les non qualifiés allemands et français [1] sont pratiquement en chômage;

grosso modo un sortant français sur deux du niveau [2] est au chômage contre un allemand sur dix;

au niveau du baccalauréat, un français a 4 fois plus de chances d'être en chômage qu'un allemand;

la probabilité d'être chômeur est inversément liée au niveau de qualification en France alors que cette observation est moins vérifiée en Allemagne à partir du diplôme dual.

Au moins une étude longitudinale à notre connaissance traite le sujet, de manière assez fouillée, entre l'Allemagne et les Etats-Unis dont les modèles institutionnels de formation diffèrent largement, comme on l'a vu. Des cohortes de jeunes ont été suivies pendant les douze années qui ont suivi leur sortie de l'école secondaire. ⁽⁴⁾ Au départ, les deux groupes de jeunes avaient des profils semblables en termes d'âge (plus de 17 ans) et de chômage (plus de 33 pour cent). Le tableau 4 synthétise leurs résultats principaux.

Tableau 4: Comparaison longitudinale Allemagne-Etats-Unis des performances des entrants sur le marché du travail 5 ans puis 12 ans après leur sortie de l'école secondaire

Notes

*: Salaire-jeune horaire moyen rapporté au salaire horaire moyen d'adultes âgés de 35-38 ans et détenteurs d'un Bac+4.(#: sans diplôme formel de formation professionnelle au départ)

En gros, le tableau 4 montre que les écarts entre les deux modèles, importants au départ en termes d'affectation efficace de la main-d'oeuvre et taux de chômage, s'atténuent peu à peu, sauf les écarts de salaires où le modèle américain semble plus performant, à niveau de qualification équivalent, et ce d'autant plus si les jeunes allemands accèdent à l'emploi sans avoir entrepris au préalable une formation professionnelle diplômante.

D'un point de vue macro-économique, il est intéressant de vérifier dans quelle mesure les taux de chômage observés sont liés à la croissance économique. Ainsi, en reliant (graphiques [4]), l'accroissement relatif du PIB à prix constants à celui du taux de chômage-jeunes ou global, on peut observer l'évolution des trajectoires. Les graphiques montrent les trajectoires en variations annuelles relatives; on observe que dans la plupart des pays, une évolution inverse des courbes traduisant empiriquement l'influence qualitative de la demande sur le chômage-jeunes ou total. Toutefois, le calcul de l'élasticité du chômage par rapport au PIB n'est guère significative dans la plupart des pays est faible, traduisant une faible réaction du marché du travail à un changement de la demande agrégée, sauf aux Etats-Unis, en Allemagne, au Portugal et dans une moindre mesure au Canada, où la réponse du chômage à une variation du taux de croissance est forte et significative.

Les variations de performance observées peuvent-elles être causées, au moins partiellement, par des différences d'efficacité des systèmes de formation ?

2. Les modèles de formation

Parler de l'insertion des jeunes dans l'emploi revient à décrire les différents moyens d'accès à l'emploi au sortir de la formation initiale. Parmi les systèmes de formation existant dans le monde, on se limitera à distinguer grosso-modo ici quatre modèles de transition école-emploi en passant par des cycles de formation professionnelle préalable à l'emploi. Ces quatre modèles présentent des différences parfois fondamentales dans l'architecture des types d'enseignement et de formation professionnels, mettant en exergue la double opposition classique: formation en milieu scolaire vs formation en entreprise, d'une part, et formation préalable à l'emploi vs formation permanente, d'autre part. Autrement dit, l'opposition-clé réside dans l'acquisition de qualifications professionnelles à l'école et/ou sur le lieu de travail, soit simultanément ou alternativement avec le cursus académique, avec toutes les variantes possibles. Plus profondément, ces modèles diffèrent sur le sens à donner à la profession comme pierre angulaire reliant marchés du travail, organisation du travail en entreprise et formation professionnelle.

D'autres que nous se sont penchés sur cette question ⁽⁵⁾; il s'agira ici de reprendre brièvement les points saillants de leurs diverses contributions en les axant sur l'insertion. Ces quatre modèles génériques sont le «japonais», l'«allemand», le «français» et l'«américain». Ainsi, le Japon met-il l'accent sur la formation en entreprise, la France ou l'Italie sur la formation en milieu scolaire, l'Allemagne ou le Danemark sur la formation alternée combinant formation théorique en centre de formation professionnelle et formation pratique en entreprise, les Etats-Unis sur une formation commune à tous les élèves jusqu'à la fin du secondaire, mêlant des thèmes professionnels au cursus classique des études. Ces différences structurelles sont de toute évidence le reflet de leur histoire et de leurs traditions culturelles, de leur niveau de développement, de leurs stratégies d'industrialisation ainsi que des relations ayant prévalu entre les différents partenaires sociaux. Ces modèles sont eux-mêmes marqués par le milieu socio-économique dans lequel ils baignent. Ils influent sur le fonctionnement des marchés du travail et le mode de gestion des entreprises, mais sont aussi structurés par eux. En tant que modèles, ils sont tous aujourd'hui contestés, voire remis en question, dans chacun des pays et leurs possibilités d'évolution sont largement déterminées par les différentes forces sociales et tout particulièrement par les stratégies des entreprises. On trouvera ci-dessous une présentation succincte de ces modèles classés par proximité dégressive des marchés du travail. ⁽⁶⁾

1.1 Le modèle japonais à transition directe

Les pratiques de recrutement des grandes entreprises, privées ou publiques, dominent le marché du travail des jeunes en offrant à leurs salariés un emploi à vie et de bonnes conditions de salaire. Atouts rendus possibles que parce que couplés à un investissement élevé en formation et à un effort permanent de reconversion de la main-d'oeuvre. De ce fait, le taux de rotation de la main-d'oeuvre est beaucoup plus faible au Japon que dans les autres pays industrialisés car il y a un prix élevé à payer pour les employés désireux de quitter leur employeur, de même que pour les employeurs considérés par leurs pairs comme «braconnant» des travailleurs. Le faible taux de rotation a une autre conséquence, celle de promouvoir une formation générale délivrée par les entreprises elles-mêmes car assurées qu'elles sont d'un retour d'investissement favorable. Fonctionnant en marché interne, ces entreprises recrutent de jeunes diplômés sans formation professionnelle spécifique ni pour un emploi précis. Ces jeunes passent par différents postes de travail, y recevant une formation sur le tas et acquérant de ce fait une vaste gamme de compétences, générales et pratiques, et une bonne connaissance de l'entreprise. La correspondance emploi-formation est plutôt le fait des méthodes de travail et des attitudes que des connaissances proprement dites. La profession, en tant que forme «organisationnelle» du travail, importe peu en raison de sa fluidité résultant de la formation considérée au Japon comme moyen intrinsèque du développement de l'entreprise. Ainsi, à l'opposé du système dual où la formation est pour l'essentiel délivrée en début de carrière, la formation débute au Japon une fois que l'employé recruté et fait partie d'un processus inhérent au système de production. Quant aux emplois d'ouvriers et de techniciens, ils sont fournis par les écoles secondaires et les collèges universitaires en fonction de la réputation de ces institutions lesquelles peuvent recevoir directement les offres d'emploi des entreprises.

En dehors des grandes entreprises, les petites & moyennes entreprises et les entreprises de sous-traitance (à forte proportion d' emplois temporaires) assurent la flexibilité du marché du travail, de même que l'emploi des femmes. Ces entreprises ne disposent guère de moyens ni de compétences pour former leur personnel. Ces besoins de formation sont à peu près satisfaits par des écoles professionnelles, qui recrutent environ le quart des élèves scolarisés dans le deuxième cycle du secondaire, ou par des écoles spéciales de formation au niveau post-secondaire qui offrent une formation assez générale, en se basant sur les méthodes de recrutement des grandes entreprises.

1.2 Le modèle allemand à transition régulée

L'Allemagne a développé un système de formation professionnelle, dit dual ou en alternance, fondé sur d'anciennes traditions d'apprentissage mises en pratique par les entreprises. Ce système, également en usage en Autriche, Suisse et Danemark, comporte une formation générale à l'école couplée sur un mode interactif à une formation pratique en entreprise. Un contrat de travail ⁽⁷⁾ d'environ trois ans lie les apprentis aux entreprises qui leur dispensent une formation formalisée sous le contrôle d'un maître d'apprentissage agréé. Tout au long de leur apprentissage, les jeunes perçoivent une indemnité fixée par la convention collective de branche ⁽⁸⁾

. Le système dual est ainsi appelé par le fait qu'il est co-financé par le gouvernement et les employeurs et que les programmes de formation sont co-déterminés par les syndicats (poussant à une formation générale) et les employeurs (poussant à une formation spécifique). Un diplôme reconnu au niveau national sanctionne la fin de l'apprentissage en dépit des différences parfois notables (de niveau et de compétences) pouvant exister selon les entreprises et les spécialités.

La force de ce système réside dans le fait qu'il concerne une proportion très élevée, plus de 70 pour cent en 1994 (Rauner, 1995), des sortants du système scolaire et que les abandons en cours de formation sont rares. Au total, la proportion des actifs occupés qui possèdent un brevet dual est très élevée (59 pour cent), quoique en baisse (cf. Tableau 2 supra). Le système dual accueille les jeunes à la fin des dix années d'enseignement obligatoire quoiqu'en pratique il soit ouvert à tous les sortants du système éducatif; un nombre croissant de diplômés (abitur) choisissent même de devenir apprentis à la fin de leurs études (comme dans le secteur bancaire). Une autre force du système dual est de permettre d'accéder, par la formation continue, à des niveaux de qualification supérieurs, tels que le brevet de technicien ou même à des formations courtes, voire longues, d'ingénieurs. Les postes intermédiaires, par exemple, sont essentiellement pourvus par promotion. La grande majorité des contremaîtres et des techniciens sont ainsi passés par le système dual d'où une grande homogénéité professionnelle de la main-d'oeuvre industrielle, facteur de cohésion interne, d'aptitude à coopérer et à construire le changement.

En revanche, le système dual n'est pas exempt de défauts, même au dire de ses propres laudateurs: un trop grand nombre de spécialités, un remaniement des contenus de formation trop lent, un fonctionnement par nature moins bien adapté en basse (pression sur les coûts des entreprises) qu'en haute conjoncture. Mais également une formation théorique insuffisante et imparfaitement coordonnée avec le travail en entreprise et une inégalité de formation, et donc de qualifications à la sortie, selon le niveau technologique de l'entreprise chargée de l'apprentissage. En fait, il manque encore au système dual, selon Rauner (op.cit.), un concept éducatif de base susceptible de rendre interactifs les processus de formation professionnelle entre entreprises et centres de formation concernant les compétences, contenus et objectifs spécifiques aux branches professionnelles.

Tout compte fait, le système dual favorise par nature l'insertion professionnelle des jeunes car l'élève se mue, progressivement et naturellement, en employé qualifié tout en nouant des relations professionnelles avec ses futurs employeurs. Il est en principe recruté par l'entreprise qui l'a formé une fois le diplôme réussi. En Allemagne, le taux de chômage des jeunes, par classe d'âge, est inférieur à celui de la plupart des autres pays européens.

1.3 Le modèle français à transition décalée

Si on choisit la France comme exemple de pays latin, la formation est dispensée essentiellement en milieu scolaire. La période de transition de l'école classique au monde du travail correspond au temps pris pour la formation en école professionnelle: dans ce système, l'école et le travail demeurent institutionnellement séparés.

Le système éducatif français privilégie les études générales menant au baccalauréat - référence suprême dans le système de classification des qualifications - et, ultérieurement, à l'enseignement supérieur. Les élèves orientés vers les études professionnelles sont le plus souvent les laissés-pour-compte du système général qui conditionne aussi la réussite dans les filières professionnelles car nombre de jeunes sortent sans qualification du système éducatif pour avoir échoué dans les matières générales du certificat d'aptitude professionnelle-CAP ou du brevet d'études professionnelles-BEP.

En effet, le système de formation professionnelle français se construit sur le principe formel d'une correspondance entre niveaux hiérarchiques de l'emploi et niveaux de formation censés répondre à ces besoins (Verdier, 1993). Cette conception met au second rang la dimension professionnelle pour étalonner les deux ensembles -diplômes et postes de travail - en référence à des niveaux de formation générale car les nomenclatures tendent à privilégier les connaissances générales plutôt que les savoirs professionnels. Le mode de sélection est particulièrement rigoureux puisque la formation initiale «marque» les individus pour la vie active. Les possibilités d'accès à la certification en cours de carrière sont très limitées, en tout cas beaucoup plus qu'en Allemagne où 20 pour cent des actions durent plus d'une année contre seulement 8 pour cent en France. Cette articulation par la sélection de l'enseignement général et la voie professionnelle installe une hiérarchie qui place la seconde dans la dépendance du premier.

Après pratiquement neuf ans d'enseignement commun, l'enseignement professionnel prend la relève pour les élèves orientés, de leur plein gré ou en raison de résultats insuffisants, vers des formations qui les préparent en deux ou trois ans au (CAP) ou au (BEP), enfin au baccalauréat professionnel après encore deux années d'études. Les lycées professionnels préparent ainsi les jeunes à exercer une activité professionnelle comme ouvrier ou employé qualifié, mais tentent aussi de répondre à leur manière aux problèmes d'inadaptation de l'enseignement général à motiver ses élèves - en particulier ceux qui viennent de milieux défavorisés - pour mener à bien des études longues et théoriques.

La crise économique et ses répercussions sur l'emploi vont révéler progressivement les dysfonctionnements de ce modèle emploi-formation et engendrer des coûts croissants d'ajustement.

La situation actuelle des jeunes en France peut se caractérisée ainsi (Lefresne, 1995):

Un allongement de la scolarité initiale (les jeunes sortent de plus en plus diplômés du système éducatif) qui correspond à une tendance structurelle antérieure à l'apparition de difficultés d'insertion des jeunes sur le marché du travail. Parmi les causes: forte demande des familles en faveur de l'ascension sociale; réponse à l'objectif national de mener, d'ici la fin du siècle, 80 pour cent d'une cohorte de jeunes au niveau du baccalauréat. Ce durée supplémentaire d'études permet de gagner du temps face au chômage immédiat et est mise à profit pour obtenir un diplôme peut-être plus «monnayable» sur le marché du travail. La conséquence directe de ce processus est une élévation du niveau de formation : les jeunes sortent de plus en plus diplômés du système éducatif.

Une autre conséquence de l'allongement de la formation initiale est un taux d'activité des jeunes de plus en plus faible. Le tableau 1 supra témoigne certes de la situation médiocre - en termes de chômage - que connaissent les jeunes Français lorsqu'ils arrivent sur le marché du travail. Cette situation mérite toutefois d'être relativisée car le taux de chômage des jeunes porte sur un volume d'actifs relativement faible. Ainsi, le taux de chômage des 16-25 ans en France s'élève, en 1994, à 27,5 pour cent, mais ne porte que sur 31 pour cent d'actifs. Au total, le chômage concerne 8,5 pour cent des 16-25 ans, en forte hausse depuis 1991 (cf. Tableau 1 supra).

Devant l'ampleur du problème du chômage des jeunes, le gouvernement français, comme d'autres gouvernements européens, a été amené à développer- avec un succès relatif- toute une série de dispositifs d'aide à l'insertion, qui se situent à cheval entre des programmes de formation et des politiques d'emploi, et constituent de plus en souvent un passage obligé pour accéder à l'emploi.

Dans cette même perspective, de gros efforts sont faits pour tenter de revaloriser l'apprentissage. Ces tentatives se heurtent à la fois à la résistance des jeunes et de leurs parents - en raison du faible prestige de l`apprentissage - et à celle des entreprises, qui depuis la suppression des centres d'apprentissage dans les années soixante - largement sous la pression syndicale - font très peu de formation. Même pour la formation continue, où elles sont pourtant très actives, les entreprises françaises ont tendance à externaliser les actions de formation. Ce phénomène a en quelque sorte été renforcé par la loi de 1971 qui les oblige à financer la formation professionnelle continue par une taxe sur les salaires versés.

1.4 Le modèle américain transition dérégulée

Le système américain a pour principale caractéristique d'offrir le même parcours scolaire à l'ensemble des jeunes jusqu'à la fin du secondaire, en cours de réorganisation axée sur l'approfondissement des connaissances générales et l'apprentissage de professions nouvelles mieux adaptées à l'ère de la communication. Presque tout l'écolage et la formation professionnelle au-dessous du secondaire supérieur prennent place dans la même école, d'où une grande homogénéité des études, bien que les écoles secondaires elles-mêmes tendent à se différentier en offrant des programmes à thèmes et à difficultés d'accès très variés. La formation professionnelle secondaire est considérée comme un moyen de maintenir les élèves les plus défavorisés dans le système scolaire et de mieux les préparer à l'emploi. Il en résulte que la transition vers la formation professionnelle - pour l'essentiel effectuée dans le cadre de l'enseignement supérieur - puis vers le marché du travail est relativement longue et peu régulée avec des cursus et des files d'attente longues (et donc fort coûteuses) pour les jeunes avant d'accéder à un emploi stable.

Mais le terme même d'emploi stable tend à perdre de son sens car la situation sur les marchés du travail empire aux Etats-Unis en raison précisément de l' instabilité croissante des emplois ( même pour ceux qui relèvent de plans de carrière dotés d'une séquence de postes de qualifications, de responsabilités et de rémunérations croissantes) et de la montée du travail temporaire ou en sous-traitance. Ce type de travail crée une situation de dépendance extrême vis-à-vis des employeurs dans la mesure où les individus doivent construire une carrière à partir d'une succession d'emplois de courte durée.

Pour les groupes défavorisés, la participation dans des programmes de formation est, d'un côté, étroitement liée à l'accès à un emploi et permet, d'un autre côté, de se former tout en recherchant un emploi. Le système permet à ces groupes d'acquérir une gamme plus large de qualifications utiles sur un marché de l'emploi qui réclame sans cesse plus de faculté d'adaptation. Pour éviter des déficits de qualification, les différents programmes se focalisent sur les emplois à faible exigence de qualification au niveau des tâches opérationnelles de même qu'à la formation sur le tas.

Cette vision macro-économique des tendances du chômage-jeunes par rapport au chômage global et à la croissance n'a pas une grande valeur explicative ni prédictive en raison de l'hétérogénéité des données et des biais d'agrégation très sensibles dans le marché du travail. L'analyse de quelques systèmes de formation nous a apporté un début d'explication pour le court terme quant à l'efficacité supérieure des modèles «allemand» ou «japonais». Cependant, il nous paraît à présent plus adéquat d'entrer dans le détail des dispositifs d'aide à l'insertion pris comme illustration dans quelques pays.

3. Les dispositifs d'aide à l'insertion des jeunes

Un peu de théorie...

Dans un monde du travail en situation de concurrence parfaite et donc d'information parfaite des acteurs sur les marchés de la formation et de l'emploi, les employeurs disposeraient de la main-d'oeuvre en volume et qualification demandés, aux taux de salaire demandés par chaque catégorie homogène de main-d'oeuvre qui s'offre sur le marché du travail. Celles dont la qualification excède la demande des entreprises verraient leurs prétentions de salaire diminuer jusqu'à ce que les ajustements prennent place, en amont par une baisse de l'offre de formation dans la qualification demandée en excédent et/ou, en aval, et si possible, par une reconversion partielle ou totale vers les qualifications en demande entraînant une hausse de la demande de formation (continue). Inversement, celles dont la qualification est très prisée par les entreprises (suite à un changement technologique, par exemple) verraient leurs salaires augmenter jusqu'à ce que les ajustements prennent place, en amont par une hausse de l'offre de formation dans la qualification en question et, en aval, par une baisse de la demande de formation (continue) dans la qualification en question. ⁽⁹⁾

Naturellement, le monde réel est loin de la situation de concurrence parfaite où tous les acteurs seraient parfaitement et simultanément informés des fluctuations des marchés. De plus les catégories de main d'oeuvre sont loin d'être homogènes, les facteurs discriminants étant fort nombreux: l'âge, le sexe, la race, l'éducation, etc. Les syndicats poussent à la hausse des salaires, les syndicats patronaux à la sacro-sainte flexibilité (du temps de travail, des conditions, des horaires, des salaires etc,). Enfin, l'information nécessaire aux différents acteurs pour prendre des décisions rationnelles et en temps opportun, est loin d'être parfaite malgré la montée en puissance des technologies de l'information. Ce qui a amené l'intervention des pouvoirs publics pour tenter de corriger ces imperfections de marché.

...A la pratique

La difficulté quasi-générale de l'insertion des jeunes reflète les imperfections du marché du travail (market failure) et tend à justifier l'intervention des gouvernements dans le but de favoriser leur accès à l'emploi par des dispositifs ou programmes visant à les aider, directement ou indirectement via des formations qualifiantes, à trouver un emploi. On parle d'insertion aidée par opposition à l'insertion régulée par le marché.

La forte baisse de la main-d'oeuvre masculine dans l'agriculture et l'industrie au profit des services implique de fait une difficulté d'insertion pour les jeunes faiblement qualifiés qui ne peuvent plus trouver un emploi aisément dans ces deux secteurs (Gaude, 1995). En revanche, dans les services où le potentiel d'insertion est le plus élevé, surtout dans les pays développés, la gamme des qualifications demandées est en mutation rapide en raison de la montée en puissance de l'économie de l'information. Ainsi dans le secteur bancaire, l'exigence de formation initiale a changé du tout au tout. L'accès à l'emploi tout en bas de l'échelle et la filière classique «à la force du poignet» vers les postes de direction via une formation sur le tas et des cours spéciaux sont à peu près révolus: en raison des qualifications aujourd'hui requises pour s'insérer dans la profession, les banques comptent davantage qu'autrefois sur l'enseignement et la formation générale pour préparer leurs futurs employés à servir toujours mieux sa clientèle. Elles s'appuient sur des formations qualifiantes hors banque et un milieu de travail formant susceptibles de développer la polyvalence, la flexibilité et l'initiative individuelle, les profils des postes changeant en permanence.

Il y a deux idées centrales derrière le lien formation-insertion aidée à la base de la majorité des dispositifs. La première est que la formation sert à rapprocher les niveaux de qualification offerts par les sortants du système éducatif de ceux demandés par les employeurs potentiels. En corollaire, le potentiel d'insertion serait proportionnel à la qualification acquise à l'issue de la formation initiale (et entretenue par une formation continue appropriée) ⁽¹⁰⁾.

La deuxième idée est que les obstacles à l'insertion professionnelle des jeunes sont dûs à leur niveau de productivité à l'embauche qui, du point de vue de l'employeur, lui apparaît, tout au moins à court terme, comme inférieur au coût salarial courant tel qu'il est déterminé par le marché du travail et les systèmes de prélèvements sociaux. La formation introduite dans ces dispositifs est censée élever la productivité du travail, vu qu'elle représente un investissement du capital humain, et l'intervention peut être justifiée en cas d'imperfections du marché du travail. ⁽¹¹⁾ Des arguments psychologiques, de signalement et de dépistage ont aussi été avancés en plus de cet argument du capital humain.

Toutefois, le marché du travail est loin d'être homogène et il y a lieu d'opérer au moins deux distinctions: le marché jeunes du marché adultes, d'une part, et le marché primaire du secondaire, d'autre part. Ce qui suit est surtout valable pour les pays à transition dérégulée (comme aux Etats-Unis) ou décalée (comme en France).

Marché jeunes vs adultes

Le marché jeunes est probablement un marché du travail spécifique car régi par des règles particulières du fait des exigences des employeurs (le jeune sans expérience est supposé «improductif» au moins au début) et de l'existence de dispositifs publics d'aide à l'insertion, qu'ils soient appelés mesures, stages ou programmes de formation. Si les offres d'emploi y sont rares, le marché des mesures jeunes n'est cependant pas rationné. Le jeune sortant de l'école prospecte pendant un certain temps le marché du travail avec une idée plus ou moins explicite du salaire auquel il peut prétendre (salaire dit de réserve). Le retrouver, après une formation aidée, avec un salaire inférieur indique que le passage en mesure n'aura fait que mettre en évidence des prétentions trop élevées en termes de salaire et donc lui aura fait réviser son salaire anticipé à la baisse. La seule véritable question est alors de savoir si ce sont les tensions sur le marché du travail qui vont lui faire réviser en premier lieu ses prétentions salariales - il pourra alors accepter une mesure moins bien rémunérée qu'un emploi ordinaire - ou s'il commencera par accepter une mesure qui lui fera baisser mécaniquement ses prétentions de telle façon qu'on le retrouve à la sortie avec un emploi à salaire inférieur à celui des emplois qu'occupent les jeunes qui ne sont pas passés par cette mesure. Reste que les mesures, même celles dites «qualifiantes» qui figurent dans le tableau ci-après, n'ont pas toujours resitué le jeune au niveau de son salaire de réserve initial. Il n'a donc pas bénéficié pleinement de la mesure puisqu'elle lui a permis l'insertion mais pas à son niveau de salaire anticipé.

La frontière «jeunes-adultes» est définie de manière ad hoc suivant les données statistiques disponibles. Toutefois, les jeunes peuvent d'abord être perçus par les employeurs comme un stock aux caractéristiques bien distinctes de celles des adultes, notamment: acceptation de travailler à bas salaire, peu d'expérience et d'information du marché du travail, contenu en éducation d'un bon niveau et à jour, intérêt et capacité marqués à se former, taux d'activité faible et variable. Du côté de la demande, la force de la «substitution technique» entre jeunes et adultes dépend en partie de la prégnance des marchés internes.

Mais les jeunes peuvent être considérés comme un flux de cohortes à chaque âge du groupe jeunes, avec deux caractéristiques majeures:

fluidité et hétérogénéité de groupe par le passage progressif de l'adolescence à l'âge adulte avec son cortège d'aspirations, de plans et de rêves,

rotation élevée des jeunes en tant que groupe par rapport à d'autres groupes sociaux tels que les adultes, les femmes, les immigrants, etc., d'où une identité de groupe erratique ou ambiguë, une importante source de difficultés pour affronter les conflits sociaux ou la défense de ses intérêts (Ryan et. al., 1993:3).

En France par exemple (Lefresne, 1995), il faut rechercher, dans les modalités mêmes de fonctionnement du marché du travail, les causes des difficultés d'insertion des jeunes. La prédominance des marchés internes surtout dans l'industrie, place les jeunes dans une position défavorable par rapport aux adultes surtout d'âge mûr. Les diplômes servent alors d'autant de signes sur lesquels s'appuient les employeurs lors du recrutement, quoique ce soit en fin de compte l'expérience acquise dans l'entreprise qui valide réellement la qualification du salarié. Cette dernière est en revanche caractérisée par une faible transférabilité. Les jeunes ont ainsi à subir un «déclassement» à l'embauche pour accéder ultérieurement à la mobilité interne et sont les premières victimes de la pénurie d'emplois, compte tenu du faible contenu en emplois de la croissance française. En revanche, dans le secteur des Services, le marché externe tend à dominer le marché interne surtout pour les emplois peu qualifiés, faiblement syndicalisés et à rotation élevée d'entreprises.

Marché du travail primaire vs secondaire

L'observation du marché du travail a conduit à le segmenter en deux marchés dont les caractéristiques s'opposent pratiquement terme à terme (Dickens et Lang, 1985; Perrot 1992):

.. un marché primaire caractérisé notamment par la stabilité des emplois, de bonnes conditions de travail et de formation, et des salaires élevés dont la progression est étroitement liée aux investissements en capital humain.

.. un marché secondaire caractérisé notamment par l'instabilité, des conditions de travail et formation médiocres, de bas salaires peu sensibles aux investissements en capital humain, et un taux élevé de renouvellement de la main-d'oeuvre.

La notion de capital humain s'insère dans le cadre de la version dualiste de la segmentation au niveau de l'origine des barrières à l'entrée sur le marché primaire: le stock de capital humain à l'entrée sur le marché du travail détermine l'affectation de l'individu sur l'un ou l'autre des marchés. Ainsi un mécanisme plus global peut être décrit: les jeunes avec un faible niveau de formation initiale se retrouvent sur le marché secondaire. Sur ce marché, leurs efforts pour améliorer leur stock de capital humain sont, pour tout ou partie, effacés par les dégradations de ce même capital lors d'un passage au chômage, en inactivité ou dans certaines mesures que l'on assimile à des emplois aidés. Ce mécanisme rend compte d'un phénomène de barrière à l'entrée du marché primaire.

Le seuil à partir duquel il y a réaffectation efficace de main-d'oeuvre du marché secondaire vers le primaire peut être considéré comme la simple cristallisation d'éléments objectifs ou comme I'expression d'une norme sociale, voire d'un facteur de reproduction sociale donnant lieu à deux interprétations possibles. D'une part, il représente une réalité objective: le stock de capital humain, mesuré par le niveau d'éducation, est une approximation satisfaisante de la productivité des individus. Les emplois du marché primaire réclament une plus forte productivité des employés. Il est donc naturel que ne s'insèrent dans ce marché que les individus possédant un stock de capital humain dont le niveau est proche de celui désiré par les entreprises. Cependant, même dans cette approche, par ailleurs très schématique, un aspect subjectif persiste dans la détermination de ce seuil. Plus vraisemblable semble être la seconde interprétation: ce seuil est une norme sociale résultant d'un rapport de force au sein de la société. En tout état de cause, le niveau scolaire pourrait agir comme le signe, qu'il soit fondé ou non sur des éléments objectifs, des capacités productives individuelles.

L'étude rigoureuse du marché du travail réside moins dans un constat de fait (existence des deux segments) que dans l'examen des barrières constituant un obstacle pour l'accès au marché primaire de travailleurs issus du marché secondaire. En effet, l'originalité de la théorie de la segmentation consiste moins dans la reconnaissance de différenciations entre types d'emploi et catégories de main-d'oeuvre, ou d'une concentration de catégories infériorisées sur les «mauvais emplois», que dans l'hypothèse de différenciations endogènes. Ainsi, d'une période à une autre, la structure segmentée du marché est reproduite. L'étude de la formation des salaires mérite donc un suivi dans le temps ce qui a été entrepris, entre autres, par Balsan et.al, 1994 et Dolton et.al., 1994.

L'existence des barrières à l'entrée du marché primaire est une réponse à l'argument de la théorie du capital humain relatif à la possibilité, pour les travailleurs du marché secondaire, d'accéder aux emplois stables et bien rémunérés par l'amélioration de leur formation. La segmentation devient dès lors un fait de long terme, endogène au fonctionnement du marché du travail des sociétés occidentales. A tel point que les programmes de formation deviennent inadéquats pour éliminer le rationnement sur l'emploi dans le marché primaire. La solution efficace résiderait plutôt dans des politiques de soutien aux revenus des travailleurs du marché secondaire afin d'arrêter l'extension de ce dernier et stabiliser la demande globale de l'économie.

Pour illustrer la pratique des dispositifs d'aide à l'insertion, on a choisi quatre pays: le Chili, la France, la Grande-Bretagne et les Etats-Unis, dans lesquels ces dispositifs ont pris une extension politique et institutionnelle considérable. Sans viser à l'exhaustivité - il serait fastidieux de présenter tous les cas et toutes les variantes d'autant que ceux-ci et ceux-là évoluent pratiquement d'une année sur l'autre - il suffit d'indiquer qu'ils s'adressent prioritairement au marché secondaire du travail. Ils offrent selon les évaluations qui en sont faites, des résultats suffisamment contrastés, quoique dans l'ensemble assez négatifs, malgré leur échelle nationale et leurs coûts, pour mériter une explication détaillée.

On peut résumer l'action de ces programmes sur les jeunes par trois types d'effets.

.. effet-emploi : la formation générale délivrée par le programme tend à augmenter la probabilité d'accès à l'emploi ou au ré-emploi résultant des effets «capital humain» et «salaire de réserve» jouant dans le même sens. Cet effet sera d'autant plus fort que le chômage local sera faible et les cursus adaptés aux besoins immédiats de qualifications des entreprises;

.. effet-gain : la formation délivrée devrait élever le niveau de qualification donc, d'une part, les prétentions à un salaire supérieur (au salaire de réserve), d'autre part, le taux de salaire effectif correspondant à la qualification supérieure acquise (effet «capital humain»). Les revenus ex-post devraient donc être supérieurs à ceux ex-ante dans la mesure où l'un des deux effets ou les deux jouent ensemble. Les exemples cités ci-dessous évaluent seulement l'effet-emploi et l'effet-gain à court terme, faute d'études d'impact de long terme. Toutefois, l'effet-gain peut être soumis à un contre-effet dit de «salaire de réserve» dans la mesure où les indemnités versées aux stagiaires sont faibles (moins de la moitié du salaire moyen de la classe d'âge pour le YTS), et les pouvoirs publics incitent à abaisser les prétentions de salaires après formation. Le stage peut donc contribuer à abaisser le salaire de réserve des participants, donc le salaire minimum à partir duquel ils accepteront de travailler, et finalement leur salaire moyen une fois qu'ils seront employés.

.. effet-signalement : incitation ou désincitation (stigmatisation ⁽¹²⁾) à l'embauche des sortants des programmes ou dispositifs de formation par les employeurs selon l'idée qu'ils se font de leur potentiel économique et de la qualité de la formation dispensée en rapport avec leurs besoins. L'effet-emploi est corrélé à l'effet-signalement sauf si les sortants cherchent un emploi à distance de leur lieu de formation.

Notes : (a) Chile Jóven, BIT (1994), MTPS (1994);(b) Job Training Partnership Act, Grubb (1995); (c) Youth Training Schemes, Dolton et.al. (1994a et 1994b), O'Higgins (1995).

Tableau 6 Deux des mesures du dispositif d'aide à l'insertion en France

Adapté de Romani et Werquin, 1995, Werquin, 1994, IRES, 1995
Notes:
CDI/D: Contrat à durée in/déterminée; F/QP:Formation/Qualification professionnelle; PME: Petites & Moyennes Entreprises; OMA: Organismes de Mutualisation Agréés au titre des formations professionnelles en alternance; BP: Bac professionnel; CAP: Certificat d'aptitude professionnelle; BTS: Brevet de Technicien Supérieur.
* effet-emploi, effet-gain, temps d'accès au premier emploi, à l'emploi ordinaire, durée de l'insertion.
** nature du contrat de travail, salaire effectif (et par rapport au salaire de réserve), accès à un emploi correspondant à la formation reçue en mesure.

Les dispositifs: curatifs ou simples palliatifs ?

Pour des raisons de commodité, le tableau 6 mentionne seulement deux parmi les nombreux dispositifs d'aide à l'insertion tels que les SIVP ⁽¹³⁾, les CES (précédemment TUC) ⁽¹⁴⁾, et autres APEJ ⁽¹⁵⁾...Lefresne (1995) mentionne une évaluation d'impact macro-économique, conduite par l'OCDE et le Ministère du Travail ⁽¹⁶⁾, portant sur trois mesures: stages et emplois non marchands, préretraites, emplois aidés dans le secteur marchand. Sans qu'il soit possible de faire la part exacte entre chômeurs évités jeunes, d'une part, et adultes d'autre part, on peut souligner que les moins de 25 ans sont massivement concernés par le premier type (principalement des travaux d'utilité collective) et dans une moindre mesure par le troisième. Au total, le nombre de chômeurs évités aurait été de plus de 230.000 (avec des variations selon les années) entre 1985 et 1988, les deux-tiers de ce nombre étant imputables aux TUC. L'impact statistique de la mesure est donc difficilement contestable, mais elle ne doit en aucun cas être confondue avec l'amélioration des conditions d'insertion professionnelle.

Y-a-t-il en France avantage à passer par une mesure ? Pas nécessairement... Par rapport à la population de référence - à caractéristiques équivalentes en termes d'âge et de niveau de formation -, les bénéficiaires de SIVP et CES se retrouvent plus au chômage, au sortir de la mesure, qu'auparavant. Seuls, les CQ (cf. tableau 6 supra) sont neutres de ce point de vue. A l'exception là encore des CQ, les jeunes ayant déjà bénéficié d'une mesure se trouvent plus souvent que la moyenne dans un nouveau dispositif et accèdent moins souvent que l'ensemble des jeunes à l'emploi non aidé. Ce qui s'explique partiellement par l'existence d'un biais de sélection, les jeunes passant par les dispositifs pouvant être supposés moins «employables». Un effet de stigmatisation ou de marquage social peut également jouer à l'embauche, à l'endroit des jeunes sortant de dispositifs, les employeurs craignant que ces derniers ne signalent une moindre qualité de la main-d'oeuvre.

Au total, il semble bien qu'il soit délicat de mesurer l'efficacité d'un dispositif en fonction du critère unique du taux d'emploi. La nature des publics concernés, et la nature des marchés du travail où intervient le dispositif doivent être pris en compte. On ne peut objectivement attendre le même effet d'un contrat de qualification proposé par une entreprise à un jeune qui souhaite acquérir un diplôme supérieur et d'un contrat emploi-solidarité, à l'abri du marché (et souvent plus loin de l'emploi), permettant à un jeune en grande difficulté de maintenir un lien social et d'éviter sa marginalisation. Si le critère du taux d'emploi convient bien à l'appréciation des parcours d'emploi directs tels qu'en offrent plus fréquemment les contrats de qualification, il devient inadapté à celle des parcours de plus en plus sinueux qu'empruntent les moins qualifiés allant souvent jusqu'à cumuler plusieurs mesures.

L'opposition classique entre jeunes qui n'ont pas connu de mesure (parce qu'ils n'en ont pas eu besoin) et jeunes qui en sont passés au moins par une - parce que subjectivement ou objectivement moins employables - ne semble pas pertinente car ceux qui parviennent à l'emploi sans passer par une mesure ont des profils formatifs voisins de ceux qui ont dû y recourir. Autrement dit, le passage en mesure a fourni le «plus» qu'il fallait, au moment où il le fallait, pour déclencher l'insertion. Les résultats de l'évaluation des dispositifs français d'aide à l'insertion montrent les limites d'une analyse strictement quantitative: doivent être prises en compte la qualité de la formation et de l'emploi obtenu après un passage en mesure ainsi que les conditions d'accès à ces mesures. (Werquin et Romani, 1994).

Ces dispositifs, que ce soit les mesures en France ou les programmes de formation spécifiques en Angleterre (Dolton, 1994), aux Etats-Unis (Grubb, 1995), ou encore dans l'Union Européenne (Gizard, 1996) ou en Amérique andine (Ramirez, 1996), sont d'une efficacité relative sinon faible dans la mesure où celle-ci peut-être objectivement évaluée. Même convenablement évalués comme en Grande-Bretagne ou aux Etats-Unis, les conclusions quant à leur efficacité interne et externe, et leur impact ne sont guère favorables. Aucune étude sérieuse sur les coûts sociaux d'opportunité, sauf chez Deakin (1996), n'a été conduite à ce jour, si bien que les décideurs et les principaux acteurs n'ont que peu d'éléments objectifs pour juger de leur utilité sociale. Cependant, il est vrai qu'une évaluation sérieuse exige des ressources, des méthodes incontestées et du temps vu que les formations délivrées par ces dispositifs aident à l'insertion à long terme via, théoriquement, une employabilité améliorée, et d'autant plus qu'elles auront correspondu aux demandes du marché. Cette employabilité est directement reliée à la capacité des effectifs en formation d'absorber des cursus et à celle des formateurs à les dispenser, avec des matériels didactiques ou autres appropriés, à l'attention d'individus pas nécessairement rompus à l'exercice intellectuel.

Pour améliorer l'efficacité de ces dispositifs, Grubb (1995) et Ramirez (1996) suggèrent quelques aménagements dans leur conception et l'exécution, et d'abord un préalable: l'insertion ne se réduit pas à la formation, sinon il suffirait d'injecter des doses massives de formation dans le marché du travail jusqu'à l'objectif du chômage zéro. Bourdon (1995) montre bien que, s'il existe une relative protection des plus instruits sur le marché du travail face au chômage, cela n'implique pas nécessairement qu'une offre sur les scolarisations longues protégerait de manière absolue les diplômés du sous-emploi, en particulier pour les femmes.

On peut résumer les points clés:

Veiller à une conception moins hâtive, dégagée de la pression politique et libérée de l'amalgame classique entre emploi immédiat et employabilité. La conception d'une politique d'aide à l'insertion doit être à la fois spécifique («viser juste» chaque segment du marché du travail en demande, notamment les jeunes les moins qualifiés ou précarisés) et intégrée dans un ensemble cohérent de mesures, d'incitations et de suivi visant à aider les jeunes à franchir progressivement les étapes vers un emploi stable et productif. Ce qui demande une préparation élaborée et une écoute fine des pulsations du marché du travail à travers un système d'informations et de données étayées, ce qui est rarement le cas. (En général, les analyses se font ex post, quand elles se font, bien entendu.)

Vu la complexité des problèmes liés à l'insertion des jeunes et le nombre de jeunes en emploi instable, les dispositifs ou programmes mis en place ne peuvent jouer un rôle sur le chômage évité que s'ils exercent un effet de masse, sans demi-mesures, résultant d'une synergie entre les différentes actions et les acteurs lors de la conception et de la mise en oeuvre. Si l'intégration est respectée, à chaque sortie d'un cycle correspondrait, si la recherche motivée d'emploi ou d'auto-emploi s'avérait infructueuse, l'entrée dans un autre, d'un niveau plus relevé ou complémentaire, proche du marché, avec l'objectif d'augmenter les chances d'insertion.

Les dispositifs d'aide (programmes ou mesures) doivent être clairs dans leur énoncé et dans les formalités à accomplir aussi bien par les demandeurs de formation que par les employeurs. Il faut qu'ils aient un raison d'être, une justification économique ⁽¹⁷⁾ allant de pair avec l'égalité de traitement et la justice sociale.

Un rôle plus ambitieux pourrait être alors dévolu aux agences de l'orientation professionnelle et de l'emploi, axé sur des parcours personnalisés, en quelque sorte à la carte: dans la société de l'information en mutation rapide que nous voyons se développer sous nos yeux, ces agences new look devraient être à la fois régionales et sectorielles, en situation de veille technologique, en anticipation des offres et demandes des marchés de la production, de la formation et de l'emploi.

4. Evaluation des politiques d'emploi-formation pour les jeunes

A la lumière de ce qui précède, on peut avancer l'idée préalable qu'il ne peut y avoir de réduction drastique du chômage des jeunes sans convergence des politiques économiques et sociales pour obtenir un effet à la fois de masse et cohésif entre les partenaires sociaux et les individus. Le taux de chômage est un indicateur lointain des effets des politiques macro-économiques (cambiales, monétaires, fiscales, commerciales, etc.), à propos desquelles nous renvoyons le lecteur à des ouvrages spécialisés ⁽¹⁸⁾. Notre recherche est en revanche d'identifier les variables économiques, institutionnelles, financières, sociales susceptibles d'influer, directement ou non, sur l'insertion des jeunes, ce que nous pouvons appeler l'élasticité d'insertion. ⁽¹⁹⁾

Les graphiques montrent que les modèles japonais à transition directe et allemand à transition régulée semblent les plus performants en matière d'insertion, l'une des raisons étant que le système de formation ne «lâche» pas le jeune dans la nature au sortir du système scolaire. Mesures d'accompagnement et encadrement par les institutions sous tutelle de l'Etat et des partenaires sociaux, directement par les entreprises comme au Japon, tendent à assurer une insertion progressive, pour ainsi dire naturelle, même au prix d'un déclassement transitoire faute de places dans tous les cas de figure.

Ces deux modèles, surtout le modèle allemand, ont influencé peu ou prou les autres systèmes de formation au point qu'on assiste à une convergence limitée de ces systèmes vers la prise en charge par l'Etat et les partenaires sociaux de formations alternées ou continues pour pallier les insuffisances de la formation initiale ou pour «coller» aux exigences de marchés toujours plus compétitifs. Ainsi, le concept de l'alternance a-t-il été «emprunté» par les français au système dual, même s'il est parfois accommodé à des sauces qui n'ont qu'un rapport lointain avec sa saveur d'origine...

Il est proposé de regrouper les variables supposées agir sur l'insertion professionnelle selon leurs effets sur l'offre ou la demande d'emplois en les couplant, autant que faire se peut, à l'offre (par les pouvoirs publics, les institutions, etc.) ou la demande de formation (par les entreprises, les individus). On se limitera pour d'évidentes raisons au marché secondaire et aux groupes de population à risque. En gros, le raisonnement que nous suivrons se fonde sur le fait que le potentiel d'insertion macro-économique dépend surtout de la croissance et non d'une insuffisante formation au premier emploi ou encore à l'intervention de dispositifs (mesures ou programmes) axés sur l'offre et dont on a pu apprécier l'efficacité toute relative. Ces dispositifs, selon les évaluations qui en faites, sont surtout des adjuvants à l'emploi, servent souvent de cautions sociales et ne sont pas directement créateurs d'emplois. Les entreprises et les indépendants n'engagent des jeunes que s'il y a du travail pour eux à un coût marginal au plus égal à leur productivité pour un emploi donné. Dans les branches où le ratio postes offerts-emplois demandés est inférieur à l'unité, un phénomène de files d'attente se profile, conduisant à un temps d'attente plus long, une surqualification par poste («on prend les meilleurs») à chaque niveau hiérarchique et une relégation de fait des demandeurs les moins qualifiés dans la spirale infernale des «petits boulots», du chômage, enfin de l'exclusion. ⁽²⁰⁾

Dans les pays autres que l'Allemagne ou le Japon, si la formation initiale (niveau mais aussi spécialité de formation) apparaît comme un facteur clé de positionnement individuel des jeunes dans la file d'attente qui mène à l'emploi, il ne semble pas pertinent d'attribuer à l'insuffisance de formation la responsabilité des difficultés d'insertion croissantes que connaissent les jeunes. D'une part, l'allongement et le renforcement de la formation initiale font que les jeunes disposent à présent d'un niveau de formation générale plus élevé que celui qu'ont connu leurs aînés. D'autre part, les pratiques massives de «déclassement» à l'embauche (affectation de jeunes qualifiés sur des postes non ou peu qualifiés ⁽²¹⁾), comme observées couramment au Japon mais aussi en France, atténuent considérablement l'argument des carences en formation à l'origine du chômage des jeunes.(Claude, 1995).

4.1 Effets d'offre sur l'emploi-formation

Sans viser à l'exhaustivité, on distinguera les types d'offre suivants: l'efficacité des systèmes de formation, la réduction du temps de travail, la création d'entreprises, les programmes de formation-emploi.

1.Efficacité des systèmes de formation?

La formation professionnelle renvoie à l'emploi en ce sens que l'offre d'emploi (émanant des particuliers) est une offre combinée de formation initiale confortée par des couches additionnelles de formation en cours d'emploi, d'expérience et de compétences. La demande d'emploi (émanant des entreprises ou des services publics) est une demande attendue de qualifications et de compétences visant à occuper des postes de travail dont le contenu correspond aux qualifications attendues de la part des postulants. Donc une offre/demande d'emploi ne peut être considérée isolément, ou hors contexte, de la dimension qualification qui la sous-tend: la formation devient une condition de l'exercice d'un emploi.

La formation professionnelle est censée intervenir à deux niveaux:

initialement ou avant service : le futur nouvel entrant vise un certain emploi ou créneau et se forme en conséquence, espérant que le diplôme une fois acquis accroîtra ses chances d'être embauché.

en continu, en cours de service : une fois embauché, il existe une foule de raisons à la base d'une décision de continuer de se former pour un employé; de même quant aux motivations de l'employeur, de former tout ou partie de son personnel.

Comme on a vu dans la première section, les systèmes de formation sont extrêmement variés et complexes à saisir dans toutes leurs dimensions; ils tendent à se conformer à leur historicité et à leur substrat institutionnel et socio-culturel. La mondialisation de l'économie a conduit les nations, à la recherche éperdue de l'avantage comparatif, à emprunter, voire greffer des sous-systèmes de formation aux leurs propres, amenant à des situations et des comportements extrêmement complexes quant à l'évaluation des performances de ces greffes. Disons que mesurer l'efficacité externe comparée de chaque système est impossible actuellement sauf à l'aide d'indicateurs globaux, et donc grossiers, tels que le taux de chômage jeunes dans la classe d'âge, le taux d'activité (cf. supra), le taux de placement après stage, la durée de la transition. Des informations plus fines, par exemple, sur la qualité de l'insertion (salaires, satisfaction, emploi dans la formation acquise, type de contrat...), ou le lien formation-productivité, aussi bien au niveau macro-économique qu'à celui de la branche ou de l'entreprise, sont disponibles dans le meilleur des cas à partir d'enquêtes ponctuelles, mais guère comparables en analyse transversale en raison de différences conceptuelles sensibles d'un pays à l'autre quant à la mesure des indicateurs de formation (Gaude, 1994; Hannan et.al., 1994).

Notre propos est moins ici de parler de ces indicateurs que de discuter des conditions à réunir pour arriver au meilleur compromis possible en termes d'efficacité interne et externe, de rapidité et de souplesse de réponse du système de formation à la myriade de demandes potentielles du marché et au dispositif d'incitations/obligations mis en place par les pouvoirs publics. Autrement dit, qu'en est-il des choix et des compromis entre formation initiale et continue? Le clivage dépend-il du ratio coût/bénéfice social marginal de formation initiale versus continue ⁽²²⁾, ou les imperfections du marché prennent-elles le dessus accompagnées ou non d'un échec de la politique? Le chômage jeunes résulte-t-il, en tout ou partie, de ces choix ou compromis?

Dans les deux cas, une distinction s'impose : la formation en milieu de travail (formelle ou informelle, mais en principe, plus spécifique à l'entreprise) et la formation hors du milieu de travail (généralement formelle et plus générale) y compris les stages. Il s'agit de décisions individuelles dont les motivations sont inaccessibles au niveau macro-économique, c'est-à-dire au niveau de l'Etat, mais dont celui-ci peut se faire une idée à partir d'enquêtes de main-d'oeuvre et auprès des ménages selon les capacités du service statistique national. Plus sa connaissance sera approfondie sur les motivations des acteurs, plus les moyens incitatifs/coercitifs auront de chance d'exercer l'effet attendu.

L'oeil rivé sur le niveau de chômage et autres indicateurs sociaux, les pouvoirs publics cherchent à optimiser la performance des capacités formatives (au sens large) de la nation pour satisfaire quantitativement et qualitativement les besoins en formation des entreprises, du secteur public et des ménages, compte tenu de la demande d'emploi ventilées par profession, par secteur économique ou par région (la mobilité des travailleurs est généralement plus élevée entre secteurs économiques qu'entre régions, à moins qu'elles ne soient limitrophes). Optimiser la performance signifie ajuster au mieux et dynamiquement l'offre de qualification de la demande, c'est-à-dire réduire au minimum les écarts de qualification, globalement et par secteur économique. Pour ce faire:

vaut-il mieux former initialement, comme dans le système dual, moins longtemps et moins savamment quitte à passer le relais aux institutions de formation et aux entreprises pour cibler le niveau de qualification requis, à une époque donnée, d'où une formation générale juste suffisante pour acquérir les bases du futur métier et les mettre régulièrement à jour en entreprise par des stages appropriés, tout au moins pour les sortants non académiques?

Ou, au contraire, devrait-on privilégier la formation générale à l'école, augmenter ainsi jusqu'à 70-80 pour cent la proportion de sortants du système secondaire, et accéder au monde de l'entreprise plus tard dans la vie, au moyen de stages de formation qualifiante?

Un certain nombre d'instruments économiques ou institutionnels sont à disposition :

la régulation de l'emploi (par privatisation ou licenciement en réponse à l'ajustement structurel, par substitution négociée des jeunes aux aînés partants volontaires moyennant indemnité, etc.) dans les entreprises et les services publics;

le budget de l'Etat qui permet de réguler l'offre d'éducation/formation émanant des institutions publiques ou para-publiques;

les divers moyens incitatifs/coercitifs par lesquels l'Etat peut intervenir, par la fiscalité ou les crédits ⁽²³⁾, sur les entreprises (incitation à la formation continue, obligation légale de la taxe professionnelle, crédits d'impôt, etc.) et les individus (en formation de réinsertion, en reconversion professionnelle...);

le partenariat obligé, la formation pour un emploi plus productif relevant d'une concertation permanente entre les partenaires gouvernementaux, patronaux et syndicaux.

une décentralisation accrue des acteurs sociaux pour coller au plus près des réalités locales.

Optimiser l'insertion des nouveaux entrants sur le marché du travail, en se donnant un taux de croissance macro-économique souhaitable et en concentrant l'action sur les jeunes, reviendrait à déterminer comment optimiser les choix des mesures en matière de formation initiale et continue pour que les ressources (budget et taxes) soient socialement et économiquement (pour l'entreprise et l'individu) utilisées au mieux des intérêts de la nation, notamment par du personnel mieux formé ou plus spécialisé ?

La capacité formative des entreprises (en tant qu'activité principale ou secondaire) devra être soigneusement évaluée. Les grandes entreprises disposent généralement de leurs propres services de formation tandis que les PME du secteur moderne, formant peu par elles-mêmes, préfèrent envoyer leur personnel se former hors du milieu du travail. Il est également connu que les relations inter-sectorielles sont ténues en matière de formation bien que les effets externes du secteur formel ne soient pas négligeables. ⁽²⁴⁾ Mais la relation emploi-formation est généralement univoque en raison de la segmentation des marchés ; le secteur informel joue un rôle essentiel dans la formation du capital humain, tout particulièrement pour les apprentis. ⁽²⁵⁾

Le secteur public peut être en expansion comme quelques pays de l'Asie du Sud-Est ou, au contraire, perdre des emplois en raison de l'ajustement structurel, le meilleur débouché pour les partants, variant en fonction de leur formation initiale et de leurs anciens postes, étant un emploi salarié ou indépendant dans le secteur moderne moyennant une formation complémentaire ad hoc. Si l'information est connue sur le profil des partants potentiels, elle l'est moins sur les potentialités d'emploi. Des études, surtout en Afrique, s'avèrent nécessaires sur les conditions d'implantation, par branche d'activité et sur les stages de formation qui pourraient contribuer à maximiser les chances des licenciés de la fonction publique à trouver un emploi.

En règle générale, la formation initiale revient à l'Etat et la continue au privé et aux individus qui sont demandeurs. La certification, importante pour la transférabilité, revient à l'Etat ou à des organismes agréés. On touche ici à la nature même du système de formation comme un quasi-marché ⁽²⁶⁾, dans lequel les organismes de formation sont incités à définir la nature et le niveau de leur production en fonction des possibilités d'insertion professionnelle des jeunes en stage ou en mesure. Toutefois, si l'Etat est fréquemment le «financeur», en tous cas l'incitateur, mais rarement le fournisseur de formation en continu, il peut y avoir confusion des rôles entre prescripteurs, fournisseurs et «financeurs» de la formation, rendant imparfaites les conditions du marché de la formation et difficiles les options pour les jeunes dans la jungle des offres de stages ou de programmes ou autres dispositifs d'aide à l'insertion, tout au moins dans certains pays tels que la France ou les Etats-Unis. Rendre les conditions de concurrence et de choix les plus objectives possible exige un maximum de clarté dans la politique et la régulation des marchés du travail et de la formation, aussi bien du côté des demandeurs que des offreurs de formation.

Ces questions de fond sont d'une extrême importance pour l'avenir des jeunes, non seulement en opportunités d'accès à l'emploi mais aussi en satisfaction et enrichissement individuels.

2.Réduire le temps de travail?

Du temps réduit en général...

La réduction du temps de travail, qui accompagne l'accroissement des gains de productivité, s'inscrit dans une perspective historique inéluctable ⁽²⁷⁾. Or il n'y a pas progression parallèle de la productivité et du chômage, puisque le taux de chômage est le plus faible au Japon parmi les pays du G7.

Par-delà la tendance séculaire, y-a-t-il une politique de réduction du temps de travail à moyen terme, au niveau macro-économique ou sectorielle, susceptible d'infléchir le taux de chômage ? Si le chômage résulte d'un excédent de demandeurs d'emplois par poste de travail, pourquoi ne pas simplement réduire la durée moyenne de travail dans les pays où il y a une limite légale au temps de travail? Une étude française (OFCE, 1993) montre qu'une réduction à trente-sept heures (soit de deux heures par semaine) permettrait de créer environ 400'000 emplois salariés et de réduire le nombre annuel de chômeurs de 170.000 à 200.000 en 1996 et 1997 (au lieu de 50.000 sans la réduction). ⁽²⁸⁾ Toutefois, si la réduction du temps de travail présente un avantage collectif évident en matière de chômage, les revenus des salariés en place devraient baisser et l'organisation du travail devrait être profondément réaménagée au sein de l'entreprise pour améliorer l'efficacité du capital, notamment par une utilisation accrue des machines.

Un contre-exemple est donné par le Royaume-Uni, champion de la flexibilité et de la déréglementation, où il n'y a pas de limite légale au temps de travail avec une semaine moyenne de 43 heures pour les travailleurs occupés à plein temps, mais rémunérés à un taux horaire moyen parmi les plus bas en Europe. L'absence de législation a-t-elle à ce point contribué à faire baisser le taux de chômage, l'un des plus faibles d'Europe actuellement avec 7,9 pour cent? Là aussi, les opinions divergent car les uns affirment que «trop de travail tuent le travail et la compétitivité», d'autres que «légiférer reviendrait à augmenter le coût du travail et les patrons substitueraient des gains de productivité aux emplois». En fait, la relation emploi-durée du travail n'est pas établie au Royaume-Uni puisqu'on a connu un taux de chômage de 12 pour cent au milieu des années quatre-vingt à législation identique. La flexibilité du temps de travail ne fait qu'améliorer la réactivité du marché du travail en période de reprise, réactivité encore favorisée par de faibles charges patronales, de grandes facilités pour embaucher et débaucher, pas de salaire minimum, des syndicats muselés, de nombreux travailleurs indépendants.