Apprendre et se former pour travailler dans la société du savoir - Chapitre II. Grands principes à la base des politiques, législations et pratiques actuelles en matière de mise en valeur des ressources humaines et de formation

Chapitre II. Grands principes à la base des politiques, législations et pratiques actuelles en matière de mise en valeur des ressources humaines et de formation

Tous les pays ne présentent pas le même niveau de développement économique, social et institutionnel, loin s'en faut. De même, la formation et la mise en valeur des ressources humaines n'ont pas connu partout la même évolution, pas plus que le cadre institutionnel sur lequel ces activités se fondent. Ainsi, le système dual de formation en vigueur en Allemagne, en Autriche et en Suisse, pays où les entreprises jouent un rôle majeur dans l'éducation et la formation, contraste avec les systèmes fondés sur l'école qui caractérisent des pays comme la Finlande, la France, la Suède, les économies anciennement planifiées et un grand nombre de pays en développement.

Malgré les différences entre les pays, qu'elles aient trait au développement économique et social, à la culture, au rôle de l'Etat, au type de financement (privé ou public), etc., il est possible de mettre au jour un ensemble de principes communs qui devraient guider tous les pays pour la mise au point des politiques et systèmes d'éducation, de formation et de mise en valeur des ressources humaines. Ces principes sont déjà pris en compte, en tout ou en partie, par la législation et la pratique d'un grand nombre de pays, et ils ont également été entérinés par plusieurs institutions internationales telles que l'OIT (notamment dans ses Conclusions relatives à la formation et à la mise en valeur des ressources humaines), l'Union européenne, le G8 et l'OCDE. Les cinq grands principes sont les suivants:

A. Investissement dans la formation et la mise en valeur des ressources humaines: environnement économique, social et institutionnel nécessaire

Le niveau minimum de l'investissement qu'il convient de viser en matière d'éducation a été fixé à 6 pour cent du PNB¹. Cependant, l'éducation et la formation ne peuvent suffire à résoudre les problèmes auxquels les pays sont confrontés du fait de la mondialisation et de l'évolution vers une société fondée sur le savoir et les qualifications. Bien que fondamentales, ces activités «ne suffisent pas, en soi, à assurer un développement économique et social durable ni à répondre au défi global de l'emploi. Elles devraient être cohérentes et faire partie intégrante de politiques et programmes économiques, sociaux et du marché du travail globaux qui seraient de nature à promouvoir la croissance de l'économie et de l'emploi. Les politiques ayant pour effet d'accroître la demande globale dans l'économie, telles que les mesures macroéconomiques, doivent se conjuguer avec des politiques de l'offre, comme par exemple la science et la technologie, l'éducation et la formation et les politiques relatives à l'industrie et à l'entreprise. Des politiques fiscales appropriées, une sécurité sociale suffisante et une négociation collective efficace figurent au nombre des instruments d'une répartition juste et équitable des gains économiques qui en résultent; elles constituent aussi des mesures essentielles d'incitation à l'investissement dans la formation.» (Conclusions relatives à la formation et à la mise en valeur des ressources humaines, paragr. 4).

1. Politiques macroéconomiques, fiscales et autres pouvant favoriser l'éducation et la formation en vue du développement économique et social

Plusieurs combinaisons de mesures relatives à l'économie (politiques macroéconomiques, fiscales, commerciales, technologiques), au marché du travail ou aux affaires sociales peuvent jouer en faveur de l'investissement dans l'éducation et la formation. Ces mesures peuvent être appliquées au niveau macroéconomique pour favoriser l'investissement dans le capital humain ou physique à tous les niveaux de l'économie. Dans un cas de figure donné, la stabilité macroéconomique et politique, l'adoption de mesures économiques propres à favoriser l'investissement et une éducation et une formation ciblées ont favorisé un développement économique et social harmonieux. Dans un autre cas, l'investissement dans le capital humain et physique était insuffisant, ce qui a entraîné une quasi-stagnation de la productivité, de la création d'emplois, de l'économie et des revenus. La synergie des politiques, y compris l'éducation et la formation, peut aussi être mise à profit pour les besoins d'un secteur particulier, celui des TIC par exemple (l'exemple de la Malaisie est évoqué ci-après). Des politiques actives en matière sociale et pour ce qui touche au marché du travail, portant notamment sur l'éducation et la formation, peuvent aussi contribuer à la lutte contre le chômage et promouvoir l'intégration sociale.

Certains pays tels que les «tigres» asiatiques (la République de Corée et Singapour notamment) ainsi que la Malaisie, Maurice et l'Irlande sont parvenus à créer un cercle vertueux en combinant judicieusement investissements dans les ressources humaines et investissements dans le capital physique et certains secteurs d'activité. Cette approche a permis une croissance soutenue de l'économie et du revenu. Ainsi, Singapour a su adapter sa stratégie relative aux ressources humaines de sorte à disposer des qualifications nécessaires à chaque phase de son développement. Le système d'éducation s'est d'abord axé sur les enseignements scientifiques, mathématiques et techniques nécessaires au remplacement des importations, objectif visé dans un premier temps, tout en veillant à diffuser les traditions et les valeurs du pays par le biais de l'alphabétisation et de l'apprentissage des langues nationales et de l'anglais. Lors de la phase suivante, celle de l'industrialisation en vue de l'exportation, l'investissement étranger a été favorisé par des mesures relatives à la fiscalité, au rapatriement des bénéfices et à la formation. Les établissements de formation locaux se sont efforcés de promouvoir les compétences techniques nécessaires et ont bénéficié de transferts de technologies des pays industrialisés. Les sociétés étrangères ont reçu les ressources financières et les infrastructures nécessaires à la mise en place de programmes de formation, ce qui a débouché sur un essor important de l'enseignement technique. Ensuite, le pays a évolué vers des activités de production à forte valeur ajoutée. Des subventions ont été accordées aux sociétés étrangères pour les inciter à former leurs employés. Par la suite, une réforme de l’éducation axée sur la formation technique et professionnelle a été menée grâce à une expansion des universités et des écoles polytechniques. Pour devenir une économie de premier plan fondée sur la connaissance, le pays doit maintenant adopter, dans le domaine de l’enseignement et de la formation, des orientations nouvelles propres à favoriser l’esprit d’innovation et la créativité chez les travailleurs.

Les stratégies judicieuses et complémentaires que Singapour a adoptées en matière d’économie, de formation et de mise en valeur des ressources humaines contrastent avec celles qui ont prévalu dans un grand nombre de pays subsahariens. Dans ces pays, un cercle vicieux s’est instauré. Du fait de l’instabilité macroéconomique et politique (sans compter les conflits civils), l’investissement et l’accumulation de capital physique et humain sont tombés à un niveau plus bas que partout ailleurs. Alors que le taux de scolarisation dans le primaire et le secondaire a augmenté dans toutes les autres grandes régions, le taux d’inscription dans les écoles primaires de la région subsaharienne est passé de 59 à 51 pour cent entre 1980 et 1992² (Banque mondiale, 1999). Du fait de la diminution de la production par travailleur, du marasme économique et de la stagnation de l’emploi, le revenu et les conditions de vie ont connu une détérioration rapide³ (BIT, Alfthan, 1998). Depuis quelque temps cependant, l’investissement dans l’éducation et la formation se maintient, voire augmente, dans beaucoup de pays d’Afrique.

L’Etat a souvent recours à des mesures fiscales pour inciter les entreprises et les particuliers à investir dans l’éducation et la formation. Le Chili est exemplaire à cet égard. Dans ce pays, les entreprises sont autorisées à déduire les frais entraînés par la formation de leur personnel de leur revenu annuel imposable jusqu’à concurrence de 1 pour cent du montant de la masse salariale totale (loi n^o 19518 de 1997). Pour que les entreprises bénéficient de ces déductions, il faut que les plans de formation reçoivent l’aval d’un comité d’entreprise bipartite. Le programme est géré par le Service national de la formation et de l’emploi (SENCE). Aux Pays-Bas, les mesures d’incitation fiscale visent à la fois les particuliers et les entreprises. Ainsi, les particuliers peuvent déduire jusqu’à 15 000 euros par an de leur revenu assujetti à l’impôt pour toute formation visant à améliorer leur employabilité dans leur emploi actuel ou dans un emploi futur. Les employeurs peuvent déduire 120 pour cent de leur revenu imposable, voire 140 pour cent, lorsque les activités de formation visent les travailleurs peu qualifiés ou âgés (plus de 40 ans) ou le personnel de petites entreprises. En outre, tous les apprentis ont droit à une déduction fiscale de près de 2 500 euros s’ils ont suivi des cours de formation professionnelle de base. Tant le gouvernement que les partenaires sociaux estiment que ces mesures fiscales ont avant tout profité aux groupes cibles mentionnés ci-dessus.

En Malaisie, où la stratégie de croissance est fondée sur l’investissement et le commerce, l’investissement a connu une augmentation importante, ce qui a permis au pays de devenir un exportateur de premier plan dans le domaine de l’électronique. Cependant, dans un monde où les TIC connaissent une évolution rapide et où la valeur ajoutée dépend de plus en plus de la connaissance, cette stratégie d’investissement ne semble plus suffire à assurer une croissance durable. La nouvelle stratégie est axée sur la création d’idées et de connaissances novatrices et potentiellement commercialisables, création rendue possible par les investissements importants dans la recherche et le développement. En conséquence, le pays a élaboré un cadre national pour les TIC. Ce cadre s’appuie sur les trois éléments stratégiques suivants: le facteur humain (soit la mise en valeur des ressources humaines), les infrastructures et les applications et les contenus axés sur la demande. Par ailleurs, il part du principe que tous les citoyens doivent avoir accès à l’information sur un pied d’égalité. L’élément de ce plan, qui porte sur la mise en valeur des ressources humaines, regroupe différentes mesures: programme visant à initier les élèves à l’informatique; nouvelles méthodes et programmes d’enseignement (enseignement à distance notamment); programmes d’enseignement de l’informatique destinés aux établissements qui ne dispensent pas un enseignement général; cours de formation pour les enseignants. Le Demonstrator Applications Grant Scheme finance des projets de conception locale visant à familiariser les Malaisiens avec Internet et à les convaincre de son utilité pour l’acquisition de connaissances. Ce programme encourage les gens à se rendre dans des kiosques Internet et devrait sensibiliser divers publics – pauvres, orphelins, riziculteurs, etc. – aux avantages du Web⁴.

Un grand nombre de pays ont eu recours à des mesures actives sur le marché du travail pour donner aux individus venant d’être exclus de la population active une «deuxième chance» ou pour aider les chômeurs à retrouver un emploi. Les programmes de formation axés sur le marché du travail visent de plus en plus, dans la perspective de l’apprentissage tout au long de la vie, à favoriser l’acquisition de nouvelles compétences, le recyclage et le développement des connaissances. Grâce à ce type d’enseignements, les travailleurs peuvent prétendre à de nouveaux emplois et faire face aux mutations de l’économie et de la société du savoir et de l’information. Ces programmes favorisent en outre l’intégration des travailleurs dans la vie économique et servent la lutte contre l’exclusion. Certains pays tels que l’Allemagne, le Danemark et la Suède favorisent depuis toujours les politiques actives du marché du travail et, aujourd’hui, l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne les appliquent dans une plus ou moins large mesure. Plusieurs économies en transition y ont aussi recours dans le cadre de la lutte contre le chômage, chômage en hausse à la suite des restructurations et des réformes économiques. En Asie de l’Est, le rôle de ces mesures est resté relativement limité. Cependant, la crise financière et l’augmentation du chômage qui ont caractérisé la fin des années quatre-vingt-dix montrent que ces pays doivent eux aussi envisager des mesures sociales énergiques pour mieux réagir aux crises et parvenir à atteindre les objectifs à long terme du développement⁵ (Betcherman et Islam, 2001).

Les politiques actives du marché du travail jouent généralement un rôle accru lorsque le chômage augmente. Les programmes de formation et de recyclage représentent d’ordinaire un pourcentage important des dépenses consacrées à ces politiques (entre 40 et 60 pour cent la plupart du temps, mais plus de 75 pour cent dans le cas du Danemark). Parmi les politiques et mesures actives qui peuvent être prises figurent les suivantes: assistance à la recherche d’emploi et services de placement, cours de formation destinés aux chômeurs de longue durée, recyclage des travailleurs au chômage à la suite d’un licenciement collectif, subventions salariales, aides à l’embauche, programmes de travaux publics. Ces mesures visent généralement les catégories de la population qui sont dans une position de faiblesse sur le marché du travail, c’est-à-dire, notamment, les femmes, les jeunes, les chômeurs, les migrants, les travailleurs licenciés et ceux qui risquent de l’être du fait de la restructuration de leur entreprise ou de l’évolution des techniques.

Certaines études montrent que, pour favoriser au mieux l’entrée ou le retour des intéressés sur le marché du travail, les politiques actives doivent offrir un ensemble de services complémentaires – cours de rattrapage, cours de formation professionnelle, assistance à la recherche d’emploi, organisation directe de stages pratiques, etc. En outre, ces mesures ne seront couronnées de succès que si la demande de main-d’œuvre est en expansion. Il n’y a pas grand-chose à en attendre s’il n’y a pas de création (nette) d’emplois. Les mesures macroéconomiques et microéconomiques jouent un rôle important dans l’amélioration des perspectives d’emploi car elles ont une influence sur la demande et l’offre de main-d’œuvre.

B. Cadre institutionnel de la formation et de la mise en valeur des ressources humaines

L’exemple de nombreux pays (Afrique du Sud, Australie et Danemark notamment) montre que les nouvelles méthodes utilisées dans le domaine de la formation et de la mise en valeur des ressources humaines doivent se fonder sur des institutions solides, faute de quoi les investissements dans l’enseignement et la formation risquent de ne guère donner de résultats. En fin de compte, ces institutions doivent avoir pour but de créer une culture de l’éducation et de la formation partagée par toutes les parties concernées – gouvernement, partenaires sociaux, entreprises, particuliers, société civile. Tout cadre institutionnel pour la formation et la mise en valeur des ressources humaines devra ainsi présenter les grandes caractéristiques ci-après:

L’absence de dialogue social a empêché l’adoption de politiques efficaces et équitables propres à garantir un progrès social largement réparti⁶. Comme l’a montré l’examen par le BIT de la politique de l’emploi de plusieurs pays, le dialogue social est essentiel à la formulation de politiques de l’emploi saines et à l’instauration, au sein de la société, du consensus nécessaire à leur mise en application. Les représentants des travailleurs et des employeurs peuvent apporter une contribution inestimable dans certains domaines tels que la sécurité sur le lieu de travail, la formation professionnelle et l’acquisition de compétences. Le dialogue incite les associations d’employeurs, les syndicats et le personnel enseignant à user de leur influence au sein des organes de régulation communs afin que les formations organisées par les employeurs aillent au-delà des initiatives individuelles. Le dialogue permet par ailleurs de renforcer l’engagement de tous, et celui des employeurs en particulier, en faveur des objectifs de formation qui risqueraient d’être négligés si l’on s’en remettait à la seule administration en la matière⁷.

Les Conclusions relatives à la formation et à la mise en valeur des ressources humaines offrent aux mandants de l’OIT un programme de travail ambitieux pour ce qui touche au dialogue social en matière d’éducation et de formation. Il y est dit que «les partenaires sociaux devraient renforcer le dialogue social sur la formation, partager la responsabilité de l’élaboration des politiques d’éducation et de formation et mettre sur pied des partenariats mutuels ou avec les gouvernements, dont la finalité consisterait à investir dans la formation et à assurer sa planification et sa mise en œuvre. En matière de formation, les réseaux de coopération comprennent aussi les pouvoirs publics régionaux et locaux, les différents ministères, les instances sectorielles et professionnelles, des institutions et des prestataires de formation, des organisations non gouvernementales, etc. Les gouvernements devraient créer un cadre propice à un dialogue social et à des partenariats efficaces dans le domaine de la formation et de l’emploi. Cela permettrait de coordonner la politique nationale et les stratégies à long terme en matière d’éducation et de formation, dont l’élaboration fait appel à la consultation des partenaires sociaux et qui s’intègrent aux politiques économiques et de l’emploi. Il devrait aussi comporter des structures de formation tripartites, nationales et sectorielles et permettre la mise en place d’un système transparent et complet d’information sur la formation et le marché du travail. Les entreprises sont responsables au premier chef de la formation de leurs salariés et de leurs apprentis, mais elles ont aussi une part de responsabilité dans la formation professionnelle initiale des jeunes, qui leur permettra de satisfaire leurs besoins futurs.»

L’exemple de l’Allemagne et des pays scandinaves montre que le dialogue tripartite et bipartite, la négociation et les accords sur les questions sociales peuvent jouer un rôle décisif dans la mise en place de partenariats efficaces pour l’éducation et la formation. En Amérique latine, les conventions collectives comprenant des dispositions sur l’éducation et la formation des travailleurs sont de mieux en mieux codifiées dans la législation du travail. La législation des pays européens entérine généralement le principe de la négociation collective. Les conventions collectives issues de processus de négociation sont par la suite consacrées en droit. Elles font l’objet de négociations au niveau du pays, du secteur, de l’industrie et de l’entreprise. De nombreux pays ont jugé bon de se doter d’une législation permettant une certaine souplesse au niveau régional et provincial et accordant au secteur privé une plus grande marge d’action dans la mise en application des politiques. Il ressort des dernières tendances législatives, observées notamment en Australie, en Egypte, à Fidji, en Irlande, à Malte, à Maurice et au Portugal, que la législation ne cherche plus tant aujourd’hui à fixer des dispositions précises qu’à promouvoir la participation des partenaires sociaux et autres parties prenantes.

Le dialogue social sur les questions économiques et sociales se déroule généralement au sein d’organismes nationaux réunissant des représentants de l’Etat, des partenaires sociaux et de la société civile. Ainsi, le Conseil national pour le développement économique et la main-d’œuvre (NEDLAC) d’Afrique du Sud, le Conseil national pour la mise en valeur des ressources humaines de Maurice, et le Conseil pour le développement économique de Singapour sont des instances très puissantes qui se consacrent au dialogue social et s’intéressent également à l’éducation et à la formation. Ces organismes formulent les orientations stratégiques générales des programmes nationaux relatifs à l’économie, aux questions sociales et à l’emploi. Les conseils nationaux pour la formation sont souvent affiliés à ces conseils de haut niveau. Les conseils nationaux tripartites responsables de la formation formulent les stratégies en matière de formation et établissent le contenu et l’orientation des programmes. Ils sont responsables de la gestion du système de formation et fixent les modalités et les critères régissant son financement. Les conseils opérant au niveau du secteur économique ou de la branche d’activité sont généralement de nature bipartite.

Les systèmes dans lesquels la formation était gérée par l’Etat, centralisée et axée sur l’offre ont cédé la place à des systèmes plus diversifiés et plus souples dans lesquels la formation est dispensée par des établissements privés ou publics ou encore au sein des entreprises. Plusieurs raisons expliquent ce changement d’orientation. Il répond tout d’abord à la nécessité de mieux faire correspondre la formation aux besoins économiques et sociaux et de la rendre plus souple face à l’évolution rapide de la demande. En outre, il a fallu améliorer l’efficacité de la formation en diminuant les coûts et en encourageant la concurrence entre les prestataires. La diversification vient aussi de l’expansion des activités atypiques ou informelles qui constituent maintenant un pôle de création d’emplois majeur dans plusieurs pays et notamment dans les pays en développement. En Amérique latine, la participation croissante des femmes à la vie économique, notamment, a encouragé les établissements existants à proposer des formations plus diversifiées et provoqué l’apparition d’une multitude de nouveaux prestataires⁸.

Soucieux de diversifier les sources de formation, d’intensifier la concurrence et de créer de véritables marchés de la formation, les gouvernements tendent de plus en plus à introduire des «quasi-marchés» dans le domaine de la formation tout en s’employant à protéger les consommateurs des prix exagérés et des pratiques déloyales. Si les gouvernements continuent de fixer les priorités en matière de formation et d’assurer le financement correspondant, il arrive aujourd’hui que des organisations indépendantes – issues du secteur public comme du secteur privé – passent des contrats avec des organismes publics en vue de la prestation de services de formation particuliers. Dans les années quatre-vingt déjà, la Suède avait ouvert le marché de la formation visant le marché du travail à des prestataires privés en les invitant à participer à des soumissions publiques. Aux Etats-Unis et au Royaume-Uni, ces quasi-marchés sont courants. Des formations financées par l’Etat sont dispensées par toutes sortes de prestataires. Il peut s’agir de collèges communautaires ou d’établissements d’enseignement postobligatoire (non universitaires), d’organisations à but non lucratif, d’organisations de bienfaisance ou de sociétés privées à but lucratif spécialisées dans la formation. En Australie, tous les prestataires de programmes de formation ont été invités à participer à des appels d’offres, y compris les établissements techniques et les établissements d’enseignement postobligatoire (TAFE), qui dépendent de l’Etat et constituent le principal véhicule d’enseignement professionnel postobligatoire du pays.

La diversification des sources de formation n’est pas sans lien avec les mesures d’incitation, dont des mesures législatives claires et transparentes, visant à encourager des prestataires privés à proposer des services de formation. La réforme législative mise en place au Chili en 1989 concernant les établissements de formation privés a entraîné l’expansion rapide des formations postsecondaires dispensées par des entités privées, que ce soit au sein d’universités, d’établissements professionnels ou de centres de formation⁹ (Gill et coll., 2000). En Afrique du Sud, les cours de formation privés devraient contribuer de façon notoire à élargir l’accès à l’éducation et à la formation postobligatoires, notamment parce qu’ils répondent aux perspectives du marché du travail et à la demande des apprenants. La difficulté majeure est de parvenir à «créer un environnement porteur sans étouffer, par une réglementation publique exagérée, les établissements rentables et sains du point de vue du contenu ni favoriser la multiplication de prestataires médiocres, non viables et sans scrupule sur le marché de la formation»¹⁰ (Afrique du Sud, 1998). La loi sur l’éducation et la formation postobligatoires de 1998 vise à assurer que seules soient enregistrées et agréées les institutions privées disposant de l’infrastructure et des ressources nécessaires pour offrir sur la durée une formation de qualité. Selon la Banque mondiale, cependant, l’exemple du Chili, de la Fédération de Russie et de la République tchèque montre que les systèmes d’agréments nationaux, qui visent à informer la population du niveau de qualité d’une formation, ne sont pas toujours nécessaires ni suffisants pour assurer l’existence d’une offre de formation équilibrée émanant du secteur privé. En fait, de tels systèmes peuvent décourager les prestataires novateurs et non conformistes et empêcher le développement d’un marché de la formation dynamique¹¹.

3. Décentralisation des décisions relatives aux politiques et stratégies de formation

Dans le domaine de la formation, le dialogue social et la coopération font intervenir en règle générale des éléments de décentralisation importants, tant pour la formulation de la politique à suivre que pour sa mise en application. Le choix de la décentralisation se fonde sur le fait que les décisions relatives à la formation sont plus efficaces lorsqu’elles sont prises au niveau régional, local ou sectoriel, c’est-à-dire au plus près de la demande économique et des besoins sociaux. Ainsi, les décisions seront très différentes dans les périodes de croissance économique soutenue et dans les moments caractérisés par une désindustrialisation et l’expansion du chômage. Pour que ce type de circonstances puisse être pris en compte, il faut que les décisions relatives à la formation soient déléguées aussi près que possible des réalités locales. Les institutions et les organisations locales sont alors autonomes et, chose plus importante encore, responsabilisées, tout en respectant les orientations, priorités et objectifs établis au niveau national. Généralement, les innovations sont plus nombreuses lorsque l’initiative locale peut être exploitée de façon efficace. Cependant, la délégation de pouvoirs peut nuire à la réalisation des objectifs nationaux car les acteurs locaux peuvent être tentés de viser des priorités d’intérêt exclusivement local. La délégation de pouvoirs n’est donc pas chose aisée, et il convient parfois d’aller au-delà des intérêts acquis de ceux qui détiennent l’essentiel du pouvoir de décision. Par ailleurs, les organismes locaux devront disposer des ressources nécessaires, sur le plan humain et sur le plan financier, pour pouvoir assumer de façon adéquate les nouvelles fonctions et responsabilités qui leur ont été transmises. Malgré ces problèmes potentiels, la tendance dans la plupart des pays est à la délégation des processus décisionnels concernant la formation.

Les Etats-Unis fournissent peut-être l’exemple le plus parlant de cet état de choses, avec leur système décentralisé, coordonné de façon lâche, administré au plan local, fortement axé sur le marché et capable de répondre efficacement aux besoins de formation locaux. Les réseaux de formation locaux, qui sont fondés sur un ensemble de relations complexes entre les fournisseurs de formation et les entreprises, sont capables de garantir des services de formation, de trouver les financements nécessaires mais aussi d’exercer une influence sur les décisions stratégiques¹². Cependant, le rôle du gouvernement fédéral reste important puisque des mesures fiscales d’encouragement sont accordées pour les projets visant à renforcer les capacités au niveau local.

Aux Philippines, l’autorité chargée au plan national de l’enseignement technique et de l’acquisition de compétences (TESDA) a des fonctions centralisées (planification, élaboration des normes, suivi et évaluation), mais les activités relatives à la prise de décisions et à la formation sont décentralisées. La TESDA (loi sur la TESDA, 1994, art. 29) a pour mandat de formuler, réaliser et financer des plans visant à aider l’administration locale à mieux assumer les responsabilités liées à la promotion de la formation technique et de l’acquisition de compétences au plan local. De même, en Indonésie, les activités relatives à la planification et à la réalisation des programmes de formation professionnelle, qui dépendaient auparavant du ministère des Ressources humaines et des Migrations, ont été déléguées aux provinces et districts (loi n^o 22, 1999). Il y a peu, le gouverneur de Java-Est a dressé la liste des grandes questions relatives à la formation devant être réglées au niveau provincial; il y a notamment fait figurer la question de l’acquisition de compétences en vue d’activités génératrices de revenus et celle de la reconversion des travailleurs licenciés. Ces aspects sont pris en charge conjointement par le gouvernement provincial, la Chambre de commerce et d’industrie de la province et d’autres partenaires provinciaux ou locaux, avec l’appui du BIT.

4. Intégration de l’acquisition continue de connaissances dans le cadre institutionnel

Aucun pays n’est encore parvenu à garantir à chacun la possibilité d’acquérir toute sa vie durant de nouvelles connaissances. La figure 2.1 porte sur la participation des individus, dans le courant de leur existence, au système éducatif formel et à la formation pour adultes dans 18 pays de l'OCDE. Il montre qu’en 1998 moins de la moitié, au mieux, de la population adulte des pays en question a suivi un enseignement formel ou une formation sous une forme ou sous une autre.

Pour intégrer l’apprentissage tout au long de la vie au cadre institutionnel pour la mise en valeur des ressources humaines, il faut:

L’information sur le marché du travail est un outil important qui doit guider les efforts entrepris sur le plan collectif ou individuel pour améliorer l’aptitude des individus à l’emploi et renforcer le caractère concurrentiel et la flexibilité de la main-d’œuvre. Pour être efficace, un système d’information sur le marché du travail doit viser la qualité, être rapide et définir de façon pertinente les groupes cibles. Les services de conseil et d’orientation professionnels ont acquis une place primordiale dans le processus de formation. Le désir de continuer à se former tout au long de la vie, la responsabilité personnelle, la flexibilité et l’adaptabilité sont des qualités qui jouent certes un rôle important à chaque étape du parcours professionnel mais qui sont devenues cruciales aujourd’hui pour les diplômés et les nouveaux actifs. Les nouveaux venus sur le marché du travail, les travailleurs saisonniers, les chômeurs, etc., ont besoin d’assistance pour pouvoir prendre des décisions en connaissance de cause sur la manière d’acquérir de nouvelles compétences, de conserver leur niveau de compétence, de trouver un emploi ou de conserver celui qu’ils occupent. Ils peuvent aussi bénéficier de programmes d’évaluation des compétences, tels que les bilans de compétence, qui sont maintenant pratique courante en France (voir chap. IV, section C.5). Les services d’organisation des carrières sont de plus en plus sollicités par des travailleurs qui ont besoin d’aide afin de s’adapter à la transformation de leur environnement.

C. Assurer l’accès de tous à la formation et à la mise en valeur des ressources humaines

La connaissance et les compétences sont des facteurs dont l’importance va croissant car ils permettent aux travailleurs de rester concurrentiels sur des marchés que la mondialisation et les progrès techniques font évoluer rapidement. Les travailleurs dont les compétences sont limitées, dépassées ou difficiles à utiliser risquent de plus en plus d’être exclus du marché du travail. En outre, les catégories défavorisées ne peuvent bénéficier de possibilités pourtant cruciales pour la participation à la vie sociale, politique et culturelle, et ce parce que leur accès à l’instruction, à la formation professionnelle, à la santé et à l’emploi est limité. Cette exclusion suppose des coûts importants pour les systèmes de sécurité sociale et la société en général. En outre, les coûts d’opportunité entraînés par l’existence d’une population inactive importante sont considérables pour les économies nationales.

Conscients de ces problèmes, les gouvernements de différents pays s’emploient aujourd’hui à promouvoir l’accès des catégories concernées, sous une forme ou sous une autre, à l’instruction, la formation et l’amélioration des compétences. Les femmes, de façon générale, les jeunes travailleurs, les chômeurs de longue durée, les travailleurs licenciés d’un certain âge et les personnes handicapées figurent parmi les catégories ciblées spécifiquement par un grand nombre des programmes publics d’aide à la formation et à l’emploi. Ces programmes ont pour but de garantir que les individus considérés ont accès à une formation correspondant aux besoins du marché du travail. Il peut s’agir de formations dispensées en salle de classe, hors du milieu du travail, de cours de formation en milieu de travail dispensés à l’occasion d’un stage ou d’une association de ces deux formules.

Les stages et la formation sur le lieu de travail permettent aux intéressés de donner aux employeurs la preuve de leurs compétences. Dans le cas des personnes handicapées, l’expérience montre que les programmes de formation sur le lieu de travail dispensés lors de stages protégés peuvent déboucher sur une embauche à l’issue de la période de formation. Cette option est maintenant à l’honneur en Australie, au Canada et aux Etats-Unis, et elle intéresse de plus en plus les pays européens¹⁴ (voir Thornton et Lunt, 1997). Reste à savoir comment agréer et certifier de façon adéquate la formation reçue sur le lieu de travail.

Les programmes de formation visant les catégories défavorisées, y compris les pauvres, ont permis d’améliorer le niveau de compétence et l’aptitude à l’emploi des personnes visées. Cette affirmation vaut particulièrement pour les programmes axés sur les débouchés mis en place dans le cadre de plans d’action intégrés et ciblés visant à promouvoir l’insertion des catégories en question sur le marché du travail. L’assistance à la recherche d’emploi, l’orientation professionnelle et l’enseignement élémentaire de rattrapage, s’ils viennent compléter une formation dans un domaine précis, sont autant d’éléments qui peuvent améliorer les perspectives d’embauche.

Outre les programmes de rattrapage, un grand nombre de gouvernements ont introduit des mesures visant à renforcer la pertinence du système de formation ordinaire, à l’assouplir, à élargir sa portée et à en faciliter l’accès. Ces mesures visent à long terme à réduire à un minimum la marginalisation des catégories défavorisées. De ce fait, l’adoption de mesures spécifiques devient moins nécessaire. L’introduction de formations fondées sur les compétences, qui permettent la prise en compte des connaissances et des qualifications acquises par le biais de l’expérience pratique, devrait favoriser l’accès à une formation plus poussée des personnes qui se sont formées sur le tas dans le cadre de leur activité professionnelle.

Etant donné l’importance accordée aujourd’hui aux systèmes de formation induits par les forces du marché et à la formation sur le lieu de travail, qui tend à favoriser les personnes déjà employées, il est essentiel que l’Etat continue d’intervenir pour assurer l’accès de tous à la formation. Il conviendra d’avoir recours à un large éventail de mesures et de programmes pour encourager les prestataires à prendre en compte les particularités et les besoins des catégories défavorisées, à aménager en conséquence les services de formation et d’acquisition de compétences et à en créer de nouveaux.

La quatrième des grandes tendances mises au jour dans le monde de la formation, c’est l’importance toujours accrue des partenariats. Il s’agit en l’espèce de partenariats conclus au niveau de l’élaboration des politiques par le biais de différentes formes de dialogue social, de négociations collectives et d’accords bipartites ou tripartites sur la formation. En outre, les programmes de formation actuels sont de plus en plus fréquemment dispensés conjointement par un large éventail d’institutions, d’organismes ou de parties prenantes. Les associations peuvent se créer, par exemple, entre des employeurs et des syndicats, entre des entreprises au niveau du secteur ou de l’industrie, entre des petites et moyennes entreprises ou encore entre différentes institutions et parties prenantes au niveau local ou régional.

Les partenariats pour la formation se sont multipliés du fait de l’évolution rapide du monde contemporain, qui a fait surgir le besoin de programmes actuels et adaptés aux besoins de l’activité économique et des individus. Le secteur privé a souvent pris l’initiative des partenariats conclus avec les établissements de formation, les autorités locales, les agences pour le développement, etc. Les syndicats ont pris acte que, pour rester aptes à l’emploi, les travailleurs doivent mettre à jour leurs compétences, et ils se sont dès lors employés à s’adapter aux mutations en cours. Les acteurs fournissant une assistance technique, y compris le BIT, ont pris conscience que la formation doit s’inscrire dans une démarche intégrée plus ambitieuse visant à améliorer la compétitivité des entreprises, à promouvoir l’équité dans le monde du travail et à diffuser les principes du travail décent. La prise en compte de la nature systémique des évolutions en cours a favorisé les démarches coordonnées reposant sur des réseaux et des partenariats entre les principaux acteurs impliqués, un processus que des institutions intermédiaires telles que les agences pour le développement ont souvent facilité ou pris en charge.

E. Utilisation des TIC pour une formation plus accessible et davantage axée sur l’apprenant

La cinquième des grandes orientations perceptibles dans le domaine de la formation et de la mise en valeur des ressources humaines, c’est l’intérêt grandissant des individus, institutions et programmes pour les stratégies et méthodes d’enseignement et de formation axées sur l’apprenant, qui sont mises en place grâce aux TIC notamment. Ces technologies peuvent aussi aider certaines catégories à accéder à des possibilités d’enseignement et de formation qui leur étaient fermées jusqu’alors.

Alors que la masse de l’information disponible s’accroît à un rythme sans précédent, on attend de plus en plus des individus qu’ils soient capables d’évaluer, exploiter et transformer l’information en vue de l’acquisition d’un savoir. Chacun doit prendre en charge sa propre formation, en se conduisant non pas comme un récepteur passif de l’information mais comme un maillon actif et interactif du processus d’apprentissage. Les enseignants et les formateurs ne sont plus considérés comme des instructeurs véhiculant l’information mais comme des animateurs, des mentors ou des entraîneurs chargés de lever les obstacles à l’acquisition du savoir par l’apprenant. De ce fait, l’aptitude à «apprendre à apprendre» et la capacité de créer du savoir sont aujourd’hui les principales des disciplines enseignées à l’école et utilisées sur le lieu de travail. Les TIC, auxquelles un nombre toujours croissant de personnes ont accès, sont de ce fait de plus en plus fréquemment mises à profit par les stratégies axées sur l’apprenant. Dans différents pays et métiers – généralement liés aux TIC –, un nombre considérable de travailleurs qualifiés pourvoient eux-mêmes à leur formation grâce aux nouvelles technologies, tout en ayant parfois recours en outre à des formations plus traditionnelles sous une forme ou sous une autre.

Les TIC ont élargi l’éventail des possibilités de formation sur le lieu de travail

Les entreprises ont été les premières à mettre à profit les TIC, d’abord pour les activités de production, de gestion et de communication puis en vue de l’apprentissage et de la formation de leur personnel. L’enseignement électronique sur le lieu de travail est d’ailleurs le domaine de l’apprentissage, de l’enseignement et de la formation qui connaît la croissance la plus rapide aujourd’hui. Aux Etats-Unis, le marché de la formation en ligne, qui représentait 550 millions de dollars en 1998, devrait atteindre 11,4 milliards de dollars en 2003. Les choses se présentent généralement comme suit: une grande société met un certain nombre de programmes d’éducation et de formation à la disposition de milliers d’employés, souvent dispersés dans le monde entier, par le biais de son intranet ou d’Internet. Les employés ont accès à des ressources de formation instantanément, sur leur lieu de travail et, de plus en plus souvent, à leur domicile, et ils peuvent adapter le contenu et le rythme de leur formation à leurs besoins, leur programme de travail et leurs obligations familiales. L’encadré 2.1 montre que le recours aux TIC en vue de l’apprentissage sur le lieu de travail peut faire gagner du temps et limiter les coûts.

Encadré 2.1 La formation en ligne par les entreprises: une économie de temps et d’argent

Siemens Information Networks Inc. (Etats-Unis) devait former rapidement 600 ingénieurs de haut niveau à la technologie de la convergence données/voix. Il aurait fallu trois ans d’enseignement traditionnel en classe pour former les 600 ingénieurs, et cela aurait coûté environ 4 millions de dollars en temps de déplacement et temps de production perdu, sans compter les coûts de formation directs. Or, pour seulement 75 000 dollars de matériel et de didactitiels – et un montant supplémentaire de 1 500 dollars pour 100 places en salle de classe – l’entreprise a créé des cours interactifs en ligne via son intranet. Actuellement, le cours de Siemens sur la convergence données/voix est l’un des 64 cours en ligne offerts à 7 500 employés.

Source: Frieswick, 1999¹⁵

Recours combiné à l’enseignement fondé sur les TIC et à des méthodes traditionnelles

Déjà bien implantés sur le lieu de travail, les TIC et l’enseignement électronique font aussi leur chemin dans les écoles, les établissements d’enseignement supérieur, les centres communautaires, les établissements de formation et les universités. Si le recours aux TIC et à Internet se généralise en matière d’enseignement et de formation, c’est de plus en plus fréquemment en complément de méthodes d’apprentissage et de formation plus traditionnelles, comme l’enseignement en classe. Les formules mixtes de ce type ne posent pas les problèmes d’isolement et d’absence de contacts humains souvent rencontrés avec les formations faisant uniquement appel aux TIC. Chez Xerox, société qui fabrique du matériel de bureau, la moitié des programmes de formation sont dispensés par des moyens électroniques mais ils sont complétés par des programmes de formation en classe axés sur la relation entre formateur et apprenant. L’université virtuelle de l’Institut de technologie Monterrey, au Mexique, a recours à de nombreuses méthodes d’enseignement et de formation pour ses 40 000 étudiants: matériel imprimé, émissions de télévision en direct ou préenregistrées et interaction assistée par ordinateur entre le personnel enseignant et les étudiants.

Le projet Socrates pour la formation de base, qui est financé par l’Union européenne et géré par l’établissement d’enseignement supérieur de Lewisham, au Royaume-Uni, en partenariat avec des institutions en Autriche, en Finlande et au Portugal, aide de jeunes apprenants auxquels les méthodes d’enseignement traditionnelles n’ont pas convenu à acquérir une instruction de base. Les premiers résultats de ce projet ont montré que le CD-ROM mis au point spécialement devait être accompagné par un matériel pédagogique de grande qualité propre à aider les élèves à structurer leurs activités. Des directives sont en préparation quant à l’élaboration du matériel pédagogique devant accompagner certaines ressources multimédia présentées sous forme de CD-ROM. Les enseignants bénéficient par ailleurs d’un encadrement sur la manière d’utiliser ces ressources de sorte à améliorer les résultats des élèves.

Les programmes d’enseignement à distance faisant appel aux TIC sont en pleine expansion. Comme le prix des nouvelles technologies connaît une baisse spectaculaire, les outils utilisés traditionnellement par l’enseignement à distance (cours par correspondance ou diffusés par radio, etc. ) sont progressivement complétés voire remplacés par des outils faisant appel aux TIC. Onze «méga-universités» (Afrique du Sud, Chine, Espagne, France, Inde, Indonésie, République islamique d’Iran, République de Corée, Royaume-Uni, Thaïlande et Turquie) proposent ainsi des programmes d’enseignement à distance à environ 2,8 millions d’étudiants par an pour un coût annuel moyen de 350 dollars par étudiant. Ce chiffre doit être mis en parallèle avec le coût moyen de 12 500 dollars par étudiant et par année enregistré dans les collèges et universités des Etats-Unis¹⁶.

L’enseignement à distance peut faciliter l’accès des catégories en position de faiblesse à des possibilités de formation. Les personnes souffrant d’un handicap physique qui ne peuvent pas suivre les programmes de formation dispensés en établissement à cause de problèmes de mobilité ou de transport ou parce qu’elles ne peuvent assumer les coûts que cela entraînerait peuvent accéder, depuis chez elles et au moyen d’un ordinateur, aux programmes d’enseignement faisant appel à Internet. Au Portugal, le projet THINK a montré que le télétravail, utilisé de façon novatrice, peut ouvrir de nouvelles perspectives aux personnes handicapées. Un programme de formation global a été mis au point pour former des télétravailleurs en vue de la prestation de services de consultants dans le domaine de la programmation informatique, de la traduction, du marketing direct et de la conception de sites Internet. Le projet a permis à des personnes handicapées de devenir des membres actifs de la société en fournissant un service de qualité à des clients. Etant donné le succès rencontré, cette initiative sera reprise dans quatre autres pays européens.

Les membres des communautés isolées forment une autre catégorie potentiellement intéressée par l’utilisation des TIC aux fins de l’enseignement et de la formation. Un exemple bien connu est fourni par le programme Telesecundaria, mis en place au Mexique, qui concerne 700 000 élèves de 100 000 petites communautés isolées où les écoles et les enseignants sont peu nombreux. Le programme fait appel à un satellite puissant qui permet la couverture d’un vaste territoire et la diffusion d’un programme de formation interactif, dynamique et orienté sur la pratique, que ce soit en direct, à la télévision, ou en différé, par vidéo. L’enseignant suit un programme de base mais peut adapter les émissions de télévision à son style pédagogique et aux besoins des apprenants.

L’utilisation des TIC en matière d’éducation et de formation a donc un potentiel remarquable, mais les difficultés à surmonter sont tout aussi importantes. Pour passer d’un système fondé sur l’instruction et la transmission du savoir à un système fondé sur l’apprentissage et la création de connaissances, il faudra consentir des efforts considérables en matière de recyclage des enseignants et des formateurs. Il conviendra pour ce faire de modifier des habitudes et mentalités professionnelles et culturelles bien enracinées, d’investir des ressources dans les nouvelles techniques d’enseignement et de formation axées sur l’apprenant et de renforcer l’infrastructure nécessaire aux TIC, notamment dans les écoles et les établissements de formation. Ces problèmes se poseront dans tous les pays, même les plus riches, mais ils prendront des proportions énormes dans un grand nombre de pays en développement, où les infrastructures de communication sont médiocres, le revenu limité et les systèmes éducatifs démunis et où les enseignants ne disposent pas des outils et de l’équipement nécessaires au passage à un enseignement et une formation axés sur l’apprenant et sur les TIC. Cependant, la difficulté principale tient peut-être à ce qu’il faut assurer l’accès de tous à l’enseignement élémentaire, une condition préalable à l’accès à la société de l’information et de la connaissance. Comme cela est affirmé sans ambiguïté dans le Rapport sur l’emploi dans le monde 2001, «l’apprentissage du numérique est indispensable, mais l’instruction de base et l’accès à un enseignement élémentaire de qualité demeurent les priorités fondamentales»¹⁷.