage des dettes, qui doivent être remboursées par le travail en servitude de la caste inférieure, fait partie des maux d'un tel système.
La discrimination contre les travailleurs handicapés en ce qui concerne l'accès au travail et la formation est elle aussi très présente dans certaines régions, ce qui s'explique en partie par des raisons économiques. Il y a, par ailleurs, une forme de discrimination très répandue et efficace qui consiste à croire que la ségrégation, comme celle des ateliers protégés, est un bon moyen d'assurer un revenu aux handicapés, là où la non-discrimination voudrait, au contraire, que les personnes handicapées s'insèrent dans un emploi normal et une formation normale. Il faut cependant du temps pour changer les mentalités et les comportements et pour surmonter les préjugés et la discrimination de telle façon que les personnes handicapées ne soient pas considérées comme les objets d'une politique sociale, mais comme des personnes ayant les mêmes droits que les autres.
Parmi les nouvelles formes de discrimination qui continueront à poser des problèmes aux dirigeants, il y a la situation des travailleurs âgés des pays industrialisés où la population âgée est confrontée à des niveaux d'emploi stagnants. Il n'est pas rare que des employeurs accordent la préférence aux travailleurs plus jeunes et se débarrassent des travailleurs plus âgés, avec, en plus, l'encouragement de la politique gouvernementale. Dans certains pays en développement, la pandémie du VIH/SIDA pose des problèmes quotidiens à ceux qui sont confrontés à une discrimination au motif qu'ils sont séropositifs ou atteints du SIDA.
Les différentes formes de discrimination que nous venons d'évoquer sont contraires au bon sens sur le plan économique. Elle ont souvent été utilisées par le passé par des employeurs qui voulaient réserver les bons emplois à un groupe homogène, sans tenir compte des exigences du travail ou du mérite. Ce faisant, on restreint la réserve de main-d'œuvre pour tous les postes, de sorte que ce n'est pas toujours la personne qui convient le mieux au poste qui est choisie. Il n'est pas rationnel d'ignorer les ressources humaines qui existent, et cela risque même de nuire aux intérêts de l'entreprise. Enfin, lorsqu'on ignore le développement humain d'une partie de la société, on risque de le payer très cher sur le plan politique.
Etant donné la nature et les conséquences incalculables de la discrimination, il est essentiel d'adopter une approche globale. Les initiatives d'ordre législatif doivent être complétées par des programmes qui visent l'égalité d'accès et le renforcement des capacités dans le domaine de l'éducation, du développement des compétences et de l'emploi. Pour les femmes, ces programmes sont nécessaires si on veut accroître leur pouvoir de négociation et faciliter le partage du travail et des responsabilités familiales. Pour les minorités et d'autres groupes qui sont victimes de la répression, de crimes dus à la haine et de l'intolérance, des campagnes publiques de compréhension fondées sur le respect de la dignité humaine doivent servir de base à l'éradication de la discrimination dans l'emploi et la profession.
i) Europe centrale et orientale
On voit se dessiner en Europe centrale et orientale deux sous-régions. Certains pays d'Europe centrale sont membres de l'OCDE et, ce qui est plus important, se préparent à rejoindre l'Union européenne. Rien ne dit que cela engendrera la prospérité ou le plein emploi dans ces pays, mais cela entraînera une harmonisation de bon nombre des conditions d'emploi et autres caractéristiques qui affectent la qualité des emplois. En revanche, une grande partie de la Communauté d'Etats indépendants (CEI), surtout la Fédération de Russie et l'Ukraine, se trouve dans une situation économique extrêmement instable qui est intenable. Depuis 1995, l'écart entre ces deux groupes de pays s'est creusé. On ne peut pas dire que la performance de l'Europe centrale au regard de l'emploi soit satisfaisante; le chômage augmente, par exemple, dans la République tchèque, et il se peut que les efforts déployés par ces pays pour achever les restructurations contribuent à diminuer encore l'emploi. Il n'empêche que la situation en Europe orientale, où la production stagne dans le meilleur des cas et où les arriérés de salaire sont considérables, ne donne aucun signe d'amélioration depuis 1995.
Ce qui était commun auparavant à ces pays, c'étaient des institutions et des mécanismes qui procuraient un emploi à tous ceux qui en voulaient un et, à vrai dire, incitaient fortement les personnes appartenant aux groupes d'âge appropriés à prendre un emploi. Les salaires étaient fixés à un bas niveau, de sorte que tous les adultes devaient travailler, et le système de sécurité sociale était étroitement lié à l'emploi. Aucune pression n'était exercée sur les entreprises pour qu'elles engagent des travailleurs, mais elles choisissaient délibérément de le faire parce qu'une main-d'œuvre plus importante augmentait le pouvoir des directeurs. Les femmes recevaient l'éducation voulue pour travailler, et en réalité elles choisissaient généralement de le faire parce qu'un salaire n'était pas suffisant pour une famille; plus tard, avec un meilleur niveau d'études (supérieur en moyenne à celui des hommes), la plupart d'entre elles appréciaient la satisfaction dans le travail et la relative indépendance économique que cela leur apportait. Des services de crèche et de garderie étaient disponibles mais (en dépit des plans initiaux visant à «libérer» les femmes des tâches ménagères) pratiquement aucun autre service n'était assuré collectivement, et les femmes devaient travailler tout en s'occupant de leur famille.
Tout a changé dans les années quatre-vingt-dix. Lorsque le processus de transition a été engagé, la production a chuté dans la plupart des pays en raison des incidences réciproques négatives des facteurs économiques et des facteurs politiques. L'URSS a éclaté, le CAEM s'est effondré, les prix ont été libérés et les échanges extérieurs libéralisés, la planification centrale a été supprimée et, compte tenu du poids de leur dette extérieure, certains pays ont inauguré l'ère nouvelle en appliquant une politique d'austérité. La suppression du contrôle des prix a ouvert la voie à l'inflation, souvent aggravée par une expansion monétaire excessive. En même temps, de nouvelles possibilités sont apparues dans le secteur des services (qui a en général augmenté sa part dans l'emploi), dans l'emploi indépendant (qui était proche de zéro dans beaucoup de pays dans l'ancien système) et dans les petites entreprises. La baisse de la production aurait entraîné une baisse des salaires même si la répartition des revenus était restée stable. En fait, il semble qu'elle se soit partout détériorée. Cela est dû seulement en partie au fait que les différences de salaires qui récompensent le capital humain ont changé (dans les pays de la CEI, les écarts salariaux sont toujours à l'avantage des secteurs exportateurs de produits de base). Cela résulte aussi, d'une part, de la prolifération des activités rentables semi-légales et, d'autre part, de l'affaiblissement de la position dans la main-d'œuvre de beaucoup de travailleurs et de leurs familles. Le niveau des prestations sociales a partout baissé et on trouve souvent parmi les pauvres un nombre disproportionné de ménages ayant des enfants. Dans la plupart des pays, les taux d'activité ont baissé, surtout ceux des femmes, des jeunes et des personnes âgées. L'emploi a diminué, certains travailleurs s'étant retirés et d'autres étant devenus chômeurs. Le chômage, qui était très bas (voire nul) à la fin des années quatre-vingt, a augmenté, de même que le nombre de travailleurs ayant un deuxième emploi.
Il est clair que, si on leur applique les mêmes critères de mesure qu'aux économies de marché développées, les pays d'Europe centrale et orientale ont été très loin d'atteindre le plein emploi, même depuis 1995. Seules la Pologne et la République tchèque semblent avoir connu une hausse progressive des salaires réels (dans les autres pays, les hausses de salaires ont été irrégulières ou ont suivi une longue période de déclin des salaires réels); il semble que le chômage apparent n'a baissé qu'en Pologne et en Hongrie. Là où, comme en Ukraine, le taux de chômage paraît faible, si l'on ajoute le travail à horaires réduits, les congés administratifs, etc., le taux de chômage «réel» est un multiple du taux de chômage apparent. Enfin, les travailleurs nouvellement recrutés sont souvent engagés dans le cadre de contrats de durée déterminée et de courte durée, ce qui est l'antithèse du «droit au travail» auparavant acquis.
Du côté positif, beaucoup de pays d'Europe centrale et orientale ont bien avancé dans la mise en place de systèmes d'assurance chômage et de politiques actives du marché du travail. Les chômeurs n'ont peut-être plus droit à un emploi, mais ils ont droit à des prestations temporaires et à une aide pour trouver du travail. Bien entendu, la «réalité» de ces droits diffère selon les pays. Dans certains cas, les enquêtes sur la population active font état d'un nombre de chômeurs beaucoup plus élevé que ceux qui se font enregistrer au service public de l'emploi. Cependant, les efforts déployés par les gouvernements pour aider les chômeurs, particulièrement en Europe centrale, mesurés en tant que part du PIB dépensée par chômeur, sont comparables à ceux de certains pays d'Europe occidentale.
Les arriérés de salaire sont un aspect important et fort inquiétant de l'emploi dans des pays comme la Fédération de Russie et l'Ukraine (et aussi le Kazakhstan - où ils atteignaient 40 pour cent du PIB au milieu de 1998 -, la Bulgarie et même la Croatie). Le paiement des salaires dus (conformément notamment à la convention (no 95) sur la protection du salaire, 1949) fait partie de toute relation d'emploi libre, et la retenue des salaires ne peut que soulever des questions touchant la politique de l'emploi et les droits fondamentaux des travailleurs en général.
ii) Asie
Avant le Sommet mondial pour le développement social, et à dire vrai jusqu'à récemment, certains pays d'Asie, en particulier les pays d'Asie de l'Est et du Sud-Est, progressaient vers le plein emploi, même si d'autres pays parvenaient difficilement à maintenir le statu quo. En République de Corée, en Malaisie, à Singapour et à Hong-kong, Chine, la croissance de l'emploi était invariablement plus rapide que l'accroissement de la population active, et le chômage diminuait. Il y avait des pénuries de main-d'œuvre et la plupart des pays accueillaient un grand nombre de travailleurs migrants venus de l'étranger (jusqu'à 20 pour cent de la main-d'œuvre en Malaisie et davantage à Singapour). En une décennie, les taux de pauvreté étaient tombés à des niveaux non significatifs. En Indonésie et aux Philippines, néanmoins, la croissance de l'emploi ne suivait pas l'accroissement de la population active et le chômage avait tendance à augmenter. Les deux pays sont devenus d'importants exportateurs de main-d'œuvre - peut-être 6 millions de Philippins (dont probablement plus de la moitié de femmes) et plus de 2 millions d'Indonésiens travaillent à l'étranger.
Les tendances généralement positives de l'emploi en Asie se sont gâtées plus récemment. Ainsi, le Japon connaît une récession après de nombreuses années d'une saine croissance; son économie a enregistré une croissance inférieure à 1 pour cent en 1997 et l'on pense qu'elle s'est contractée de 2,5 pour cent en 1998. Le taux de chômage au Japon est passé de 3,4 pour cent en 1997 à 4,6 pour cent au début de 1999. Il y a actuellement des signes de ralentissement de la croissance de la production en Chine et au Viet Nam, tandis que l'Inde et le Pakistan connaissent en ce moment des difficultés économiques qui affecteront le marché du travail.
Cependant, le renversement le plus important et le plus sérieux des tendances de l'emploi a été causé par la crise asiatique à la fin de 1997. Les effets en sont encore très visibles dans les pays les plus durement touchés. En Indonésie, le PIB a chuté de 15 pour cent en 1998 et, d'après les estimations du BIT, les compressions d'effectifs dans ce pays toucheraient 3,8 à 5,4 millions de travailleurs. En outre, un grand nombre de travailleurs migrants indonésiens sont rentrés au pays, surtout de Malaisie. Le taux de pauvreté en Indonésie aurait doublé depuis 1997, année au cours de laquelle il atteignait 11 pour cent. En Thaïlande, le PIB a diminué de 8 pour cent en 1998. Les effets de la crise sur l'emploi étaient déjà patents au début de 1998 et laissaient supposer que l'apport de travail total avait diminué de 7 à 8 pour cent. Le taux de chômage visible est passé de 2,2 à 4,8 pour cent entre février 1997 et février 1998. Les salaires réels ont baissé de 10 pour cent entre la fin de 1997 et le début de 1998, et le revenu du travail indépendant a diminué dans une proportion encore plus forte. Dans les deux pays, les hommes semblent avoir été touchés autant que les femmes. Dans la République de Corée, le salaire réel journalier des travailleurs déclarés était, en avril 1999, inférieur de 12 pour cent au salaire moyen en 1997. Au cours de la même période, le taux de chômage des femmes est passé de 2,3 à 5,8 pour cent et celui des hommes de 2,8 à 8,1 pour cent. L'emploi total a diminué de 5 pour cent environ pour les deux sexes, mais la diminution du nombre de travailleurs déclarés a été plus forte pour les femmes (près de 15 pour cent) que pour les hommes (9 pour cent). On constate une précarisation de l'emploi, et il semble qu'un plus grand nombre de travailleurs, surtout des femmes, rejoignent le secteur de la distribution au détail, dont les effectifs sont déjà pléthoriques. Aux Philippines, il y a eu des signes d'une brutale détérioration des conditions d'emploi, et le chômage visible avait peut-être atteint 11 pour cent à la fin de 1998. Les salaires réels moyens ont diminué de 3 pour cent en 1998.
L'Asie du Sud a été peu affectée par la crise financière asiatique, et depuis 1995 la croissance de l'emploi a largement suivi le rythme d'accroissement de la population active. Il en est résulté un développement du travail indépendant et du travail occasionnel. La contribution des femmes à ce travail est souvent déguisée car elle est considérée comme une prolongation des tâches ménagères. L'emploi salarié déclaré dans le secteur moderne a eu tendance à diminuer et une main-d'œuvre excédentaire est apparue. La part de l'agriculture dans l'emploi total n'a diminué que lentement. Le chômage visible a été faible sauf à Sri Lanka, mais il est manifeste que le sous-emploi a augmenté. Bien qu'en diminution, la pauvreté reste répandue. L'émigration de travailleurs pour occuper un emploi à l'étranger est devenue une caractéristique importante au Bangladesh, au Pakistan et à Sri Lanka.
Historiquement, la situation en Chine présente des similitudes avec celle qui a prévalu en Europe centrale et orientale. Avant 1978, les personnes en quête d'emploi étaient affectées soit à des communautés locales en milieu rural, soit à des unités de travail. Le placement était bureaucratique et obligatoire, et généralement permanent. Même lorsque ce système a pris fin, les autorités publiques à tous les niveaux continuaient d'exercer des pressions sur les entreprises pour qu'elles absorbent les travailleurs, et ce n'est que vers 1995 que les dirigeants d'entreprise ont réellement pu licencier les travailleurs en surnombre.
Depuis 1995, et conformément à la tendance antérieure à une croissance économique rapide, il semble que les salaires réels aient augmenté de façon non négligeable, encore que les écarts de salaire se soient accrus en tant que moyen de récompenser le capital humain. La pauvreté a continué à reculer bien que, ces dernières années, ce recul ait été plus rapide dans les zones urbaines que dans les zones rurales, ce qui dénote la préférence accordée aux villes pour les investissements. L'exode rural s'est poursuivi bien qu'il ait été officiellement découragé, et un grand nombre de migrants ruraux sont employés comme travailleurs occasionnels dans des entreprises urbaines à des conditions relativement défavorables. Ce n'est plus dans les entreprises de commune et de village que les nouveaux emplois se créent, mais dans le secteur privé naissant; sous l'effet de la libéralisation, la demande de main-d'œuvre se commercialise progressivement, même dans le secteur étatique - ce qui à l'évidence a des effets à la fois positifs (utilisation plus souple de la main-d'œuvre) et négatifs (insécurité croissante). Les femmes ont pâti de la réduction des services fournis par les entreprises collectives. La mobilité, la rotation de la main-d'œuvre et la flexibilité des salaires et des conditions d'emploi ont augmenté, et les entreprises privées ont à présent un champ de manœuvre beaucoup plus large. Toutefois, cela va de pair avec un soutien officiel beaucoup plus important aux travailleurs des zones urbaines qu'aux travailleurs des zones rurales.
En Asie occidentale, le chômage visible a apparemment augmenté pendant les années qui ont suivi le Sommet social. Il ne fait pas de doute que les migrations de main-d'œuvre dans la région (principalement des hommes), qui servaient de valeur de sécurité importante dans les années quatre-vingt, s'étaient stabilisées avant même la crise du Golfe en 1990-91. Les taux de chômage ont été diversement estimés pour la période allant de 1985 à la fin des années quatre-vingt-dix: 6 pour cent en République arabe syrienne, 12 pour cent au Yémen, 17 pour cent en Jordanie, 33 pour cent en Iraq et de 18 à 51 pour cent sur la Rive occidentale et à Gaza. Dans certains pays, il est possible que le chômage déclaré se superpose à l'emploi dans le secteur informel. En Iran, au début des années quatre-vingt-dix, le taux de chômage atteignait 11 pour cent (contre 15 pour cent en 1985), mais en ce qui concerne les femmes il était trois fois supérieur au taux de chômage des hommes (en général, les deux tiers des chômeurs sont âgés de 15 à 24 ans).
Dans la plupart de ces pays, la situation des femmes au sein de la population active est très différente de celle des hommes, encore que certaines des différences qui apparaissent dans les statistiques reflètent peut-être un préjugé dans le système de déclaration plutôt que la réalité. Dans tous les pays du Moyen-Orient, les données du BIT révèlent que la proportion de femmes âgées de 25 à 54 ans qui sont «inactives», c'est-à-dire ni employées ni au chômage (mais qui, sans nul doute, travaillent dur d'une autre façon), est de 65 à 80 pour cent, alors que les taux comparatifs pour les hommes ne dépassent jamais 5 pour cent, cela malgré une assez nette diminution du taux d'analphabétisme des femmes (adultes) et de l'égalisation progressive des taux d'alphabétisation des hommes et des femmes. En conséquence, la grande majorité des hommes travaillent nécessairement dans des professions à prédominance masculine.
Dans beaucoup de pays, les pouvoirs publics sont peu désireux de diversifier, de déléguer et de décentraliser, et pour différentes raisons les effectifs sont généralement importants dans le secteur étatique. Dans la plupart des pays, les gouvernements ont de tout temps accordé une aide à la population, notamment sous la forme de subventions alimentaires importantes. Les pays pétroliers du Conseil de coopération du Golfe garantissaient jusqu'à récemment à leurs ressortissants des emplois bien rémunérés dans le secteur public, mais les difficultés budgétaires ont mis fin à cette situation. L'emploi dans les entreprises publiques a cependant en général été protégé, ce qui a freiné le développement du secteur privé.
iii) Afrique
Depuis le Sommet mondial, les pays de l'Afrique du Nord ont restructuré plus activement leurs économies que ceux de l'Asie occidentale; ils se sont davantage diversifiés, se sont préparés à une libéralisation accrue des échanges et ont laissé plus de latitude aux initiatives privées. Au Maroc, cela semble avoir débouché sur une certaine hausse des salaires réels. Mais on sait peu de choses sur l'évolution du niveau de la pauvreté. En Egypte, pendant la première moitié des années quatre-vingt-dix, les dépenses réelles par habitant auraient diminué de 3 pour cent en zone urbaine et de 10 pour cent en milieu rural. Le revenu moyen individuel semble avoir baissé considérablement plus, ce qui laisse supposer que, dans un ménage, davantage de personnes doivent travailler, pour un salaire moyen plus faible, afin de maintenir la consommation par personne. Toutefois, dans les deux pays susmentionnés, la distribution des revenus ne semble pas s'être détériorée. Les données du BIT font apparaître une diminution des salaires réels, ces dernières années, dans le secteur manufacturier en Egypte.
En Egypte, le taux de chômage déclaré augmente régulièrement depuis la fin des années soixante-dix. Il était estimé à 11 pour cent en 1995 (le taux étant deux fois plus élevé pour les femmes que pour les hommes). Il serait de 18 pour cent au Maroc (23 pour cent pour les femmes et 16 pour cent pour les hommes), de 15 pour cent en Tunisie, de 16 pour cent dans le nord du Soudan et de 26 pour cent en Algérie (il est le même pour les hommes que pour les femmes).
Comme en Asie occidentale, la proportion de femmes dans la population active est très différente de celle des hommes. Ainsi, au Maroc, elle représente environ 33 pour cent de celle des hommes en zone urbaine et seulement 18 pour cent des hommes en zone rurale. Néanmoins, celle des femmes ayant suivi des études supérieures est élevée. Toujours au Maroc, près d'un tiers des travailleurs scientifiques et autres travailleurs intellectuels en milieu urbain sont des femmes. Celles qui ont moins d'instruction trouvent moins de débouchés (et, souvent, ne se déclarent pas au chômage).
Les caractéristiques des pays du Maghreb qui sont décrites plus haut ne sont pas représentatives du reste de l'Afrique. De fait, l'Afrique est un continent très hétérogène et il est risqué de généraliser à propos de l'évolution que les nombreux pays qui la composent ont connue depuis le Sommet mondial. D'une manière générale, l'expansion économique a été faible (son niveau de départ l'était aussi) et le taux de croissance démographique relativement élevé, d'où nécessairement une forte incidence de la pauvreté. Ainsi, dans 17 pays de l'Afrique subsaharienne pour lesquels le BIT dispose de données récentes, la proportion médiane de la population qui vit avec moins d'un dollar des Etats-Unis par jour (aux prix constants de 1985) est d'environ 45 pour cent. En Afrique du Nord, ce chiffre est compris entre 2 et 4 pour cent. D'autres données font généralement apparaître une baisse des salaires et, en Afrique du Sud, où l'emploi rémunéré a également diminué, une stagnation. (Le plus souvent, les salaires des femmes représentent de 60 à 70 pour cent de ceux des hommes.) Ces indicateurs montrent que les femmes se trouvent dans une situation particulièrement difficile. Souvent, elles doivent compléter le revenu familial en prenant de piètres emplois, ne serait-ce que pour subvenir à l'éducation de leurs enfants que l'Etat n'assure plus convenablement. En dix ans, le taux d'activité des femmes a augmenté de 7 points dans les zones urbaines au Kenya. Bien sûr, certains pays se distinguent - le Botswana et l'Ouganda sont souvent cités en exemple, sans parler de Maurice - et, à la suite de la dévaluation du franc CFA, l'Afrique occidentale francophone a connu la croissance. De fait, cela a été le cas de 37 pays subsahariens sur 48 en 1994-1997. Mais l'expérience enseigne que cette croissance est rarement soutenue et, à n'en pas douter, elle ne suffit pas à faire évoluer les structures économiques dans le sens de l'industrialisation et de la stabilité de l'emploi. Dans la plupart des pays, l'agriculture occupe une proportion très élevée de la population active (entre 70 et 80 pour cent); certains enregistrent même une baisse de la proportion de la main-d'œuvre employée dans l'industrie. Pourtant, l'urbanisation a beaucoup progressé dans un certain nombre de pays, comme l'Afrique du Sud, le Kenya et le Zimbabwe.
Depuis 1995, dans les zones urbaines, le secteur informel continue de se développer. Les femmes prédominent dans les activités les moins productives et dans la plupart des activités paysannes. Mais la distinction entre les activités et les marchés du travail formels et informels rend de moins en moins compte de l'hétérogénéité des relations du travail et de la mobilité intersectorielle. L'emploi salarié classique dans les grandes entreprises a diminué, tendance qui, d'une manière générale, a commencé à la fin des années quatre-vingt. L'emploi dans les entreprises publiques a diminué, souvent à la suite de privatisations, mais la fonction publique a parfois tardé à diminuer ses effectifs. Le chômage est souvent très élevé mais il demeure un phénomène urbain. Fréquemment, le taux de chômage à l'échelle nationale est très faible (il serait de 0,5 pour cent au Ghana et dans la République centrafricaine). En milieu urbain, il serait de 33 pour cent en Afrique du Sud et en Mauritanie mais, d'une manière générale, il se situe entre 10 et 20 pour cent. Ces dernières années, on a observé dans quelques pays une tendance à la baisse du chômage déclaré, soit parce que les demandeurs d'emploi rejoignent directement le secteur informel, où les deux tiers au moins finissent par trouver un emploi, soit en raison de reprises intermittentes de l'activité économique. Comme dans de nombreuses autres régions qui, ces dernières années, ont suivi la voie de la déréglementation, le recours aux contrats de travail temporaire semble s'étendre rapidement. En Mauritanie et au Mali, le rapport travailleurs temporaires-travailleurs permanents est de 2 à 3, au Sénégal de 1 à 4 et au Bénin de 1 à 2. Les travailleurs temporaires sont bien moins rémunérés et, bien sûr, se trouvent dans une situation bien plus précaire que les autres travailleurs d'une même entreprise, d'où une baisse des revenus en milieu urbain et un rétrécissement de l'écart entre revenus ruraux et revenus urbains. Dans le même temps, le secteur informel, qui représente une part croissante des revenus en milieu urbain, s'est orienté davantage vers les services, et la proportion de femmes s'y est accrue. Toutefois, ce secteur conserve des structures familiales et au Niger, par exemple, moins de 10 pour cent des travailleurs du secteur informel perçoivent un salaire. La proportion de petites entreprises occupant une main-d'œuvre salariée est faible et souvent en baisse (de 18 pour cent de l'emploi dans le secteur informel à 13 pour cent au Burkina Faso et à 10 pour cent au Mali, au cours des années ayant précédé 1995). Le recul de l'emploi salarié en Afrique n'est donc pas limité au secteur moderne. A l'évidence, le secteur informel est nécessaire pour absorber la main-d'œuvre mais il ne peut guère améliorer les conditions de travail et encore moins favoriser les investissements et l'expansion.
iv) Amérique latine et Caraïbes
En cette fin de XXe siècle, l'Amérique latine et les Caraïbes sont essentiellement urbaines; la population rurale n'est majoritaire que dans très peu de pays et, dans la région prise dans son ensemble, près de 80 pour cent de la population active est urbaine. De plus, dans la plupart des pays, la majeure partie des travailleurs sont salariés et non des travailleurs indépendants. L'évolution de la composition par secteur de l'emploi s'est poursuivie pendant les années quatre-vingt-dix, et les secteurs producteurs de biens, en particulier l'agriculture et le secteur manufacturier, ont continué de perdre de leur importance en matière d'emplois. En 1997, la productivité moyenne du travail dans l'agriculture est devenue presque égale à celle observée dans le secteur des services, l'une étant en hausse et l'autre en baisse; elle a augmenté très rapidement dans l'industrie, ce qui a creusé l'écart avec la moyenne de l'économie.
Le taux d'activité des femmes a continué d'augmenter considérablement. Entre 1980 et 1995, ce taux est passé de 35 à 44,5 pour cent de la population âgée de 15 à 64 ans, et la proportion de femmes dans la population active totale de 27 à 33 pour cent, le taux d'activité des hommes ayant très légèrement diminué. Cette évolution concerne l'ensemble des femmes, quels que soient leur situation familiale ou leur niveau d'instruction, mais elle touche particulièrement celles qui ont suivi des études, les femmes seules en particulier si elles ont une famille à charge et les femmes mariées dont la famille est peu nombreuse. La proportion de femmes mariées dans la population active semble s'être particulièrement accrue, ce qui, apparemment, va de pair avec une amélioration de leur statut social.
Dans la région, depuis peu, en ce qui concerne les ménages urbains, le taux de chômage est élevé dans le quintile des revenus les plus faibles; excepté le Mexique, où ce taux est globalement très faible, on enregistre des chiffres allant de 17 pour cent au Brésil à plus de 40 pour cent au Venezuela, et ce taux n'est que de 1 à 3 pour cent dans le quintile le plus élevé. Ces dernières années, le taux de chômage parmi les jeunes et les travailleurs les moins instruits est devenu de plus en plus préoccupant. En période de récession, les travailleurs âgés sont de plus en plus exposés au chômage.
Comme ailleurs, la tendance est au travail temporaire et au travail à temps partiel, mais on n'en connaît pas précisément l'ampleur. On s'accorde à penser que, dans un premier temps, la forte augmentation du travail temporaire a découlé en partie d'une législation stricte en matière de sécurité de l'emploi qui rendait difficile le licenciement de travailleurs permanents. Les réformes législatives du début des années quatre-vingt-dix ont probablement facilité ce phénomène mais la législation du travail était auparavant souvent ignorée ou contournée, d'où un nombre croissant de travailleurs sans contrat de travail formel ni protection juridique, notamment en Argentine et au Brésil.
Depuis plusieurs dizaines d'années, les écarts de revenus se creusent en Amérique latine, souvent à la suite de récessions et de réformes économiques. Lorsque ces réformes ont été effectuées en période de récession, la reprise économique ne s'est généralement pas traduite par un retour à la situation antérieure à la récession mais par un accroissement des différences de revenus. Pour expliquer ces écarts, on évoque surtout la grande différence qu'il y a entre les salaires des travailleurs qualifiés et ceux des travailleurs moins qualifiés ou moins instruits. Les salaires réels, après avoir atteint leur niveau le plus bas en 1991, tendent depuis 1995 à augmenter mais le fossé entre travailleurs intellectuels et travailleurs manuels s'est considérablement creusé, en particulier au Pérou (de plus de 30 pour cent), en Colombie et au Mexique. Il arrive que cela coïncide avec un écart croissant entre les salaires des hommes et ceux des femmes. Des recherches rigoureuses ont montré que ce sont les fluctuations de la demande qui entraînent le plus directement des variations dans les différences de salaires, en partie parce que l'offre de main-d'œuvre qualifiée n'augmente que graduellement. Il se peut que l'intensification des échanges commerciaux enregistrée après 1995, en accroissant la demande de main-d'œuvre qualifiée, ait augmenté les différences salariales liées au niveau d'instruction, à moins que ce n'aient été les importations en hausse de biens d'équipement qui aient profité aux travailleurs qualifiés. En outre, la place de plus en plus dominante de grandes entreprises dans les exportations de produits manufacturés entraîne moins de créations d'emplois que prévu. Etant donné que la taille des entreprises a souvent beaucoup d'incidence sur les différences salariales, l'accentuation de cette tendance fait craindre que ces disparités ne s'aggravent.
La dimension du secteur informel montre la mesure dans laquelle le système économique n'a pas pu créer des emplois suffisamment rémunérés. Les données du BIT font apparaître que sa part dans les activités économiques est passée de 52 pour cent en 1990 à 57 pour cent en 1996. Ainsi, la plupart des nouveaux emplois ont été créés dans ce secteur. Dans presque tous les pays, c'est dans les micro-entreprises, lesquelles, selon la définition de l'OIT, font partie du secteur informel, que l'emploi rémunéré a augmenté le plus vite. Or c'est là que les conditions de travail ont le plus besoin d'être améliorées et protégées. Par ailleurs, il est manifestement nécessaire de procéder à une analyse plus fine pour comprendre la dynamique de ce secteur. Il ne semble pas recouvrir la même réalité, ni avoir les mêmes structures en Amérique latine qu'en Afrique.
Les pays des Caraïbes se trouvent dans une situation différente. On y enregistre le plus souvent un taux de chômage à deux chiffres qui a toutefois tendance à diminuer depuis le Sommet mondial. Dans ces pays, on s'est beaucoup plus soucié de définir la politique macroéconomique la plus adaptée à des structures économiques nationales très ouvertes que, par exemple, du comportement du secteur informel. Certains pays comme la Jamaïque et Haïti sont en proie à une inflation élevée et s'efforcent d'y faire face en appliquant notamment un taux de change nominal fixe. Mais cela s'est soldé par une appréciation du taux de change réel et une croissance négligeable de l'emploi et de la production. En revanche, la République dominicaine a connu une forte expansion des exportations et de la production. La baisse du taux de change réel s'est accompagnée d'une faible inflation. Mais les exportations n'ont augmenté qu'au prix de mauvaises conditions de travail. Trinité-et-Tobago se trouve dans une situation macroéconomique analogue. A la Barbade, la croissance de la production s'est tassée et les prix à la consommation sont restés à peu près stables, en partie grâce à l'ancrage du taux de change et à la négociation des salaires et des prix (voir chap. III). Une baisse du chômage sur fond de faible croissance de la production, comme cela semble avoir été le cas à la Jamaïque, va généralement de pair avec une augmentation de la part du secteur informel et des bas salaires.
v) Europe occidentale et Amérique du Nord
L'une des principales caractéristiques du marché du travail en Europe occidentale, qui est plus marquée depuis le Sommet mondial, est l'incapacité de nombreux pays de créer de nouveaux emplois alors que le taux de chômage y est élevé. Cela est vrai pour les grands pays de l'Europe continentale car on constate une certaine croissance de l'emploi dans plusieurs pays plus petits.
Elle a même été très importante en Irlande, en Norvège et aux Pays-Bas. Parfois, c'est après une période de pertes d'emploi qu'elle a repris, mais cela ne s'applique pas à l'Irlande et aux Pays-Bas. En France et en Italie, les tendances négatives ont persisté. Par conséquent, les pays ont des comportements de plus en plus différents, ce qui fait douter de l'existence d'un «modèle européen» unique par opposition au «modèle des Etats-Unis». Ces données ne rendent pas compte d'évolutions très différentes selon le sexe et l'âge. Ainsi, de 1985 à 1997, la proportion d'hommes de 25 à 54 ans ayant un emploi a diminué de 12 points en Espagne et en Suède, et de 5 à 7 points en Allemagne, en Autriche, en France et en Italie. (La proportion correspondante d'hommes peu qualifiés ne représente généralement qu'environ 85 pour cent de ces moyennes.) Dans beaucoup de pays, le taux d'emploi des hommes âgés de 55 à 64 ans a diminué de plus de 10 points. Celui des femmes de 25 à 54 ans a augmenté de 4 à 7 points en Allemagne, en France et en Italie, de 23 points en Irlande, de 18 points aux Pays-Bas, de 13 points en Espagne et de 10 points au Royaume-Uni. En règle générale, les écarts de salaires entre hommes et femmes sont les plus faibles dans les pays scandinaves, malgré un certain degré de ségrégation professionnelle qui fait que l'on trouve un nombre relativement important de femmes dans les professions traditionnellement féminines.
Depuis 1995, le taux de chômage reste extrêmement élevé en Espagne et il est d'environ 12 pour cent en Allemagne, en Belgique, en Finlande, en France et en Italie. Ailleurs, il se situe entre 5 et 7 pour cent. Mais les taux élevés qui existent dans plusieurs grands pays font que la moyenne européenne demeure élevée. Les hommes dont les chances de trouver un emploi ont diminué ne sont pas devenus forcément des chômeurs, car beaucoup ont quitté la population active. De même, le fait que beaucoup plus de femmes cherchent un emploi n'explique pas les forts taux de chômage. Comme l'indique le rapport sur L'emploi dans le monde 1998-99, dans les pays européens où le taux de chômage s'est accru, le taux d'activité n'a guère augmenté en longue période, alors que le taux d'emploi a diminué.
L'importance du nombre de chômeurs de longue durée est fort préoccupante. Comme on le verra plus avant, la Commission européenne a fait de cette question le sujet de l'une de ses directives en matière d'emploi. Le taux de chômage de longue durée (12 mois ou plus) dans l'ensemble de la population active se situait en 1997 entre plus de 11 pour cent en Espagne et moins de 1 pour cent en Norvège. D'une manière générale, il est compris entre 2,5 et 5 pour cent. On n'enregistre une baisse du taux de chômage de longue durée que dans les pays où la croissance de l'emploi est relativement rapide. Le taux de chômage de longue durée s'est accru dans les pays où la croissance de l'emploi est timide. Dans une certaine mesure, ce taux et son évolution reflètent en partie les programmes du marché du travail que différents pays ont adoptés pour remplacer le chômage de longue durée par de courtes périodes de chômage, touchant éventuellement plus de personnes.
On notera que, même en Europe occidentale, qui est une région assez homogène, les chiffres de l'emploi ne rendent pas pleinement compte de la situation de l'emploi. Une croissance relativement faible de l'emploi peut avoir l'effet bénéfique de ne pas altérer la distribution des salaires et des revenus. Mais une croissance faible de l'emploi n'a guère de chances d'améliorer la situation des groupes les plus désavantagés.
Il est facile d'opposer le cas de l'Europe à celui de l'Amérique du Nord. Les Etats-Unis et le Canada, et aussi l'Australie, ont enregistré une croissance de l'emploi plus rapide que celle de la population active, même si le chômage reste un peu plus élevé au Canada (et en Australie) qu'aux Etats-Unis, où il est tombé à 4,3 pour cent. Par ailleurs, aux Etats-Unis, le taux d'emploi des hommes est plus élevé que dans tous les pays de l'Union européenne, à l'exception du Danemark. C'est aussi le cas pour les femmes, à l'exception du Danemark et de la Suède. Voilà qui semble montrer que les Etats-Unis sont plus près du plein emploi que de nombreux pays européens, même si la hausse de la demande de main-d'œuvre a été très forte dans plusieurs pays européens au cours des années qui ont suivi le Sommet mondial. Le rapport sur L'Emploi dans le monde 1998-99 explique comment l'économie des Etats-Unis a créé à la fois des emplois relativement bien rémunérés et des emplois relativement peu rémunérés, le nombre d'emplois de la tranche intermédiaire étant faible. De la sorte, la distribution des salaires devrait être plus inégale. Néanmoins, cette inégalité est amplement liée au niveau d'instruction et de formation et non à un éventuel clivage par sexe ou groupe ethnique. Cela dit, le salaire réel moyen des travailleurs de la production a stagné pendant longtemps et n'a retrouvé son niveau de 1989 qu'en 1997. Par ailleurs, comme c'était prévisible, la forte croissance de l'emploi qui est allée de pair avec une croissance de la production pas toujours spectaculaire mais soutenue a fait que la productivité du travail a peu augmenté.
En Europe, ces dernières années, le travail à temps partiel a compté pour beaucoup dans la hausse de l'emploi. En 1997, près de 18 pour cent des salariés dans l'Union européenne travaillaient à temps partiel; environ un quart d'entre eux auraient préféré travailler à temps plein. Plus de 80 pour cent de ces travailleurs sont des femmes. (Le travail temporaire, à temps plein ou à temps partiel, représentait 12 pour cent de l'emploi et, dans 40 pour cent des cas environ, les intéressés auraient préféré être occupés en permanence.) Dans de nombreux pays, en Amérique du Nord et en Europe occidentale, lorsque l'emploi total s'est accru, la durée du travail s'est accrue aussi et vice versa, ce qui a renforcé le caractère cyclique de ce phénomène. Mais on manque d'éléments pour pouvoir déterminer s'il y a une interaction entre la durée du travail et l'emploi et, par conséquent, s'il est possible, en diminuant le temps de travail, d'accroître l'emploi. Après 1995, certains pays comme le Danemark ont essayé de limiter le temps de travail soit en dissuadant de recourir aux heures supplémentaires, soit en passant à une semaine de travail plus courte, comme le fait la France actuellement. En Norvège, le temps de travail a aussi diminué fortement. Lorsqu'une croissance plus rapide évite aux travailleurs d'avoir à accepter des emplois de courte durée, ils se félicitent de l'accroissement de la durée moyenne du travail, même s'ils préfèrent, d'une manière générale, une semaine de travail plus courte (voir chap. III).
L'ampleur des systèmes de sécurité sociale en Europe et en Amérique du Nord apporte au fonctionnement du marché du travail une dimension qui n'existe pas dans les régions en développement. Il convient de noter que, depuis le Sommet mondial, on se soucie davantage d'utiliser les prestations de sécurité sociale à l'appui d'une politique active du marché du travail et d'inciter les bénéficiaires de ces prestations à chercher un emploi. Une protection sociale contre du travail, voilà le mot d'ordre qui a parfois justifié le recours à des mesures fermes pour encourager certains groupes à réintégrer la population active.
La question des travailleurs migrants est bien réelle mais elle n'est pas liée à une région en particulier. C'est pourquoi elle fait l'objet d'une section séparée. En 1995, le BIT estimait qu'entre 80 et 97 millions de personnes résidaient, en situation régulière ou non, dans un autre pays que le leur. Toutefois, ce chiffre comprenant à la fois les travailleurs migrants et leurs familles, on peut supposer qu'entre 2 et 3 pour cent de la population active mondiale sont des migrants. Lorsque ceux-ci sont admis à résider de manière permanente, leurs enfants nés sur place peuvent ou non devenir citoyens du pays de résidence. Mais, comme on l'a déjà indiqué, même lorsqu'ils en deviennent citoyens, ils risquent de faire l'objet de discriminations en raison de leur race, de leur origine ethnique ou de leur ascendance. Depuis le Sommet mondial, les flux de travailleurs migrants en Asie s'étaient d'abord accrus mais, après la crise, ils se sont brusquement inversés. Les flux migratoires sont restés importants en provenance de l'Europe centrale et orientale à l'intérieur des pays arabes ou en provenance de pays autres que les pays arabophones, en particulier vers plusieurs Etats du Golfe. On enregistre des flux de travailleurs migrants en Afrique, ainsi que de l'Amérique latine et des Caraïbes vers l'Amérique du Nord, mais il est difficile de les quantifier.
Beaucoup de pays en transition et de pays en développement souffrent de l'émigration de scientifiques et d'autres travailleurs qualifiés, mais ils n'ont jamais pu l'empêcher efficacement. Par ailleurs, les migrations et les envois d'argent ont beaucoup contribué à la croissance de certains pays et plusieurs pays à revenus faibles ou intermédiaires ont favorisé l'émigration. Le Fonds monétaire international estime qu'en 1995, à l'échelle mondiale, les montants envoyés par les migrants se sont élevés à 70 milliards de dollars, soit presque autant que les échanges pétroliers.
Les mouvements migratoires sont rarement maîtrisés. Une grande proportion des migrations internationales sont illicites; elles représenteraient un tiers des migrations ou près de 1 pour cent de la population active mondiale. En période favorable, certains pays qui manquent de main-d'œuvre dans certains secteurs font parfois preuve de laxisme vis-à-vis de l'immigration illicite, mais changent d'attitude par la suite si la conjoncture évolue. Dans beaucoup de pays, la législation prévoit des sanctions à l'encontre des employeurs qui occupent des travailleurs sans papiers mais son application varie beaucoup. On s'est également efforcé de maîtriser le phénomène en recourant à des mesures de régularisation mais, souvent, ces mesures sont difficiles à mettre en œuvre. En fait, beaucoup d'immigrants en situation irrégulière étaient entrés dans le pays d'accueil de manière licite mais sont restés au-delà de la date d'échéance de leur visa ou ont pris un emploi alors que leur visa ne les y autorisait pas.
Presque toujours, les migrations illicites donnent lieu à des abus en ce qui concerne les rémunérations, la sécurité et la santé au travail, les envois d'argent et la plupart des aspects des relations du travail. Malgré tout, les clandestins sont souvent disposés à accepter de travailler dans ces conditions et certains employeurs y trouvent leur compte. A l'évidence, offrir du travail dans ces conditions est illicite et tous les pays sont tenus d'identifier ces actes et d'y mettre un terme. Les travailleurs clandestins entrés dans un pays de manière irrégulière croient généralement qu'ils n'ont aucun droit, mais les instruments de l'OIT indiquent qu'eux aussi peuvent saisir les tribunaux du travail pour protester contre leur condition et obtenir réparation en cas d'accident du travail. Cela étant, ils risquent souvent d'être expulsés avant d'être entendus. Leur situation irrégulière ne devrait pas les priver de la rémunération qu'ils auraient dû percevoir. De même, le fait d'être expulsé après être entré de manière irrégulière dans un pays, ou d'avoir travaillé alors que le permis délivré à l'origine ne les y autorisait pas, ne devrait pas priver les travailleurs des prestations sociales auxquelles leurs cotisations leur ont donné droit.
Depuis le Sommet mondial, la demande de main-d'œuvre féminine migrante sans qualifications continue d'augmenter pour les tâches domestiques, dans les secteurs à forte intensité de main-d'œuvre peu rémunérée, ou pour des emplois contraires aux bonnes mœurs, en particulier dans l'industrie du sexe. Les migrations de jeunes femmes se sont accrues ces dernières années, notamment du Sud-Est asiatique vers l'Europe centrale et orientale, ce qui est préoccupant. Elles travaillent dans des métiers et des secteurs où elles sont exposées aux abus et à l'exploitation des employeurs et d'autres personnes. Des salaires insuffisants, de mauvaises conditions de travail et, parfois, des sévices physiques sont le lot de beaucoup de domestiques. Cette situation a conduit les principaux pays d'origine à contrôler strictement le type d'emplois offerts à ces personnes et, le cas échéant, à s'y opposer lorsqu'ils pourraient servir de couverture à une exploitation sexuelle. Ces pays font tout leur possible pour se tenir informés des conditions d'emploi dans le pays d'accueil.
Souvent, les migrants temporaires finissent par rester plus longtemps dans le pays d'accueil que prévu, mais les pays d'accueil incitent habituellement les migrants à retourner dans leur pays. En Asie et en Afrique du Nord, il faut plutôt parler de circulation que de migrations de travailleurs. Les politiques du marché du travail visant à favoriser la réinsertion de migrants à leur retour sont rares et loin de suffire. Le plus souvent, les migrants trouvent difficilement un emploi en accord avec les qualifications qu'ils ont acquises à l'étranger. Leur apport au développement de leur pays est donc limité, voire nul.
Dans la plupart des pays industrialisés qui accueillent des immigrants, ces derniers font l'objet d'une discrimination qui perpétue leur marginalisation. La discrimination dans le monde du travail est répandue et elle persiste. Environ un demandeur d'emploi d'origine immigrée sur trois est exclu de la procédure de candidature pour des motifs discriminatoires. Discrimination, chômage, pauvreté, faible niveau d'instruction, stigmatisation croissante, voilà le cercle vicieux dans lequel sont pris de nombreux immigrants.
L'étude d'ensemble du BIT sur les instruments de l'OIT relatifs aux travailleurs migrants (convention no 97 et recommandation no 86, convention no 143 et recommandation no 151) a conclu qu'il n'y avait guère matière à préoccupation en ce qui concerne le traitement des travailleurs migrants en situation régulière. Ces personnes peuvent avoir été engagées pour un travail précis ou par un employeur donné, leur temps de séjour étant limité. Elles peuvent aussi avoir à effectuer un travail déterminé pendant une période de deux ans ou plus et, par la suite, être libres de chercher un autre emploi. Hormis ces restrictions, les travailleurs migrants semblent jouir des mêmes conditions que les travailleurs nationaux. Toutefois, ils ne peuvent pas être élus à des fonctions syndicales. Par ailleurs, ceux qui sont autorisés à séjourner dans le pays d'accueil mais qui n'ont pas été engagés pour un emploi déterminé risquent d'être contraints d'accepter les emplois dont les nationaux ne veulent pas, emplois pour lesquels ils sont parfois trop qualifiés. Il s'agira d'emplois faiblement rémunérés et, parce qu'étrangers, il leur sera parfois difficile d'accéder à une formation et de trouver un autre emploi. Les femmes, quant à elles, se heurtent à des difficultés particulières. Enfin, même lorsqu'ils ont été engagés pour une période déterminée, les migrants doivent jouir de l'égalité de chances et de traitement, ainsi que de la liberté d'association. Mais, souvent, nombre de ces droits ne leur sont reconnus qu'au bout d'un certain temps de séjour qu'ils n'atteignent pas s'ils ont été engagés pour des emplois d'une durée plus courte.
La question de savoir si les avantages des migrations internationales en compensent les coûts reste ouverte. Des migrations maîtrisées, lorsqu'il existe des offres d'emplois convenablement rémunérés, sont bénéfiques aux employeurs et aux travailleurs migrants. Mais lorsque ces conditions, parfois difficiles à définir, ne sont pas remplies, les travailleurs migrants risquent d'être mal perçus et exploités. Pourtant, ils peuvent constituer un élément novateur et créateur. Enfin, il est très difficile d'évaluer la perte que représente pour les pays en développement l'émigration de personnes ayant suivi des études de haut niveau.
Dans son rapport Un travail décent à la session de 1999 de la Conférence internationale du Travail, le Directeur général indique que, pour l'Organisation, créer des emplois ne suffit pas; ils doivent aussi être d'une qualité acceptable. La qualité de l'emploi recouvre bien des aspects, à savoir les différentes formes et conditions de travail, la valeur qu'on y attache et la satisfaction qu'on en tire. Le rôle qu'a joué l'OIT dans l'élaboration d'une politique sociale à l'échelle mondiale a consisté en grande partie à négocier les conditions nécessaires à des relations du travail acceptables et équitables. Dans ce domaine, l'action de l'OIT repose sur un consensus solide à propos d'un minimum acceptable de principes et de droits à respecter à l'échelle mondiale. Ce consensus s'est traduit en 1998 par la Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail, laquelle porte notamment sur la liberté d'organisation et le droit de négociation collective, sur l'élimination du travail forcé et l'abolition du travail des enfants, ainsi que sur l'égalité de chances - à savoir l'égalité de rémunération entre les hommes et les femmes pour un travail de valeur égale - et sur l'élimination de la discrimination dans les domaines liés au travail, en particulier la formation, l'avancement et la rémunération. Comme on l'a déjà indiqué, le principal défaut de nombreux systèmes économiques est qu'ils désavantagent les femmes par rapport aux hommes en matière de rémunération et de promotion, et qu'ils les empêchent donc d'accéder à des emplois de qualité.
On entend notamment par qualité de l'emploi la sécurité et la santé au travail, la qualité du milieu de travail, les possibilités de créativité et d'épanouissement personnel, le degré de protection contre les risques et les aléas, la stabilité et la sécurité de la relation d'emploi elle-même, et des revenus qu'elle procure, le niveau de protection juridique et les voies de recours disponibles en cas d'infraction. Cette section ne prétend pas couvrir tous ces aspects. Elle porte sur les dimensions économiques et juridiques de trois points particulièrement importants: la sécurité des revenus (c'est-à-dire la sécurité de l'emploi conjuguée avec le droit à des indemnités en cas de perte d'emploi), la possibilité d'accroître et d'utiliser ses compétences et l'exercice du droit de s'affilier à des organisations participatives. Ce dernier point est non seulement un indice de la qualité de l'emploi lui-même mais aussi un moyen essentiel pour améliorer les conditions objectives de travail. En préambule de l'analyse qui suit, on peut d'ores et déjà dire que, manifestement, un très grand nombre de travailleurs doivent encore se battre pour la qualité de leur emploi. Les moyens de les y aider seront examinés dans un autre chapitre.
Cette section ne passe pas en revue la situation région par région étant donné que les questions analysées dépassent ce cadre. Par ailleurs, on risquerait de faire entre les régions des comparaisons abusives sur des questions qui ne peuvent être ni facilement ni convenablement évaluées. Toutefois, il est légitime de tirer des conclusions globales à propos de certaines questions visées dans les normes internationales du travail.
i) Sécurité du revenu
Pour la plupart des travailleurs, la sécurité du revenu dépend de trois éléments: la conjoncture, la sécurité de l'emploi et les mécanismes de compensation du revenu. Un très grand nombre d'agriculteurs et de travailleurs indépendants, en particulier dans le secteur informel, ne jouissent pas de la sécurité de l'emploi, et leur utilisation et leur maîtrise des éléments actifs productifs dépendent de la situation. Le seul moyen dont ils disposent pour compenser une perte de revenus est de puiser dans leur épargne ou de diversifier les sources de revenus familiales. Parvenir à une certaine stabilité de la conjoncture ou l'améliorer progressivement est donc le principal moyen d'améliorer le sort des travailleurs et de leurs familles. L'histoire économique récente de l'Amérique latine, par exemple, montre clairement que lorsque l'économie connaît des difficultés le secteur informel les subit de plein fouet. De plus en plus de personnes sont contraintes de travailler dans ce secteur qui perd en outre une part importante de ses débouchés (les salariés du secteur formel). De même, il y a à craindre que les agriculteurs souffrent du tassement de la demande mais, dans leur cas, des mécanismes différents peuvent aussi intervenir. Les gouvernements se doivent donc de gérer l'économie de façon à éviter les crises graves.
Les mesures législatives, sans parler du rôle primordial qu'ont les pouvoirs publics de promouvoir des mécanismes de croissance équitable, peuvent avoir une incidence sur la sécurité de l'emploi et sur le type de compensation des revenus. Certaines initiatives législatives visant à garantir une protection contre le licenciement peuvent parfois ne conduire qu'à une baisse de l'embauche mais, dans de bonnes conditions, cette protection de l'emploi a bien des aspects bénéfiques. Elle permet de diminuer la rotation des effectifs, d'accroître l'attachement des travailleurs à l'entreprise et de favoriser l'acquisition de qualifications. La législation peut encadrer strictement le licenciement ou suggérer d'autres solutions qui devraient être examinées en premier lieu lorsque l'activité économique se dégrade. La convention (no 158) sur le licenciement, 1982, indique que lorsque le licenciement est envisagé pour des motifs de nature économique les représentants des travailleurs devraient avoir l'occasion d'être consultés sur les mesures à prendre pour limiter les licenciements et atténuer leurs effets défavorables pour les travailleurs intéressés. Les plans sociaux adoptés dans beaucoup de grandes entreprises européennes peuvent prévoir notamment d'étudier les possibilités de mutations au sein de l'entreprise, de travail à temps partiel temporaire (lequel bénéficie généralement d'aides), de recyclage et d'assistance pour créer des entreprises. Mais ces mesures ne peuvent être efficaces que si des institutions et des mécanismes ont été mis en place et si l'entreprise n'est pas au bord du dépôt de bilan.
Dans beaucoup de pays, outre la nécessité d'une législation appropriée pour garantir la protection de l'emploi et des règles équitables de licenciement, il serait possible par une action législative d'améliorer les systèmes de compensation des revenus. Beaucoup de pays en développement prévoient depuis longtemps pour les travailleurs des systèmes d'épargne obligatoire, mais ce n'est généralement pas le cas pour les travailleurs des très petites entreprises. Toutefois, ces systèmes visent davantage à pallier l'absence de pensions de retraite qu'à remplacer le revenu perdu en cas de chômage. Si des fonds en sont retirés trop tôt, ces systèmes ne suffisent plus à garantir un revenu pour la retraite. Généralement, la mesure suivante est la mise en place d'une assurance chômage. Cela est possible lorsqu'en temps normal le risque de perdre son emploi est faible. C'était précisément le cas dans de nombreux pays de l'Asie de l'Est avant la crise financière qui les a touchés, lorsque le lien à long terme entre les travailleurs et l'entreprise était fort et que le taux de chômage était faible. Bien sûr, à cette époque-là, beaucoup de travailleurs ne ressentaient pas la nécessité de financer la redistribution horizontale des revenus entre les travailleurs, redistribution que laissait supposer l'introduction de prestations de chômage fondées sur le principe de l'assurance.
Au cours des dix ou vingt années qui ont précédé la crise, les sources de revenus des ménages de travailleurs sont devenues moins diversifiées et la spécialisation est allée de pair avec la hausse des revenus. Ainsi, la nécessité de systèmes de compensation des revenus s'est progressivement accrue, mais sans que l'on en prenne conscience. Pourtant, on enviait la situation des travailleurs d'Asie. Dans le monde, beaucoup de travailleurs ont une relation de plus en plus floue avec leur employeur final. Certains sont de fait engagés en sous-traitance, ce qui permet à l'entreprise de répartir la charge de travail ou d'éviter des obligations liées aux contrats de travail. D'autres, même dans les pays riches, en sont réduits à travailler au jour le jour. Le nombre d'emplois temporaires s'est accru dans beaucoup de pays et, tandis que la part de l'emploi dans les grandes entreprises et même dans l'administration diminuait, la proportion de travailleurs peu rémunérés, qu'il s'agisse de travailleurs indépendants ou de travailleurs du secteur des petites et moyennes entreprises et des micro-entreprises, a augmenté. A n'en pas douter, il est exagéré de dire que les conditions de travail et la sécurité de l'emploi notamment sont toujours moins bonnes dans le secteur informel que dans le secteur formel. Bien des travailleurs, des hommes plus souvent que des femmes, passent du secteur formel au secteur informel. En période de récession, le chômage et la perte totale de revenus menacent bien plus les travailleurs du secteur formel, comme le montre le cas de l'Asie de l'Est. D'une part, cette situation indique qu'il faut se soucier davantage de renforcer la sécurité du revenu, notamment en veillant à la sécurité de la relation d'emploi et en faisant appliquer des salaires minima suffisants, et d'améliorer la compensation des revenus en cas de perte d'emploi. D'autre part, cette situation montre que des programmes d'aide sociale sont nécessaires pour aider en particulier les personnes à la charge des travailleurs indépendants qui, n'ayant pas de relation d'emploi, ne peuvent prétendre à un salaire minimum. Cela soulève des questions techniques complexes. Il s'agit notamment de trouver les moyens de concilier flexibilité du marché du travail et sécurité de l'emploi et d'établir des priorités pour le financement des programmes sociaux. Ces questions appellent partout une réflexion approfondie.
ii) Possibilités de perfectionnement professionnel
L'un des éléments essentiels de la qualité de l'emploi est la satisfaction au travail. Cela passe en partie par la capacité d'influer sur le cadre de travail et sur les décisions, par exemple en étant affilié à une organisation participative. Il est également important de pouvoir maîtriser et utiliser les nouvelles techniques, et de pouvoir s'intégrer dans les formes d'organisation du travail. Pour y parvenir, la formation et le recyclage sont essentiels. Les systèmes d'organisation du travail où prédominent les travailleurs qualifiés sont souvent moins hiérarchiques et davantage axés sur le travail en équipe. Il en va de même pour les travailleurs indépendants dont la situation dépend non seulement de leur maîtrise des nouvelles techniques mais aussi de la possibilité d'épargner ou d'emprunter pour acquérir de nouveaux équipements, et d'accéder à l'information. Bien entendu, beaucoup d'entre eux ne sont pas en mesure de le faire et l'OIT s'est efforcée, dans le cadre de nombreux projets et programmes pilotes, de le leur permettre.
Les salariés peuvent rarement prendre l'initiative d'entamer puis de poursuivre une formation, et encore moins de modifier l'organisation du travail. D'une manière générale, c'est l'employeur qui en décide, et la qualité de l'emploi ne semble pas être la première des préoccupations, loin de là. Pourtant, elle est souhaitable d'un point de vue social et personnel. En fait, de par sa nature, le marché conduit à ce que les investissements en matière de formation soient insuffisants. Il s'agit de savoir comment les avantages de la formation se répartissent entre travailleurs et employeurs. Alors que les travailleurs sont immédiatement prêts à en suivre une, les employeurs rechignent à la financer. La question est complexe car cela revient à supposer, parfois à tort, que le marché du travail fonctionne d'une certaine manière. On notera que, dans la plupart des systèmes institutionnels, sauf apparemment là où l'apprentissage est largement répandu, la certification des compétences est fréquente et l'échelle des salaires fait l'objet d'une négociation collective. Comme l'indique le rapport sur L'emploi dans le monde 1998-99, l'élaboration d'une «culture de la formation» et la certification appropriée du niveau de compétences devraient encourager les employeurs à se soucier de la formation de leurs effectifs. Par ailleurs, une certification des compétences largement répandue devrait contribuer également à venir à bout de la discrimination à l'embauche.
L'insuffisance de l'investissement dans la formation tient aussi à la conviction que, pour être compétitif à l'échelle mondiale, il vaut mieux maintenir les salaires à un faible niveau en recourant à la sous-traitance, en précarisant l'emploi et en brandissant la menace des délocalisations qu'opter pour une productivité et des salaires élevés. D'une certaine manière, la question est mal posée étant donné que les entreprises sont en concurrence sur le même marché mais qu'elles ont des niveaux techniques très différents, et que la productivité de leurs effectifs varie. On craint souvent que la mise en place de nouvelles techniques ne conduise à une segmentation du marché du travail, en des emplois de grande qualité et de faible qualité. Pour les emplois de faible qualité, peu de qualifications sont requises et le travail y est routinier. Les employeurs qui choisissent cette voie doivent en payer le prix, en particulier l'insatisfaction au travail, qui se manifeste souvent par une rotation élevée des effectifs, ainsi que par des services et une production d'une qualité insuffisante. En outre, les travailleurs qui ne peuvent pas mettre en pratique leurs qualifications, en particulier les femmes qui retrouvent un emploi ne nécessitant pas un niveau de compétences aussi élevé que celui qu'elles occupaient précédemment, éprouveront un sentiment de frustration, sans compter le gâchis social que cela représente.
Il n'existe pas de solutions simples pour améliorer la qualité de l'emploi, c'est-à-dire la satisfaction des travailleurs et leur contribution à l'amélioration des pratiques de travail. Les stratégies de formation et, dans l'organisation du travail, l'incitation à recourir à de bonnes pratiques et au travail en équipe sont importantes, de même qu'une instruction de base solide et un respect rigoureux des droits de l'homme et de la démocratie.
iii) Organisations de travailleurs et d'employeurs
Les conditions dans lesquelles des salariés, des agriculteurs ou artisans, ou des employeurs peuvent s'unir pour promouvoir et défendre leurs intérêts collectifs ont une très grande incidence sur le travail. De fait, la liberté d'association, de jure ou de facto, permet aux travailleurs d'unir leurs forces pour négocier collectivement leurs conditions de travail et de vie, ce qui est considéré comme un moyen essentiel pour parvenir à un équilibre dans les relations entre travailleurs et employeurs. En théorie, les organisations permettent à tous les travailleurs de s'exprimer dans leur vie professionnelle. Lorsqu'elles sont regroupées en fédérations ou en confédérations, elles peuvent se faire entendre d'une voix forte pour faire évoluer certains aspects fondamentaux de la société et certaines convictions qui y sont répandues. S'opposer à la formation de ces organisations et fédérations, entraver leur action ou les priver de leur indépendance en les assujettissant à un pouvoir totalitaire nuisent à la qualité de l'emploi.
Or on trouve encore aujourd'hui des pays où ces organisations sont totalement interdites, leurs membres étant passibles de peines de prison ou d'expulsion. Toutefois, plus souvent, la législation du travail établit des distinctions entre les diverses catégories de travailleurs et en exclut certaines de son champ d'application: les travailleurs qui ne peuvent pas créer des organisations conformes à la législation se trouvent en fait dans une situation équivalant à une interdiction. Cette exclusion est particulièrement préoccupante lorsqu'il s'agit de travailleurs issus des couches les plus pauvres et défavorisées. La création d'organisations peut également être subordonnée à des conditions relatives à la nationalité, au sexe, à l'opinion ou à l'affiliation politique. A titre d'exemple, en raison de restrictions fondées sur la nationalité, les travailleurs migrants peuvent se voir empêchés de participer activement à la défense de leurs intérêts, en particulier dans les secteurs où ils constituent le principal apport de main-d'œuvre. Les travailleurs étrangers se trouvent donc dans une situation très précaire si les activités qu'ils déploient pour promouvoir une association déplaisent aux autorités.
Dans d'autres pays, le droit d'organisation n'est pas contesté mais les dispositions en vigueur empêchent les travailleurs et les employeurs de créer des organisations de leur choix: ces restrictions peuvent consister à n'autoriser celles-ci qu'à fonctionner dans un cadre étroit, voire à leur interdire de recourir à certains moyens de défense des intérêts de leurs membres, par exemple la grève.
Plusieurs pays soumettent la création d'organisations de travailleurs à diverses conditions (formalités à accomplir, conditions d'affiliation, reconnaissance ou représentativité des organisations). Même s'il est vrai que le droit de créer une organisation n'implique pas une liberté totale, ces conditions sont parfois à ce point rigoureuses ou complexes qu'elles reviennent à interdire aux travailleurs ou aux employeurs de s'organiser librement, et à donner aux autorités toute latitude pour refuser la création d'organisations. Certes, un nombre excessif de syndicats risquerait d'affaiblir l'activité syndicale et, en fin de compte, de nuire aux intérêts des travailleurs. Mais il est nécessaire de trouver un juste équilibre entre la création d'organisations solides, capables de défendre à long terme l'emploi, et la liberté pour les travailleurs et les employeurs de créer des organisations de leur choix sans autorisation préalable.
Autre question: celle du monopole syndical/pluralisme syndical. En fait, il y a une différence fondamentale entre le monopole syndical établi par la loi et la liberté pour les travailleurs de s'unir pour renforcer leur capacité de négociation. Les difficultés n'apparaissent que lorsque la législation prévoit, directement ou non, qu'un seul syndicat peut être créé pour une catégorie donnée de travailleurs. Le monopole syndical est prévu explicitement dans un certain nombre de pays mais des progrès importants ont été accomplis dans plusieurs, en particulier en Europe de l'Est et en Europe centrale, ainsi qu'en Afrique, où, jusqu'à une date récente, les organisations d'employeurs et de travailleurs ne jouissaient pas du pluralisme syndical.
Conformément aux normes de l'OIT, une fois créées, les organisations ont le droit d'élaborer leurs statuts et d'élire librement leurs représentants. Des dispositions législatives réglementant en détail le fonctionnement interne des organisations d'employeurs et de travailleurs constituent un risque grave d'ingérence de la part des autorités publiques. Dans plusieurs pays, souvent parce que l'Etat demeure le principal partenaire dominant sur le marché du travail, les organisations manquent d'indépendance vis-à-vis des autorités et ne représentent pas nécessairement comme il le faudrait les intérêts des groupes concernés.
En outre, les organisations doivent aussi avoir le droit d'organiser leurs activités et d'élaborer leurs programmes d'action. A cet égard, elles doivent pouvoir utiliser tous les moyens légitimes pour promouvoir et défendre les intérêts de leurs membres. Excepté dans un nombre de cas très limité, par exemple le service public ou les services essentiels, le droit de grève doit être l'un des moyens d'action des organisations de travailleurs. Mais les autorités peuvent s'ingérer de diverses manières dans les activités de ces organisations et, par conséquent, mettre en péril leur existence ou leur raison d'être. Ainsi, certains pays, dans toutes les régions, restreignent le droit de grève d'une manière générale, notamment en ce qui concerne les services essentiels, lesquels, dans certains cas, sont interprétés au sens large et comprennent par exemple les transports urbains, les services postaux, voire les grands magasins et les parcs d'attractions. Beaucoup de pays se réservent également le droit de procéder à un arbitrage obligatoire avant ou pendant une grève; une fois que l'arbitrage est en cours, la grève devient illégale.
Il convient également d'examiner la liberté d'association en tenant compte de la prépondérance de plus en plus grande qui est donnée aux droits individuels par rapport aux droits collectifs dans le domaine de l'emploi. On ne saurait nier que cette évolution, dans plusieurs pays, a été très bénéfique, à titre individuel, aux travailleurs. Mais on ne devrait pas pour autant perdre de vue que la négociation collective est nécessaire et que, souvent, par le biais d'une convention collective, elle permet de garantir plus rapidement des droits fondamentaux. Dans le cas de la privatisation de grandes entreprises et d'institutions publiques, l'individualisation des contrats de travail peut conduire à une fragmentation de la négociation et à un affaiblissement des droits des travailleurs.
Enfin, l'exercice de la liberté d'association implique que chacun bénéficie d'une protection appropriée contre les actes de discrimination antisyndicale. Or la mesure dans laquelle les autorités garantissent cette protection varie beaucoup; il est fait état, dans des pays de différents niveaux de revenu, d'agressions contre les personnes qui cherchent à organiser les travailleurs.
Les organisations de travailleurs et d'employeurs ont un rôle capital à jouer dans ce monde en mutation. Rien encore ne peut remplacer des organisations de travailleurs et d'employeurs libres et indépendantes. Mais elles ont besoin de revoir leur stratégie afin de pouvoir mieux défendre les intérêts de leurs membres, et de tenir pleinement compte de l'évolution de la composition de la main-d'œuvre et de la nature du marché du travail lui-même. Les organisations de travailleurs et d'employeurs sont des partenaires indispensables pour le développement économique et la promotion de la justice sociale.
Le chapitre précédent a montré que, à l'échelle mondiale, on est encore très éloigné du plein emploi productif. Le déficit, qui ne peut se mesurer avec précision, présente trois dimensions: i) les personnes qui souhaitent travailler, ou travailler plus, mais n'en ont pas la possibilité; ii) celles dont le travail est précaire, instable, peu gratifiant, exécuté dans des conditions inacceptables et mal rémunéré; iii) celles dont le potentiel se trouve réduit par la discrimination ou les restrictions frappant le droit d'association ou l'exercice des libertés démocratiques. Vu sous cet angle, un faible taux de chômage déclaré n'est qu'un indicateur imparfait de la situation de l'emploi. Primo, il peut masquer l'existence d'un grand nombre de travailleurs découragés et, dans ce cas, le taux d'emploi (de la population totale) est un indicateur numérique plus fiable. Secundo, il peut aller de pair avec des conditions de travail médiocres, une faible productivité et une stagnation des salaires. Certes, le mieux ne doit pas être l'ennemi du bien et le progrès ne saurait être que graduel. Dans tous les pays, la situation de l'emploi présente des imperfections, et il est peu probable que tout le monde s'accorde sur la hiérarchie des besoins en la matière et sur l'ordre dans lequel il convient de les satisfaire. On peut espérer qu'une synergie aidera à vaincre les obstacles au plein emploi dans les trois domaines mentionnés plus haut, mais rien n'est moins sûr. Dès lors, l'intervention directe des pouvoirs publics est normalement requise pour que la situation s'améliore sur ces trois fronts. Il se peut que, dans certains pays, le domaine dans lequel ils sont les plus éloignés du plein emploi - et donc les mesures à prendre en priorité - soit évident. Dans d'autres, en revanche, il se peut que le problème soit aussi aigu dans les trois domaines et aille de pair avec une pauvreté généralisée.
Cette diversité a pour effet que l'on ne peut généralement prescrire qu'un cadre global pour des politiques de plein emploi, leur détail devant être arrêté en fonction des circonstances. Il n'en demeure pas moins qu'il est possible, en matière de politique économique, de formuler un message de base qui sous-tende les stratégies préconisées par l'OIT en vue du plein emploi. Dans le présent chapitre, après avoir examiné l'importante question de la gouvernance et du choix des politiques, nous en viendrons à ce message économique de base. Ensuite, nous nous pencherons sur le cas des différentes régions et nous donnerons des exemples des politiques nationales adoptées en vue du plein emploi, notamment les lignes directrices pour l'emploi 1999 de l'Union européenne. Dans la dernière section, nous examinerons pourquoi ces politiques et ces programmes n'ont pas donné tous les résultats escomptés.
Pour l'économiste, la prospérité d'une économie nationale et sa capacité de création d'emplois productifs sont avant tout fonction de la rémunération relative des activités productives et des activités prédatrices. Statistiquement, les écarts de performance économique entre pays peuvent s'expliquer pour une bonne part par des facteurs tels que l'investissement dans l'infrastructure et dans le capital humain, et des variables comme le degré d'ouverture aux échanges ou l'inflation. Toutefois, en théorie et en pratique, la plupart de ces facteurs sont liés à l'action des pouvoirs publics et autres institutions sociales. Un point particulièrement important est que l'incitation à l'accumulation de capital humain et physique dépend de l'existence de droits garantis protégeant les biens et les contrats, et que le choix de politiques appropriées, par exemple en matière commerciale et monétaire, dépend du respect de la primauté du droit et de la transparence des processus, chaque intervenant devant être comptable de ses actes. Les dirigeants ont souvent intérêt à adopter des politiques inefficientes qui créent des rentes pouvant servir à récompenser leur clientèle électorale, aux dépens de la prospérité économique nationale à long terme. Toutefois, lorsque ces dirigeants sont confrontés à un pouvoir législatif ou judiciaire efficace et indépendant ou au contrôle d'institutions non gouvernementales, il leur est beaucoup plus difficile d'agir de la sorte.
La politique sera d'autant plus comptable de son action que les conditions suivantes seront réunies: une société civile saine, des médias indépendants, une large participation à la vie politique, une grande diversité d'associations d'origine privée, y compris, bien sûr, des organisations de travailleurs et d'employeurs. La primauté du droit détermine la prévisibilité et la légitimité de l'action de l'Etat. L'OIT contribue par ses activités normatives à la mise en place d'un ensemble approprié de procédures de consultation et d'exécution dans la sphère sociale, et ces procédures étayent le processus de démocratisation. La primauté du droit implique aussi l'existence de modalités réglementées et légitimes de succession politique qui réduisent le risque de conflits destructeurs lorsque le pouvoir devient vacant. Elle est souvent également liée à des droits de propriété sûrs et à l'exécution fiable et impartiale des contrats.
Toutefois, on considère parfois que la protection de la propriété et l'exécution effective des contrats sont des éléments qui profitent avant tout aux riches: les pauvres n'ont guère de biens à protéger. De même, les accords contractuels sont souvent perçus comme le résultat inéquitable du déséquilibre qui existe entre les parties aux négociations. Toutefois, il y a bien des raisons de croire qu'une bonne gouvernance est un gage de progrès et non de régression. Les institutions chargées de protéger la propriété et de veiller à l'exécution des contrats peuvent avoir de puissants effets égalitaires en permettant aux personnes qui ne possèdent que peu de biens et aucune relation politique d'investir dans le capital humain et dans de petites entreprises. Des procédures équitables et transparentes pour les biens, les contrats et la réglementation des activités des entreprises par les pouvoirs publics facilitent l'intégration dans le secteur formel des chefs d'entreprise et des travailleurs du secteur informel et encouragent l'accumulation de capital physique et humain. Des droits contractuels solides sont nécessaires à l'émergence de marchés financiers bien développés, qui sont au moins aussi importants pour les emprunteurs aux revenus modestes ou moyens que pour ceux aux revenus confortables (qui peuvent trouver plus facilement d'autres sources de crédit). De plus, les pauvres sont généralement moins organisés sur le plan politique que les autres catégories sociales, en particulier dans les pays où il y a beaucoup d'analphabètes et où les communications coûtent cher. Lorsque l'exercice des droits individuels dépend des relations politiques plutôt que de la primauté du droit, les pauvres sont généralement désavantagés par rapport aux autres catégories de la population. Par conséquent, les institutions le mieux à même de garantir les droits de propriété et le caractère exécutoire des contrats sont probablement aussi celles qui sont le mieux à même d'améliorer le sort des pauvres. Il ne fait pas de doute que ce sont les pauvres qui souffrent le plus de l'incompétence et de l'irresponsabilité des bureaucraties. On relèvera, à cet égard, que les tests statistiques qui établissent un lien entre l'évolution de la distribution des revenus et un indice des libertés civiles et des droits de propriété montrent qu'un indice élevé est profitable aux pauvres.
Une bonne gouvernance ne saurait être simplement imposée d'en haut; elle suppose une vie associative florissante, la confiance générale, le sens des obligations civiques. Il ne suffit donc pas de modifier les procédures au sommet; il faut aussi favoriser le développement d'organisations de travailleurs et d'employeurs efficaces et responsables.
Le cadre dans lequel doit s'inscrire toute politique économique visant le plein emploi ne saurait être défini qu'en termes généraux, en tenant dûment compte de la nécessité d'une bonne gouvernance. L'importance à accorder à telle ou telle mesure et la manière de combiner les différentes mesures dépendent de la situation nationale. Quelles que soient les politiques adoptées, elles doivent être compatibles avec l'équité et la justice sociale et être appliquées de manière transparente. Le coût des programmes de réforme et d'ajustement doit être réparti de façon équitable, faute de quoi ils risquent de ne pas être durables. Les éléments les plus vulnérables de la population active doivent bénéficier d'une attention spéciale. Les décisions qui impliquent des coûts et des privations pour certaines couches de la société doivent s'appuyer sur le consensus le plus large possible.
Dans toute économie, pour une absorption durable de l'offre de travail, il faut que la croissance de la production et l'adaptation permanente des structures économiques maintiennent à un niveau élevé la demande de main-d'œuvre. Une adaptation permanente est nécessaire pour accroître ou maintenir l'efficacité face aux pressions internes et externes et orienter la main-d'œuvre vers des activités à plus forte valeur ajoutée qui la rendront plus productive. De manière générale, une politique favorable à l'entreprise privée facilite cette adaptation. Pour promouvoir l'efficacité et la croissance, il faut améliorer en permanence le niveau global de compétences, accroître le capital et l'utiliser avec davantage d'efficacité. De plus, quel que soit le niveau de la demande, la mesure dans laquelle l'offre de travail sera absorbée dépendra des pressions qui s'exercent sur cette offre du fait de la croissance démographique et de la migration, ainsi que de la volonté et de la nécessité de trouver du travail.
On a fait valoir que, pour se rapprocher du plein emploi, il y a deux grandes règles à suivre. Premièrement, il faut opter pour un type de croissance économique qui permette d'utiliser au mieux la richesse que possèdent les pauvres, à savoir le travail; investir dans le capital humain, supprimer les distorsions qui créent des discriminations à l'encontre des pauvres et des chômeurs, et axer les interventions sur les personnes vulnérables et les plus pauvres sont des moyens avérés de promouvoir l'emploi. Des interventions ciblées permettent aussi d'atténuer le coût social des mesures de stabilisation. Tout cela est vrai, même s'il ne faut pas trop simplifier, car il sera toujours nécessaire d'appliquer certaines politiques qui n'apportent pas une aide directe aux pauvres. Deuxième grande règle: toute stratégie de plein emploi doit s'appuyer sur un cadre macroéconomique solide. Pour cela, il faut réduire les déséquilibres insoutenables des comptes courants ou l'accumulation de la dette extérieure et maintenir des taux d'inflation faibles. Cela exige une adaptation permanente des politiques, un taux de change réaliste, une discipline budgétaire et la modération salariale (hausses salariales liées à la productivité du travail). Toutefois, en période de déflation mondiale, ces préceptes ne sont pas forcément suffisants: il peut être nécessaire de relancer la demande, éventuellement en allant jusqu'à créer des risques d'inflation, tout en s'efforçant d'équilibrer le budget sur l'ensemble du cycle économique. Le point commun aux deux préceptes est que tous deux requièrent une bonne gouvernance et une grande transparence dans la formulation des politiques, ainsi qu'une certaine mobilisation centrale des ressources (qui peut, elle-même, être favorable à l'équité). Tous deux exigent par ailleurs une interaction positive entre la politique budgétaire et monétaire et l'accumulation de capital par le secteur privé. Lorsqu'il n'existe pas d'interaction satisfaisante et que, dans les faits, l'investissement privé est découragé, il y a interruption de la croissance de la production et de l'emploi, et une période de stabilisation est nécessaire pour rectifier les déséquilibres qui en résultent.
S'agissant des politiques sectorielles, si le principe de la libéralisation des échanges est universellement accepté, nombreux sont ceux qui refusent que les forces du marché et les prix du marché soient l'unique déterminant de la stratégie d'un pays vis-à-vis des secteurs exportateurs. Le sentiment prévaut souvent que les prix du marché ne sont pas suffisants pour identifier l'avantage comparatif dynamique d'un pays. De plus, les industries exportatrices à forte intensité de main-d'œuvre des pays en développement, que favorise la libéralisation des échanges, sont souvent suspectées d'être le tremplin du développement technologique et de vouloir rattraper les pays avancés. En effet, un certain nombre de pays qui ont connu une croissance rapide ont, généralement par le contrôle du crédit, favorisé les produits et processus nouveaux dans les entreprises tant privées que publiques, allant beaucoup plus loin que ce que les forces du marché semblaient indiquer.
Le secteur agricole est confronté à des problèmes largement similaires. La suppression des distorsions des prix et des incitations, conjuguée à un ensemble de mesures de soutien, peut former la base d'une politique sectorielle. Les efforts visant à améliorer la productivité s'articulent autour, primo, des conditions de propriété ou d'occupation, secundo, de la régularité et de la suffisance de l'approvisionnement en eau et, tertio, de la mise à disposition d'intrants traditionnels ou améliorés. Les gouvernements hésitent à laisser le secteur privé régler toutes ces questions, en particulier parce qu'ils souhaitent défendre les intérêts des petits agriculteurs et producteurs marginaux, et l'efficacité avec laquelle le secteur public s'occupe de l'approvisionnement en intrants ou de la commercialisation est souvent un déterminant capital de la productivité et des revenus ruraux.
Dans les politiques sectorielles et, de fait, dans la politique économique en général, il faut faire une juste place aux problèmes d'emploi. Selon l'OIT, on ne saurait dissocier les questions économiques et les questions sociales et d'emploi. Le principe est clair, mais les méthodes pour l'appliquer ne sont pas toujours faciles à mettre en œuvre. Le coût du chômage ne se limite pas au coût des allocations de chômage et des programmes de recyclage. L'emploi a une valeur en soi. Il faut, à tout le moins, préciser quelles sont les conséquences du choix de telle ou telle politique sur l'emploi.
Il faut accorder une attention particulière au secteur urbain informel. Comme on l'a déjà indiqué, ce secteur est très hétérogène. On y trouve des travailleurs indépendants, des travailleurs à domicile, de très petites entreprises (micro-entreprises) agissant, par exemple, comme sous-traitants pour des entreprises plus grandes, et de petites entreprises qui ne comptent que quelques travailleurs. Certaines activités du secteur informel relèvent essentiellement d'une stratégie de survie, tandis que d'autres pourraient déboucher sur de véritables emplois. Le revenu des travailleurs du secteur informel dépend de la demande intérieure puisque, en règle générale, ce secteur n'exporte pas, du moins pas directement. Ordinairement, la concurrence est très forte dans ce secteur, ce qui implique souvent de longues journées de travail dans des conditions dangereuses, non réglementées. L'évolution du secteur informel dépend aussi du développement de l'agriculture: l'exode rural vient grossir ses effectifs. Généralement, les politiques visant à améliorer le sort des travailleurs de ce secteur ne leur profitent qu'indirectement, par exemple par la création de meilleurs emplois ailleurs. Toutefois, les opérateurs du secteur informel peuvent bénéficier de programmes ciblés d'approvisionnement en intrants, de crédit et de formation, et tous ont à gagner à une amélioration des normes de sécurité et d'hygiène, à une utilisation correcte des produits chimiques, etc.
Une question connexe est celle de l'efficacité des institutions (généralement du secteur public) qui sont chargées, par exemple, de l'approvisionnement en intrants, de l'octroi de crédit aux petites entreprises, du ciblage des activités en faveur des pauvres et des personnes vulnérables, et de l'exécution de programmes actifs et passifs du marché du travail. Certains pays pauvres peuvent éprouver les plus grandes difficultés à gérer correctement ces programmes, lesquels dépendent aussi de la capacité des gouvernements de mobiliser des ressources. Les donateurs peuvent apporter, et apportent effectivement une aide dans ce domaine, mais il y a une limite à ce qu'ils peuvent réaliser. Ici aussi la transparence (l'application de lignes directrices claires) et l'obligation de rendre compte (interaction critique avec les groupes visés) sont de la plus haute importance.
La formation occupe une grande place dans la politique du marché du travail. Le chômage des jeunes qui épargne de moins en moins les diplômés dans les pays en développement traduit les insuffisances des systèmes d'enseignement et de formation. Les systèmes de formation présentent souvent de nombreux défauts, notamment celui de négliger la formation des travailleurs indépendants. Un bon système de formation et d'enseignement détermine le niveau de compétences de la main-d'œuvre d'un pays. Encore faut-il que ces compétences soient reconnues et dûment prises en compte pour l'embauche.
Dans beaucoup de pays en développement, les politiques et réformes récentes du marché du travail ont surtout visé à promouvoir la déréglementation, l'idée étant qu'une intervention excessive de l'Etat sur les marchés du travail (réglementations visant à garantir la sécurité de l'emploi, législation sur le salaire minimum, allocations de chômage élevées) constitue un frein à l'adaptation et à la restructuration économiques. Certes, dans tous les pays, le plein emploi implique une certaine flexibilité à tous les niveaux, ce qui est indispensable pour s'adapter aux nouveaux défis. Toutefois, cette flexibilité peut être obtenue soit en créant un climat d'insécurité, soit en favorisant la coopération et la collaboration entre les travailleurs et le patronat, ce dialogue social pouvant se situer à tous les niveaux. La flexibilité fonctionnelle suppose que les travailleurs sont capables d'accomplir différentes tâches. Il est clair que formation et recyclage sont ici nécessaires. D'autres formes de flexibilité, qui concernent les horaires de travail ou la rémunération, peuvent être négociées au niveau qui semble le plus approprié. La flexibilité du marché du travail doit être envisagée dans le contexte global des réformes économiques et de la croissance et compte tenu de la situation spécifique de la main-d'œuvre dans une économie. Rien ne dit que la flexibilité en soi débouchera automatiquement sur la création d'un plus grand nombre d'emplois. Pour que des emplois soient créés, il faut que les entreprises et les secteurs améliorent leurs capacités et leur compétitivité, mais la flexibilité peut les y aider.
Toutes les parties sont convenues de la nécessité de stabiliser l'économie et d'empêcher à tout prix la dévaluation de la monnaie. Le premier protocole consistait essentiellement en un gel des salaires en échange de la stabilité des prix. Il a marqué le début d'une ère nouvelle de consultation et de collaboration entre les travailleurs et le patronat. Les négociations collectives étaient formellement liées aux politiques macroéconomiques nationales. Un deuxième protocole biennal a été conclu par la suite et prolongé jusqu'en mars 1998. Les deux protocoles et le travail du Conseil national de la productivité ont sensibilisé l'opinion publique aux liens qui existent entre la productivité et la compétitivité du pays. Ils ont aussi influé favorablement sur la volonté d'expérimenter des systèmes nouveaux de rémunération, fondés sur l'amélioration de la productivité. En avril 1998, un nouveau protocole tripartite a été conclu. Contrairement à l'idée reçue selon laquelle de tels pactes sociaux ne voient le jour qu'en temps de crise nationale, le troisième protocole a été signé pendant une période de croissance et de stabilité relatives. Il a pris la forme d'un pacte qui aborde toutes sortes de questions vitales sur le plan social et économique. Il représente une tentative d'élargissement du dialogue social par la fixation de normes fondées sur la reconnaissance, le respect et la confiance réciproques. Les compromis négociés en matière de modération salariale intègrent à présent les politiques de l'emploi et de sécurité de l'emploi. Ce modèle de dialogue social est devenu une référence importante pour l'ensemble de la région des Caraïbes. D'autres pays ont lancé des initiatives similaires, et il semble que les avantages économiques et sociaux du dialogue social soient de mieux en mieux compris dans les Caraïbes.
Source: Barbade, Country Employment Review.
D'une manière générale, il faut souligner le rôle que le dialogue social peut jouer dans l'élaboration et la mise en œuvre des politiques économiques. Au niveau de l'entreprise, le dialogue social peut déboucher sur une productivité accrue, rendue possible par de meilleures méthodes d'organisation du travail, ne serait-ce que grâce à la meilleure circulation de l'information. Cet argument vaut aussi aux niveaux national et sectoriel. De plus, lorsque le niveau du salaire nominal devient important sous l'angle macroéconomique, par exemple si le taux de change est maintenu stable en tant qu'ancrage de la stabilité des prix, le dialogue social peut influer sur la relation entre salaire nominal et salaire réel (voir l'encadré sur la Barbade). Mais le dialogue social n'est rien d'autre que la transposition, dans le domaine des relations professionnelles, des principes généraux de la démocratie et du débat. Le dialogue social ne conduit pas toujours, selon ces principes, aux meilleures décisions, mais il fournit sans doute le meilleur environnement pour la prise de décisions.
Il est nécessaire, pour conclure, de dire un mot des coûts salariaux et non salariaux. Il semble correct d'affirmer que, vus sur le long terme, ils sont interchangeables en raison de la pression des forces du marché, et que la diminution de l'élément non salarial n'apporte aucun avantage sur le plan de la compétitivité. Il se peut que ce ne soit pas le cas à un horizon plus rapproché, de quelques années, par exemple. Mais une lourde imposition des salaires en vue de financer la sécurité sociale présente des inconvénients. Des taux trop élevés peuvent inciter l'activité économique à prendre le maquis et rétrécissent dès lors l'assiette d'imposition. Une couverture partielle peut décourager l'expansion des entreprises. Il se peut bien que d'autres formes d'imposition qui portent sur l'ensemble des sources de revenus soient préférables sous l'angle de la création d'emplois, mais le principal avantage de cette formule est la facilité de perception.
L'imposition négative des salaires, c'est-à-dire les subventions à l'emploi, ou l'imposition réduite des salaires sont devenues des méthodes courantes d'incitation à l'embauche de catégories de travailleurs difficiles à placer. Il va de soi que, comme pour toute mesure de ce type, il convient d'éviter les effets d'aubaine et de substitution. De plus, les emplois ainsi créés doivent s'assortir de conditions normales. Pour le reste, il y a toutes les raisons d'appuyer les subventions à l'emploi dans la mesure où les avantages résultant de la réalisation du plein emploi sont, à la marge, supérieurs à la valeur de la production assurée par les travailleurs nouvellement embauchés. Le problème est de mobiliser des ressources pour les subventions d'une manière qui entraîne le moins de distorsions, de façon que le jeu des forces du marché et l'initiative individuelle continuent à créer autant d'emplois que possible. Il se peut, mais ce n'est pas certain, que les ressources dégagées pour les subventions à l'emploi seraient mieux utilisées pour financer un programme universel d'amélioration des compétences. Cette façon de procéder pourrait améliorer d'abord la qualité des emplois, avant d'en accroître le nombre.
On espère généralement qu'une croissance soutenue de la production permettra en grande partie de surmonter les problèmes d'emploi et de pauvreté. Ces problèmes peuvent toutefois être extrêmement persistants, au point de résister aux effets indirects de la croissance. En outre, malgré des réformes économiques, parfois radicales, qui ont eu de lourdes répercussions sur les revenus et l'emploi, bon nombre de pays continuent à éprouver beaucoup de peine à obtenir des résultats macroéconomiques satisfaisants. Cette situation soulève la question de la nécessité d'aller au-delà de l'autonomie nationale sur le plan de la politique économique et de la politique de l'emploi. Il y a tout d'abord la question de l'endettement, principalement pour les pays à faible revenu (et la nécessité de renforcer l'initiative lancée en faveur des pays pauvres très endettés) mais aussi pour les autres pays qui éprouvent des difficultés à mobiliser les ressources intérieures nécessaires pour assurer le service de leur dette. Un deuxième problème est celui des mouvements de capitaux spéculatifs à court terme, des moyens de les identifier et d'inciter à l'engagement à plus long terme de ces capitaux. Des mesures nationales et internationales ont été proposées à cet égard. On s'accorde à reconnaître que les pays d'où provient le capital ont l'obligation de réglementer l'activité de certains opérateurs financiers privés avec plus de rigueur; cela vaut, notamment, pour les fonds spéculatifs à très hauts risques. Une troisième question est celle de l'investissement direct étranger. Tous les pays s'efforcent d'attirer l'investissement direct étranger en raison des avantages qu'il apporte, notamment sur le plan de la création d'emplois. Toutefois, la mobilité de certaines formes de capital rend son imposition difficile (et, par conséquent, sa mobilité est susceptible de déplacer la charge fiscale vers les revenus et la consommation des personnes), tandis que de nombreux pays qui pourraient effectivement tirer profit de l'investissement étranger ne sont pas en mesure de mettre en place et d'entretenir l'infrastructure physique qui représente un facteur majeur dans les décisions d'une entreprise en matière d'implantation.
Ce message de base concernant la politique économique visant le plein emploi reste incomplet s'il ne prend pas en compte l'opinion et les attentes essentielles de la société. A cet égard, il ne serait pas exagérément normatif ni contraire aux principes de l'OIT de considérer, par exemple, qu'il faut, d'une manière générale, accorder la préférence aux politiques qui entraînent une productivité supérieure des travailleurs et une réduction du temps de travail et non l'inverse, et que, d'une manière générale, il faut se féliciter d'une réduction du temps de travail. De même, le fait d'exercer plusieurs emplois, sauf lorsque cela s'inscrit dans une stratégie de diversification visant à assurer la sécurité des revenus, est condamnable sur le plan social, dans la mesure où il dénote le peu de productivité des emplois existants.
Le chapitre précédent a évoqué de nombreuses conditions de travail manifestement non souhaitables et contraires aux dispositions des conventions fondamentales de l'OIT. Ces conventions doivent être intégralement appliquées. A cet égard, la convention (no 175) sur le travail à temps partiel, 1994, et la convention (no 177) sur le travail à domicile, 1996, constituent des instruments complémentaires. Elles ont toutes deux pour but d'assurer aux catégories de travailleurs qu'elles visent un traitement aussi proche que possible de celui dont bénéficient les travailleurs ordinaires à temps plein.
Une autre question très importante est celle de l'égalité hommes-femmes et de la famille. Les politiques de l'emploi doivent tenir compte de l'évolution de la société, de même que les autres politiques qui ont un effet sur la famille et sur les enfants. Le chapitre précédent a montré que, dans de nombreuses régions, le taux d'activité des femmes est en hausse. Il importe toutefois, pour l'élaboration des politiques, de déterminer si cette augmentation intervient sur la base d'une égalité de traitement sur le marché de l'emploi ou, au contraire, d'une différenciation et d'une segmentation accrue et, ce qui est tout à fait possible, d'une aggravation du traitement réservé aux femmes. Il est clair que l'évolution générale de la structure de la production, qui fait de plus en plus de place aux services, a parfois débouché sur des emplois plus agréables, mais elle est allée de pair avec une flexibilisation dont les femmes ont souvent fait les frais. De même, le travail à temps partiel présente de nombreux avantages et a été adopté avec enthousiasme dans plusieurs pays qui, jusque-là, comptaient peu de femmes sur le marché de l'emploi, mais cette formule risque de renforcer la ségrégation et de réduire les possibilités de formation et d'avancement des femmes. A cela s'ajoute, bien sûr, le fait que, souvent, les systèmes de formation et d'enseignement ne sont pas exempts de discrimination entre hommes et femmes. De plus, un grand nombre des problèmes qui se posent dans un contexte sexospécifique ont un effet sur l'égalité et l'inégalité de traitement sur le marché du travail en général.
i) Europe centrale et orientale
Plusieurs problèmes doivent être abordés d'urgence dans cette région. Il est évidemment impératif que tous les pays parviennent à la stabilité économique et à un équilibre macroéconomique et réduisent leur vulnérabilité aux chocs extérieurs. En outre, même si la transition a été marquée par le recul d'une formation professionnelle trop étroite au niveau secondaire au profit d'un enseignement général plus souple, le décalage par rapport au marché de l'emploi va croissant. Par ailleurs, et même si certains pays ont commencé à prendre les mesures qui s'imposent, les systèmes de sécurité sociale ont souvent besoin d'être réformés. Les cotisations sont élevées et ont un effet négatif sur la demande de main-d'œuvre, tandis que les prestations n'atteignent pas toute la population en état de besoin, et nombreux sont ceux qui sont alors contraints d'accepter des emplois qui s'assortissent de conditions inacceptables. Un des éléments sur lesquels il convient d'attirer l'attention est le développement des petites et moyennes entreprises qui ont été créées en grand nombre en Europe centrale (une pour seize habitants en Hongrie, par exemple). Toutefois, certaines ont vu le jour uniquement pour permettre au propriétaire de bénéficier d'avantages fiscaux. Ces entreprises sont nettement moins nombreuses dans les pays de la CEI, même si l'on estime qu'il en existe beaucoup dont le statut est semi-légal. Ces entreprises ne souhaitent pas toutes s'étendre; beaucoup de ceux qui sont à leur tête préféreraient un emploi salarié décemment rémunéré. Malgré les efforts faits en leur faveur, les petites entreprises sont confrontées à un certain nombre de difficultés, notamment un excès de réglementation. Dans ce contexte, on peut rappeler les effets de distorsion qui résultent de lourdes charges sociales. Lorsque l'écart entre les salaires et le coût de la main-d'œuvre est de 50 pour cent, les petits employeurs cherchent à éviter de payer les cotisations, souvent de connivence avec les travailleurs.
Deux grands problèmes - celui du budget de l'Etat et celui des grandes entreprises - influent beaucoup, mais à des degrés divers selon les pays sur la situation de l'emploi. Dans les deux cas, la corruption joue bien sûr un rôle. L'équilibre budgétaire dépend des recettes qui peuvent être tirées des entreprises et des économies qui peuvent être faites sur les dépenses sociales. Il est certain que la perception de l'impôt, y compris dans le cas des petites entreprises, peut et doit être améliorée et que les dépenses sociales peuvent être mieux ciblées, mais cela peut impliquer la suppression de prestations pour les personnes dans le besoin, à l'exclusion des personnes en situation extrêmement précaire. Il semble toutefois que le principe de l'instauration de cotisations privées obligatoires à des régimes de retraite ait été généralement admis, ce qui devrait alléger quelque peu la charge qui pèse sur le budget.
Dans les pays de la CEI, les grandes entreprises, en particulier, ne prennent pas encore une part active à l'économie de marché. La privatisation massive, dont certains disent qu'elle a consisté à céder des avoirs de médiocre qualité à un grand nombre de propriétaires pauvres (qui les ont ensuite rétrocédés à des dirigeants et à des actionnaires plus nantis), tandis que les avoirs de qualité ont été concentrés entre les mains des gens habiles ayant des relations, n'a pas créé des entreprises compétitives. La Pologne, pays qui jusqu'ici affiche d'assez bons résultats sur les plans de la croissance et de l'emploi, a évité pour l'heure les grandes opérations de privatisation, et les trois quarts environ des grandes entreprises restent aux mains du secteur public. Il est clair que l'application des lois sur la faillite revitaliserait ces entreprises dans toute la région mais sans doute, et en particulier en Ukraine, au prix d'une augmentation massive du chômage. Les pays d'Europe centrale se trouvent actuellement dans une situation qui leur permet peut-être de supporter les coûts sociaux liés à la diminution des prestations sociales ou à la fermeture des entreprises. Du moins ont-ils la perspective d'une adhésion à l'Union européenne. Plus à l'Est, il n'est pas certain qu'un consensus social suffisant existe pour soutenir les mesures de réforme et il convient de renforcer la confiance entre gouvernants et gouvernés.
ii) Asie
Les progrès vers le plein emploi dans une grande partie de l'Asie de l'Est et du Sud-Est ont été dus essentiellement à une croissance économique rapide. S'agissant du rythme de la croissance, les stratégies orientées vers l'extérieur ont produit des résultats nettement meilleurs que les stratégies de remplacement des importations. Une croissance rapide n'a toutefois pas toujours suffi pour créer des emplois. Le taux de croissance de la Chine a été supérieur à celui de la Thaïlande, et celui de l'Indonésie n'a été que légèrement moindre; pourtant, seule la Thaïlande a accompli un progrès marqué en direction du plein emploi, sans doute parce que, au départ, le sous-emploi était plus massif dans les autres pays. Vus à l'échelle mondiale, les taux de croissance des pays de l'Asie du Sud, certes plus faibles, sont loin d'avoir été négligeables. De nombreux indices semblent montrer que leur situation en matière d'emploi s'est améliorée, mais on manque de données précises.
Les différences observées en matière d'emploi s'expliquent peut-être principalement par la diversité des politiques du marché du travail. Dans les économies en transition et en Asie du Sud, et d'ailleurs aussi en Asie de l'Ouest, ces politiques ont apparemment engendré des rigidités très importantes sur le marché organisé de l'emploi. Les pays d'Asie du Sud, en particulier, ont aussi négligé de promouvoir la formation de capital humain sur une large base. Sur le plan de l'éducation et de la formation, les économies en transition ont fait mieux que l'Asie du Sud, mais la mobilité de la main-d'œuvre a été fortement restreinte par les méthodes bureaucratiques d'attribution de l'emploi et par l'obligation imposée aux entreprises d'assurer des services sociaux à leurs travailleurs. En Asie de l'Est et du Sud-Est, la réglementation du marché du travail n'a pas fait obstacle à la réaffectation des travailleurs et, même avant les années quatre-vingt, les salaires augmentaient parallèlement à la productivité. Et surtout, ces pays ont eu la sagesse d'investir dans l'éducation et la formation. Toutefois, d'importantes lacunes subsistaient en matière de liberté d'association, souvent liées à l'absence, pour les pouvoirs publics, de l'obligation de rendre des comptes.
Jusqu'en 1997, les stratégies de croissance de l'Asie de l'Est pouvaient, dans une certaine mesure, faire figure de modèles. La crise à laquelle ces pays sont confrontés depuis le milieu de 1997 soulève toutefois de graves interrogations. Les aspects qui peuvent susciter la critique concernent à la fois la période qui a précédé la crise - en gros, un optimisme excessif portant à croire que l'économie pourrait supporter n'importe quel déficit courant, plus une réglementation insuffisante des secteurs financier et bancaire - et le traitement de la crise (en gros également, le fait que les décideurs n'étaient pas armés pour définir et mettre en œuvre des réponses appropriées). La raison en est en partie que ces pays ne s'étaient pas dotés des institutions permettant d'analyser les politiques de manière critique et d'encourager la représentation des divers intérêts sociaux. Par ailleurs, le modèle négligeait certains éléments tels que la constitution de filets de sécurité efficaces qui auraient pu contribuer à soutenir la demande des consommateurs et à prévenir les tensions sociales. Avant 1997, la «flexibilité», synonyme de non-intervention des pouvoirs publics, allait si loin que l'on avait négligé les institutions civiles requises par une bonne gouvernance.
La crise venue, des efforts ont été faits pour rendre plus flexible le travail dans les entreprises afin d'éviter le plus possible d'avoir à licencier, mais ces efforts ne semblent guère avoir été couronnés de succès. L'absence d'un cadre satisfaisant pour le dialogue social est apparue au grand jour. Certaines corrections ont été opérées et, au niveau national, le dialogue a, par la suite, souvent concerné l'amélioration de l'efficacité du marché du travail; le dialogue a aussi fait une grande place à la nécessité de protéger les travailleurs et de garantir la stabilité sociale.
La crise a conduit à être plus attentif à l'efficacité des systèmes de formation; certains enseignements ont été tirés de l'expérience de Singapour, qui s'est attachée à coordonner l'action des divers organismes qui interviennent dans l'élaboration et la mise en œuvre des politiques et des programmes de développement des ressources humaines. En revanche, en Indonésie et en Thaïlande, par exemple, on estime que le développement industriel est entravé par le trop faible niveau d'instruction et de formation de la population. En Asie du Sud, la réforme du système d'éducation et de formation progresse mais lentement. L'accélération du rythme de l'ajustement structurel face aux défis de la mondialisation a ajouté un élément d'urgence. Il n'en demeure pas moins qu'au Bangladesh, en Inde et au Pakistan moins de 10 pour cent des primo-demandeurs d'emploi possèdent une formation en bonne et due forme. Il faut redoubler d'efforts pour élargir l'accès à l'éducation, en particulier à l'éducation secondaire, afin de répondre aux aspirations sociales et aux besoins d'une économie en voie d'industrialisation. Une des priorités est de faciliter l'accès des femmes à l'instruction et à la formation, afin de leur permettre de mieux contribuer à la croissance et au développement.
Dans une grande partie de l'Asie du Sud-Est et en Chine, l'accent est mis aujourd'hui sur la reflation. Des déficits budgétaires en hausse sont prévus dans tous les pays. La crainte que cela entraîne une crise immédiate de la balance des paiements est atténuée par le fait que, dans une grande partie de l'Asie du Sud-Est, la stagnation a réduit les importations tandis que les exportations ont progressé, fût-ce modérément et, comme on l'a vu plus haut, à des prix plus faibles en dollars. En Chine, les restrictions imposées aux échanges empêcheront que la relance de la demande intérieure ait un effet sur les exportations. La reflation alourdira la charge de la dette, ce qui aura évidemment des conséquences négatives pour l'avenir. Ce risque a toutefois été exagéré au début de la crise de la dette. Les règles simples qui gouvernent l'élaboration des politiques souffrent nécessairement certaines exceptions et le marché, laissé à lui-même, conduisait à une contraction, et non à une expansion, de la production et de l'emploi.
- mettre en œuvre, en concertation avec les partenaires sociaux, des politiques macroéconomiques, sectorielles, rurales et de développement des entreprises propres à favoriser la croissance, la stabilité macroéconomique et l'emploi;
- promouvoir le renforcement des organisations d'employeurs et de travailleurs en vue d'un dialogue social plus efficace pour la formulation des politiques sociales, économiques et du travail;
- ratifier et appliquer les conventions internationales du travail fondamentales qui visent à promouvoir les droits des travailleurs, et appliquer les dispositions des autres instruments de l'OIT qui intéressent la promotion de l'emploi;
- concevoir et mettre en place des filets de sécurité sociale efficaces, adaptés aux besoins et à la capacité du pays;
- faciliter l'accès des travailleuses aux institutions et aux filets de sécurité sociale, ainsi que de leur représentation au sein des organisations de travailleurs et des organes tripartites, afin de combattre, sur le marché du travail, les discriminations fondées sur le sexe.
L'importance extrême de la formation et de l'amélioration des compétences ainsi que de l'incitation au dialogue social est aussi très évidente en Asie de l'Ouest. De nombreux pays, dans cette région, doivent décentraliser leur processus décisionnel, attribuer un rôle plus important au secteur privé et promouvoir le pluralisme politique et leur compétitivité internationale.
iii) Afrique
Les éléments du cadre global qui semblent s'appliquer plus précisément à l'Afrique concernent la gouvernance et l'édification de la société civile. Si, en Afrique subsaharienne, le nombre de pays dirigés par un gouvernement élu est passé de 5 à 24 depuis 1990, un très grand nombre de citoyens se sentent impuissants à modifier la façon dont le pouvoir est exercé. L'organisation d'élections libres est accueillie avec enthousiasme. Un problème courant et lié, qui a déjà été évoqué, est celui du taux des abandons à l'école primaire, taux en augmentation dans certains pays africains. L'incapacité des gouvernements de dégager des recettes pour financer un enseignement primaire de qualité a pour effet que, d'une manière ou d'une autre, les familles sont contraintes de payer pour l'éducation de leurs enfants, ce qu'elles sont souvent incapables de faire. Or il faut que la jeunesse ait un minimum d'instruction pour que s'édifie une société civile qui fonctionne bien et pour que le gouvernement soit obligé de rendre pleinement compte de ses actes. Un point essentiel à cet égard est la création d'associations indépendantes de travailleurs et d'employeurs capables d'exprimer des avis bien fondés sur les questions économiques et sociales qui les concernent.
Une question qui doit avoir sa place dans les consultations tripartites est celle de l'adoption de programmes d'ajustement et de réforme économique. Ces programmes visent à mettre en place un cadre propice à l'investissement privé et à identifier plus clairement les avantages comparatifs des pays en modifiant les prix intérieurs relatifs et en supprimant les droits de douane et les subventions. Reste à savoir si l'investissement suivra (l'Engagement 8 du Sommet mondial pour le développement social était que ces programmes devaient inclure des objectifs de développement social). En réalité, les modifications de la politique économique n'ont pas, dans l'ensemble, débouché sur une augmentation de l'investissement dans le secteur manufacturier, et il peut y avoir plusieurs raisons à cela. L'une d'elles est, à l'évidence, l'instabilité politique ainsi que le niveau souvent faible du capital humain. On peut aussi s'interroger, cependant, sur le réalisme des hypothèses qui sous-tendent les programmes d'ajustement. Dans de nombreux pays, l'industrie nationale, pour autant qu'il en existe une, ne semble pas capable de produire à des prix et des niveaux de qualité susceptibles d'être concurrentiels sur les marchés mondiaux ou sur un marché intérieur libéralisé. Les entreprises ont besoin d'une aide pour reconquérir le marché intérieur et, là où il peut être important de réaliser des économies d'échelle, s'étendre sur des marchés constitués en vertu d'accords d'intégration régionale. Il faudra pour cela une forme ou une autre de soutien public. Il est clair que le taux de change doit être réaliste, mais l'avantage que procure la dévaluation est limité. Lorsque la nécessité d'un soutien public à l'industrie est admise, le problème est d'en assurer la transparence, ce qui est difficile dans les pays qui sont de taille relativement modeste, ou dont la classe dirigeante est très liée au monde des affaires. Il est certain que le processus de privatisation d'un secteur géré par l'Etat peut souvent donner lieu à du favoritisme.
Dans un très grand nombre de pays africains, la faible productivité du secteur agricole est un problème fondamental. Les programmes d'ajustement structurel étaient censés, en rendant les produits alimentaires importés relativement chers, favoriser la culture des produits locaux. Certes, c'est ce qui s'est produit dans une certaine mesure, mais la capacité des producteurs de profiter de ces incitations est limitée pour diverses raisons: manque de fertilité des sols (la croissance démographique oblige les paysans à cultiver des terres de plus en plus médiocres), problèmes de transport, et notamment mauvais état des routes (l'Etat consacre peu de moyens à leur entretien), cherté des intrants, manque de services de vulgarisation. La forte proportion de femmes dans l'agriculture peut être un obstacle supplémentaire pour l'obtention de l'aide nécessaire pour la modernisation des techniques de culture; une meilleure productivité agricole contribuerait à améliorer leur situation.
Il y a aussi le problème de l'amélioration des capacités des micro-entreprises et des travailleurs indépendants du secteur informel. On a beaucoup parlé de la nécessité, pour les autorités, d'adopter une réglementation souple pour ce secteur, même s'il existe des normes qui doivent être respectées en ce qui concerne les conditions de travail. De plus, une partie de ce secteur a les moyens de payer certaines taxes et charges. Dans ce secteur aussi le niveau d'instruction du chef d'entreprise est déterminant. En règle générale, plus il est élevé et plus l'entreprise est performante. La meilleure affectation possible de l'aide publique consiste probablement à consolider les entreprises existantes par la création de fonds pour les investissements plutôt qu'à encourager la création d'entreprises nouvelles. S'appuyer sur les systèmes d'apprentissage traditionnels en y introduisant des éléments des programmes officiels et en prévoyant le cas échéant une certification des compétences peut aussi contribuer à améliorer la qualité des produits.
Autres questions urgentes: la très grande majorité des travailleurs du secteur informel n'ont aucune protection sociale et, par ailleurs, les systèmes de formation les ignorent souvent, ce qui nuit au développement économique et social. L'inadéquation des compétences est chose courante. De plus, une des conditions préalables à l'adoption et à l'application de meilleures politiques de l'emploi demeure l'amélioration indispensable des statistiques. Enfin, on ne peut passer sous silence les effets catastrophiques de la vague de mortalité et de morbidité liée au sida.
iv) Amérique latine et Caraïbes
La stratégie en matière d'emploi, compte tenu de la situation de la région, doit veiller à ce que les petites, moyennes et micro-entreprises (et, en leur sein, les entreprises à assez forte intensité de main-d'œuvre) contribuent de manière appropriée à la production, au même titre que les grandes entreprises. Elle doit aussi accroître l'offre de compétences parallèlement à la croissance rapide de l'emploi rémunéré et créer un marché du travail qui fonctionne avec la plus grande efficacité possible. Si l'on veut qu'une proportion élevée d'emplois soit créée par les petites, moyennes et micro-entreprises, il faut leur accorder beaucoup plus d'attention, y compris sur le plan macroéconomique. Par exemple, pour que les activités orientées vers l'exportation soient des activités à forte intensité de main-d'œuvre et aient un effet positif important sur l'emploi, il faut que les petites entreprises du secteur industriel et des services ainsi que les petites exploitations agricoles y participent largement. Les progrès enregistrés ces dernières décennies dans le domaine de l'éducation, conjugués avec une expérience industrielle non négligeable, donnent à penser que les compétences nécessaires pour la gestion des entreprises sont satisfaisantes, voire meilleures qu'auparavant. Ces avantages, s'ils sont complétés par des services collectifs appropriés, plantent un décor prometteur pour l'essor des petites entreprises.
Du côté de l'offre de compétences, deux types distincts d'initiatives sont nécessaires. Primo, les politiques de formation doivent être axées sur la source future de création nette d'emplois, c'est-à-dire sur les petites, moyennes et micro-entreprises. Secundo, il faut relever le niveau moyen des compétences et réduire les écarts dans leur distribution. Cela exige notamment de développer la formation dans le domaine de l'informatique, d'améliorer la qualité de l'enseignement à la plupart des niveaux, de prendre des mesures spécifiques pour mettre en valeur le capital humain à la base de la pyramide socio-économique, etc. Tout cela suppose une politique mûrement réfléchie, l'accumulation de compétences par les enfants des familles pauvres exigeant nécessairement des subventions importantes. Il serait souhaitable que les petites et moyennes entreprises fassent de gros efforts pour assurer directement ou indirectement la formation de leur personnel, mais, à n'en pas douter, ces efforts seront loin de suffire; cela est encore plus vrai des micro-entreprises. Dans ces secteurs, la formation doit être considérée essentiellement comme un bien public et doit bénéficier d'un financement important de l'Etat (même si ce n'est pas forcément celui-ci qui doit l'assurer).
Pour l'élaboration de la politique de l'emploi, il faut également s'interroger sur le point de savoir si les institutions (législation, pratiques, etc.) qui affectent le fonctionnement du marché du travail sont adaptées aux circonstances de l'heure. Dans beaucoup de pays d'Amérique latine, certains éléments des codes du travail traditionnels ont été source d'inefficacité économique. De nombreuses réformes incluent l'idée de faire supporter, non plus à l'employeur mais aux travailleurs eux-mêmes ou à l'Etat, tout ou partie de la responsabilité de protéger les travailleurs contre certains aléas tels que les problèmes de santé ou la baisse des revenus après la retraite. Des systèmes d'assurance chômage ou d'aide aux chômeurs ont été instaurés dans plusieurs pays, en partie dans l'espoir qu'ils compenseront la chute de revenus que représente la perte d'un emploi et remplaceront ainsi d'une certaine manière les politiques antérieures qui visaient à éviter le plus possible les licenciements. La plupart des composantes de la réforme classique du marché du travail sont d'une grande logique économique et méritent d'être prises en considération dans les politiques. En règle générale, toutefois, il y a peu d'indications empiriques sur l'ampleur, voire parfois la direction, de leurs effets probables. Ces mesures peuvent réduire l'emploi tout aussi bien que l'augmenter. Il n'y a pas de raison de compter que les réformes amélioreront sensiblement le fonctionnement du marché du travail (au point d'être un élément clé d'un ensemble de politiques visant à promouvoir l'emploi et l'efficacité).
Probablement, la catégorie d'entreprises qui a le plus besoin de souplesse dans la gestion de sa main-d'œuvre (et qui risque donc le plus de pâtir de règles de licenciement trop rigides) est celle des petites et moyennes entreprises. Le seuil entre la non-application et l'application effective des divers éléments de la législation du travail se situe quelque part entre ce que l'on qualifie généralement de petite entreprise (environ 5 à 25 travailleurs) et la limite supérieure de la catégorie des entreprises moyennes (100 travailleurs environ).
Par rapport aux pays membres de l'OCDE, les charges sociales ont généralement été élevées dans la plupart des pays d'Amérique latine. L'application est partielle (les micro-entreprises et les entreprises les plus petites, leur taille maximum variant d'un pays à l'autre, ne sont pas concernées), ce qui peut avoir pour effet de créer ou d'élargir l'écart entre les coûts salariaux des grandes et des petites entreprises. L'efficacité des services de retraite et de santé assurés au moyen des recettes dégagées par ce système en Amérique latine a fait l'objet de vives critiques. Manifestement, beaucoup de travailleurs estiment que la valeur de ces services n'est pas proportionnelle, franc pour franc, à ce qui est prélevé sur les salaires.
Ces problèmes concernent aussi la région des Caraïbes, mais dans une moindre mesure. Bon nombre de pays des Caraïbes n'ont pas encore trouvé une voie macroéconomique stable qui combinerait croissance et stabilité des prix et qui constitue le préalable à la création d'emplois.
v) Europe occidentale et Amérique du Nord
En Europe occidentale et en Amérique du Nord, l'écart par rapport au plein emploi présente plusieurs dimensions et ne saurait être mesuré uniquement par le taux de chômage déclaré. Il existe aujourd'hui beaucoup de discrimination raciale, et les taux de chômage de certaines minorités ethniques, en particulier les jeunes, atteignent souvent des niveaux effrayants. On trouve dans ces minorités beaucoup de chômeurs de longue durée, comme on en trouve beaucoup aussi parmi les travailleurs peu qualifiés. Les programmes d'aide aux chômeurs de longue durée et aux jeunes chômeurs sont aujourd'hui monnaie courante et constituent un élément important de la politique de l'emploi de l'Union européenne, comme on le verra plus loin. Un problème plus masqué est celui des effets secondaires de certains éléments de nombreux régimes de sécurité sociale. Ceux-ci comportent souvent des distorsions qui limitent les possibilités d'emploi pour les femmes. Pour combattre beaucoup de ces problèmes, il faut une forme relativement précise d'intervention publique à un niveau bien ciblé, parfois sous la forme de modifications de la fiscalité et de la sécurité sociale.
Il existe des différences entre l'Amérique du Nord et l'Europe occidentale, même s'il ne faut pas perdre de vue que l'Union européenne est elle-même hétérogène. Une différence importante, et qui n'est pas purement conjoncturelle, est que la zone euro présente un excédent courant de quelque 1,5 pour cent du PIB (au début de 1999), alors que les Etats-Unis ont un déficit courant de près de 3 pour cent. A la fin de 1998, la croissance de la production était d'environ 4 et 2,7 pour cent respectivement, soit un écart relativement modeste. Compte tenu de la faiblesse de l'économie mondiale, les Etats-Unis exercent une fonction de «dépensier de dernier recours», et ce rôle a été essentiel pour le monde en général pendant toute l'année 1998. Ces données, outre qu'elles impliquent une vérité évidente, à savoir que les Etats-Unis peuvent financer un déficit courant beaucoup plus facilement que la zone euro, semblent indiquer que la demande de consommation est inutilement réprimée dans la zone euro et pourrait avantageusement être relancée, et/ou qu'au moins les principaux pays de l'Union européenne sont plus orientés vers l'exportation et la fabrication que ce n'est le cas des Etats-Unis, ce qui explique en partie l'écart de performance dans le domaine de l'emploi. La Commission européenne a souligné à cet égard que l'écart en matière d'emploi entre l'Europe et les Etats-Unis se situe dans le secteur des services. La différence des taux d'emploi est particulièrement marquée dans les services collectifs, les services aux entreprises, les services financiers, la distribution et l'hôtellerie- restauration. Les différences entre les Etats membres où les taux d'emploi sont élevés et ceux où ils sont faibles se situent essentiellement dans les mêmes secteurs. En Allemagne, en France et en Italie, la croissance dans ces secteurs est restée inférieure à la moyenne(6). Les facteurs qui interviennent ici sont à la fois la vigueur relative de la demande de consommation et diverses formes de réglementation des marchés du travail et des produits.
Le BIT a étudié en profondeur l'expérience de quatre petits pays d'Europe occidentale (Autriche, Danemark, Irlande et Pays-Bas) en matière de création d'emplois. Il s'agit en règle générale d'économies dans lesquelles la croissance de l'emploi a été significative, mais est allée de pair avec certaines formes de réglementation du marché du travail et avec des politiques reposant, grâce au dialogue social, sur une base consensuelle. L'expansion du travail à temps partiel aux Pays-Bas a été facilitée par sa réglementation qui l'a rendue socialement acceptable (garantie d'un traitement égal à celui des travailleurs à temps plein). Ces pays ont réussi à rendre plus flexible le marché du travail sans affaiblir le pouvoir de négociation des travailleurs et sans accentuation, ou presque, des disparités salariales. Aux Pays-Bas, surtout, la modération salariale a été très marquée (à l'excès, peut-être). L'Autriche n'a créé que peu d'emplois mais a connu un taux de chômage stable (en raison de mouvements fréquents entre «chômage» et «inactivité»). Il ressort clairement de l'expérience de ces pays qu'un certain niveau de sécurité de l'emploi est parfaitement compatible avec la croissance de l'emploi si le contexte institutionnel est approprié. Rien de surprenant, sans doute, à ce que ce soient ces quatre pays qui, dans l'Union européenne, enregistrent les niveaux les plus élevés de satisfaction au travail.
Les pays d'Europe occidentale qui n'ont pas été en mesure de créer de l'emploi sont confrontés essentiellement à deux problèmes, s'agissant d'absorber les chômeurs dans un délai raisonnable: assurer un rythme soutenu et plus rapide de croissance de la production, d'une part, et, d'autre part, s'accommoder d'un taux de croissance de la productivité du travail qui sera très probablement plus faible. Dans certains grands pays du continent, si un taux annuel élevé (par exemple de 3 pour cent) de croissance de la productivité du travail se maintient, l'absorption des chômeurs sur une période de dix ans (compte tenu de ceux qui souhaiteraient ensuite intégrer ou réintégrer la population active) pourrait nécessiter un taux de croissance du PIB de quelque 5 pour cent, voire plus. Inversement, pour un taux annuel de croissance de la production de 2,5 pour cent (qui semble plus probable), la croissance de la productivité, par exemple sur une période de dix ans de plein emploi, ne devrait guère excéder 1 pour cent, soit moins encore que le chiffre de ces dernières années aux Etats-Unis. Dans la situation économique mondiale actuelle (au milieu de 1999), la croissance du PIB est subordonnée à l'augmentation des dépenses de consommation, laquelle peut être obtenue en assouplissant encore la politique monétaire ou par des augmentations de salaire et des allégements de la fiscalité. Le problème des augmentations salariales dans une économie caractérisée par une forte croissance de la productivité du travail est qu'elles pourraient faire croître encore cette productivité et réduire le niveau d'absorption du chômage. Il faut d'abord développer l'emploi et soutenir la demande de consommation par des allégements de la fiscalité et des mesures d'assouplissement monétaire.
Mais la façon la plus simple de parvenir à une croissance plus faible de la productivité (comme l'ont fait les Pays-Bas) consiste à développer la part des activités à faible productivité. Et la seule manière d'éviter que cette stratégie débouche sur une plus grande dispersion des salaires est d'instaurer une restriction salariale généralisée. Tout ceci pose un certain nombre de problèmes. Les pays ont mis en place des institutions qui soutiennent une forte croissance de la productivité - notamment formes d'organisation du travail telles que le travail en équipe, programmes d'amélioration des compétences, anticipation des résultats des négociations salariales. Bien sûr, il existe une répugnance naturelle à accepter l'idée d'une faible croissance de la productivité pendant une décennie. Une des manières de contourner ce problème - on peut citer notamment le cas de la France - consiste à subventionner l'emploi sous une forme ou sous une autre. L'emploi subventionné représente aujourd'hui en France 10 pour cent de l'emploi total (25 pour cent pour la tranche d'âge 16-24 ans). Cette méthode est toutefois coûteuse et peut, à la longue, être démotivante, en particulier parce qu'elle n'offre pas de possibilités d'avancement. La réponse à moyen et à long terme réside sans aucun doute dans l'amélioration générale des compétences et la disparition quasi totale des catégories peu qualifiées. Toutefois, la solution consistant à étendre le secteur des services n'en est pas une si elle aboutit à aggraver l'inégalité des salaires et la segmentation du marché du travail.
Aux Etats-Unis, c'est une autre série de problèmes qui se posent. La stagnation des salaires des travailleurs du secteur de la production a été la règle, même lorsque la croissance de la production atteignait des niveaux relativement élevés. Ce phénomène a attiré un plus grand nombre de travailleurs dans la population active, en vue de maintenir les revenus des ménages. Il s'agit souvent de personnes relativement peu qualifiées, et le défi est immense pour la politique de formation. Il serait souhaitable de parvenir à des niveaux de productivité plus élevés pour tous les travailleurs, ce qui nécessite un surcroît de formation et d'investissement. Les Etats-Unis doivent identifier les aspects de l'expérience institutionnelle de l'Europe occidentale qui amélioreront les compétences, la motivation et le sentiment de sécurité des travailleurs, tout en étant compatibles avec un rythme rapide de création de nouvelles entreprises et de croissance.
Après avoir examiné le cadre économique de base du plein emploi et étudié les principaux obstacles au plein emploi dans les diverses régions, nous passerons brièvement en revue la manière dont les problèmes sont envisagés à l'échelon national, c'est-à-dire les politiques adoptées en vue de satisfaire à l'Engagement 3, en prenant pour exemples des pays des différentes régions. Les informations proviennent des déclarations faites par les gouvernements à la session de 1998 de la Conférence internationale du Travail, des rapports concernant la mise en œuvre de la convention (no 122) sur la politique de l'emploi, 1964, et des bureaux de l'OIT.
i) Afrique et Etats arabes
République démocratique du Congo. La réalisation du plein emploi, productif et librement choisi, doit être au centre de nos préoccupations. Tous les efforts doivent être mobilisés pour mettre en place des programmes d'emploi intensifs dans les secteurs tant formel qu'informel. Le renforcement des capacités nationales en matière de ressources humaines est un des objectifs contribuant à la mise en place des conditions nécessaires à la sauvegarde et à la création d'emplois en vue du développement social.
Mauritanie. La nouvelle politique de l'emploi vise avant tout à combattre le chômage ainsi que ses conséquences sociales. Cette politique a notamment pour objectif la création d'emplois en priorité dans les secteurs à travail intensif tels que la pêche, l'agriculture, les travaux publics et la métallurgie. Les résultats déjà obtenus grâce à cette politique sont positifs et bénéficient à toutes catégories sociales; cela est notamment visible au niveau du combat contre l'analphabétisme, ainsi qu'au niveau de la généralisation de l'enseignement, du renforcement de la couverture médicale, de la création d'emplois et de la réduction de la délinquance.
Cameroun. Les petites et moyennes entreprises (PME) créent la majorité de nos emplois. C'est pourquoi nous avons un programme prioritaire pour les PME.
République-Unie de Tanzanie. Le gouvernement a adopté des réformes visant à stimuler l'emploi et les activités créatrices de revenus. Il s'attache à promouvoir les petites et micro-entreprises en mettant spécialement l'accent sur l'emploi indépendant pour les jeunes, les femmes, les travailleurs licenciés pour cause de suppression d'emploi et les personnes handicapées, dont la plupart se trouvent dans le secteur informel.
Ethiopie. La stratégie globale du gouvernement en matière d'emploi consiste à encourager la croissance dans le secteur agricole par des améliorations de la productivité et des revenus des petits exploitants. On compte que cette stratégie permettra de créer de grands marchés intérieurs, en particulier pour les petites et moyennes entreprises.
ii) Amérique latine et Caraïbes
Panama. Le Panama, pays en développement, continuera à poursuivre son objectif national prioritaire, à savoir la création à grande échelle d'emplois productifs. Le plan économique adopté en 1994 vise à tirer profit au maximum de la libéralisation des échanges et du développement de l'investissement étranger, sans pour autant violer les droits des travailleurs.
Grenade. Depuis son entrée en fonctions il y a trois ans environ, le gouvernement a, dans le but de réduire les chiffres du chômage, lancé avec succès un certain nombre de programmes: a) le programme de formation en cours d'emploi, qui a donné l'occasion à des centaines de jeunes d'acquérir des compétences nouvelles, puis de trouver un emploi; b) le programme pour les micro-entreprises, grâce auquel des centaines de Grenadiens ont pu créer et gérer leur propre entreprise; c) le programme en faveur du secteur de la construction.
Argentine. Aujourd'hui, notre approche se fonde sur la ferme conviction qu'il doit y avoir compatibilité entre l'économique et le social. Le gouvernement entend promouvoir des modifications radicales dans la sphère du travail, notamment: consolidation de l'emploi stable, actualisation des relations professionnelles, réduction des coûts, promotion de la qualité de l'emploi, formation de la main-d'œuvre fondée sur la notion d'employabilité, création d'emplois plus nombreux et de meilleure qualité.
Bolivie. En Bolivie, la question de l'emploi concerne non seulement les entreprises mais aussi les personnes; notre main-d'œuvre se compose, pour 44 pour cent, de travailleurs indépendants, qui ne sont pas concernés par la loi. C'est pour cette raison que nous mettons en œuvre pour les micro-entreprises un programme d'orientation plus sociale qu'économique.
iii) Asie
Népal. Des réformes ont été entamées et diverses activités ont été lancées au profit des catégories vulnérables de la population - femmes, enfants, personnes défavorisées - en vue de les intégrer dans le processus national de développement.
Mongolie. La Mongolie est en train de passer d'un système économique à planification centrale à l'économie de marché, d'un système étatique à la propriété privée. Elle a opéré des réformes radicales d'ajustement structurel au niveau macroéconomique et adopté une politique de libéralisation. La Mongolie, pendant cette période de transition, est confrontée à un certain nombre d'obstacles, en raison notamment des contraintes économiques et financières, du choc des mentalités anciennes et nouvelles et des carences dans le fonctionnement de l'Etat et du dialogue social.
Chine. Le gouvernement a adopté des mesures en vue d'atténuer les pressions sur l'emploi. Il a notamment fait de la promotion de l'emploi un objectif du développement économique et social; formulé des politiques nouvelles pour promouvoir le développement du secteur non étatique qui pourrait absorber les travailleurs des entreprises d'Etat licenciés pour cause de suppression d'emploi; renforcé le programme national de réembauche; amélioré les services de l'emploi; lancé un programme national pour le recyclage, en trois ans, de 30 millions de chômeurs.
Philippines. Le gouvernement favorise les petites et moyennes industries dans les zones rurales, les industries à forte intensité de main-d'œuvre, les activités rurales non agricoles et l'adoption de méthodes à fort coefficient de main-d'œuvre dans les projets d'infrastructure. Un sommet national pour l'emploi a eu lieu en 1995.
iv) Europe centrale et orientale
Slovénie. La stratégie en matière d'emploi vise les catégories qui ont le plus de mal à trouver du travail: chômeurs sans formation, jeunes, personnes de plus de 40 ans. Le manque d'instruction est un des principaux obstacles à la réinsertion des chômeurs.
République tchèque. La nouvelle politique de l'emploi devrait s'inspirer largement des lignes directrices pour l'emploi récemment définies par la Commission européenne, en particulier en ce qui concerne l'employabilité des travailleurs, le développement de l'esprit d'entreprise et le renforcement de la capacité d'adaptation des travailleurs et des entreprises à l'évolution du marché du travail.
Ukraine. Toutes les personnes en âge de travailler ont droit à l'aide du service de placement de l'Etat selon leur situation sur le marché du travail, leurs compétences, leurs qualifications et leur degré d'instruction.
v) Europe occidentale et Amérique du Nord
Union européenne. Les pays de l'Union européenne sont convenus d'élaborer des plans d'action nationaux pour l'emploi, en suivant une série de lignes directrices (20 en 1999). Ces plans doivent s'inscrire dans le cadre de réformes structurelles et de politiques économiques saines et respecter le pacte de stabilité et de croissance. Certaines lignes directrices fixent des objectifs quantitatifs (à atteindre dans un délai de cinq ans). C'est ainsi qu'il est prévu de donner aux jeunes chômeurs la possibilité d'un «nouveau départ» (formation, emplois subventionnés, etc.) dans un délai de six mois, et aux chômeurs adultes dans un délai de douze mois. Chaque année, 20 pour cent des chômeurs devraient bénéficier d'une formation. Seule une autre ligne directrice indique un objectif numérique, en l'occurrence un objectif national de réduction progressive de la pression fiscale sur les coûts de la main-d'œuvre pour les travailleurs moins qualifiés. Toutes ces directives comportent quatre piliers: amélioration de l'employabilité (essentiellement par la formation, mais aussi en supprimant les discriminations), développement de l'entreprenariat (notamment par des aides aux petites entreprises et aux travailleurs indépendants), renforcement de l'adaptabilité des entreprises et de leurs travailleurs (promotion de la flexibilité par le dialogue social), et renforcement de l'égalité des chances pour les femmes et les hommes (en combattant les inégalités et en favorisant les politiques qui aident à concilier vie familiale et vie professionnelle).
La Commission européenne, dans ses remarques concernant la première série de plans d'action nationaux élaborés par les Etats membres de l'Union européenne, a relevé l'engagement universel d'adopter une politique active en matière d'emploi, d'accorder de l'importance à l'amélioration des niveaux de connaissances et de compétences, et à renforcer la participation des partenaires sociaux. Elle a toutefois déploré qu'en général les pays accordent plus d'attention aux deux premiers piliers qu'aux deux autres, dont la mise en œuvre requiert soit l'implication des partenaires sociaux, soit un horizon plus lointain. Souvent, les plans étaient vagues ou consistaient en une liste d'initiatives sans guère de priorités ni de calendrier pour leur mise en œuvre effective. Les implications budgétaires des programmes proposés n'étaient guère précisées. Par ailleurs, de nombreux plans visaient davantage à aider les chômeurs actuels qu'à prévenir le passage à une situation de chômage de longue durée. Enfin, les plans ne précisaient généralement pas les indicateurs statistiques qui pourraient servir de base pour l'évaluation des progrès.
Etats-Unis. Nous nous leurrons si nous croyons pouvoir, en même temps, défaire les filets de sécurité sociale, permettre des flux totalement libres de capitaux et d'échanges et ... faire croire à ceux qui perdent leur emploi que la croissance qui s'ensuivra compensera largement cette perte temporaire. Dans ce contexte, il nous faut notamment investir dans l'éducation et les compétences (un effort de l'Etat dans ce domaine se justifie pleinement), promouvoir le développement des entreprises et favoriser la participation des travailleurs à l'entreprise.
Certains des défauts dénoncés par la Commission européenne s'observent aussi dans d'autres parties du monde. Malheureusement, il arrive en effet souvent que, quel que soit le niveau de développement du pays concerné, des institutions nouvelles pour la promotion de l'emploi soient créées et de nouvelles initiatives élaborées en l'absence de toute évaluation des performances passées - d'où l'impossibilité de corriger les erreurs du passé - et sans financement budgétaire suffisant. De même, il est courant que les politiques et les programmes soient incohérents et envoient des signaux confus aux ménages. On en trouve un exemple dans les cercles vicieux de la pauvreté dans lesquels tombent les demandeurs d'emploi peu qualifiés et, par de nombreux aspects, les régimes fiscaux et de sécurité sociale vont à l'encontre soit de l'objectif proclamé de l'égalité entre les sexes, soit de celui de la création d'emplois.
Les directives de la Commission européenne en matière d'emploi ne mentionnent pas expressément les équilibres macroéconomiques. En 1997, la commission d'experts de l'OIT, commentant l'application de la convention (no 122) sur la politique de l'emploi, 1964, a estimé que le processus décisionnel en matière de politique macroéconomique était, à maints égards, «le plus déterminant pour l'application de la convention. Aussi est-il essentiel que les objectifs de la politique de l'emploi soient pris en compte lorsque ces politiques sont formulées et appliquées ... La commission espère que des efforts accrus pourront être consacrés à cet effet, notamment pour évaluer l'incidence sur l'emploi de ces politiques ... et que les organisations d'employeurs et de travailleurs y contribueront en transmettant leurs propres évaluations(7)». Il ne fait pas de doute que, trop souvent, les effets sur l'emploi des choix macroéconomiques sont soit ignorés, soit envisagés de manière exagérément optimiste. Il serait vain d'espérer qu'un accord puisse se dégager sur les techniques permettant de prédire les conséquences du choix de politique économique sur le plan de l'emploi, et c'est la raison pour laquelle on propose généralement quelques règles simples. Toutefois, comme on l'a noté plus haut, les règles simples ne sont pas toujours les meilleures, et il est nécessaire d'examiner les hypothèses sur lesquelles elles se fondent.
Il arrive couramment que les modèles et les règles économiques choisis ne soient pas appliqués avec cohérence. C'est ainsi que convenir d'un ensemble de réformes macroéconomiques a nécessairement des implications politiques et des coûts, mais il se peut que, même après que l'on en a tenu compte, cet ensemble s'avère inefficace si l'on ne prend pas également des mesures qui concernent l'offre. Certaines d'entre elles, notamment les programmes de développement des compétences, ne sont pas attrayantes du point de vue politique et nécessitent une longue période de gestation. Promouvoir des réponses sur le plan de l'offre dans le secteur agricole est un travail qui prend des années et qui doit sans doute être soutenu par des modifications du régime foncier, propres à susciter une vive opposition.
Enfin, une des raisons pour lesquelles le plein emploi n'est pas atteint est que ceux qui veulent le promouvoir sont dispersés. Trop souvent, lorsqu'une masse de gens a quelque chose à gagner mais que quelques groupes d'intérêt ont beaucoup à perdre, ce sont ces derniers qui l'emportent. Pour vaincre ces difficultés et améliorer le dialogue social, il faut que la question soit soulevée régulièrement au sein d'institutions efficaces et représentatives, et sur la base d'informations solides.
Dans le présent chapitre, nous passerons en revue les avis que l'OIT donne à ses mandants en vue du plein emploi ainsi que quelques-unes des principales activités de l'Organisation ayant trait à l'emploi, compte tenu des questions soulevées au chapitre III. Les avis que donne l'OIT s'appuient sur les préceptes de base énoncés dans ses conventions mais aussi sur ses recommandations, sur les résolutions de la Conférence et sur les documents ayant fait l'objet d'un large accord du Conseil d'administration et de ses commissions, notamment la Commission de l'emploi et de la politique sociale. Il y a toutefois de nombreuses questions touchant à la promotion de l'emploi pour lesquelles ces sources ne donnent aucune indication précise. Cela vaut notamment pour différents aspects de la politique économique dans le contexte de la mondialisation ainsi que pour la gouvernance, avec son corollaire de transparence. Or l'OIT se doit d'adresser à ses mandants un message clair et cohérent et qui corresponde à celui du système des Nations Unies. C'est là un objectif important de l'OIT dans le suivi du Sommet mondial pour le développement social.
En préparant ce message, l'OIT réagit également à l'appel du Sommet des chefs d'Etat et de gouvernement du Groupe des 15, qui lui a demandé en février 1999 de lancer une stratégie globale de l'emploi qui aille au-delà d'un simple examen des répercussions sociales de la crise financière en Asie et de ses suites et qui stimule la création d'emplois dans tous les pays en développement.
Pour aider ses mandants, l'OIT a recours à différents moyens d'action: elle accumule et diffuse des connaissances sur les pratiques qui ont réussi dans le domaine du travail et de l'emploi, préconise l'adoption de politiques et de programmes fondés sur ses principes et valeurs, aide à faire émerger un consensus tripartite autour de politiques et de programmes qui répondent aux besoins des mandants et, naturellement, assume ses responsabilités en matière de normes. Par ailleurs, elle s'emploie à promouvoir ses valeurs en collaboration étroite avec d'autres éléments du système des Nations Unies.
L'OIT continue à être guidée par la Déclaration de Philadelphie, dont deux points en particulier méritent d'être rappelés. Premièrement, il incombe à l'OIT «d'examiner et de considérer, dans le domaine international, tous les programmes d'action et mesures d'ordre économique et financier» à la lumière de l'objectif fondamental qu'est la réalisation des conditions permettant à tous les êtres humains d'avoir le droit de poursuivre leur progrès matériel et leur développement spirituel. Deuxièmement, dans la Déclaration de Philadelphie, l'OIT s'engage à collaborer étroitement avec les organismes internationaux chargés de promouvoir l'expansion de la production, d'éviter des fluctuations économiques et de promouvoir le développement et un commerce international de volume constant. Le rôle que l'OIT joue en partenariat avec d'autres institutions internationales et celui qu'elle joue en examinant et considérant, dans le domaine international, les programmes d'action d'ordre économique remontent donc à plus de cinquante-cinq ans.
Dans les années à venir, l'OIT axera ses activités normatives et techniques autour de huit programmes focaux qui doivent étendre et renforcer ses capacités dans des domaines clés relevant de son mandat. La plupart de ces programmes ont un rapport avec l'emploi. Trois lui sont directement consacrés: «Stimuler à l'emploi par le développement des petites entreprises», «Investir dans les connaissances, les compétences et l'employabilité» et «Reconstruction et investissement à forte intensité d'emplois». La question de l'égalité entre hommes et femmes et le développement sont des éléments qui se retrouvent dans tous les programmes focaux. Ces derniers visent à accroître le savoir de l'Organisation afin que celle-ci puisse actualiser et étendre ses services de sensibilisation, de coopération technique et de conseil technique.
Les programmes focaux sont conformes aux quatre objectifs stratégiques de l'OIT, à savoir: promouvoir les principes et droits fondamentaux au travail; accroître les possibilités d'emploi pour les femmes et les hommes; accroître l'étendue et l'efficacité de la protection sociale; renforcer le dialogue social par le tripartisme. Les différentes composantes de la création d'emplois décents dans un cadre de coopération et d'égalité des chances sont ainsi réunies.
Nous examinerons dans la section qui suit le fondement des avis que donne l'OIT pour promouvoir l'emploi dans le cadre de la mondialisation, puis, dans la section 3, le contenu et les modalités de la coopération de l'OIT avec les institutions financières internationales. Dans la section 4, nous passerons en revue les mesures prises par l'OIT pour le suivi du Sommet mondial pour le développement social et, dans la section 5, les conseils que donne l'OIT dans un certain nombre de domaines liés à l'emploi. La section 6 présente des suggestions pour l'avenir.
Une présentation générale des mesures préconisées par l'OIT en vue du plein emploi figure dans les Conclusions concernant la poursuite du plein emploi dans une économie mondialisée: responsabilité des gouvernements, des employeurs et des syndicats, adoptées par la Conférence internationale du Travail en 1996. Ces conclusions donnent notamment des indications pour améliorer l'économie mondialisée de façon à réaliser le plein emploi. Elles demandent d'abord aux pays de «s'engager à observer des règles communes, c'est-à-dire à appliquer des politiques d'ouverture économique et commerciale et à s'abstenir de toute mesure susceptible de leur conférer un avantage comparatif déloyal». Elles font valoir que l'observation universelle des normes fondamentales du travail pourrait réduire les réactions protectionnistes que risque de déclencher la menace d'une perte d'emplois dans un pays donné. Ce point de vue a été précisé par l'adoption en 1998 de la Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail. Cette Déclaration souligne que les normes du travail ne sauraient servir de prétexte à des mesures protectionnistes: les normes du travail sont des instruments qui peuvent puissamment contribuer à donner au développement des bases sociales solides. A cet égard, la ratification et l'application intégrale des conventions fondamentales du travail par un certain nombre de pays d'Asie de l'Est à la suite de la crise financière qui a frappé cette région témoignent de la confiance dans la valeur pratique de ces instruments comme moyens de renforcer les institutions sociales et, ainsi, de subordonner la croissance économique à certains principes sociaux.
Les conclusions de la session de 1996 de la Conférence internationale du Travail donnent encore d'autres indications. Il y est question, notamment, de «mettre en place des rouages efficaces pour surmonter les problèmes liés à la mondialisation croissante des marchés financiers, tels que la croissance rapide des flux financiers à court terme, qui fluctuent et perturbent la croissance économique et l'emploi. Il faudrait examiner les moyens de décourager la spéculation et de promouvoir l'investissement productif... Il importe d'accroître l'aide internationale aux pays les moins avancés, dont la plupart se trouvent en Afrique subsaharienne, pour les aider à sortir de leur marginalisation et alléger le fardeau de leur dette extérieure, et ainsi réduire les inégalités et la pauvreté dans le monde. Cette initiative devrait s'inscrire dans le cadre de l'engagement pris au Sommet mondial pour le développement social de trouver des solutions efficaces, axées sur le développement et durables, aux problèmes de la dette extérieure, y compris son annulation ou d'autres mesures d'allégement... En intensifiant la coopération économique internationale et en mettant en œuvre des politiques macroéconomiques et structurelles conçues pour stimuler la croissance dans les principaux pays industrialisés, on devrait donner un coup de fouet à la production mondiale et favoriser un développement économique et social durable, y compris dans les économies en transition et en développement.»
Il est indispensable pour le développement de promouvoir l'investissement productif. Les moyens de promouvoir l'investissement productif dans les petites et moyennes entreprises et dans l'infrastructure par des méthodes à forte intensité d'emplois ont fait l'objet de déclarations mais aussi, comme on le verra, de recommandations de l'OIT. La Déclaration de principes tripartite sur les entreprises multinationales et la politique sociale contient, elle aussi, des indications sur la manière de promouvoir l'investissement productif en élaborant une politique appropriée pour les investissements directs étrangers. Par ailleurs, il est généralement admis que l'investissement dans la production de biens relève du secteur privé et que celui-ci n'investit que là où il peut espérer un profit raisonnable dans un délai raisonnable. Les questions de gouvernance discutées au chapitre III sont importantes lorsqu'il s'agit de stimuler l'investissement privé, de même que le droit sur l'épargne intérieure, que le secteur public revendique généralement comme une prérogative pour financer ses dépenses de consommation d'équipement. Toutefois, l'interaction entre investissements publics et privés n'est pas simple. Les premiers peuvent jouer un rôle décisif en stimulant les seconds et en favorisant l'investissement direct étranger. Les investissements publics dans l'infrastructure ou les services sociaux sont généralement indispensables pour créer les conditions nécessaires à l'augmentation de l'investissement privé et à la croissance en général. Dans beaucoup de pays, l'Etat a de plus en plus de mal à répondre à la demande croissante de services comme la santé et l'éducation. Différentes formules sont imaginées pour associer le secteur privé à la mise en place de ces services et à leur gestion, l'Etat conservant toutefois un certain contrôle. Ces formules sont censées réduire les coûts de gestion et les besoins d'emprunt du secteur public. Le recours à l'équipement du secteur privé est une autre solution envisageable. Toutes ces façons d'associer le secteur privé à l'investissement dans des domaines qui relèvent traditionnellement du secteur public méritent d'être étudiées plus avant.
Souhaitables en soi, les mesures destinées à décourager les flux financiers spéculatifs ne conduisent pas nécessairement à une augmentation des investissements productifs. Il ne suffit pas de barrer la route aux flux spéculatifs pour transformer les spéculateurs en investisseurs à long terme, et toute mesure susceptible d'accroître le coût du crédit intérieur est à éviter soigneusement. Cela dit, il est certain que les pays dont proviennent les capitaux pourraient tenir davantage à l'œil certaines de leurs institutions financières. Les institutions financières surengagées qui se défont en catastrophe de leurs actifs dans un pays parce qu'elles ont essuyé une déconfiture dans un autre entraînent des réactions en chaîne. De leur côté, les pays emprunteurs ont la possibilité de recourir à différents types de contrôle des capitaux, pour des périodes plus ou moins longues. Toutes les mesures de contrôle risquent certes d'aboutir à une mauvaise affectation des ressources et à un ralentissement du processus d'ajustement structurel mais elles n'en sont pas moins souhaitables étant donné les effets négatifs que peuvent avoir les flux de capitaux courts. L'OIT devrait peut-être «examiner et considérer» la question des moyens à utiliser pour décourager la spéculation.
Ces questions ont été abordées par le BIT dans ses rapports sur l'emploi dans le monde, sans que l'on puisse véritablement parler à ce sujet d'avis consensuels au niveau de l'Organisation. Ces rapports ont servi de base à l'analyse des politiques à adopter pour stimuler la création d'emplois, notamment dans les pays à fort taux de chômage. Ils ont également attiré l'attention sur les dangers d'une déflation mondiale. Au niveau mondial, leur message est que l'OIT devrait collaborer avec d'autres institutions en proposant des moyens de réduire le plus possible les risques d'une récession nationale causée par toutes sortes de facteurs extérieurs et en prenant toutes les mesures qui peuvent être prises à l'échelle internationale pour rétablir la confiance et promouvoir une croissance aussi élevée que possible mais durable.
De plus en plus, il faut aussi tenir compte des politiques qui sont adoptées au sein des groupements régionaux. A ce niveau, les mesures visant à éliminer les pratiques de travail déloyales qui faussent les échanges peuvent être poussées plus loin que celles qui sont prises à l'échelle mondiale, et ce grâce à l'harmonisation des législations du travail et à la mise en place d'une procédure de règlement des conflits reposant sur des normes internationales. A ce niveau, des mesures peuvent également être prises pour coordonner les différents types de procédures commerciales de manière à stabiliser les conditions du commerce régional. Ce niveau pourrait aussi convenir à une harmonisation des pratiques utilisées pour l'aide fournie aux travailleurs dont l'emploi a été supprimé sous l'effet de l'ajustement des échanges.
Les formes d'intégration régionale varient considérablement, surtout par le degré de souveraineté que les pays acceptent de concéder. Même sans union économique et monétaire, c'est l'Union européenne qui va le plus loin en adoptant des mesures communes, surtout en rapport avec le marché unique, et en prélevant des fonds pour les redistribuer entre les différents pays de l'Union. La politique régionale de l'Union permet certains transferts au profit des régions les plus touchées par le chômage. Comme on l'a vu dans le chapitre précédent, l'Union européenne a adopté des lignes directrices pour la politique de l'emploi, et les Etats membres doivent présenter régulièrement des rapports sur leurs plans d'action nationaux. Cette initiative ne découle pas nécessairement d'une approche commune des questions économiques et commerciales ni de la logique qui est à la base de l'Union; elle découle de la reconnaissance d'une volonté commune de résoudre un problème qui se pose plus ou moins de la même façon à tous les pays membres. Une approche commune est déjà en soi un instrument d'intégration. Ce mécanisme pourrait éventuellement s'appliquer à d'autres groupements de pays ayant dans l'ensemble les mêmes structures économiques, surtout là où, apparemment, les aspects sociaux de l'intégration régionale n'ont pas suffisamment retenu l'attention.
Dans l'esprit de la Déclaration de Philadelphie, l'OIT est vouée à coopérer en permanence avec les organismes des Nations Unies. Ces dernières années, l'OIT et les institutions financières internationales ont collaboré plus étroitement à la définition d'un cadre commun pour prendre la mesure des problèmes d'emploi. Les institutions de Bretton Woods sont assurément devenues plus conscientes de la nécessité d'associer les partenaires sociaux et la société civile aux consultations sur la forme à donner aux programmes d'ajustement structurel dont elles assurent le financement. De plus, l'universalité des principes de l'OIT est de plus en plus reconnue au niveau mondial dans les politiques, ce qui est une condition préalable à leur intégration pleine et entière dans le message social universel des Nations Unies. C'est ainsi que les ministres du Travail du G8, qui se sont réunis en février 1999, ont noté que la Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail était un instrument essentiel qui fondait l'action visant à améliorer les conditions de vie des travailleurs partout dans le monde. Ils se sont également félicités du renforcement de la coopération entre l'OIT et les institutions financières internationales s'agissant de la promotion de l'emploi, des filets de sécurité sociale, d'une protection sociale appropriée, des normes fondamentales du travail et de l'efficacité des institutions du marché du travail. Cependant, malgré ces déclarations, un cadre commun pour aborder les différents aspects de la politique de l'emploi et, d'une manière plus générale, combiner objectifs économiques et préoccupations sociales n'a pas encore été défini. Divers organismes se concentrent sur des questions purement sectorielles, et on n'entrevoit aucune perspective d'accord sur le poids à donner aux différents objectifs d'action. Il est certes admis que le plein emploi doit être l'un des premiers objectifs des pouvoirs publics, mais la corrélation négative réelle ou imaginée entre cet objectif et d'autres priorités est mesurée de diverses manières. Il faut s'attacher davantage à rapprocher ces différentes perspectives car il ne saurait y avoir de réponse sectorielle à des problèmes mondiaux.
L'OIT s'emploie toujours activement à souligner le bien-fondé des principes de l'OIT auprès des institutions de Bretton Woods, afin que les organisations d'employeurs et de travailleurs soient considérées aussi bien comme une composante fondamentale de la société civile ayant un droit intrinsèque d'être consultées au sujet de l'élaboration des politiques que comme un groupe affecté par les infléchissements de la politique économique dont l'opinion sur la forme que devraient prendre ces changements et même sur leur opportunité est pertinente (au sens de la convention no 122). Quand les Nations Unies parviendront à s'entendre sur un cadre d'analyse commun concernant la politique économique et sociale, le dialogue social sera un élément déterminant pour exploiter ce cadre.
Les institutions financières internationales souhaitent vivement que le développement économique s'accompagne d'une gestion transparente et fiable des affaires publiques. Elles prennent également de plus en plus conscience des avantages d'un consensus tripartite sur les questions relatives au marché du travail lorsque des réformes sont proposées, particulièrement dans les pays dotés d'un secteur industriel bien développé. Aussi la crise en Asie a-t-elle incité le FMI à encourager, en République de Corée, le dialogue tripartite et l'adoption de nouvelles lois assurant la protection des travailleurs et reconnaissant les syndicats et, en Indonésie, à promouvoir la reconnaissance pleine et entière de la liberté syndicale.
Un certain nombre de propositions ont été faites pour accroître la contribution tripartite aux conseils donnés par les institutions de Bretton Woods pour l'élaboration des politiques. Au niveau national, il convient de renforcer la capacité et les compétences des organisations d'employeurs et de travailleurs, ce qui exige de nouvelles initiatives de la part de l'OIT, tandis que les gouvernements doivent être résolus à partager les informations dont ils disposent avec les partenaires sociaux et à montrer le prix qu'ils attachent à la contribution de ces partenaires au débat. L'OIT participe de plus en plus aux tribunes internationales, par exemple aux réunions du G8 et aux réunions des institutions de Bretton Woods. L'étape suivante serait la participation régulière de l'OIT aux réunions du Comité intérimaire et à celles du Comité de développement.
Un instrument que l'OIT utilise pour donner des avis sur la politique de l'emploi et qui fait l'objet d'une plus grande attention depuis le Sommet mondial est l'examen par pays de la politique de l'emploi. L'objectif de ces examens est d'aider les gouvernements et les organisations d'employeurs et de travailleurs à élaborer des politiques et des programmes orientés vers le plein emploi, respectant pleinement les droits des travailleurs et, en conséquence, traitant de la place réservée aux femmes et du travail des enfants. C'est ainsi que les examens par pays devraient permettre aux gouvernements de donner corps à l'engagement qu'ils ont pris lors du Sommet mondial de promouvoir le plein emploi et la qualité de l'emploi en choisissant des politiques sociales et économiques adaptées et en mettant en place des institutions efficaces et le cadre juridique nécessaire. Les équipes du BIT chargées d'effectuer ces examens s'emploient, avec les gouvernements et les partenaires sociaux, à évaluer la situation de l'emploi et du travail dans le pays et à cerner les principaux problèmes à résoudre. Cela consiste entre autres à déterminer les particularités économiques et sociales des groupes les plus vulnérables et les plus défavorisés. Dans un deuxième temps, les équipes aident les autorités nationales à mesurer l'impact des politiques et des programmes existants sur la création d'emplois et la qualité de l'emploi; à ce stade, il est possible de proposer des politiques et des programmes nouveaux ou une amélioration de ceux qui sont en cours. Il va sans dire que les représentants des partenaires sociaux doivent être associés à la formulation de toute proposition nouvelle. Les propositions avancées ont parfois pour but d'améliorer les systèmes de contrôle et d'évaluation de l'emploi, notamment par la mise au point d'un dispositif permettant de rassembler de nouvelles données. Les examens débouchent dans tous les cas sur une conférence nationale tripartite destinée à faire connaître et à renforcer l'engagement des pouvoirs publics à promouvoir le plein emploi, ainsi qu'à assurer l'appui des partenaires sociaux aux nouvelles initiatives arrêtées.
Lors d'une première étape qui s'est déroulée pendant la période biennale 1996-97, des examens par pays de la politique de l'emploi ont été effectués au Chili, au Népal et en Hongrie, l'appui de l'OIT provenant principalement de l'équipe multidisciplinaire compétente. Pendant l'exercice biennal en cours, des examens ont été menés dans des pays en développement (Barbade, Côte d'Ivoire, Brésil, Kenya, Pakistan et Thaïlande), des pays d'Europe orientale (Ukraine) et d'Europe occidentale, dans une optique comparative et sans composante explicite de coopération technique (Autriche, Danemark, Irlande et Pays-Bas). Dans ces quatre derniers pays, les examens ont suivi la même démarche, consistant à augmenter le plus possible la participation des organisations d'employeurs et de travailleurs. Ils ont également été organisés de manière à partager les données d'expérience, en mettant l'accent sur la façon dont le dialogue social engagé dans les quatre pays a contribué aux résultats généralement positifs sur lesquels ils ont débouché dans le domaine de l'emploi. L'état d'avancement de ces examens a été régulièrement communiqué au Conseil d'administration par l'intermédiaire de sa Commission de l'emploi et de la politique sociale.
Les priorités et les aspects privilégiés dans ces examens varient d'un pays à l'autre suivant l'idée qu'ils se font du problème de l'emploi et de la solution à y apporter. Les organisations d'employeurs et les organisations de travailleurs ont vraisemblablement des priorités différentes qui sont respectées. Néanmoins, il importe tout d'abord de souligner la place centrale que l'emploi doit occuper dans l'élaboration des politiques et d'examiner dans quelle mesure les objectifs liés à l'emploi sont définis dans les textes pertinents et dans les politiques déclarées des pouvoirs publics, et quels sont les moyens dont on dispose pour relier ces objectifs à l'élaboration des politiques aux niveaux national et local.
Même s'ils concernent des cas particuliers, les examens par pays envisagent dans tous les cas les mêmes problèmes et politiques de base. Non seulement certains aspects des politiques et certaines préoccupations sont communs à des pays ou à des groupes de pays, mais les différents cadres d'action réglementaire devraient aussi refléter le respect de valeurs universelles, par exemple un processus de décision démocratique et la protection des droits fondamentaux des travailleurs.
Parmi les problèmes de fond abordés dans les examens par pays, on peut citer les politiques macroéconomiques et sectorielles; les politiques du marché du travail, eu égard en particulier à la réglementation et à la protection sociale; le rôle du dialogue social; l'action en faveur d'une répartition socialement acceptable du travail et du revenu; les politiques de mise en valeur des ressources humaines et l'employabilité de la main-d'œuvre; l'appui des politiques et des programmes au secteur informel; les programmes spéciaux pour l'emploi, et notamment les programmes de travaux publics à forte intensité de main-d'œuvre et autres programmes générateurs de revenus; l'élimination de la discrimination fondée sur le sexe et du travail des enfants; enfin, la promotion des petites et moyennes entreprises.
Après le Sommet mondial pour le développement social, de nombreux pays ont organisé des sommets nationaux - par exemple, l'Ethiopie, Fidji, Sri Lanka et le Zimbabwe. En règle générale, les sommets nationaux ont abordé tous les engagements de la Déclaration de Copenhague et pas uniquement l'Engagement 3. L'OIT a en général pris part à ces sommets nationaux en assumant la présidence ou la coprésidence du comité chargé des questions sociales et de l'emploi. En Zambie, l'OIT a joué un rôle de premier plan dans le programme national sur l'emploi et des moyens d'existence durables. Certains autres pays, à savoir le Kenya, les Philippines et la République-Unie de Tanzanie, ont eu d'emblée l'idée d'organiser des ateliers ou des sommets nationaux sur la politique de l'emploi, dans lesquels l'OIT a joué un rôle déterminant et qui ont ultérieurement débouché sur des demandes d'autres formes d'assistance adressées à l'OIT. Parmi les exemples récents de sommets sur l'emploi figurent la Conférence nationale sur l'emploi en Tunisie (1998), les Assises nationales de l'emploi au Maroc (1998), les Etats généraux de l'emploi en Mauritanie (1997) et, en Egypte, une table ronde sur une stratégie et des programmes pour la création d'emplois et la lutte contre la pauvreté (1998).
Un volet essentiel de la stratégie pour l'emploi suivie par l'OIT, qui a pris de l'importance depuis le Sommet mondial, réside dans l'octroi d'un appui technique pour la mise en œuvre des conventions fondamentales. Cela s'applique tout particulièrement à des programmes tels que le Programme international pour l'abolition du travail des enfants (IPEC), le Programme international pour des emplois en plus grand nombre et de meilleure qualité pour les femmes, le Programme intitulé «Des emplois pour l'Afrique» et des programmes multinationaux tels que celui sur les travailleurs à domicile. Bon nombre des activités de l'IPEC et du programme pour les femmes ont été des activités de promotion destinées à informer des groupes de leurs droits et à aider les gouvernements à réviser la législation. En outre, ces programmes reposent en grande partie, naturellement et à juste titre, sur l'appui local. Ainsi, l'IPEC a été associé à de grandes initiatives visant à retirer les enfants de certaines branches d'activité telles que le secteur des vêtements au Bangladesh et la fabrication de ballons de football et de tapis au Pakistan. Ces activités ont entraîné des changements bénéfiques dans les communautés concernées, les familles s'étant montré désireuses de retirer leurs enfants du travail pour les envoyer à l'école.
Dans le cadre du programme concernant les femmes, les activités visant à lutter contre la discrimination fondée sur le sexe se sont matérialisées, notamment par des interventions ciblées censées aider les travailleuses employées dans les industries des zones frontalières du Mexique, en améliorant leurs conditions de travail et en augmentant leur niveau de participation à la vie syndicale. En Afrique, ce même programme a mis l'accent sur la mobilisation collective en faveur des femmes dans les zones rurales et le secteur informel afin qu'elles puissent créer leurs propres réseaux et structures d'appui et obtenir ainsi un meilleur accès à la formation technique, au microcrédit et à l'aide au marketing. Le programme s'est attaché en particulier à aider les pays à adopter des plans d'action prioritaires déterminant les domaines de recherche et de collecte de données, les réformes législatives nécessaires et les possibilités de promouvoir l'emploi dans des secteurs particuliers et d'introduire des mesures de protection sociale. De tels plans ont été adoptés en Côte d'Ivoire, en Inde, à Sri Lanka, en République-Unie de Tanzanie et au Zimbabwe. A l'appui de l'égalité entre les sexes, le Bureau des activités pour les travailleurs de l'OIT fournit toute une gamme de services et de projets consultatifs et de formation pour renforcer la participation des femmes aux activités des syndicats. Le Bureau des activités pour les employeurs encourage les organisations d'employeurs et les entreprises qui leur sont affiliées à élaborer, adopter et mettre en application des politiques concernant l'égalité des chances sur le lieu de travail. Il organise également des cours de formation à l'intention des femmes pour les inciter à prendre part aux activités des entreprises, aussi bien en tant que salariées qu'en tant que chefs d'entreprise potentiels désireux de créer leur propre affaire.
Le programme «Des emplois pour l'Afrique» attire l'attention sur les possibilités de maximiser l'emploi et d'atténuer la pauvreté au moyen d'une croissance induite par les investissements. Le programme opère en constituant des réseaux (jusqu'ici dans dix pays d'Afrique subsaharienne) de gouvernements, de travailleurs et d'employeurs ainsi que d'autres acteurs de la société civile, ce qui débouche sur l'élaboration de plans d'action nationaux. Il dispense une formation, utilise les compétences nationales en matière de recherche et de consultation et aide les mandants à renforcer leurs capacités dans des disciplines fondamentales telles que les économies de main-d'œuvre, les statistiques et la collecte et l'analyse des données. Les plans d'action nationaux portent sur un large éventail d'activités génératrices de revenus qui sont étudiées dans la section suivante.
En tant qu'organisation universelle, l'OIT doit fonder les conseils qu'elle donne aux différents pays sur un ensemble commun de principes, alors même que ses instruments soulignent fréquemment la nécessité de tenir compte du niveau de développement et de la situation particulière de chacun d'eux. La présente section portera sur les domaines de la politique de l'emploi qui ressortissent le plus clairement de la compétence de l'Organisation, à savoir: les compétences et aptitudes des travailleurs; la création d'emplois dans les petites et moyennes entreprises ainsi que dans le secteur informel; la flexibilité du marché du travail et la protection et la sécurité de l'emploi; la fixation des rémunérations; les travaux publics à forte intensité de main-d'œuvre; l'emploi des jeunes; les programmes destinés à des groupes particuliers et le suivi de l'assistance aux groupes vulnérables. Tous ces domaines englobent des questions relatives à l'égalité des sexes, à l'égalité des chances, à la liberté syndicale et à la non-discrimination. Tous également comprennent un élément de dialogue social susceptible de contribuer plus ou moins directement à l'élaboration des mesures à prendre dans ces domaines. Comme on le verra, la négociation collective est particulièrement liée aux questions de flexibilité du marché du travail et de fixation des rémunérations. La dernière section analyse les questions relatives à la conciliation du travail et de la vie familiale.
i) Compétences et aptitudes des travailleurs
Les principes de l'OIT relatifs à l'amélioration des compétences et aptitudes des travailleurs figurent dans la convention (no 142) et la recommandation (no 150) sur la mise en valeur des ressources humaines, 1975. La convention réaffirme le principe de l'égalité des chances et de la non-discrimination dans la formation, point qui présente une importance essentielle pour deux raisons, la première étant que les femmes reçoivent généralement une moindre formation que les hommes, la seconde que les travailleurs migrants et les travailleurs appartenant à des minorités ethniques sont généralement relégués dans des emplois à faible productivité. Par ailleurs, la recommandation déclare que les pays devraient disposer d'un système de formation professionnelle et s'en servir pour aider les groupes désavantagés sur le plan économique ou social. Les nouveaux venus sur le marché du travail devraient recevoir une éducation générale coordonnée avec une formation pratique, une formation de base dans les compétences relatives à plusieurs métiers et une spécialisation les préparant à un emploi déjà existant. Les employeurs devraient mettre en place des programmes de perfectionnement pour l'ensemble de leurs travailleurs. Cette formation permanente pourrait bénéficier d'un soutien financier public. Les emplois répondant à certaines normes de qualité conduiraient à une qualification qui tiendrait compte de l'expérience dans le métier exercé. Les normes devraient être revues périodiquement et être étendues jusqu'à couvrir l'ensemble des principaux métiers et niveaux de compétence et de responsabilité.
La recommandation, qui date de 1975, va sans doute faire l'objet d'une proposition de révision après discussion à la session de 2000 de la Conférence internationale du Travail. Elle n'aborde guère les préoccupations actuelles analysées dans L'emploi dans le monde 1998-99 relatives à la nécessité de se rapprocher du marché du travail et d'accorder davantage de considération à l'efficacité des activités de formation. Cependant, elle ne prend pas parti sur le principe du financement public de la formation. Elle note que les employeurs risquent d'hésiter à s'engager dans les activités de perfectionnement et suggère qu'une partie du coût de ces activités pourrait être prise en charge par la collectivité. Une autre solution consisterait à imposer un droit de formation aux employeurs qui n'assurent pas un degré déterminé de formation et à en effectuer le remboursement en fonction de la formation qu'ils mènent. La recommandation est nettement favorable à l'acquisition universelle des qualifications - ce qui semble d'ailleurs une condition préalable à la mise en place d'une culture de la formation - et à la prise en compte intégrale des qualifications dans le recrutement des travailleurs. Enfin, elle reconnaît les avantages qu'il y a à tenir compte de l'expérience dans l'évaluation des qualifications acquises, idée qui pourrait présenter une grande importance pour les pays en développement et que l'on trouve également dans L'emploi dans le monde 1998-99.
On met de plus en plus l'accent aujourd'hui sur le partenariat dans la formation, qui constitue un moyen de clarifier dans une certaine mesure le rôle respectif des gouvernements, des employeurs et des travailleurs. Les gouvernements sont moins qu'auparavant des fournisseurs directs de formation et participent de plus en plus avec leurs partenaires à la conception et à la mise en œuvre de la politique en ce domaine envisagée dans une perspective à long terme. Ils fournissent des informations sur les besoins en qualifications, contrôlent la manière dont se déroulent les activités de formation et, bien entendu, financent largement celle-ci. De leur côté, les organisations de travailleurs contribuent à l'élaboration de la politique de la formation et sont bien placées pour jouer un rôle consultatif sur l'efficacité des programmes.
L'une des questions qui apparaît dans le domaine de la formation concerne la difficulté d'adapter les systèmes en place au fossé croissant qui sépare les travailleurs qui appartiennent au noyau du marché du travail et ceux qui restent à sa périphérie. Une question se pose depuis plus longtemps, celle de savoir comment augmenter le montant de formation dispensée dans les petites entreprises et celle reçue par les femmes (surtout lorsque la carrière de ces dernières est interrompue par les responsabilités familiales). La formation et le perfectionnement des travailleurs appartenant aux groupes minoritaires sont également une question importante, de même que la formation des travailleurs et des entrepreneurs du secteur informel.
Comme il ressort de l'analyse des directives sur l'emploi de la Commission européenne, la formation est devenue un élément important des politiques actives du marché du travail destinées essentiellement aux chômeurs de longue durée. L'OIT a toujours souligné la nécessité de parvenir à l'égalité des chances et à financer les activités de formation destinées aux groupes défavorisés et aux pauvres en général, afin de leur permettre de lutter à armes égales sur le marché du travail.
Le programme focal du BIT intitulé Investir dans les connaissances, les compétences et l'employabilité constitue un nouvel élément. Trois défis ont été retenus: favoriser les investissements dans les compétences, améliorer le niveau de qualification des groupes vulnérables et aider l'ensemble des travailleurs du secteur informel à se qualifier. Ces objectifs, s'inscrivant dans le cadre de la révision probable de la recommandation no 150, donneront un nouvel élan aux activités menées dans ce domaine.
ii) Création d'emplois dans les petites et moyennes entreprises ainsi que dans le secteur informel
La recommandation (no 189) sur la création d'emplois dans les petites et moyennes entreprises, 1998, définit la position de l'OIT quant aux orientations à donner dans ce domaine. Elle se fonde sur cinq principes: a) égalité des chances et égalité d'accès pour les entreprises de toute dimension et de tout type au crédit et aux marchés des capitaux, aux marchés des marchandises, à l'information et aux compétences techniques ainsi qu'à une taxation équitable; b) application non discriminatoire de la législation du travail; c) respect des normes internationales du travail relatives au travail des enfants; d) promotion des mécanismes tripartites tendant à réexaminer les mesures relatives aux petites entreprises et participation tripartite aux programmes visant à développer les services aux entreprises; e) amélioration du secteur informel en vue de l'intégrer au secteur organisé. Les pays devraient vérifier si la protection sociale s'étend aux travailleurs des petites entreprises et si les normes sont respectées dans des domaines comme les soins médicaux, la maladie, le chômage, la retraite, les accidents du travail et les allocations familiales ainsi que les prestations de maternité, d'invalidité et de survivants. Les pays devraient veiller à ce que la législation sociale et du travail réponde aux besoins des petites et moyennes entreprises et assure une protection et des conditions de travail satisfaisantes aux travailleurs. Sur cette base, ils devraient prendre des mesures pour développer l'esprit d'entreprise et inciter les entrepreneurs et les travailleurs à prendre des risques et à poursuivre leur formation tout au long de leur vie. Ils devraient mettre en place une infrastructure permettant d'aider efficacement les petites et moyennes entreprises à se développer.
Pour favoriser la mise en œuvre de la recommandation no 189, qui est à la fois récente et complète, on a créé un programme mondial appelé Programme international pour les petites entreprises (ISEP). Aux fins de ce programme, les petites entreprises comprennent les micro-entreprises du secteur moderne et du secteur informel ainsi que les entreprises moyennes. Au niveau de l'action politique, on s'efforce de mettre en place une culture de la consultation et de stimuler les conceptions et mécanismes participatifs qui sont nécessaires à l'examen des mesures prises et du cadre législatif et réglementaire. Des efforts particuliers ont été menés pour intégrer les questions relatives à l'égalité des sexes dans l'ensemble des activités de l'ISEP afin de renforcer l'aide apportée aux femmes chefs d'entreprise. Pour améliorer le rapport coût-efficacité, les résultats et la viabilité, on a mis en œuvre la recommandation en collaborant avec des intermédiaires locaux, améliorant de ce fait leur capacité à fournir des services d'aide à l'entreprise et à élaborer, mettre en œuvre et réviser les mesures prises en ce sens.
L'ISEP se fonde sur l'intégration systématique et effective des questions relatives aux normes - particulièrement celles qui portent sur la qualité du milieu de travail -, aux programmes de développement de l'entreprise. Cette approche a été favorisée par la mise en œuvre d'activités visant à étendre la protection sociale aux travailleurs du secteur informel en Ouganda et en République-Unie de Tanzanie, ainsi que par la réalisation en Turquie, conjointement avec l'IPEC, d'un projet visant à étudier la mesure dans laquelle une augmentation du soutien familial accordée dans le cadre d'une aide à la création d'entreprises est susceptible d'inciter les parents à ne pas exposer leurs enfants aux tâches dangereuses. En liaison avec l'ONUSIDA, l'ISEP étudie une méthode novatrice pour réduire le taux de mortalité due au SIDA/VIH chez les travailleurs des petites entreprises.
La recommandation mentionne bien la nécessité d'aider le secteur informel à s'intégrer au secteur organisé et note que les exigences administratives imposées aux petites entreprises peuvent constituer un fardeau excessif. Cependant, il ne faut pas que la simplification de ces exigences porte préjudice aux conditions d'emploi. A cet égard, la politique de l'OIT se heurte toujours au dilemme énoncé par la recommandation (no 169) concernant la politique de l'emploi (dispositions complémentaires), 1984, à savoir que «les Membres devraient tenir compte de la possibilité que l'intégration du secteur informel dans le secteur formel réduise la capacité du premier d'absorber la main-d'œuvre et d'engendrer des revenus. Néanmoins, ils devraient chercher à étendre progressivement des mesures de réglementation au secteur informel.»
Le programme focal intitulé Stimuler l'emploi par le développement des petites entreprises vise à fournir toute une gamme de services intégrés. Ce nouveau programme diffère des programmes en vigueur de l'OIT à divers titres. Il met davantage l'accent sur les questions relatives aux valeurs fondamentales de l'Organisation, et en particulier sur la qualité de l'emploi, l'égalité des sexes et la possibilité pour ceux qui travaillent dans les petites entreprises de mieux défendre leurs intérêts. Il cherche à nouer des alliances stratégiques avec les principales institutions, au niveau mondial comme au niveau régional, et il met davantage l'accent sur les leçons à tirer des expériences du passé en matière de développement des petites entreprises ainsi que sur la gestion des connaissances.
iii) Flexibilité du marché du travail et protection et sécurité de l'emploi
Il s'est produit au cours des dernières années de nombreux changements dans la structure de l'emploi qui résultent largement des pressions exercées par la concurrence mondiale. Les conclusions adoptées par la Conférence internationale du Travail à sa session de 1996 analysent ainsi la situation: «Parmi ces changements structurels, il y a lieu de citer de nouvelles formes d'emploi flexible, un taux de rotation plus élevé des effectifs et une tendance de plus en plus marquée vers une réduction et un assouplissement de la durée du travail. Par conséquent, il convient de développer de nouvelles politiques propres à garantir la sécurité de l'emploi, la protection sociale et un marché du travail flexible... Ainsi, on encouragera «la sécurité de l'employabilité» en offrant davantage de possibilités de formation et de recyclage tout au long de la vie active...». Les conclusions mentionnent également la nécessité «de combiner la sécurité de l'emploi et la souplesse dans l'utilisation de la main-d'œuvre par, entre autres moyens, la négociation collective dans la réorganisation du travail et l'investissement dans des domaines de compétence appropriés».
L'une des manières de garantir l'«employabilité» consiste à mettre l'accent sur la formation et le recyclage, l'idéal étant de le faire sans que le travailleur intéressé soit contraint à un chômage temporaire, c'est-à-dire, comme on l'a mentionné plus haut, en faisant porter l'effort sur le perfectionnement dans l'entreprise. Dans les cas où le chômage est inévitable, il faut éviter qu'il ne soit de trop longue durée, et la politique de l'OIT a toute chance de coïncider ici avec celle énoncée dans les directives de la Commission européenne sur la politique de l'emploi. Un aspect du problème touche à la cessation d'emploi. La convention (no 158) sur le licenciement, 1982, autorise spécifiquement l'exclusion de ses dispositions des travailleurs engagés pour une période de temps ou une tâche spécifiée ainsi que les travailleurs engagés à titre occasionnel. La recommandation correspondante no 166 s'efforce de restreindre la portée de ces dispositions en proposant d'assimiler les contrats de durée déterminée, lorsqu'ils ont fait l'objet d'un ou de plusieurs renouvellements, à des contrats de travail de durée indéterminée. L'OIT est donc sceptique quant à la possibilité d'améliorer la flexibilité du marché du travail par le recours à des contrats successifs conclus pour une durée déterminée ou pour une tâche précise. Par ailleurs, on a indiqué plus haut que ni les travailleurs à temps partiel ni les travailleurs à domicile ne devraient être traités différemment des travailleurs à temps complet en matière de sécurité de l'emploi.
Il y a lieu de noter que certains travailleurs sont particulièrement exposés à un licenciement abusif, par exemple en raison de leur sexe, de leur origine ethnique ou de leur activité syndicale. La convention no 158 interdit expressément le licenciement pour l'un de ces motifs. Cependant, les femmes sont plus susceptibles que les hommes d'exercer des métiers non protégés, comme la plupart des tâches domestiques, qui n'offrent guère de recours contre le licenciement abusif.
Le rôle du dialogue social et l'amélioration de la flexibilité par la négociation collective sont expressément mentionnés dans les conclusions adoptées par la CIT en 1996. A cet égard, c'est sans doute la négociation collective qui offre les plus larges possibilités de négociation de la flexibilité dans les questions relatives aux heures de travail - hebdomadaires, mensuelles ou annuelles - et à l'organisation des tâches, encore que des changements législatifs puissent souvent s'imposer en premier lieu. Cependant, il faut considérer la négociation collective comme la formule opposée aux contrats de travail négociés individuellement. Selon l'OIT, la législation et la négociation collective contribuent de manière importante à faire en sorte que les travailleurs ne soient pas contraints d'accepter en bloc l'ensemble des conditions d'emploi.
Par ailleurs, certains travailleurs n'ont pas de contrat d'emploi; ils se situent donc à la limite entre le statut de travailleur indépendant et celui de salarié. On trouve des situations de ce type jusque dans le secteur public. Selon l'OIT, toute relation d'emploi correspondant à une réalité devrait être régularisée.
Dans sa partie consacrée aux conseils relatifs à la flexibilité du marché du travail, le rapport à la Réunion de Bangkok (janvier 1999) sur le suivi du Sommet mondial pour le développement social indique qu'il existe deux grands défis dans ce domaine, le premier consistant à élaborer les mécanismes propres à assurer la viabilité de la flexibilité des marchés du travail. L'analyse présentée donne à penser que la mise en place de mécanismes efficaces en matière de dialogue social est la meilleure manière d'assurer la flexibilité du marché du travail. Des questions importantes doivent être abordées ici, qui concernent notamment le bon équilibre entre les institutions chargées des consultations tripartites et les systèmes de négociation collective bipartite ainsi que les fondements sur lesquels repose le choix entre la centralisation et la décentralisation en ce domaine. En outre, dans certains pays de la région, particulièrement en Asie de l'Est et du Sud-Est et dans les pays en transition, il y a lieu de mettre en place des organisations de travailleurs et d'employeurs indépendantes et efficaces, faute de quoi le dialogue social perdra son sens.
Le second défi consiste à combiner la flexibilité du marché du travail et la sécurité de l'emploi. Pour éviter que la flexibilité ne conduise à l'insécurité de l'emploi et au chômage de longue durée, il faut que les institutions compétentes en matière de marché du travail aident les travailleurs à se requalifier et à trouver un emploi.
De façon plus générale, la Réunion de Budapest sur le suivi du Sommet mondial pour le développement social dans certains pays en transition a noté que le dialogue social n'abordait qu'une gamme limitée de questions économiques et sociales. Pour rendre ce dialogue pleinement efficace, il faut que les négociations tripartites nationales soient complétées par des négociations collectives aux niveaux des secteurs, des régions et des entreprises. En outre, il faut non seulement qu'existe une volonté politique de mener un dialogue de fond, mais aussi que soient présents des partenaires sociaux indépendants, représentatifs et compétents.
iv) Fixation des salaires
L'une des principales fonctions de la négociation collective est bien évidemment la fixation des salaires. Pour les partenaires sociaux et les gouvernements, cette question essentielle se pose à chaque instant. Les salaires représentent l'essentiel des coûts de main-d'œuvre, qui augmentent généralement avec la productivité à mesure qu'on s'approche du plein emploi. Ils constituent non seulement une variable macroéconomique qui influe sur la compétitivité internationale, mais aussi une variable sociale fondamentale. L'évolution des salaires peut affecter l'emploi en modifiant cette compétitivité et en contribuant à la demande intérieure. Il n'est donc pas surprenant qu'il soit difficile d'obtenir un consensus tripartite dans ce domaine, et l'OIT n'a pas cherché à élaborer une recommandation qui aurait complété la convention (no 131) sur la fixation des salaires minima, 1970. Bien entendu, l'OIT affirme le droit des hommes et des femmes à une rémunération égale pour un travail de valeur égale ainsi que l'interdiction pour les pouvoirs publics de remettre en cause les salaires librement négociés.
En 1992, la Commission de l'emploi du Conseil d'administration (devenue Commission de l'emploi et de la politique sociale) a atteint un consensus sur un large ensemble de questions dans un document publié par le BIT en anglais sous le titre «Wages policy: Wages, non-labour costs and their relation to employment under conditions of structural adjustment» (Les salaires, les coûts non salariaux de main-d'œuvre et leur relation avec l'emploi dans un contexte d'ajustement structurel). A l'époque, différents points faisaient l'objet d'un accord général: le salaire minimum contribue largement à fournir un filet de protection aux catégories à faibles revenus; il est possible de modérer les augmentations salariales en modulant avec soin les services sociaux publics; les écarts de salaires jouent un rôle important dans l'accroissement de la mobilité sociale entre les secteurs et les entreprises en régression et ceux qui sont en expansion; il faut agir avec prudence lorsqu'on modifie les écarts de salaires à l'intérieur d'une entreprise; la participation des travailleurs à la gestion permet d'améliorer l'efficacité des formules de rémunération liées aux résultats.
Certains de ces points doivent être envisagés conjointement à l'argument défendu dans la section précédente sur la flexibilité du marché du travail, à savoir que les écarts de salaires au sein d'une entreprise ne concernent pas seulement le travailleur intéressé et l'employeur, mais l'ensemble des travailleurs en raison de ce que ces écarts concernent l'équité avec laquelle sont traités les uns et les autres. L'inclusion d'un «salaire social», c'est-à-dire de la notion de complémentarité entre la somme versée par l'employeur au travailleur et les services publics dont bénéficient les travailleurs et les personnes à leur charge, présente de l'importance. Elle ouvre expressément la voie aux accords tripartites nationaux, puisque la fourniture des services sociaux n'établit pas de distinction entre les secteurs et les métiers. Par ailleurs, elle répond aux préoccupations des femmes si les services fournis - par exemple les crèches - concernent les enfants. De tels accords, qui comportent souvent une modération salariale minime dans le cadre d'un ensemble plus large, constituent un élément important des politiques de l'emploi de certains pays qui ont réussi à développer l'emploi.
La notion de salaire envisagé en tant que coût conduit naturellement à l'examen des moyens acceptables de réduire les coûts salariaux pour l'employeur tout en défendant le niveau de vie des travailleurs et de leurs familles. Certaines formes de subventions salariales pourraient certainement jouer un rôle dans la politique de l'emploi, par exemple en contribuant à l'insertion dans l'emploi des groupes visés. Une telle formule pose naturellement un certain nombre de problèmes, souvent liés au maintien des emplois subventionnés au départ. Il se pose également des questions comme celle de l'effet d'aubaine ou de substitution. Une solution consiste à compléter les versements salariaux par d'autres transferts aux travailleurs et à leurs familles. Le fonctionnement exact de ces programmes n'a guère été étudié par le BIT, quoiqu'il soit de nature à présenter une importance considérable dans l'avenir pour les pays où l'emploi progresse lentement.
La réunion régionale de Budapest a souligné que, dans cette région, «les gouvernements et les partenaires sociaux doivent s'employer en priorité à régler le problème du non-paiement des salaires». Par ailleurs, l'étude sur la politique de l'emploi de la Hongrie déclare qu'une politique visant à maintenir les salaires réels et à garantir un salaire minimum acceptable pouvait avoir des effets positifs sur la consommation, donc sur l'investissement et la production. Il ne semble pas qu'une augmentation progressive du salaire minimum jusqu'au niveau de subsistance minimum présente des risques de relance de l'inflation.
v) Travaux publics à forte intensité de main-d'œuvre
La recommandation no 169 déclare que les Membres pourraient mettre en œuvre des «programmes spéciaux de travaux publics viables du point de vue économique et social», par exemple sous forme de projets d'infrastructure rurale et urbaine. Il faudrait veiller à ce que les travailleurs soient recrutés sur une base volontaire et offrir des conditions d'emploi compatibles avec la législation et la pratique nationales et notamment avec les dispositions légales en matière d'accès à l'emploi, de durée du travail, de rémunération, de congés payés, de sécurité et d'hygiène du travail et de réparation en cas d'accidents du travail et de maladies professionnelles. La recommandation n'aborde pas la double question de savoir qui devrait normalement bénéficier des infrastructures et si les bénéficiaires devraient apporter une contribution financière, mais elle mentionne la construction d'équipements propres à satisfaire les besoins fondamentaux et à favoriser l'investissement productif dans les secteurs comme l'énergie et les télécommunications, ce qui implique que les infrastructures créées doivent viser le bien commun. En fait, les infrastructures nouvelles créées dans le cadre de ce type de programme restent largement dans le giron du secteur public. Il arrive parfois, dans les régions isolées ou dans les localités qui ont été négligées par les pouvoirs publics, que l'on mobilise les communautés pour exécuter les travaux, tout en respectant pleinement les dispositions des instruments de l'OIT relatifs au travail forcé, particulièrement la convention no 105.
A vrai dire, les travaux à forte intensité de main-d'œuvre ont changé de nature au cours des années quatre-vingt, passant de l'idée d'assistance d'urgence à celle d'investissement fondé sur un emploi offrant un bon rapport coût-efficacité. Comme l'indique un document soumis au Conseil d'administration (GB.273/ESP/4/1), l'OIT en est venue à mettre l'accent sur le recours intensif aux ressources locales, au développement des entreprises en vue de l'exécution des travaux publics par le secteur privé, au renforcement des moyens nécessaires aux pouvoirs publics pour la préparation et la gestion des contrats et à la prise en considération des normes du travail applicables dans les contrats en vue de protéger les travailleurs soumis aux pressions de la concurrence. Dans le cadre de la mise en œuvre des travaux d'infrastructure communautaires, les contrats définissant les droits et obligations de l'ensemble des parties en cause se révèlent plus efficaces que les systèmes de rémunération classiques et que les programmes d'entraide bénévoles. Dans le domaine de la promotion de l'emploi, l'OIT a clairement défini une conception conforme à ses principes.
Les activités de l'OIT dans ce domaine s'orientent vers des conseils relatifs à la politique à mener et au cadre économique à mettre en place pour favoriser les techniques à forte intensité de main-d'œuvre. Ainsi, dans nombre de pays de la Communauté financière africaine (zone CFA), où les dévaluations ont modifié le prix relatif de la main-d'œuvre et des biens d'équipement importés, l'Organisation s'est efforcée de mettre en place au sein des ministères de la Planification des unités chargées de promouvoir l'utilisation des méthodes de construction à forte intensité de main-d'œuvre. Par ailleurs, elle a évalué la possibilité de recourir à ce type de méthode pour contribuer à la reconstruction de l'Amérique centrale à la suite des dommages causés par les ouragans. En outre, l'Organisation a aidé le Cambodge durant de nombreuses années à mettre en œuvre des programmes de construction et de rénovation à forte intensité de main-d'œuvre pour donner du travail aux populations rurales défavorisées, aux soldats démobilisés et aux réfugiés de retour au pays. Aujourd'hui, l'OIT applique son expérience dans ce domaine au développement de programmes à forte intensité de main-d'œuvre en Indonésie et aux aspects des programmes thaïlandais relatifs à la construction routière et à l'irrigation qui font largement appel à la main-d'œuvre.
Le programme focal intitulé Reconstruction et investissements à fort coefficient d'emplois témoigne d'une nouvelle approche de l'OIT consistant à recourir à l'expérience de l'Organisation dans ce domaine et à élaborer des ensembles d'actions adaptés aux différentes situations. Ce programme focal sera tourné vers la réalisation des objectifs de développement à long terme, notamment ceux qui concernent l'égalité des sexes, la sécurité humaine et le travail décent, et il mettra particulièrement l'accent sur la réponse de l'OIT aux situations de crise.
vi) Emploi des jeunes
La politique en matière d'emploi des jeunes doit avant tout respecter les instruments de l'OIT sur le travail des enfants. La convention (no 138) sur l'âge minimum, 1973, déclare que l'âge minimum d'admission à l'emploi ne devra pas être inférieur à l'âge auquel cesse la scolarité obligatoire, ni en tout cas à 15 ans, ou, si le pays est insuffisamment développé, à 14 ans. Les enfants de 13 à 15 ans peuvent être autorisés à effectuer des travaux légers à condition que ceux-ci ne soient pas susceptibles de porter préjudice à leur santé ou à leur assiduité scolaire. Les travaux susceptibles de menacer la santé, la sécurité ou la moralité ne peuvent être effectués en aucune circonstance ni en aucun pays par des personnes de moins de 18 ans. Comme ces formes de travail des enfants perdurent, un nouvel instrument complétant la convention no 138 - la convention (no 182) sur les pires formes de travail des enfants, 1999 - a été adopté à la session de 1999 de la Conférence internationale du Travail. Le problème du travail des enfants - et en fait du travail forcé - ne sera résolu que par l'adoption de mesures efficaces tendant au plein emploi, conformément aux principes énoncés dans la convention no 122.
Quelle est, dans le cadre des instruments relatifs au travail des enfants, la position de l'OIT en matière d'emploi des jeunes? De manière générale, tout d'abord, les périodes de chômage prolongées ou répétées ont des effets négatifs sur l'emploi futur des jeunes travailleurs. La résolution concernant l'emploi des jeunes adoptée par la Conférence en 1998 souligne la nécessité d'améliorer la qualité et la pertinence de l'éducation et de la formation avant emploi afin d'aider les jeunes à trouver un travail. Par ailleurs, elle préconise les formules de travail flexibles afin d'intégrer le travail et la formation. Cette résolution ne va pas aussi loin que la section III de la recommandation (no 169) concernant la politique de l'emploi (dispositions complémentaires), 1984, laquelle déclare avec une grande prescience que «Bien que la priorité doive être donnée à l'intégration des jeunes dans un emploi régulier, des programmes spéciaux pourraient être mis sur pied afin d'employer des jeunes sur une base volontaire pour l'exécution de projets communautaires.» Ayant à l'esprit les dispositions de la recommandation (no 136) sur les programmes spéciaux pour la jeunesse, 1970, cette section déclare clairement que les participants devraient bénéficier d'un paiement en espèces et de la possibilité de constituer une épargne. Il est difficile de savoir si cette disposition est compatible avec les nombreux programmes de création d'emplois destinés aux jeunes, programmes qui ne sont pas toujours volontaires.
Cette résolution mentionne également la nécessité de supprimer, dans la mesure où c'est possible et souhaitable, les obstacles à l'embauche des jeunes sans porter atteinte à la protection de l'emploi. Dans ce contexte, on peut noter que la convention (no 131) sur la fixation des salaires minima, 1970, n'envisage pas d'exception pour les jeunes à la pratique consistant à fixer expressément un salaire minimum. Cependant, ses dispositions sont suffisamment générales pour permettre d'envisager des formules différentes dans ce domaine, et un certain nombre de pays ont adopté des dispositions particulières tendant à fixer le salaire minimum à un niveau inférieur pour les jeunes ou même à le supprimer. Un élément important de la promotion de l'emploi des jeunes consiste à les aider à trouver leur premier emploi et à acquérir une expérience professionnelle utile. Les emplois sociaux financés par des fonds publics et acceptés volontairement sont l'un des moyens de réaliser cet objectif. De manière plus générale, les études du BIT ont montré que, dans un pays donné, le rapport entre le chômage des jeunes et le chômage des adultes était assez stable à court et moyen terme. On peut donc en conclure que le développement de l'emploi en général bénéficie également aux jeunes.
vii) Programmes destinés à certains groupes et suivi de la situation des groupes vulnérables
Apporter une aide aux groupes de travailleurs vulnérables fait partie intégrante de la plupart des activités énumérées jusqu'ici (travaux publics, modernisation des entreprises du secteur informel, formation et mise en œuvre de programmes d'emploi destinés aux jeunes défavorisés). Les programmes peuvent être aussi destinés aux migrants ou aux membres des minorités ethniques. Dans tous ces cas, il faut souligner l'importance qu'il y a à respecter le principe de l'égalité des chances et celui de la non-discrimination ainsi qu'à donner une existence concrète aux dispositions de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958. L'étude de l'OIT sur la politique de l'emploi du Brésil définit bien la problématique de l'aide aux travailleurs vulnérables et de la lutte contre les causes profondes de la vulnérabilité de ces travailleurs.
Il faut - déclare cette étude - mettre en place des mesures visant à promouvoir l'égalité entre les groupes de travailleurs. Les mesures prises devraient viser à éviter toute discrimination dans l'accès à l'emploi par le biais de différents services destinés aux groupes souffrant de cette discrimination: consultation, orientation de carrière, placement et formation. Accroître la transparence des procédures de fixation des salaires peut contribuer à la lutte contre la discrimination en ce domaine. L'élaboration par les entreprises de mesures relatives aux ressources humaines peut servir à promouvoir les méthodes d'embauche non discriminatoires. De leur côté, les syndicats peuvent jouer un rôle essentiel dans la dénonciation des pratiques discriminatoires dans l'entreprise et la prise en compte des revendications tendant à promouvoir l'égalité des chances dans les négociations. Etant donné qu'une forte proportion des travailleurs appartenant aux groupes victimes de discrimination ne sont pas syndiqués, il y a lieu de souligner l'importance des mesures législatives, comme celles qui visent à lutter contre la discrimination et à accroître l'équité en faveur des travailleurs.
Pour accroître l'employabilité des membres des groupes vulnérables, il ne faut pas se contenter d'accroître le nombre des membres des minorités et des groupes victimes de discrimination qui ont un emploi. Il faut aussi recenser et analyser les pratiques et conditions sociales qui tendent à la perpétuation de l'exclusion, du caractère précaire et inégal de l'insertion et du manque de mobilité professionnelle. Il faudrait mettre en place des mécanismes de suivi et d'évaluation susceptibles de permettre: i) la fixation d'objectifs visant à réduire les inégalités; ii) l'évaluation des progrès obtenus dans la réduction des inégalités et dans l'amélioration de l'insertion professionnelle; iii) l'élaboration d'un jeu d'indicateurs fondamentaux destinés à suivre les progrès obtenus dans la réduction des inégalités dans le marché du travail par le biais de l'emploi public. Ces données permettront de suivre les résultats et de mettre en évidence les difficultés rencontrées et les besoins à satisfaire. La multiplicité des formes de discrimination sur le marché du travail conduit à mettre en place des réponses diverses. L'inclusion de nouveaux indicateurs relatifs à l'emploi devrait comprendre des éléments propres à mesurer les inégalités salariales, la ségrégation professionnelle, les retards de carrière et autres formes d'exclusion relatives au marché du travail. Ces indicateurs doivent être ventilés selon le sexe, la race ou les handicaps. La reconnaissance de la discrimination en tant que phénomène social est la première étape de la mise en œuvre des mesures antidiscriminatoires. Cependant, ces mesures doivent être complétées par des efforts des pouvoirs publics tendant à améliorer la qualité des services comme l'éducation de base, le logement et la santé, favorisant ainsi la réalisation des changements structurels nécessaires à la solution des causes profondes des inégalités d'insertion dans le marché du travail.
viii) Conciliation du travail et de la vie familiale
On a noté jusqu'ici dans le présent rapport un certain nombre de points relatifs à la répartition de l'emploi par sexe qui ont un rapport avec les mesures prises pour concilier les exigences du travail et de la vie familiale. En premier lieu, dans de nombreuses parties du monde, l'emploi féminin augmente alors que l'emploi masculin diminue. En deuxième lieu, dans les pays en transition, on constate une baisse de la participation des femmes à la vie professionnelle qui, avec la remise en cause de la propriété publique des entreprises, entraîne une diminution des services communs de garde d'enfants et autres services similaires. En troisième lieu, dans certains des pays les plus pauvres, les femmes travaillent de plus en plus pour compenser l'incapacité de l'Etat à financer l'éducation de leurs enfants, tandis que, dans certains pays plus prospères, les femmes peu qualifiées en font de même parce que, pour une part, leur salaire stagne ou diminue et que, d'autre part, leur partenaire est au chômage ou gagne moins qu'auparavant. Enfin, bien sûr, il arrive que tous les membres de la famille en âge de travailler soient au chômage, ce qui présente de graves conséquences pour le revenu familial et le bien-être des enfants.
Il faut envisager ici trois éléments. Le premier, qui a été examiné au chapitre II, concerne l'égalité des chances, l'égalité de rémunération pour un travail de valeur égale et l'élimination de toutes les formes de discrimination liées au sexe. Femmes et hommes devraient concourir et coopérer à égalité dans le travail. Le deuxième se trouve dans la convention no 156 qui concerne les travailleurs ayant des responsabilités familiales. Il s'agit ici des responsabilités envers les enfants à charge et tous autres membres de leurs familles directes «lorsque ces responsabilités limitent leurs possibilités [celles des travailleurs] de se préparer à l'activité économique, d'y accéder, d'y participer ou d'y progresser». Les politiques nationales devraient permettre aux personnes ayant des responsabilités familiales de travailler lorsqu'elles le souhaitent sans que cela n'entraîne de conflit. La convention mentionne le développement et la promotion des «services et installations de soins aux enfants et d'aide à la famille». Les gouvernements devraient également prendre des mesures pour permettre aux travailleurs de réintégrer le marché du travail après une absence due à l'exercice de responsabilités familiales. On trouve des précisions dans la recommandation no 165, qui accompagne la convention, particulièrement en ce qui concerne les travailleurs exerçant leur activité à temps partiel, de manière temporaire ou à domicile.
La convention a été adoptée à une époque où un plus grand nombre de femmes travaillaient, mais avant que le chômage de masse n'apparaisse dans nombre de pays industriels. Fondamentalement, cette convention présuppose l'existence de la famille, et donc des enfants à charge; elle cherche à concentrer l'attention sur la possibilité de mieux combiner le travail à l'extérieur du foyer avec les responsabilités exercées envers les personnes à charge. A l'évidence, les services de garde d'enfants constituent un élément essentiel de la politique à mener dans ce domaine, de même que, bien sûr, un meilleur partage entre hommes et femmes des tâches ménagères.
Le troisième élément à considérer est le fait que la situation actuelle tend, dans une certaine mesure, à dissuader les gens de fonder une famille - ce qui accroît le nombre des foyers à un seul parent - et à menacer le bien-être des enfants en raison du nombre élevé des familles à chômage multiple. Un meilleur ciblage des prestations de sécurité sociale et une meilleure compréhension de la dynamique familiale pourraient jouer un rôle positif dans ce domaine, de même que, à l'évidence, une amélioration de l'emploi et une hausse durable des salaires des travailleurs les moins qualifiés. Cependant, il n'existe pas nécessairement de forte corrélation entre l'amélioration de ces éléments de la situation sociale et celle du rendement au travail. Il serait utile d'étudier en profondeur les aspects de cette question liés à l'emploi et au chômage.
L'OIT continuera à insister sur un certain nombre de principes, à commencer par ceux qui sont énoncés dans la Déclaration de 1998, à savoir la liberté d'association et le droit de négociation collective, l'abolition du travail forcé, l'élimination du travail des enfants et la non-discrimination. Bien appliqués, ces principes peuvent contribuer à un développement harmonieux en aidant à prévenir les crises économiques, à combattre la misère, à créer des emplois décents et à intégrer le social et l'économique. L'OIT continuera à faire campagne pour l'abolition de toutes les formes de travail des enfants qui ont été identifiées et condamnées par les conventions pertinentes, à commencer par les pires formes de travail. Elle insistera aussi sur les efforts particuliers à faire pour promouvoir le plus possible l'embauche, la formation et l'avancement des femmes ainsi que leur représentation dans les organisations de travailleurs et d'employeurs ainsi que pour éviter, dans le cadre des politiques du marché du travail, que la ségrégation professionnelle entre hommes et femmes ne tourne à la discrimination.
La stratégie préconisée par l'OIT pour aller de l'avant - stratégie qui devra faire partie intégrante de sa contribution à la session extraordinaire de l'Assemblée générale en juin 2000 - doit avoir pour axe principal la liberté d'association, la promotion du dialogue social et le souci d'accorder autant d'importance aux questions sociales et d'emploi qu'à la croissance de la production. Les moyens de traduire cette stratégie en politiques concrètes restent à définir plus précisément et, pour cela, l'OIT compte sur les orientations qui lui seront données par ses mandants. Le dialogue social, à quelque niveau qu'il se situe et que la gamme des questions examinées soit large ou étroite, doit se fonder sur le principe de la liberté d'association.
Sur la scène mondiale, l'OIT continuera à promouvoir ses valeurs et principes, lesquels doivent servir de base pour l'adaptation des économies, institutions et pratiques nationales à l'évolution internationale, et elle s'associera aussi dans le monde entier aux efforts visant à aligner le processus de mondialisation sur les besoins réels de l'humanité. Cela suppose que l'on reconnaisse à la fois les mérites du libre jeu des forces du marché, qui libère la créativité et permet l'innovation, et la nécessité d'une réglementation et d'une participation démocratique pour éviter l'exploitation et assurer l'égalité de chances. Dans le système des Nations Unies, l'OIT travaillera à l'élaboration d'approches intégrées et cohérentes des problèmes mondiaux, fondées sur des principes et pratiques universellement acceptés, en vue de promouvoir une croissance socialement acceptable qui respecte les valeurs et les besoins de chacun partout dans le monde.
Les participants souhaiteront peut-être débattre des questions suivantes.
1. Quelle devrait être la contribution spécifique de l'OIT à une stratégie mondiale des Nations Unies entièrement fondée sur les principes de l'OIT, c'est-à-dire qui accorde autant d'importance aux valeurs sociales qu'à l'augmentation de l'offre de biens et de services, qui respecte le potentiel créatif des forces du marché, qui favorise à la fois l'augmentation des revenus et l'atténuation de la pauvreté dans les pays pauvres et qui garantisse l'égalité des chances dans le monde entier?
2. Comment l'OIT doit-elle répartir l'action à entreprendre à l'appui de cette stratégie entre l'acquisition et la diffusion d'informations sur les bonnes pratiques de création d'emplois, la promotion des valeurs consacrées par ses normes, aux niveaux national et international, et les avis et services d'appui technique à tous les mandants, coordonnés à l'échelle du système des Nations Unies?
Les participants souhaiteront peut-être aussi discuter, à la lumière de leur expérience et de leurs politiques, des questions plus précises énoncées ci-après.
1. Qualifications et aptitudes des travailleurs
a) Par quels moyens et quelles incitations est-il possible d'accroître le volume global des investissements dans l'acquisition de qualifications et de surmonter les obstacles à ces investissements?
b) Quelles sont les mesures de formation et de recyclage propres à aider les travailleurs à conserver leur emploi ou, s'ils le perdent, à en retrouver un rapidement?
c) Comment encourager et accroître l'acquisition de qualifications par les opérateurs et travailleurs du secteur informel?
d) Quels moyens utiliser pour aider les catégories vulnérables et défavorisées à acquérir des qualifications génératrices de revenus?
e) Quelles mesures prendre pour favoriser la participation des groupes de travailleurs et d'employeurs à la conception et à la mise en œuvre des programmes de formation professionnelle?
2. Création d'emplois dans les petites et moyennes entreprises et dans le secteur informel
a) Quelles mesures prendre pour que les petites entreprises créent des emplois de qualité en respectant fidèlement les dispositions des conventions fondamentales de l'OIT?
b) Comment corriger les politiques, les réglementations et le cadre institutionnel qui limitent les possibilités pour une femme d'être chef d'une petite entreprise?
c) Comment encourager les chefs de petites entreprises et leurs travailleurs à former des groupes représentatifs et démocratiques en vue d'un appui mutuel?
3. Flexibilité du marché du travail et protection et sécurité de l'emploi
a) Dans quels domaines de la relation d'emploi semble-t-il le plus difficile de négocier une plus grande flexibilité: temps de travail, recyclage et mutation, ajustement des effectifs, réorganisation du travail, structure des salaires?
b) A quel niveau a-t-il été le plus avantageux de négocier la flexibilité et quel rôle les pouvoirs publics ont-ils éventuellement joué?
c) Comment rendre plus efficace le dialogue social dans ce domaine - clarification du cadre juridique, compétence accrue des parties, accord sur un ordre du jour?
4. Détermination des salaires
a) La négociation collective relative à la détermination des salaires peut-elle utilement s'inscrire dans le cadre d'un pacte tripartite national comportant d'autres objectifs, par exemple la promotion de l'emploi et les programmes sociaux?
b) Comment évaluer la contribution du niveau des salaires et des disparités salariales à une stratégie de création d'emplois?
c) Quels programmes d'emploi subventionné peuvent aider des groupes cibles tels que les jeunes ou les chômeurs de longue durée et déboucher sur des emplois durables offrant des possibilités d'avancement?
5. Travaux publics à forte intensité d'emplois
a) Quel cadre institutionnel facilite le recours à des programmes à forte intensité de main-d'œuvre en tant qu'instruments de création d'emplois à la suite d'une crise économique ou d'une catastrophe naturelle?
b) Comment cibler au mieux les programmes à forte intensité d'emplois pour qu'ils profitent aux collectivités et zones les plus démunies?
c) Les programmes à forte intensité d'emplois peuvent-ils servir à promouvoir d'autres objectifs sociaux, par exemple l'extension de la formation professionnelle et la liberté d'association?
6. Emploi des jeunes
a) Quelles nouvelles politiques et quels programmes nouveaux peuvent offrir des possibilités d'emploi aux jeunes?
b) Comment adapter les programmes de formation professionnelle pour faciliter la transition entre l'école et la vie active et permettre aux jeunes d'acquérir des qualifications de base transférables?
c) Comment aménager le travail pour que les jeunes puissent suivre une formation en alternance?
d) Quelles mesures prendre pour éliminer les obstacles à l'embauche des jeunes sans que cela nuise à la protection de l'emploi?
7. Programmes ciblés et suivi de la situation des groupes vulnérables
a) Quels changements apporter aux systèmes de collecte et d'analyse des informations sur le marché du travail pour que l'on puisse mieux connaître les antécédents professionnels et autres des membres des groupes vulnérables?
b) Moyens ayant permis d'accroître la quantité et la qualité des emplois à la disposition des groupes vulnérables et rôle dans ce domaine des plans d'action nationaux bénéficiant d'un appui tripartite?
c) Quelles mesures juridiques, promotionnelles et autres prendre pour assurer l'égalité des chances et compenser les effets négatifs de la discrimination au travail sur l'acquisition de qualifications?
8. Moyens de concilier vie familiale et vie professionnelle
a) Mesures les plus appropriées pour permettre aux travailleurs de concilier plus facilement vie familiale et vie professionnelle?
b) Meilleurs moyens de réinsérer dans la vie active les travailleurs qui ont dû interrompre leur carrière à cause de leurs obligations familiales?
c) Le dialogue social peut-il aider à trouver des moyens d'éviter les conflits entre vie professionnelle et vie familiale?
d) Comment éviter l'émergence de ménages dont aucun membre adulte n'occupe un emploi?
1. Le plein emploi n'a jamais fait l'objet d'une définition faisant autorité. A l'époque où la convention a été adoptée, les taux de chômage étaient très bas, du moins en Europe occidentale. Aujourd'hui, il semble établi que le travail à temps partiel, accepté de plein gré et exécuté mutatis mutandis dans les mêmes conditions que le travail à temps plein, peut lui aussi contribuer à la réalisation de l'objectif du plein emploi.
2. Le système de contrôle de l'OIT repose sur une procédure de rapports périodiques concernant les conventions ratifiées ainsi que sur des procédures de plainte et de réclamation. Les Etats qui ratifient une convention sont tenus de présenter périodiquement des rapports sur leur législation et leur pratique. Ces rapports sont examinés par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations. Les gouvernements sont également tenus d'adresser copie de ces rapports aux organisations d'employeurs et de travailleurs qui ont le droit de formuler des observations. Le rapport annuel de la commission d'experts est soumis à la Conférence internationale du Travail. Par ailleurs, les organisations d'employeurs et de travailleurs peuvent adresser au Bureau international du Travail une réclamation si elles jugent qu'un Etat Membre n'a pas assuré, d'une manière satisfaisante, l'exécution d'une convention à laquelle il a adhéré. Chaque Etat Membre peut aussi déposer plainte contre un autre Membre qui, à son avis, n'assure pas d'une manière satisfaisante l'exécution d'une convention que l'un et l'autre ont ratifiée. La même procédure peut être engagée par le Conseil d'administration soit d'office, soit à la suite d'une plainte d'un délégué à la Conférence. Enfin, les organisations d'employeurs et de travailleurs peuvent saisir le Comité de la liberté syndicale en cas de violation de la liberté syndicale, que l'Etat concerné ait ou non ratifié les conventions pertinentes.
3. Consultation régionale asienne sur le suivi du Sommet mondial pour le développement social (Bangkok, janv. 1999); Consultation sur le suivi du Sommet mondial pour le développement social dans certains pays d'Europe centrale et orientale (Budapest, janv. 1999); sixième Réunion biennale des responsables africains de la planification de l'emploi (Abidjan, fév. 1999); Colloque sur l'emploi dans quatre petits pays européens (Genève, mars 1999); Consultation régionale pour les Etats arabes sur l'emploi et le suivi du Sommet mondial pour le développement social (sept. 1999).
4. A. Wood: «Globalization and the rise in labour market inequalities», Economic Journal, sept. 1998.
5. Egalité dans l'emploi et la profession (vol. III (partie 4B)), Conférence internationale du Travail, 83e session, 1996. La Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations de l'OIT est un organe indépendant nommé par le Directeur général pour examiner les rapports soumis par les Etats Membres conformément aux articles de la Constitution de l'OIT.
6. Commission européenne: Rapport sur les taux d'emploi 1998. Performances de l'Union européenne dans le domaine de l'emploi.
7. BIT: Rapport de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, Conférence internationale du Travail, 85e session, 1997.