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Table des matières

SECTION I Contexte macro-économique

SECTION II Fonctions macro-économiques du secteur informel

A. Population et emploi

B. Secteur informel: analyse des dimensions de l'emploi

1. Création d'emplois

2. Contribution à la production nationale, aux revenus, aux besoins

SECTION III Politiques globales et sectorielles envers le secteur informel

A. Ajustement structurel et secteur informel

1. Des politiques économiques orthodoxes

2. Impact de l'ajustement structurel

3. Impacts de l'ajustement sur le secteur informel

B. Période d'action 1961-1985

1. Des objectifs, un constat, une philosophie

2. Structures d'intervention

3. Programmes d'action: un bilan critique

4. Les enseignements de 25 ans de politique en faveur de l'artisanat

C. Période d'action 1985-1991

1. Réalisations mises en oeuvre et critiques suite aux conseils interministériels

2. Restructuration des organes de promotion de l'artisanat

3. Mise en oeuvre de réalisations dans le cadre du PTIP

4. Conclusion sur l'intervention de l'Etat

D. La multiplicité des acteurs institutionnels

SECTION IV Cadre institutionnel, légal, réglementaire

A. Dans le domaine institutionnel

B. Contraintes de caractère économique et financier

C. Contraintes d'ordre fiscal

D. Les systèmes d'importation directe

SECTION V Conclusions et incidences pour les politiques

PRÉFACE

Ce document de travail fait partie d'une série de publications sur le secteur informel dans huit pays de l'Afrique francophone (Bénin, Burkina-Faso, Congo, Côte d'Ivoire, Gabon, Niger, Rwanda et Sénégal). L'étude du secteur informel au Sénégal est présentée dans ce document.

Le Bureau international du Travail a entrepris au cours des vingt dernières années diverses activités de coopération technique et de conseils aux gouvernements en faveur du secteur informel. Ces activités ont souvent intégré dans leur conception les résultats de recherches menées par le BIT et autres organisations concernées par ce secteur. De même, ces recherches ont bénéficié de l'expérience acquise lors de la mise en oeuvre de projets de coopération technique. Or, le secteur informel évolue constamment par rapport à la conjoncture économique, aux restructurations et politiques adoptées par les gouvernements (programmes d'ajustement structurel souvent imposés de l'extérieur, adoption de nouvelles politiques fiscales ou monétaires, changement du cadre réglementaire, etc.), à la libéralisation des échanges internationaux et, plus récemment, à la globalisation de l'économie mondiale et à la rapide évolution des technologies. Par conséquent, il est nécessaire, de temps à autre, de faire le point sur les effets de ces changements sur le secteur informel dans le double but, d'une part, de mieux comprendre son potentiel, ses problèmes et contraintes et, d'autre part, de mieux concevoir les mesures politiques et programmes en sa faveur. Tels sont les buts de cette série d'études.

La conception et contenu de chaque étude sont similaires. Seule la disponibilité de données statistiques et autres informations les différencie l'une de l'autre. La première partie de chaque étude analyse l'évolution du contexte macro-économique au cours de ces vingt dernières années afin de mieux appréhender, dans une deuxième partie, le rôle et contributions du secteur informel dans cette évolution (contributions à l'emploi, au PIB, aux revenus, à la satisfaction des besoins essentiels, etc.). Mieux comprendre ce rôle et l'étendue des contributions du secteur à l'économie nationale devrait induire les décideurs politiques à mettre au point les mesures et programmes nécessaires à la croissance du secteur et, éventuellement, à son intégration graduelle dans le secteur formel.

La troisième partie de l'étude passe en revue les politiques globales et sectorielles au cours des dernières années, et analyse leurs effets sur le secteur informel: problèmes et contraintes découlant de celles-ci, effets sur la compétitivité du secteur et sur sa croissance, etc. Ce n'était probablement pas l'intention des décideurs politiques de créer, en toute connaissance de cause, un environnement défavorable aux entreprises du secteur. Ceci serait plutôt le résultat d'un manque de consultations avec les représentants du secteur qui auraient pu attirer l'attention des décideurs politiques sur les effets pervers de certaines politiques. D'où l'importance de cette partie de l'étude pour l'élaboration de mesures et programmes futurs pouvant avoir une incidence sur le secteur.

La quatrième partie touche plus précisément aux mesures d'ordre fiscale, monétaire et réglementaire ainsi que celles définissant le cadre institutionnel. Ces mesures expliquent en grande partie le fait que peu d'entreprises du secteur ont tenté de s'intégrer au secteur formel, à quelque niveau que ce soit (le coût d'une telle intégration semble être bien plus supérieur que les bénéfices qui en découleraient). Elles ont eu aussi des conséquences souvent négatives sur les entreprises du secteur, en particulier le coût élevé des intrants importés suite à la dévaluation du franc CFA et l'impossibilité, dans certains pays, pour les entrepreneurs d'importer eux-mêmes ces intrants à meilleur prix. La multiplicité des institutions chargées de la promotion des petites et micro entreprises n'a pas non plus facilité une approche cohérente vis-à-vis de ce secteur.

En conclusion, l'étude fait un certain nombre de propositions touchant à l'ensemble des facteurs pouvant avoir des incidences sur le secteur: politiques fiscales et monétaires, amélioration du cadre réglementaire et institutionnel, élimination de certaines contraintes non justifiées, ainsi que de propositions concernant directement les associations et groupements du secteur informel. Il est clair que le secteur informel sera encore présent dans les pays en voie de développement bien au-delà de ce siècle. Il faudra en tenir compte plutôt que d'agir comme si s'était un phénomène transitoire. Il est clair aussi que ce secteur pose un nombre important de problèmes résultant de son caractère informel. Il contribue peu au budget de l'Etat car il échappe aux charges fiscales, bien que dans un grand nombre de cas les opérateurs du secteur soient obligés de contribuer au budget municipal. Il n'applique pas ou peu les normes internationales du travail: salaire minimum, mauvaises conditions de travail, pas de contribution à la sécurité sociale, travail des enfants, etc. Il est mal vu par les organisations d'employeurs (compétition déloyale car les entreprises du secteur échappent souvent à la fiscalité) et par celles des travailleurs (les ouvriers du secteur ne peuvent se permettre d'adhérer à un syndicat).

Ainsi, le secteur informel constitue un dilemme aussi bien pour les gouvernements que pour des organisations internationales telles que l'OIT: d'une part, il constitue un acteur économique important dont il ne serait pas souhaitable de freiner la croissance et, d'autre part, il n'observe pas les règles et normes internationales du travail pour lesquelles des générations de travailleurs se sont battus. Une réponse à ce dilemme n'est pas simple. Pour sa part, l'OIT propose une approche pragmatique tendant à induire les opérateurs du secteur informel d'appliquer de manière progressive certaines des normes internationales du travail auxquelles nul ne devrait s'y soustraire (par exemple, le travail des enfants). Des premiers pas encourageants ont été faits dans ce sens à travers des campagnes de sensibilisation parmi les entreprises du secteur ainsi qu'à travers des projets de coopération technique. Beaucoup reste cependant à faire.

Cette étude a été préparée avec l'aide de F. Bonnet, consultante du BIT, qui a été chargée de l'actualisation des données macro-économiques et de la mise en page. Elle en est ici vivement remerciée.

SECTION I

Contexte macro-économique

Tout comme la Côte d'Ivoire, le Sénégal a été considéré comme l'une des "vitrines" du développement capitaliste en Afrique durant de nombreuses années. Ceci se traduit par son appartenance à la classe des pays à revenu intermédiaire quoique dans la tranche inférieure.

Les données démographiques font état d'une population de 8,3 millions en 1994, avec un taux d'accroissement annuel moyen de 2,9 pour cent sur la période 1965-1990 et de 2,7 pour cent entre 1990 et 1994(1). Les projections de population pour la fin du siècle font état de 10 millions d'habitants. La structure par âge de la population était, en 1994, la suivante: la cohorte d'âge 0-14 ans représentait 42 pour cent, celle des 15-64 ans couvrant 46,5 pour cent(2).

La croissance de la population urbaine a été assez soutenue au Sénégal. En effet, le taux d'accroissement annuel moyen est passé de 3,3 pour cent entre 1965 et 1980 à 4 pour cent entre 1980 et 1994. On note une évolution significative de la population urbaine dans la population globale de 33 pour cent en 1965 à 42 pour cent en 1994. Le pourcentage de la population urbaine vivant dans la plus grande ville, Dakar, est passé de 53 à 65 pour cent entre 1960 et 1980. Ceci est le résultat de l'ampleur de l'accroissement naturel de population et du mouvement migratoire entre milieu rural et milieu urbain, phénomène actuellement commun aux pays en développement.

Les difficultés de développement que connaît le Sénégal se reflètent dans les indices économiques classiques et son contexte macro-économique peut être analysé en six périodes, de la décolonisation à nos jours(3)

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La colonisation s'est traduite par la mise en oeuvre d'une économie de traite, fondée essentiellement sur la culture de l'arachide. Les activités non-agricoles modernes représentées par l'administration, la commercialisation et la transformation de l'arachide, reposaient sur l'offre de biens et de services destinés au recyclage des revenus arachidiers. Basée donc sur une agriculture fortement monétarisée grâce aux exportations, une industrie sensiblement plus développée que ses voisins immédiats, le Sénégal sort d'une période de "colonisation directe" faussement bien armé sur le plan conjoncturel, mais extraverti et déséquilibré sur le plan structurel.

En effet, avoir centré l'économie sénégalaise sur l'arachide très sensible aux aléas conjoncturels allait être une des causes de ses difficultés après la décolonisation, suite aux chocs exogènes subis sur les marchés de l'arachide (1966-1968), lors des aléas climatiques (1977-1980) et des difficultés pétrolières (1973-1979-80).

Une période de stabilité relative: 1960 - 1965

Cette période peut être caractérisée par quelques tendances fondamentales. On peut ainsi noter de bonnes performances dans le domaine de l'agriculture, principalement de la production arachidière avec quelques 9 millions de tonnes en moyenne par an et des recettes d'exportation maximum générées par cette même production. La population s'est accrue en moyenne annuelle de 3,7 pour cent. Ceci a stimulé de manière sensible la croissance économique qui, à 3 pour cent, a correspondu au taux de croissance démographique. L'indépendance s'est traduite par deux tendances négatives. La première concerne un désinvestissement au sein des activités du secteur moderne de l'économie. Le ratio investissement/PNB, à prix constants (1979), a décru su cette période de 17,8 à 15,3 pour cent. La seconde tendance concerne la croissance de la consommation supérieure à celle du PNB. Elle est passée de 87,6 à 95,5 pour cent, ce qui s'est traduit par un déficit de ressources de l'ordre de 3 pour cent du PNB.

Les premières difficultés: 1966 - 1974

Cette seconde période se caractérise par une double rupture. D'un côté, on note une stagnation de la production agricole résultat d'une stabilisation en terme de surfaces cultivées, mais aussi de la disparition du soutien français aux prix de l'arachide. L'alignement sur les prix mondiaux s'est traduit par une dégradation des prix aux producteurs et par la recherche de revenus monétaires d'appui hors de l'agriculture, dans le secteur informel en particulier. L'ensemble de ces facteurs a conduit à une chute brutale des recettes d'exportation qui sont alors passées de 80 pour cent à 40 pour cent des recettes totales. Le déclin de l'économie arachidière ne s'est malheureusement pas caractérisé par l'apparition d'un dynamisme nouveau et cette tendance a affecté l'économie tout entière. La stabilité de la consommation, due à une baisse du revenu paysan et moyen, urbain est une autre tendance sensible de cette période.

L'autre rupture concerne l'évolution de l'épargne et de l'investissement. Suite à une croissance globale sur la période de 1 pour cent du PIB en volume et en moyenne annuelle, le désinvestissement relatif qui en a résulté a poussé l'État à réaliser des investissements publics et parapublics massifs atteignant 34,1 milliards de F.CFA, 7,5 seulement étant accordés au secteur productif. Il fut nécessaire de recourir aux emprunts extérieurs pour couvrir ces besoins d'investissement, l'épargne intérieure étant par trop insuffisante. Pourtant, l'accroissement sensible de l'épargne et de l'investissement s'est caractérisé en 1973/74 par le niveau relatif (au PNB) le plus élevé de la période depuis la décolonisation, avec 20,7 pour cent, traduction bien réelle de la volonté de "sénégalisation de l'économie".

Une période d'expansion: 1974 - 1978

Cette troisième période s'inscrit dans une situation conjoncturelle favorable, sans pour autant que les tendances profondes de l'économie sénégalaise ne soient remises en causes. La croissance est tirée par les exportations. Les prix des matières premières d'exportation (phosphates, arachide, coton) sont à la hausse et entre 1973 et 1976, les termes de l'échange sont multipliés par deux. Par ailleurs, la demande de phosphates est-elle aussi en augmentation très sensible. Ainsi, les exportations ont augmenté en volume de 5,7 pour cent en moyenne annuelle sur cette période. Le PNB s'est, quant à lui, accru au rythme annuel moyen de 3 pour cent. Ce surplus conjoncturel de recettes a été utilisé dans une logique de distribution et non d'accumulation. Les autorités sénégalaises n'ont pas mis à profit cette période pour restructurer leur économie. Les recettes supplémentaires ont servi à financer la consommation. De son côté, l'investissement s'est accru de manière marginale, principalement orienté dans des domaines non productifs et sa part dans le PNB s'est réduite de 20,7 pour cent en 1973/74 à 18,1 pour cent en 1977/78. Enfin, l'épargne a vu sa part diminuer sensiblement pour atteindre un taux de 11,1 pour cent par an.

Une période de déclin et désinvestissement: 1978 - 1980

Cette période correspond à un retournement de conjoncture. Une chute très nette des prix mondiaux (- 25 pour cent entre 1978 et 1980) a conduit à un déclin de la production agricole de 4 pour cent par an en moyenne et à un taux de croissance de l'économie de 0,75 pour cent par an. C'est la première fois que la consommation totale a évolué de manière à dépasser le PNB (de 94,5 à 102 pour cent). La chute des recettes d'exportation (- 33 pour cent pour 1977/78) et l'accroissement du prix des importations dû à la reprise de l'inflation mondiale vont creuser les déficits des opérations courantes (- 6,3 pour cent du PIB en 1974 à -15,8 pour cent en 1980). La consommation gouvernementale s'est, elle, accrue de 6,4 pour cent en moyenne annuelle sur cette période. Par ailleurs, la part de l'investissement dans le PNB n'a cessé de se réduire, passant de 18,1 pour cent à 15,2 pour cent.

Deux logiques fondamentales caractérisent cette situation de déséquilibre structurel. Premièrement, l'économie de traite arachidière, en déclin depuis la décolonisation n'a été remplacée par aucun dynamisme nouveau. Deuxièmement, une logique de distribution totalement déconnectée de la sphère de production s'est traduite par un développement très sensible de la consommation indépendamment de la création de richesses.

Les années 80: une cure d'austérité

Du fait de profonds déséquilibres économiques, le Sénégal est entré dans une phase de "politiques énergiques de réformes" c'est-à-dire d'ajustement structurel (PAS). Bien qu'ayant adopté depuis le début des années 1970 des programmes d'assistance du FMI et de la Banque mondiale, du fait de sa situation de profonds déséquilibres structurels, le Sénégal a réalisé en 1980 avec le concours de ces institutions internationales et de la CFD, entre autres, son premier "effort" d'ajustement significatif.

Dès 1979 le gouvernement mettait en oeuvre un programme de stabilisation d'urgence pour le court terme et un plan d'ajustement à moyen terme 1985-1992, qui, entre 1986 et 1991, s'est traduit par la mise en place de quatre PAS, dans le but de créer les conditions d'une croissance économique forte. Les principaux objectifs peuvent être énoncés ainsi:

• restauration des finances publiques et amélioration de la position externe concernant la dette publique;
• rétablissement d'un sentier de croissance économique par l'introduction d'incitations appropriées pour rentabiliser l'investissement privé;
• amélioration de l'efficacité de l'investissement, orientation de l'investissement public vers des opérations productives, réhabilitation et entretien des infrastructures;
• réduction des contraintes structurelles de l'économie à travers une redéfinition de la place des secteurs public et privé.

Des nombreuses mesures mises en place lors de ces programmes devraient donc permettre la réduction du déficit budgétaire, la compression de la consommation qui a atteint 96 pour cent en 1983/84 et 91 pour cent en 1987/88. Quant au taux d'inflation, il est passé de 12 pour cent en 1983/84 à 2,5 en 1987/88, le taux de croissance de l'économie atteignant 4,3 pour cent contre 3,5 pour cent de prévu.

La consolidation des résultats: 1991-1994

Une profonde libéralisation de l'économie a été poursuivie jusqu'à aujourd'hui, de concert avec la suppression des distorsions au sein des secteurs agricoles et industriels, le renforcement des programmes d'investissement public, la réforme des entreprises publiques, la promotion du secteur privé. Ces différents programmes, dont les plus anciens visaient une stabilisation pour ne pas dire compression de la demande, ont eu des effets négatifs très importants sur l'emploi et l'investissement dans les secteurs public et privé.

Du fait de ma mise en oeuvre des nouvelles politiques industrielle et artisanale, l'emploi dans le secteur moderne a sensiblement décru entre 1985 et 1990, comme le confirment les données fournies par le Ministère de l'Économie, des Finances et du Plan: 10.000 personnes dans le secteur industriel, 3.400 dans les sociétés de développement rural, 1.000 dans le secteur parapublic. Ces PAS n'ont pas été sans effets sur le secteur informel, comme nous l'analyserons ultérieurement.

Au regard de l'investissement, on note une stagnation dans le secteur public, dont le secteur privé n'a pas pris le relais. Ainsi, sans les IV (1973-77), V (1978-81) et VI plan (1981-88), le volume des investissements est passé de 50,2 billions de F.CFA par an à 63,9 puis 61,0 billions. Quant au VII plan (1985-89), sa mise en oeuvre n'a été que partielle. La tendance actuelle, en terme de stratégie gouvernementale, est à la consolidation des acquis en vue d'atteindre les principaux objectifs du Plan à moyen et long terme. Ainsi, un programme d'ajustement à moyen terme (1991-94) a été défini.

Dévaluation et perspectives

Depuis plus de 10 ans, "l'ajustement différé" a tenu lieu de politique économique. La période d'incertitude liée à la possible modification de parité monétaire, l'absence réelle de perspectives à long terme, l'informalisation croissante de l'économie n'ont pas constitué des éléments favorables pour la venue d'investisseurs étrangers. Depuis janvier 1994 cependant, l'hypothèque de l'ajustement monétaire étant levée et la politique d'ajustement sans se différer arrivant à bout de souffle, le Sénégal est entré dans une nouvelle phase de politique économique.

Depuis l'institution de la nouvelle parité monétaire, trois secteurs ont connu une sensible amélioration de leur situation, soit la chimie, le tourisme et la pêche. Cependant, les traditions importatrices du Sénégal étant fortement ancrées à ce jour et les industries relatives à la consommation intérieure peu développées, la population a subi de plein fouet les effets négatifs de la dévaluation et le pouvoir d'achat des ménages a considérablement chuté. L'inflation atteint pour le premier semestre 1994 un taux de 34 pour cent. En outre, les prévisions très optimistes élaborées conjointement par la Banque mondiale et le FMI n'ont que peu de chances d'être atteintes en terme de restructuration du secteur privé et de recouvrement fiscal et douanier. Comme cela apparaît à chaque période examinée ci-dessus, la difficulté majeure demeure l'investissement: sa part dans le PNB s'est réduite de 21 à 15 pour cent. Actuellement, les coûts de production standard sont supérieurs à ceux de la plupart des autres pays de la zone franc. C'est pourquoi la restructuration des entreprises du secteur public constitue l'axe-clé de la politique économique des autorités sénégalaises, au même titre que l'élimination des rentes rencontrées dans certains secteurs, comme le secteur de l'arachide, du sucre ou du riz.

C'est dans ce cadre macro-économique peu réjouissant, en outre dénué de mesures sociales significatives entraînant le développement de poches de pauvreté, qu'intervient le problème de la satisfaction des besoins collectifs et individuels au Sénégal et spécifiquement celui de l'emploi dans le secteur informel.

SECTION II

Fonctions macro-économiques du secteur informel

A. Population et emploi

Il convient tout d'abord de présenter la population et les variables-clé qui lui sont rattachées, essentiellement la population active et le phénomène d'urbanisation, pour mieux comprendre la dynamique d'expansion du secteur informel.

Entre 1965 et 1994, la population s'est accrue à un rythme légèrement inférieur à 3 pour cent par an. En 1994, le recensement de population indiquait environ 8,3 millions d'habitants(4). Cet accroissement de population s'est accompagné de plusieurs phénomènes conjoints tels que migrations et urbanisation. Ainsi, à partir des années 60, on note une accélération du phénomène migratoire du milieu rural vers le milieu urbain, se traduisant par une transposition du contexte rural en milieu urbain, dans ses dimensions les plus diverses. Cette dynamique a été sensiblement renforcée par la politique économique mise en oeuvre, visant à concentrer les emplois modernes à l'intérieur d'espaces spécifiques, et donc à renforcer le revenu urbain au détriment du revenu rural. Cette orientation continue et massive a creusé sans aucun doute les disparités structurelles existant entre les deux milieux.

Au vu des taux d'urbanisation, il faut nuancer cette approche. En effet, c'est essentiellement à Dakar que celui-ci est considérable (97 pour cent), ce même taux allant de 10 à 38 pour cent dans les autres régions.

Si, en 1994, la population urbaine représentait 42 pour cent de la population totale contre 23 pour cent en 1960, c'est bien du fait de Dakar qui, avec un taux de croissance annuel moyen de 9,2 pour cent entre 1961 et 1981, concentre aujourd'hui 56,6 pour cent de la population urbaine du pays et 23,9 pour cent de la population totale. En tout état de cause, le modèle de développement choisi, les phénomènes d'urbanisation et migrations, faisant intervenir les liaisons spatiales et intersectorielles, sont les éléments-clés de cet état de faits.

Entre 1976 et 1986, la population potentiellement active représentait 65,8 pour cent de la population totale, alors que seulement 38,5 pour cent était réellement active. La répartition spatiale indique aujourd'hui que 65 pour cent de cette population active est localisée en milieu rural, contre 59 pour cent en 1980 et 62 pour cent en 1988.

Le taux d'activité est quant à lui plus élevé en milieu rural (43 pour cent) qu'en milieu urbain (31 pour cent). Par ailleurs, on note une corrélation négative entre taux d'activité et taux d'urbanisation, le premier étant d'autant plus élevé que le second est faible. Cette corrélation se trouve vérifiée pour d'autres pays comme la Côte d'Ivoire et le Burkina-Faso.

Les résultats concernant la répartition sectorielle des activités sont les suivants: en 1979-80, le taux de chômage ouvert global était de 7 pour cent, spatialement pondéré puisqu'il avoisinait 20 pour cent à Dakar et dans sa région contre 4,5 pour cent dans le reste du pays. En 1986, le chômage estimé était de 18 pour cent pour l'ensemble du milieu urbain sénégalais. Selon l'analyse prévisionnelle élaborée par le Ministère du Plan et de la Coopération, ce taux tend à s'accroître: 20,3 pour cent en 1988 et 23,5 pour cent en 1991 (voir tableau 1). Ces données sont fournies sur la base d'hypothèses d'évolution réelle passée pour ce qui est de la répartition sectorielle emploi moderne/emploi informel. La part du secteur moderne, en termes relatifs, ne cesse de se réduire, passant de 20,3 pour cent en 1986 contre 17,8 pour cent en 1991. Le taux de croissance de l'emploi dans ce secteur (y compris l'emploi temporaire) a été seulement de 2,1 pour cent par an entre 1986 et 1991. De même, la place du secteur informel a connu un fléchissement: 61,7 pour cent en 1986 et 58,7 pour cent en 1991, avec un taux de croissance annuel moyen depuis 1986 de 3,8 pour cent. Même si l'importance relative du secteur informel a eu tendance à s'amenuiser, ceci s'est réalisé dans des proportions moins soutenues que pour le secteur moderne. En effet, l'emploi dans le secteur informel a cru 1,8 fois plus vite que dans le secteur moderne.

La mise en oeuvre des politiques de stabilisation à court terme qui s'est traduite par des fermetures d'entreprises modernes et des pertes d'emplois salariés a sans aucun doute accentué ces tendances structurelles et le solde négatif, surtout à Dakar qui concentre 90 pour cent de l'emploi moderne. Comme cela a déjà été indiqué, l'État n'a fait, d'une manière indirecte, que prolonger les déséquilibres structurels, accroissant les problèmes d'emploi par une politique de revenus favorisant le milieu urbain par rapport au milieu rural, plus spécifiquement la capitale.

B. Secteur informel: analyse des dimensions de l'emploi

1. Création d'emplois

Au Sénégal, comme dans la quasi-totalité des pays de l'Afrique francophone, le secteur informel représente une part importante de l'emploi, tout particulièrement en milieu urbain. Les données disponibles sur le secteur informel font référence à des sources différentes du point de vue de l'année de base et de la dimension spatiale couverte.

Pourtant, même s'il ne saurait être question d'agréger de telles données, la similitude des concepts employés permet sans aucun doute d'effectuer à la fois des rapprochements et des comparaisons utiles. Les différentes sources amèneront à traiter l'emploi dans le secteur informel en milieu urbain au niveau des sept capitales régionales avec une enquête au niveau de Dakar (1988), mais aussi en milieu rural grâce à des données sur la province Seidhiou.

a. Composition par branche d'activité

En 1977, une enquête sur Dakar prenait en compte trois grands sous-secteurs d'activité: production, construction-bâtiment et services. Environ 79,6 pour cent des unités du secteur informel étaient concentrées dans le sous-secteur des activités de production, un peu moins de 15 pour cent dans les activités de services et le complément soit 5,7 pour cent dans le bâtiment et la construction. Une première remarque s'impose: le sous-secteur des services ne représentait donc qu'une petite partie du secteur tertiaire, transports et commerce étant exclus du recensement. En terme de personnes employées, les proportions étaient semblables: 78,8 pour cent dans les activités de production, 4,9 pour cent dans les activités de services, 5,2 pour cent dans le bâtiment et la construction, soit respectivement une moyenne de 2,9 personnes par unité économique, 3 et 2,7(5).

En 1988 à Dakar, le recensement beaucoup plus complet de l'USAID(6) prend en compte à la fois des activités de production, de construction et du bâtiment, mais de surcroît les activités tertiaires dans leur ensemble. Ainsi, deux analyses se font jour: la première, à structure quasi-équivalente par rapport à l'enquête de 1977 et une autre spécifique et beaucoup plus fine et pertinente à travers l'enquête 1988 (voir tableau 2). L'enquête 1988 permet une vision plus globale et détaillée du secteur informel à Dakar. L'analyse de la structure du secteur informel par branche d'activité donne les résultats suivants: les activités de commerce sont les plus répandues parmi les activités du secteur informel (72 pour cent), mais aussi en terme d'emploi 41,8 pour cent. Par contre, on peut noter la caractéristique importante suivante: l'emploi moyen par unité n'est environ que d'une personne (1,1). Ensuite, viennent les activités de production avec 15,4 pour cent de l'ensemble du secteur qui représentent 35,9 pour cent de l'emploi soit 4,5 travailleurs en moyenne par unité de production. Les activités de transport représentent 4,4 pour cent des personnes employées, soit 1,8 personnes employées par unité. Enfin, le secteur du bâtiment et de la construction est aussi marginal en terme d'activités (0,4 pour cent) qu'en terme d'emplois (0,7 pour cent), mais avec une intensité en terme de facteur travail correspondant à trois personnes employées par unité.

On peut donc ici noter une atomisation du commerce informel (une personne employée en moyenne par activité) et, au contraire, un phénomène d'utilisation plus intensive de main-d'oeuvre des activités de production et de services (4,5 employés par unité).

En 1985, selon une enquête de l'Ecole Nationale de l'Economie Appliquée (ENEA), les activités de production représentaient 71 pour cent des activités du secteur informel et 70 pour cent de l'emploi contre 29 pour cent des activités dans le sous-secteur des services et 30,3 pour cent de l'emploi. Il semble que la tendance relevée à Dakar se vérifie dans l'ensemble du milieu urbain sénégalais: il s'agit d'un net développement, tant en terme d'activité que d'emploi, des unités de production et du secteur des services. La liste de ces dernières activités fait référence une nouvelle fois à des services issus de besoins nés au contact avec la civilisation occidentale. Par ailleurs, on notera l'analyse partielle réalisée par la Direction de l'Artisanat (DA) et l'ENEA tant en 1975 qu'en 1985, le commerce, activité prépondérante comme il a été démontré à Dakar, n'ayant pas été pris en considération.

La structure par branche d'activité en milieu rural est souvent peu étudiée, faute de données. En ce qui concerne le Sénégal, deux enquêtes ont été réalisées, l'une en 1979-1980, l'autre en 1986. La synthèse de ces enquêtes fournit les constats suivants. En terme d'effectifs, les activités traditionnelles non-agricoles dominent, sauf dans la région de Cap-Vert où les activités traditionnelles ne représentent que 2,9 pour cent des effectifs employés contre des taux allant de 42,8 pour cent (Fleuve) à 78,6 pour cent (Louga).

L'emploi informel rural représente de quatre pour cent des actifs employés (Sénégal oriental) à 30,9 pour cent (Cap-Vert). Ainsi, il semble jouer un effet de "frein" aux migrations, effet selon lequel l'emploi informel est concentré en milieu urbain secondaire, le milieu rural étant peuplé d'actifs occupés dans les activités traditionnelles.

Ces éléments sont des caractéristiques essentielles du milieu rural et font référence à la notion de cycle au niveau des activités traditionnelles et de pluri-activités. Les activités informelles non-agricoles, peu représentées n'ont pas, semble-t-il, le caractère de précarité qu'on veut bien leur donner, mais plutôt celui de complémentarité. L'analyse des cas du Burkina Faso et du Rwanda vérifie cette hypothèse. Celle du secteur informel en milieu rural effectuée dans le département de Seidhiou(7), quoique présentant des limites en terme de généralisation qui pourrait être abusive et tronquer la réalité globale du secteur informel en milieu rural, n'en constitue pas moins une référence pertinente et particulièrement utile. Là encore, seules les activités de production (81,5 pour cent) et de services (18,5 pour cent) sont prises en compte. La taille moyenne des unités informelles dans la région de Seidhiou est de 1,8 contre 1,9 à Dakar et 5,2 en milieu urbain sénégalais (enquête ENEA 1986).

b. Structure de l'emploi

On utilisera une approche plurielle en terme de sources, de couverture temporelle et spatiale. La dynamique du secteur informel, surtout productif, s'appuie sur l'utilisation de travailleurs très peu ou pas rémunérés. Si le salariat est fort peu développé, le rapport marchand est dominant et assez dénaturé. Ce sont ces caractéristiques que l'on prendra soin de mettre en évidence à l'aide des informations disponibles. Enfin, le rôle des membres de la famille dans les activités informelles a, semble-t-il, quelque peu évolué.

A Dakar, la structure de l'emploi dans le secteur informel montre que seuls 19 pour cent sont des patrons. Le salariat n'est que peu présent, représentant 13 pour cent seulement des personnes travaillant dans le secteur. Ce dernier repose donc sur une catégorie de main-d'oeuvre peu ou pas rémunérée, celle des apprentis, qui dans de nombreux cas en contrepartie de la formation "censée reçue" paie. Exploitation ou sous-valorisation? La logique de fonctionnement exige cette situation. Cette hypothèse souvent vérifiée mérite d'être nuancée surtout lorsqu'on analyse la productivité du travail. Les apprentis sont scindés en deux catégories bien distinctes: les apprentis familiaux et non familiaux. Les premiers représentent 19 pour cent de ce groupe de main-d'oeuvre, soit 13 pour cent des travailleurs employés dans le secteur informel, les apprentis non-familiaux représentant 81 pour cent des apprentis et 55 pour cent des travailleurs employés. Ainsi donc, au fur et à mesure que la part des activités traditionnelles tend à régresser, la notion d'apprentissage fondée sur les liens familiaux, bien qu'encore importante, fait apparaître d'autres formes de relations sociales.

Elles contrastent avec les fondements de la société traditionnelle. Peut-on parler de "démocratisation" du phénomène d'apprentissage? Les chiffres indiquant la provenance des apprentis tendent à le montrer. Pour autant, les critères d'accueil des apprentis mentionnent bien le lien familial comme étant essentiel. Une analyse plus approfondie en terme d'offre et demande d'apprentissage en fonction de critères divers mériterait d'être menée. Enfin, 37 pour cent des personnes dans le secteur informel, patrons exclus, sont rémunérés, soit 25 pour cent des personnes "appartenant" au secteur. Ceci est d'autant plus vrai que les apprentis familiaux ne sont en général pas rémunérés (voir tableau 3).

La première source de main-d'oeuvre pour les activités informelles est celle des apprentis sauf pour les activités de construction (14 pour cent seulement, 67 pour cent dans les activités de production, 73 pour cent dans les services et 45 pour cent dans le commerce). La faiblesse relative de l'utilisation d'apprentis dans les activités de commerce par rapport aux activités de production ou de service s'explique par la faiblesse de formation nécessaire dans ce type d'activité. C'est parmi les activités de commerce que l'on trouve le plus grand nombre de patrons (31 pour cent), la taille des activités (1,1) le justifiant en grande partie. Le salariat ne représente au maximum que 24 pour cent de la main-d'oeuvre dans le commerce (11 pour cent dans les services, 14 pour cent dans la production) à l'exception de la construction (58 pour cent).

Le secteur informel de Dakar repose donc essentiellement sur le groupe des apprentis peu ou pas rémunérés et se trouve caractérisé par la faiblesse du salariat. Il semble qu'il y ait une part de masse salariale faible qui intervient en terme de coût de production. Pour autant, une analyse basée sur la productivité semble s'imposer, pour savoir si on peut parler de formation ou d'exploitation concernant la main-d'oeuvre utilisée dans le secteur informel.

L'apprenti est un concurrent potentiel du chef de l'activité informelle dans laquelle il acquiert sa formation. D'où l'attitude ambiguë du patron qui a tendance soit à précariser la situation de l'apprenti, dans la mesure où sa faible rémunération permet à l'unité informelle d'être compétitive et ne lui permet pas d'épargner un capital suffisant pour s'installer, soit à le maintenir par divers avantages au poste de travail pour éviter un concurrent supplémentaire. Ainsi, se trouve posé le problème de la saturation du marché. La saturation du marché peut être appréhender grâce au taux de densité ou nombre de ménages potentiellement desservis par une unité économique. Plus spécifiquement, les données présentées dans le tableau 4 révèlent un phénomène de forte concentration de l'offre autour des activités du commerce, puisqu'il y aurait à Dakar une unité commerciale pour chaque 8,4 ménages et dans une moindre mesures pour les unités de production et de services. Les activités de construction sont les moins nombreuses puisque qu'une unité dessert potentiellement 970 ménages.

3 Le recensement des artisans effectué en 1973-75 par le département des statistiques du Ministère de l'Économie et des finances portait pour la région de Dakar et du Cap-Vert sur une zone géographique beaucoup plus grande que celle de l'USAID en 1988, ce qui exclut toute comparaison. Mais, le nombre de micro-entreprises de production, services a probablement augmenté à la suite de l'essor démographique, du peuplement et de la densification de certains quartiers.

4 Le nombre de micro-entreprises recensées dans le bâtiment et la construction est inférieur à la réalité, car le recensement s'est déroulé en septembre-octobre, soit la saison des pluies et les agents recenseurs ont interrogé les maçons se trouvant au siège des établissements et non ceux sur le chantier.

Elaboration: BIT

Le développement du secteur informel peut être considéré comme un phénomène positif de réponse à la crise économique et au contexte macro-économique d'ajustement (adaptation aux faibles revenus des ménages et à la baisse du revenu moyen urbain). Pour ce qui est du milieu rural, la structure de la main-d'oeuvre du secteur informel paraît sensiblement différer de celle existant en milieu urbain. Ainsi, le statut de patron représente plus de la moitié de la force de travail (52,9 pour cent)(8).

Par contre, la force de travail engagée dans le processus de production au sein du secteur informel ne représente que 17,3 pour cent. Plusieurs explications sont à ce niveau possibles. La plus vraisemblable est à rechercher en partie dans la prépondérance des apprentis en milieu urbain. Essentiellement jeune et scolarisée, la population d'âge inférieur à 25 ans migre vers le milieu urbain soit dans l'espoir d'une bonne formation, d'un emploi ou simplement de gains plus élevés qu'en milieu rural. Les défaillances du système scolaire à promouvoir ses élèves peuvent également être invoquées comme explication majeure.

Une analyse du phénomène par critère de spatialité (milieu rural, ville secondaire, ville de grande taille) devrait montrer un accroissement de la part des apprentis avec une concentration urbaine plus prononcée, de même qu'au sein du groupe des apprentis une part croissante des apprentis non familiaux avec une spatialité urbaine plus importante. Plus on a tendance à se rapprocher d'une économie à visage "moderne", plus le recrutement des apprentis apparaît lié aux facteurs marchands et moins axé sur des critères traditionnels comme l'appartenance à la famille.

Enfin, deux éléments importants différencient milieu rural et milieu urbain sur la composition de la main-d'oeuvre travaillant dans le secteur informel. La proportion de travailleurs familiaux est fort importante (15,8 pour cent) en milieu rural du fait de la plus grande adaptation à une économie de cycle. En effet, l'activité informelle et l'activité traditionnelle sont souvent couplées. Ainsi, la main-d'oeuvre migre rarement loin pendant la morte saison agricole et donc participe au travail de l'activité informelle. Ceci dénote, par l'emploi plus souple de main-d'oeuvre, dénué de contraintes réelles, la flexibilité des modes de fonctionnement de l'économie informelle.

Par ailleurs, le pourcentage des associés (7,2 pour cent de la force de travail en milieu urbain) en milieu rural indique un phénomène socio-économique qui semble être absent ou marginal. Le critère de spatialité intervient au niveau des apprentis, des patrons, des travailleurs familiaux et associés. Ceci ne doit en aucun cas occulter le fait que ces différences semblent être le résultat de relations interspatiales différenciées selon le type d'activités. La part relativement importante des travailleurs familiaux en milieu rural indique tout simplement une pratique qui s'inscrit directement dans le prolongement des normes de solidarité qui caractérisent la société rurale africaine. Le mécanisme, qui fonctionne dans la sphère extra-économique, est donc basé sur l'appartenance ethnique ou régionale. En milieu urbain, chaque branche d'activité s'est donnée la structure d'organisation de la force de travail qui répond le mieux à la technologie utilisée et aux conditions du marché. Ceci traduit une fois de plus, si besoin était, l'hétérogénéité de fonctionnement du secteur informel, dans ce cas précis, au niveau de la composition de la main-d'oeuvre.

2. Contribution à la production nationale, aux revenus, aux besoins essentiels

a. La production

Vu l'importance croissante prise par le secteur informel au sein de l'économie nationale sénégalaise, les comptables nationaux ont été amenés à mesurer le rôle de ce secteur sous l'angle de sa contribution à la production nationale. D'un point de vue conceptuel et méthodologique, les comptabilités nationales n'offrent que des indications partielles et approximatives. Ainsi, les données sur le Sénégal sont relativement peu nombreuses.

Dans le secteur secondaire, le secteur informel est censé représenter une part infime du PIB: sa contribution varie ici fort peu entre 1960 et 1977, fluctuant autour de 0,2 pour cent. Par ailleurs, la comptabilité nationale estime la part de la branche "autres industries" liée au secteur informel à 10 pour cent(9). Ceci est une affirmation de faits qu'aucun élément ne justifie. Il semble plutôt que la part des activités informelles soit fortement sous-estimée au regard des connaissances actuelles sur le secteur informel. Dans le secteur tertiaire, la comptabilité nationale du Sénégal réserve une part au secteur informel bien inférieure à la réalité.

Le caractère du secteur étudié, la prise en compte relative de la nature et de ses potentialités se traduisent par une pénurie d'informations. Le seul élément dont on est certain est que les chiffres actuellement fournis par la comptabilité nationale sous-estiment de manière importante la contribution du secteur informel à la production nationale. Ces précautions étant prises, les résultats suivants peuvent être présentés. En terme de valeur ajoutée, l'analyse est plus précise et selon les comptes nationaux, le secteur informel en 1986 a contribué environ pour 31 pour cent à la formation de la valeur ajoutée. Les comptes nationaux ne prennent pas en considération la spécificité du type d'activité au sein du secteur primaire, ce qui exclut de fait les unités informelles. Ainsi, cette contribution d'environ 31 pour cent en 1986 semble sous-estimée, la participation du secteur informel à la formation de la valeur ajoutée paraît constante, représentant toujours 1/3 dans la formation de la valeur ajoutée (voir tableau 5).

Si l'on fait une analyse désagrégée par secteur d'activité, on peut noter quelques spécificités. En effet, le secteur informel tertiaire participerait à hauteur de 50 pour cent de la formation de la valeur ajoutée dans le secteur tertiaire global et à 88 pour cent de la valeur ajoutée créée par le secteur informel dans son ensemble. Les activités informelles secondaires participent pour 20 pour cent à la formation de la valeur ajoutée dans le secteur secondaire. Ceci tend à montrer l'ampleur du développement des activités informelles dans les services et le commerce, issues du contact entre la civilisation technicienne et les activités traditionnelles.

b. Distribution de revenus

Le secteur informel est caractérisé par une grande hétérogénéité d'activités dont les mécanismes de fonctionnement sont aussi divers que complexes et s'expriment à l'intérieur de cadres et mécanismes sociaux bien spécifiques. La logique de fonctionnement des micro-unités familiales de production et de services n'est guère comparable à celle des entreprises du secteur moderne. L'objectif prioritaire n'est pas la recherche du profit et de la croissance à tout prix. Il est, pour le patron, la maximisation d'un revenu mais aussi d'avantages sociaux en terme d'influence, de prestige, de pouvoir. Cette situation n'est pourtant pas exclusive.

Une analyse de la distribution des revenus par les activités du secteur informel est quelque peu problématique. Les données sont souvent partielles et dans le cas du Sénégal, le travail sur Dakar en 1977 a été suivi d'enquêtes en milieu urbain (ENEA 1985, USAID 1988). Ce problème de revenu peut être traité sous plusieurs angles.

A Dakar, par exemple, 2,1 pour cent des unités du secteur informel n'ont aucune personne à charge, 13,6 pour cent ont entre 1 et 5 personnes, 37,4 pour cent entre cinq et dix personnes et 47 pour cent doivent subvenir aux besoins de plus de 10 personnes(10). Près de 85 pour cent des chefs d'unités informelles doivent prendre en charge plus de cinq personnes dans les ménages. On voit donc bien ici le rôle primordial du revenu obtenu par l'exercice des activités informelles dans la survie des ménages. Ainsi, le secteur informel a un rôle de pourvoyeur d'emploi dont les revenus dégagés contribuent à subvenir aux besoins de familles nombreuses.

A Dakar, les activités du secteur informel doivent assurer la subsistance d'environ 130.000 personnes. Si on ajoute la formation comme variable-clé (les apprentis), c'est d'environ 190.000 personnes dont le secteur informel s'occupe. Ceci semble, par ailleurs, être une donnée minimale. Dans une optique plus large, c'est-à-dire si on prend en compte les familles des salariés du secteur informel, les apprentis rémunérés, les compagnons, celui-ci intervient de manière directe ou indirecte pour plus de 250.000 personnes(11) dans les domaines de l'emploi, de la scolarisation, de la formation, de la distribution de revenus.

Cette approche quelque peu spécifique, bien que ne fournissant pas explicitement de données chiffrées en terme de niveau de revenus, n'en est pas moins pertinente et indique une voie de recherche intéressante.

ii) Analyses classiques du revenu et limites

De nombreuses approches en terme de revenus existent et leur combinaison peut permettre une analyse beaucoup plus satisfaisante du phénomène. Le premier constat est que la part du revenu issu de l'activité informelle principale est ici essentielle, soit 96,8 pour cent. Cela ne signifie pas que ce soit le seul revenu du ménage. En effet, les femmes et les enfants peuvent exercer des activités informelles dont le revenu est utilisé à la vie quotidienne du ménage. Par ailleurs, les transferts familiaux peuvent, le cas échéant, compléter le revenu du groupe familial.

L'analyse du montant des ventes et paiements peut permettre de reconstituer le revenu des activités informelles, avec beaucoup de précautions, de méthode et de logique. Ainsi, l'enquête sur Dakar (1977) indique, par rapport à l'année de départ, que 44 pour cent des activités informelles ont vu leur revenu ne pas subir d'évolution, 55 pour cent font référence à une réelle évolution(12). Dans 69 pour cent des cas, les activités informelles ont distribué un revenu accru par rapport à l'année d'installation. Le chiffre, pour significatif qu'il soit, n'en implique pas moins une sérieuse limite: en effet, il n'est jamais ou rarement question du pouvoir d'achat, du revenu moyen par membre du groupe familial ou du revenu marginal, éléments-clé s'il en est de l'analyse du niveau et de l'évolution du revenu.

iii) Niveau technologique et revenu

Ces deux paramètres, souvent liés, vont permettre une analyse du niveau de revenu des activités du secteur informel en milieu urbain sénégalais et d'introduire une variable clé, le niveau technologique. 79 pour cent des activités disposaient d'un revenu mensuel inférieur à 100.000 F.CFA et seulement 21 pour cent engendraient un revenu supérieur à 100.000 F.CFA, et dans cette tranche de revenu, seulement 5,7 pour cent gagnent plus de 500.000 F.CFA(13). Si on raisonne en type d'activités exercées, c'est-à-dire dans le cadre de l'enquête DA-ENEA (activités de production et de services) en tenant compte du niveau technologique atteint, on obtient des résultats intéressants.

Avant tout, il convient d'expliciter les notions d'équipement utilisé ou de niveau technologique. Ainsi, trois catégories seront prises en compte: les activités utilisant des outils industriels représentant 50,5 pour cent des activités de production et services, ceux utilisant des outils artisanaux 33,6 pour cent et 75,9 pour cent pour les activités combinant les deux types de technologie utilisée.

Parmi les niveaux de revenus faibles (inférieur à 50.000 F.CFA mensuel), les activités utilisant des outils industriels représentent 50,5 pour cent des activités de production et services, ceux utilisant des outils artisanaux 33,6 pour cent et 75,9 pour cent pour les activités combinant les deux types de technologie.

Dans les revenus élevés (350 à 500 mille F.CFA/mensuel), 60 pour cent des activités recensées utilisent des outillages industriels, 40 pour cent des outillages artisanaux. Une conclusion évidente serait trop hâtive dans la mesure où il existe des niveaux de revenus supérieurs (650 à 800 mille F.CFA) qui correspondent à des activités utilisant des outils artisanaux. Si le niveau de technologie intervient sur le niveau des revenus des activités non structurées, on peut dire que ce n'est pas la seule variable. Enfin, si on raisonne dans les tranches de revenus supérieurs à 100.000 F.CFA, par type d'activité, on peut indiquer que parmi les activités utilisant des outils industriels, 71,5 pour cent sont des activités de service, 28,5 pour cent de production(14).

Pour ce qui est de l'utilisation d'outils artisanaux, 94,5 pour cent sont des activités de production et 75 pour cent quand il s'agit d'unités de production combinant les deux techniques de production.

Au total, 67,5 pour cent des activités qui génèrent des revenus supérieurs à 100.000 F.CFA mensuellement sont des activités de production, 32,5 pour cent seulement étant des activités de services.

Enfin, si on peut assimiler les technologies qui combinent outils industriels et artisanaux au concept de technologie intermédiaire, il n'est pas dit que ce soient celles qui génèrent les revenus les plus substantiels, de même qu'il n'est pas exact de dire que l'utilisation de technologies industrielles se traduit toujours par des gains élevés. Des contre-exemples d'utilisation de technologies artisanales et revenus élevés en attestent.

Les activités du secteur informel font vivre, directement ou indirectement, une partie importante de la population sénégalaise. Une analyse précise des niveaux de revenus au plan macro-économique n'est pas chose aisée du point de vue de la qualité et la quantité des données (méthodes classiques de détermination du revenu à travers les ventes et dépenses selon le type de semaine) relativement peu nombreuses. Enfin, il aurait été quelque peu dommage de ne pas dire quelques mots de la relation niveau technologique des unités du secteur informel - niveau de revenus, qui permet de remettre en cause, du moins dans ce cas précis, l'idée selon laquelle le niveau de revenu des activités informelles s'accroît avec la modernisation de la technologie employée.

iv) Revenu et pouvoir d'achat

Bien que ce soit ici un angle d'approche pertinent, les données sont peu nombreuses et donc toute analyse présente des résultats à prendre avec la plus grande circonspection. La détermination du pouvoir d'achat doit se faire en référence à un panier de consommation. Au Sénégal, il n'a pas été modifié depuis 1967. On connaît le SMIG: 183,75 F.CFA par heure en 1988(15). Indice plus politique qu'économique, puisque les périodes de hausse ou de stabilité coïncident avec des volontés politiques bien définies, son pouvoir d'achat, en moyenne annuelle s'est dégradé de 3,5 pour cent depuis 1969(16). Les bas revenus ont donc subi une importante perte de pouvoir d'achat. Que dire alors de ceux qui, dans le secteur informel, avaient un revenu inférieur au SMIG?

On sait simplement que la grande majorité des chefs d'unités informelles ont un revenu sensiblement supérieur au SMIG, bien que celui-ci se trouve être nettement au-dessus du revenu moyen tiré de l'exercice d'activités informelles. Pour autant, leur revenu s'est accru dans 55 pour cent des cas selon l'étude sur Dakar en 1977.

Les seules tendances disponibles sont issues de travaux de la Banque mondiale. Les données en terme de revenu sur le secteur informel indiquent un différentiel globalement défavorable par rapport au secteur formel, car le premier fait appel à des modalités de travail plus "flexibles". L'existence d'un tel différentiel entre les deux secteurs confirme le secteur informel, ou tout au moins une strate de celui-ci, dans son rôle de réservoir de main-d'oeuvre pour le secteur moderne et une ultime destination pour la plupart des migrants rural-urbains, sans pour autant le confiner dans un rôle d'activités de survie.

Il y aurait une baisse sensible du pouvoir d'achat des ménages dont la demande s'adresse prioritairement au marché informel. Le fait que cette demande soit caractérisée par un phénomène de précarité et que la logique de fonctionnement économique des unités informelles se traduise par une compression des coûts de production (non rémunération ou sous-rémunération de la main-d'oeuvre, approvisionnement en matières premières dans le secteur informel, réduction du taux de profit) entraîne inévitablement une dégradation du pouvoir d'achat et du bien-être des ménages dont le revenu repose essentiellement sur les activités informelles. On ne peut cependant indéfiniment réduire les coûts de production, à moins d'aller vers une précarisation croissante et critique de ce type d'activités.

c. La satisfaction des besoins essentiels

Il est communément admis que le secteur informel, pourvoyeur d'emplois, distribue des revenus nécessaires dans le cadre d'une stratégie de survie des ménages. Mais il remplit une fonction essentielle conjointe, celle de satisfaire les besoins essentiels, la grande majorité de la population disposant la plupart du temps de revenus faibles et irréguliers.

En effet, l'emploi formel représente seulement 18,3 pour cent de la population active urbaine, ce taux étant beaucoup plus faible en milieu rural, l'essentiel (90 pour cent) des emplois du secteur moderne étant concentrés en milieu urbain et essentiellement à Dakar.

Par ailleurs, si le revenu moyen par habitant était de $EU 370 en 1985 passant à 500 en 1988-1989(17), il n'en n'est pas de même du pouvoir d'achat des ménages. Il semble que le Sénégal ait connu une dégradation entre 1972 et 1986 qui s'est poursuivie et amplifiée, essentiellement au niveau des couches populaires. Ainsi, 77 pour cent de la population qui vivait en milieu rural percevait en moyenne 39 pour cent du total des revenus des ménages.

Entre 1977 et 1981, 67 pour cent de ces ménages percevaient 27 pour cent des revenus, le ratio chutant en 1986 à 20 pour cent pour mauvaises conditions climatiques. En 1986, le revenu par tête issu du secteur primaire ne représentait plus que 45 pour cent du revenu mensuel par tête pour le Sénégal(18).

Dans ce contexte, il paraît tout à fait naturel de voir le secteur informel comme pourvoyeur essentiel de la satisfaction des besoins de toute sorte de populations à faibles revenus. Les revenus des ménages très inégalement répartis sur le plan spatial et inter-sectoriel se traduisent par une inadaptation des entreprises du secteur formel du point de vue de l'offre de biens et services pour les ménages. Par ailleurs, la crise économique et la mise en oeuvre des politiques d'ajustement structurel sont loin d'être sans effet en ce domaine. Ce sont ces deux éléments qui formeront les fondements de l'analyse de la satisfaction des besoins essentiels par le secteur informel. L'analyse du type de demande des biens et services du secteur informel va permettre de fournir une bonne vision du problème.

Les ménages représentent 85,5 pour cent du marché des activités informelles de production et de services. Ce chiffre comprend à la fois les ménages du milieu rural ou urbain, les ménages dont les revenus sont issus du secteur agricole, informel ou moderne, ou bien encore reposant sur une combinaison de ce type de revenus. Quoique légèrement inférieur et quelque peu différent de l'enquête de 1988 offrant un cadre spatial plus large que Dakar, il est tout à fait comparable aux 88 pour cent indiqués par l'enquête sur Dakar seulement, en 1977. Le type d'activités étudiées est en effet tout à fait semblable au niveau des deux études.

Le type de biens et services, la qualité et les prix quelque peu déconnectés de la logique de fonctionnement et de la sphère du secteur moderne, expliquent essentiellement l'attrait des ménages pour les activités informelles. L'offre de ces dernières correspond à une dynamique de la demande, des besoins exprimés par la population, et s'adapte de par la flexibilité des processus de production, de manière rapide.

Pourtant, 35,6 pour cent des entreprises de l'échantillon ont indiqué leur situation de précarité à travers la vente à perte occasionnellement. Ceci s'est traduit à la fois par l'impossibilité pour les ménages d'adresser leur demande au secteur moderne (comme segment d'offre de biens et services adaptés en terme de prix et de revenu) et le rôle positif mais précaire joué par les activités informelles en ce domaine.

La crise économique et la mise en oeuvre de plans d'ajustement se sont traduites par une modification du type de demande s'exerçant, en terme de biens et services auprès des activités du secteur informel. Ceci a aboutit à des restructurations telles que les ménages dont au moins un membre occupait un emploi public ou privé dans le secteur moderne ont subi une chute importante du revenu et une baisse très sensible de leur pouvoir d'achat. Par ailleurs, pour ce qui concerne les ménages dont une personne se trouve encore employée dans le secteur moderne, la politique d'ajustement structurel a impliqué des baisses substantielles de salaires réels. On note pour ces ménages une informalisation croissante en terme de consommation. Ainsi, on se trouve devant une "informalisation" du secteur moderne, à la fois en terme d'emplois, de recherche de revenus nouveaux, mais aussi et surtout, en terme de demande nouvelle de biens et services, au regard des revenus "ajustés" des ménages, offerts par des activités du secteur informel. La réduction du niveau de revenus des groupes familiaux, la crise économique et la mise en oeuvre de programmes d'ajustement structurel qui font des ménages les plus protégés les groupes les plus vulnérables, face à l'inadaptation de l'offre du secteur moderne créent une dynamique des besoins à laquelle répond en terme de pouvoir d'achat l'offre du secteur informel. Néanmoins, cette notion de pouvoir d'achat, pour des raisons statistiques, reste ici difficile à déterminer.

SECTION III

Politiques globales et sectorielles envers le secteur informel

Les politiques gouvernementales orientées vers le secteur informel ont essentiellement touché les activités artisanales de production et de services, sans pour autant exclure de leur champ d'action les activités de commerce et de transport.

Ainsi, deux phases d'intervention sont à prendre en considération: la première s'étend de 1961 à 1985 et prend en compte les six premiers Plans de Développement économique et social, la seconde balayant les années 1985 à 1990 et incluant le Plan d'Ajustement à moyen et à long terme (PAMLT 1985-1987). Par ailleurs, l'action gouvernementale en faveur du secteur informel s'est traduite par deux conseils interministériels au cours des années 1983 et 1987. Les autorités publiques officielles ont donc, une fois défini un certain nombre d'objectifs, mis en place des structures spécifiques d'intervention dans le cadre desquelles ont été mis en oeuvre des programmes d'action.

A. Ajustement structurel et secteur informel

1. Des politiques économiques orthodoxes

Dès les années 70, le Sénégal a connu une crise dont l'origine principale repose sur des faiblesses structurelles, et qui a été définie en termes de déséquilibres financiers tant extérieurs qu'intérieurs. Ces déséquilibres ont avant tout été perçus comme un excès de demande intérieure dû à un développement du crédit trop important. Ainsi, les programmes d'ajustement ont été conçus sur des mesures de restriction du crédit.

Le FMI a donc visé les deux objectifs suivants: réduire le déficit des comptes courants de la balance des paiements; équilibrer les finances publiques. Dans une même optique, la Banque mondiale visait ces objectifs: réduire le secteur public; supprimer les distorsions de prix; libéraliser les échanges; développer la capacité d'épargne intérieure(19).

Pour atteindre ces différents objectifs, le FMI et la Banque mondiale ont principalement utilisé les mesures suivantes:

• politique de taux de change (dévaluation);
• politique de taux d'intérêt (réel positif pour développer l'épargne);
• politique de contrôle du crédit (pour réduire la demande);
• politique fiscale (visant à réduire les dépenses);
• libéralisation des échanges et des prix (visant une meilleure allocation des ressources).

L'ensemble de ces mesures et de ces objectifs a conduit, selon la formule "moins d'État, mieux d'État", à la mise en oeuvre de politiques sectorielles spécifiques(20).

a. La Nouvelle Politique Agricole (NPA)

Mise en place dès avril 1984, elle s'articule autour des points suivants: organisation du monde rural; approvisionnement en facteurs de production; réorganisation des sociétés d'encadrement rural; politique céréalière; protection du milieu naturel.

Cette politique visait une responsabilisation accrue du milieu agricole devant l'inefficience certaine des organismes publics d'encadrement rural. L'Etat a entrepris un désengagement du secteur agricole en définissant clairement les objectifs poursuivis dans le sens d'une plus grande auto-suffisance alimentaire. Ceci s'est d'ailleurs traduit par la suppression d'organismes publics et parapublics jugés budgétivores et donc de milliers d'emplois (baisse des effectifs de 42 pour cent en 1989). Pour autant, l'intervention de l'Etat demeure, mais reste limitée à la recherche et à la planification. Ainsi, il dispose du monopole de fixation des prix planchers au producteur et des prix à la consommation des céréales importées.

b. La Nouvelle Politique Industrielle(NPI)

Les principales orientations de la NPI sont les suivantes: réhabilitation du patrimoine industriel; amélioration de la productivité de l'industrie sénégalaise; promotion de l'investissement privé; amélioration de l'efficacité de l'investissement soutenue par une politique de mobilisation de l'épargne; déréglementation de l'environnement institutionnel des entreprises.

c. Un meilleur recouvrement des recettes

Cette option repose sur des bases claires et simples. Il s'agit tout d'abord de réorganiser les services fiscaux et douaniers pour améliorer le taux de recouvrement. Ensuite, il a été prévu une augmentation significative des taux d'imposition nominaux (essentiellement ceux des taxes à l'importation qui représentent une part importante des recettes fiscales de l'Etat) pour limiter les effets des fluctuations issues du marché mondial. Enfin, de nouvelles taxes et impôts ont été créés pour compléter ce dispositif.

d. Le contrôle des dépenses

Cet accroissement des recettes a été doublé d'un volet de contrôle des dépenses publiques. Si les frais de services et d'entretien avaient été réduits depuis le début des années 1980, l'Etat a décidé une réduction massive des dépenses de personnel et de contrôle strict de la masse salariale. Ainsi, les fichiers de la fonction publique ont été apurés de manière systématique; réduction des prolongations du travail au-delà de l'âge de la retraite; non-remplacement des agents de l'Etat démissionnaires et politique restrictive de recrutement.

e. La politique de l'emploi par réduction des dépenses

La recherche d'une productivité croissante dans un contexte d'économie plus ouverte sur l'extérieur touche fondamentalement l'emploi salarié. Face à cette situation difficile, le gouvernement du Sénégal a porté son attention sur le problème du chômage. C'est ce que l'on a appelé la dimension sociale de l'ajustement. Les objectifs multiples définis vont tous dans le même sens et concernent les éléments suivants:

• simplification de la législation et des procédures législatives concernant les ajustements conjoncturels d'effectifs, utilisation de personnels à statut "précaire";
• accroissement de la formation et de la qualification des personnels pour une meilleure productivité du travail;
• implication plus importante des salariés dans la vie de l'entreprise par la prise de participation dans le capital, dans les domaines de la gestion et de prises de décision.

f. Législation sociale et Code du Travail(21)

La volonté d'harmoniser la législation sociale et les règles qui régissent le marché du travail, dans le cadre des politiques économiques orthodoxes doit, à terme, se traduire dans les textes. L'interdépendance des articles du Code du Travail nécessite, en l'état actuel des choses, la révision d'environ 60 articles sur les 258. Pour saisir toute la portée des réformes en cours, on ne peut faire l'économie d'une analyse détaillée.

Article 33: Cet article réglemente le risque de concurrence déloyale que pourrait subir une entreprise de la part d'un travailleur licencié. La réforme de cet article vise à réduire le champ et la durée de ce type de concurrence appelée déloyale.

Article 35: Il pose des limitations au renouvellement des contrats à durée déterminée. La réforme prévoit une suppression de ces dispositions dans certaines branches d'activité et un allégement de cette contrainte dans d'autres.

Article 37: Il définit l'obligation de contrat écrit pour une durée supérieure à trois mois. Le projet vise une extension de ce type de formalité à toutes les catégories de contrats à durée déterminée.

Article 43: Traitant du contrat à durée indéterminée, il en prévoit l'obligation pour tout emploi dont le caractère ci-dessus est prouvé.

Article 47: Il définit les conditions de licenciement motivé par des raisons économiques. Le projet de réforme prévoit la suppression de l'autorisation administrative préalable de licenciement, des indemnisations plus favorables pour les travailleurs concernés, des négociations préalables avec les représentants syndicaux.

Article 51: réglementant le mode de fixation des allocations allouées en cas de licenciement abusif, la réforme prévoit une distinction entre abus dans la forme et abus dans le fond.

Articles 61 à 74: Ces articles réglementent l'apprentissage en entreprise. La réforme prévoit de favoriser l'emploi d'apprentis et d'améliorer leur formation professionnelle dans l'entreprise.

Articles 75 à 78: Ils réglementent le tâcheronnat. Leur réforme vise à mieux organiser ce type d'activité dans le but de mieux assurer la promotion de ces emplois.

Articles 104 à 131: Ces articles traitent des salaires, des primes et des indemnités et avantages en nature. Leur réforme prévoit l'établissement d'un lien direct entre le niveau du salaire et la productivité du travailleur.

Article 134: Cet article touche à la durée du travail dans les entreprises employant des travailleurs salariés. Le projet de réforme vise à flexibiliser le temps de travail.

Ces principaux points ont été traités au cours d'un long processus de concertation entre les différentes parties concernées. Y avait-il une alternative dans le cadre des réformes économiques mises en oeuvre? Dans tous les cas, certainement dans le cadre de politiques économiques non orthodoxes. Cette approche économique a des répercussions aussi bien d'un point de vue général que de celui du secteur informel en particulier.

2. Impact de l'ajustement structurel(22)

L'impact des différentes politiques sectorielles peut être résumé ainsi:

• la politique du crédit: restrictive, elle se traduit par une réduction de la production et une baisse de l'investissement. Elle peut aussi impliquer une décapitalisation sensible et progressive de l'ensemble de l'économie en privant les acteurs d'un entretien et d'un renouvellement du capital.
• La politique des taux d'intérêt: les taux réels devant devenir positifs, elle doit permettre d'accroître l'épargne intérieure. Mais ceci peut entraîner un développement de la spéculation au détriment de la production. Cette politique de taux d'intérêt élevé peut entraîner à son tour un surcroît d'inflation.
• La politique de taux de change: elle vise à modifier la structure des prix relatifs et réorienter la demande globale vers des biens et services produits localement. Mais ceci n'est pas si simple et une dévaluation dépend de multiples paramètres avant d'être couronnée de succès, dont la valeur des élasticités par rapport aux prix. D'autre part, la dévaluation a sans aucun doute un effet inflationniste sur les coûts de production internes ou peut réduire la capacité de production. Les effets positifs à attendre d'une dévaluation sont certainement réduits, dans tous les cas problématiques.
• La politique de libéralisation des échanges: celle-ci repose sur la théorie classique des avantages comparatifs de Ricardo. Elle n'est efficace que dans la mesure où l'élasticité-prix des importations est très supérieure à celle des exportations. Sa mise en pratique s'avère très problématique, dans la mesure où le protectionnisme des pays développés envers les exportations des PVD est une réalité.
• La politique de privatisation des entreprises publiques: dans le cadre des PAS, son but est de remédier au mauvais fonctionnement et résultats de ces dernières. Deux hypothèses sous-jacentes sont à indiquer: la première relève de la supériorité de l'entreprise privée par rapport à l'entreprise publique; la seconde indique la solidité suffisante du secteur privé local pour prendre le relais de la puissance publique. S'il semble que la première hypothèse trouve un début de vérité, ce n'est pas le cas de la seconde. Cela s'est traduit par l'intervention de société transnationales et le renforcement de la dépendance vis-à-vis de l'extérieur.
• La politique de libéralisation des prix: la confiance placée en elle visant une meilleure répartition et allocation des ressources sous estime les nombreuses imperfections locales et rigidités structurelles et repose sur un "paradoxe logique": paradoxe dans la mesure où un des seuls prix restant sous contrôle est celui du facteur travail, mais logique dans la perspective des politiques libérales de réduction de la demande et de diminution des coûts de production.
• Enfin, les réductions des déficits budgétaires consacrent ces impacts déflationnistes qui touchent les missions fondamentales de l'État, car celles-ci sont réalisées de manière non discriminatoire. Elles impliquent, comme la politique de privatisation, une déflation massive des effectifs dans le secteur public.

3. Impacts de l'ajustement sur le secteur informel

L'ajustement structurel a été globalement réalisé au détriment du milieu rural. Ainsi, sur la période 1983-1984, il s'est traduit par un prélèvement de 10,5 milliards de F.CFA sur les 60 milliards F.CFA que représente le revenu monétaire total, soit 17,5 pour cent(23).

Les consommateurs urbains sont également très touchés par l'accroissement des prix, plus spécifiquement ceux achetant les produits de base. Malgré l'accroissement des impôts, les salariés du secteur moderne résistent assez bien, tout comme les intermédiaires des filières agricoles. Enfin, les détenteurs des revenus non-salariaux (fonciers, immobiliers ou commerciaux) ne sont que peu touchés par les mesures d'accroissement de la fiscalité. Les politiques d'ajustement structurel se sont traduites par une sélectivité de mesures qui n'ont pas remis en cause le schéma de répartition du revenu en place depuis l'indépendance et reposant sur un biais très net en défaveur du secteur rural. Enfin, les revenus les moins touchés par ces mesures d'austérité sont ceux issus des activités modernes les moins productives. Qu'en est-il au niveau du secteur informel?

En milieu rural, la baisse des revenus concerne les plus faibles, dont la consommation est fortement orientée vers les produits locaux alors que les hauts revenus ne sont pas ou peu touchés. La baisse de ces bas revenus se traduit par un effet d'entraînement plus faible envers le secteur informel, secteur dont dépend la reproduction d'une part toujours plus importante de la population urbaine.

Cet affaiblissement de la demande du milieu rural est surtout ressenti dans les centres urbains secondaires, dont les relations intersectorielles directes et la dynamique sont plus soutenues qu'avec les centres urbains principaux, essentiellement la capitale. Les centres secondaires jouent un rôle d'amortisseur au niveau de l'impact de la baisse de la demande, entre milieu rural et centres urbains principaux.

Il est possible de distinguer, en terme de revenus et d'emploi, deux périodes-clé entre 1960 et aujourd'hui. Jusqu'au début des années 1980, il y a eu un soutien artificiel des revenus du secteur moderne et un développement de l'emploi dans le secteur public. Durant ces 20 années de logique "distributive", sans commune mesure avec le développement de la production, on a constaté un renforcement de la structure de l'économie informelle tant au niveau de l'emploi moins précaire que des revenus distribués par ces unités économiques. Depuis 1982, la mise en oeuvre d'une politique de déflation s'est illustrée par une réduction des revenus et une diminution des emplois du secteur moderne.

Cette réduction de la demande s'est reportée de manière différenciée sur les activités informelles. Si, par cette déflation, il y a eu un déplacement en volume de la demande de biens et services envers les unités informelles, les revenus dépensés ont été réduits. Grâce à une adaptation des unités économiques par une dégradation des rapports marchands et un développement des rapports non-marchands, une diminution des profits éventuels, cette demande a pu être globalement satisfaite. Par ailleurs, une croissance extensive de l'emploi informel, résultat en partie d'une déflation massive des effectifs dans le secteur public, s'est traduit par une exacerbation de la concurrence et une fragilisation des unités existantes. En effet, la capacité d'adaptation des activités informelles, si elle est importante, n'est certainement pas infinie; jouer sur son élasticité accroît sa précarité au lieu de consolider l'emploi existant.

Si cette orientation de type déflationniste touche l'État, il peut y avoir un effet de sous-traitance, celui-ci se tournant vers l'économie informelle pour satisfaire ses besoins à moindre coût, dans la mesure où "l'informalisation" de la réglementation concernant les marchés publics est effective. Ce déplacement de la demande peut s'avérer positif pour l'économie informelle dans la mesure où elle est capable d'y répondre et où l'État n'envisage pas de supprimer purement et simplement les relations de sous-traitance existantes, par souci d'austérité.

En tout état de cause, il semble que l'effet global des politiques d'ajustement structurel sur l'économie informelle est négatif, l'exacerbation de la concurrence accroissant la précarité de l'économie informelle. La politique de réduction des revenus qui caractérise les centres urbains principaux accroît sans aucun doute cet effet dépressif. Bien que moins sévère en milieu rural, elle se traduit à son tour par un effet dépressif sur l'économie informelle urbaine des centres secondaires.

B. Période d'action 1961-1985(24)

Globalement, les actions retenues et initiées par les autorités gouvernementales n'ont que peu varié: il s'agit en premier lieu d'actions d'encadrement de l'artisanat de production et de services, organisées par des structures multiples de l'indépendance à nos jours. En second lieu, a été mise en oeuvre une opération "magasins témoins", confiée en 1975 à la Direction du commerce intérieur et des prix (DCIP) sous l'autorité du Ministre du Commerce. La mise en oeuvre de ce type d'actions s'est ordonnée autour d'objectifs bien définis, à plusieurs niveaux.

1. Des objectifs, un constat, une philosophie

Ils forment le fil directeur ou représentent les constantes que l'on retrouve à l'intérieur des six phases des Plans de Développement économique et social. Ces objectifs, loin d'être dépourvus de sens, reposent sur une philosophie gouvernementale et une analyse des multiples contraintes rencontrées par l'artisanat.

a. La philosophie du gouvernement en matière d'artisanat

L'artisanat assure des revenus et des emplois à un grand nombre de personnes, utilisant des technologies à forte intensité d'oeuvre et crée des emplois à faible coût en terme d'investissement. Ces activités artisanales participent de manière évidente et massive à la satisfaction des besoins essentiels, à la valorisation du capital humain à un coût quasi-nul pour l'État. Par ailleurs, sur le plan spatial et inter-sectoriel, le secteur artisanal joue un rôle essentiel: il permet ou devrait permettre la fixation des populations en milieu rural, de développer les relations avec le secteur agricole en lui fournissant des biens et services de proximité, et d'intervenir en terme de sous-traitance vis-à-vis du secteur moderne. Il s'agit d'une philosophie basée sur la normalisation ou l'intégration du secteur "artisanal" à l'ensemble de l'économie.

La philosophie de l'État sénégalais est fondée sur le rôle socio-économique fondamental que joue le secteur artisanal face aux difficultés macro-économiques que connaît le pays, notamment en terme d'emplois, de revenus, de formation et valorisation du capital humain.

b. Un constat: les contraintes du secteur de l'artisanat

Il faut bien reconnaître néanmoins les difficultés rencontrées par les activités "artisanales". L'installation matérielle des artisans est assez pauvre, les équipements et outillages obsolètes et insuffisants. Tout ceci concourt à donner une qualité relativement basse aux biens et services produits. Les difficultés majeures, du point de vue du gouvernement sénégalais, sont les résultats insuffisants de l'apprentissage informel et aussi le problème de surface financière trop étroite des activités artisanales qui ne peuvent accéder au crédit formel, facteur de blocage essentiel.

c. Des objectifs

Les objectifs définis par les autorités sénégalaises, dans les six premiers Plans de Développement économique et social entre 1961 et 1985, se situent à plusieurs niveaux. Malgré le changement de nature et de perception de l'artisanat, la politique gouvernementale en ce domaine n'a que peu varié.

2. Structures d'intervention

Au cours des six premiers Plans de Développement économique et social, les autorités sénégalaises ont mis en place diverses structures d'intervention et de promotion du secteur artisanal.

La première structure mise en place a été l'Office Sénégalais de l'Artisanat (OSA) en 1963. Dès le premier plan de développement, cette structure s'est avérée lourde et inefficace. Aussi, on a assisté à la mise en place d'un nouvel organisme de promotion de l'artisanat (SOSEPRA) visant à la promotion de l'artisanat d'art et à la création d'un service artisanat au sein de la SONEPI (artisanat de production et de service) qui a fonctionné entre 1975 et 1986, sous forme de société d'économie mixte. Par la loi n 77-92 du 10 août 1977 sont apparues l'Union Nationale des Chambres de Métiers (UNCM) et 10 Chambres de Métiers Régionales (CM). Financées sur fonds publics, elles ont la charge de la mise en oeuvre des programmes de promotion de l'artisanat.

Enfin, ultime structure mise en place en 1978, la Direction de l'Artisanat (DA) est chargée de proposer et mettre en oeuvre la politique artisanale en liaison avec les structures de promotion. Elle exerce une tutelle administrative sur l'UNCM mais dispose de peu de moyens financiers, humains, en regard des missions qui lui sont confiées.

3. Programmes d'action: un bilan critique

La période 1961-1985 a vu la mise en oeuvre de programmes aussi divers que l'encadrement des artisans, l'apprentissage et la formation professionnelle, l'amélioration des conditions de production, l'élargissement des débouchés, la commercialisation ou encore le recensement des activités artisanales pour une meilleure coordination. Jusqu'en 1984, les programmes d'encadrement se sont caractérisés par des techniques lourdes, interventionnistes et autoritaires de l'État. Les mêmes critiques peuvent être adressées aux CM.

Dans le domaine de l'apprentissage et de la formation professionnelle, la création de huit centres de perfectionnement des artisans ruraux (CPAR) et d'un centre de formation artisanale (CFA) à Dakar s'est traduite par un échec dans la mesure où formation et emploi étaient ici déconnectés.

Un programme d'amélioration des conditions de production et de travail a été mis en place dans trois domaines. Ainsi, par exemple, ont été aménagés des centres régionaux d'artisans avec des ateliers loués aux artisans. Ont, par ailleurs, été créées des zones artisanales, souvent peu attractives et périphériques, ce qui justement va à l'encontre du dynamisme de ces activités qui le trouvent dans le phénomène de proximité du marché.

Enfin, il y a eu la mise en place d'un crédit pour l'approvisionnement en matières premières et en équipement. La constitution d'un fonds de garantie s'est avérée une expérience inadaptée, peu utilisée.

En ce qui concerne l'élargissement des débouchés, la méconnaissance manifeste des circuits et des marchés, de l'organisation des artisans s'est traduite, là encore, par un échec.

Bien que reposant sur un constat correct, une philosophie d'intégration et des objectifs louables, la mise en oeuvre des programmes et de structures, s'est traduite par un bilan globalement négatif, tant du point de vue des autorités gouvernementales que des bénéficiaires. La sanction la plus douloureuse est venue des bénéficiaires potentiels qui se sont retirés volontairement de ces structures.

4. Les enseignements de 25 ans de politique en faveur de l'artisanat

L'analyse des méthodes et des résultats des politiques artisanales mises en oeuvre en 25 ans permet de tirer quelques enseignements fondamentaux sur la période 1960-1985. Ainsi, il semble irréaliste de vouloir mettre sur pied ne structure de promotion de l'artisanat pouvant s'auto-financer. Qu'il s'agisse des Chambres de Métiers, de la SONEPI-artisanat, ou encore de l'OSA, on note une injection continue de fonds publics, ces structures ne générant pratiquement pas de ressources propres.

Ce n'est pas l'utilisation des fonds publics qui est en cause mais leur efficacité. En réalité, il n'a été que peu question de l'auto-organisation des artisans. En effet, la mise en place des Chambres de Métiers relève une fois encore du mimétisme par rapport au modèle d'organisation français. Cette structure, source de pouvoir et donc de conflits, s'est traduite par une responsabilisation factice des artisans.

Les dix Chambres de Métiers régionales et l'union nationale créées sur l'initiative du gouvernement sénégalais depuis 1980 ont pour objectif de jouer un double rôle: i) celui d'organiser la concertation entre les artisans et les pouvoirs publics et, ii) celui d'établissement public à caractère professionnel chargé d'assurer la prestation des services nécessaires au développement de l'artisanat. L'approche adoptée pour leur mise en oeuvre a entraîné l'apparition de quelques obstacles à leur pleine réalisation. En effet, l'accent a été mis de prime abord sur les aspects juridique et administratif de leur organisation: acquittement de redevances annuelles, inscription des membres au répertoire des métiers, réglementation de l'exercice professionnel et du système d'apprentissage, etc. De ce fait, l'artisan estime que l'organisation ne lui a pas encore permis d'obtenir des avantages concrets dans les domaines qu'il juge prioritaires: participation aux marchés de l'État, approvisionnement régulier en matières premières afin d'éviter les aléas de la production et mise en place d'un système de crédit mieux adapté à sa situation et à ses besoins(25).

La volonté des pouvoirs publics de résoudre les problèmes auxquels sont confrontés les artisans est louable en soi. La méthode utilisée d'encadrement lourd est à la fois coûteuse et inefficace par des fonctionnaires qui ignorent presque tout de la vie de l'entreprise. Enfin, la politique de formation s'est traduite au niveau de l'artisanat: par la faible part des moyens consacrés à ce secteur et la déconnexion entre formation et emploi. Rien, ou peu, semble avoir été fait pour un apprentissage en masse du métier au sein des unités artisanales.

C. Période d'action 1985-1991(26)

Deux éléments jalonnent cette période. En effet, elle inclut à la fois le PAMLT et la mise en oeuvre des recommandations issues des conseils interministériels sur l'artisanat de 1983, 1987 et 1991.

1. Réalisations mises en oeuvre et critiques suite aux conseils interministériels

Les recommandations du Conseil interministériel de 1983 se sont traduites par la mise en oeuvre de réalisations diverses. En terme d'urbanisme et d'aménagement, des terrains ont été libérés au profit d'activités artisanales de production, de services, de commerce, comme par exemple un terrain de 4 ha à Louga, attribué ensuite en parcelles individuelles, ou encore une zone artisanale de 20 ha attribuée à la Chambre des Métiers de Diourbel et enfin 0,54 ha attribués aux artisans de Mbour. Cette option a-t-elle retenu les conclusions de la période 1965-1985 concernant les notions de marché de proximité concernant l'économie informelle?

Pour ce qui concerne les recommandations relatives aux matières premières et équipements, de nombreuses actions ont été mises en oeuvre. Sans avoir la prétention d'être exhaustif, parmi les principales actions on peut noter la mise en place d'un compte d'achat de matières premières pour l'approvisionnement des artisans ou encore, sous l'impulsion des Chambres de Métiers, la constitution de coopératives d'achat à Diourbel.

Dans le domaine de l'équipement, on note des exonérations de taxes par le Ministère de l'Économie et des Finances sur l'équipement collecté par l'association "Artisans sans frontières", ou le financement extérieur d'équipement à Louga, Tamvacounda, Diourbel et Ziguinchar par l'intermédiaire de projets BIT-PNUD.

Pour ce qui est du crédit artisanal, il y a eu la mise en place d'un fonds de garantie de 60 millions F.CFA visant à permettre le financement de projets d'investissement, ce qui a été fait à hauteur de 41 millions par l'intermédiaire de la SONABANQUE (protocole d'accord signé avec la SONEPI).

La création d'une société de caution mutuelle dont les principaux actionnaires étaient les Chambres de Métiers, devrait permettre la participation au financement de petits projets artisanaux.

Mais il semble que les projets les plus solides aient été mis en oeuvre au niveau de la formation et du perfectionnement artisanal (UPPA). Ce projet soutenu par le BIT-PNUD et en collaboration avec les Chambres de Métiers prévoit la mise en oeuvre d'un système de stages pour les apprentis dans des domaines aussi divers que la mécanique auto ou bien la maçonnerie. Par ailleurs, ces stages se rapportent aussi bien aux données techniques, de gestions ou à l'étude de la fiscalité. Mis en place dès 1983, ce programme s'est poursuivi, diversifié et amplifié quant au nombre d'apprentis ou patrons d'unités artisanales touchés et aux organismes en cause.

Enfin, dans le domaine de la commercialisation et de la promotion, des actions de publicité, de participation à des foires, à l'invitation du ministère de la communication ont été mises en place sous l'égide de la SOSEPRA et du CICES.

Les actions mises en oeuvre dès 1985 sous l'impulsion du conseil interministériel de 1983 consacré à l'artisanat ont touché tous les domaines. Pour autant, ces nouvelles actions ne pouvaient être mises en oeuvre que dans le cadre d'une adaptation des structures chargées de leur réalisation.

2. Restructuration des organes de promotion de l'artisanat

La promotion de l'artisanat était caractérisée, jusqu'en 1984, par la multiplicité des structures gouvernementales d'intervention qui ont touché tous les domaines promotionnels. Aussi, dans le cadre du PALMT, les autorités sénégalaises décidaient une restructuration dans ce domaine, suite au dépérissement des structures de promotion existantes.

On a assisté à la suppression de la SOSEPRA, SONEPI-artisanat. Ainsi, ne restent plus en activité qu'une structure administrative (DA), des structures décentralisées (CM) et une superstructure qui les regroupe (UNCM). Les fonctions sont clairement réparties:

• La DA doit mettre en oeuvre la politique artisanale définie par le gouvernement et participe aux décisions en matière d'orientation au niveau de la formation professionnelle;
• Les Chambres de Métiers ont, quant à elles, vocation de représenter les intérêts des artisans au plan régional, à l'égard des pouvoirs publics et d'exécuter les programmes financés sur fonds publics;
• Enfin, l'UNCM a pour mission de faire la synthèse au niveau des dix CM.

Cet ensemble institutionnel relativement cohérent soulève malgré tout, après quelques années de fonctionnement, certaines critiques. Ainsi, le conseil interministériel de mai 1987, après l'ensemble de ces restructurations, a établi un constat global d'échec. La DA souffre d'un manque de personnel qualifié et de moyens financiers. Les CM ne rassemblent que peu d'artisans: 10.000 inscrits sur 250.000 potentiellement. Peu représentatives, elles sont en outre inefficaces, mal gérées et soumises à des pressions de type classiques. Suite au conseil interministériel de février 1991, le VIII Plan prévoit à cet effet une réforme en profondeur. Les taux d'exécution d'actions inscrits sont relativement faibles (trente cinq pour cent). Enfin, on peut noter la faiblesse des subventions publiques destinées à des actions (40 millions pour 1987-1988 contre 185 millions en dépenses salariales pour la même période).

3. Les nouvelles réalisations

Plusieurs programmes ont été améliorés dans ce cadre. Le premier intitulé Unité de Production et de Perfectionnement Artisanal (UPPA) associe un investissement en capital à une action de formation. Il s'agit de mettre en place un réseau de petites unités qui pourront acquérir une capacité d'innover et de s'adapter à des besoins nouveaux.

L'UPPA s'engage à fournir une formation complémentaire ou un perfectionnement, en contrepartie de remboursements modulés pour l'amélioration de l'outil de production de l'artisan. Ainsi, en collaboration avec les CM, plusieurs organismes internationaux ont participé ou participent à ce type de projet.

Par ailleurs, sont poursuivis les programmes d'appui à l'apprentissage, à travers des stages de courte durée auxquels l'Etat et l'UNCM sont associés. De même, comme lors de la période 1961-85, des ateliers non équipés sont loués aux artisans en vue d'améliorer les conditions d'installation souvent mauvaises. Enfin, le programme d'appui à l'artisanat rural vise la promotion technologique par la mécanisation devenue indispensable au milieu agricole.

4. Conclusion sur l'intervention de l'Etat

Les objectifs en matière d'artisanat n'ont pas été atteints depuis l'indépendance. Par contre, la stratégie s'est totalement modifiée en fonction des échecs et réussites diverses et du contexte macro-économique. Dès 1985, on ne considère plus le secteur de "l'artisanat" en terme d'encadrement mais plutôt de potentiel. Le rôle de l'Etat est donc de créer les conditions pour que s'exprime ce potentiel, tant au niveau macro-économique que micro-économique.

Cette stratégie, adaptée dès 1985, suppose plusieurs conditions. Il faut une politique d'amélioration de la formation s'inspirant du constat suivant: la plupart des entrants dans le secteur informel sont de jeunes déscolarisés. Les structures actuelles de promotion de l'artisanat doivent être renforcées. Si les structures mises en oeuvre ne fonctionnent pas de manière optimale, l'utilisation des moyens qui leur sont attribués doit être orientée vers la mise en place de programmes promotionnels de l'artisanat. Enfin, une politique de crédit artisanal doit permettre le financement de projets de qualité, encourager les artisans à investir ce qui n'est pas le cas du Code des Investissements en vigueur. Le décret 87-1275 du 10 octobre 1987 tend à "rationaliser" ces pratiques sans pour autant que le secteur artisanal dans sa large majorité puisse en bénéficier.

D. La multiplicité des acteurs institutionnels

En dehors du Ministère du Développement industriel et de l'artisanat, il existe une multiplicité d'intervenants étatiques au niveau du secteur informel. Ces acteurs ont pour vocation la promotion de l'artisanat essentiellement par le biais de la formation.

Quatre ministères au moins sont concernés. Le Ministère de la Justice a ouvert des centres de formation pour les inadaptés et inclut dans son programme la réinsertion des détenus, jeunes délinquants. Ces centres de formation se trouvent dans les régions de Dakar et Thiès.

Le Ministère du Développement Social a intégré à ses programmes la formation et le perfectionnement des artisans urbains et ruraux, à travers des centres répartis en milieu urbain et semi-urbain. La couverture spatiale de ce Ministère est beaucoup plus étendue que celle du Ministère de la Justice. Il couvre en effet outre les régions de Thiès et Dakar, celles de Saint-Louis, Diourbel, Kaolock, Kolka et Tambacourda. Le Ministère du Commerce, par l'intermédiaire du Centre International de commerce et des échanges du Sénégal, a mis en place un projet d'assistance, formation, appui à l'artisanat d'art dans la région de Dakar.

SECTION IV

Cadre institutionnel, légal, réglementaire

A. Dans le domaine institutionnel

Si l'économie informelle peut être qualifiée d'économie sous contrainte, cela signifie en partie que débarrassée de celle-ci, elle dispose de potentialités, de dynamisme. L'aspect institutionnel, légal et réglementaire est souvent négligé. Ainsi, en dehors des contraintes endogènes aux activités du secteur souvent étudiées, l'accent sera mis essentiellement sur les contraintes exogènes relatives au cadre d'exercice de ces activités.

L'appareil législatif et réglementaire a été mis en oeuvre afin de promouvoir le développement d'un capitalisme d'Etat, de règlements à travers des institutions le favorisant. La mise en oeuvre d'un modèle occidental importé, bien que quelque peu adapté au cadre sénégalais aient été réalisées, répond à une société de type moderne avec certaines limites.

De nombreux exemples pourraient être pris en compte. Le plus frappant est la greffe en milieu rural du système coopératif, greffe qui a été immédiatement source de rejet dans la mesure où le cadre d'adaptation était trop éloigné du modèle. Ceci a eu de nombreux effets pervers au niveau de la production agricole. La loi n 83-07 de janvier 1983 portant statut général des coopératives du Sénégal en est un exemple frappant. Les contraintes sont aussi multiples qu'éloignées des réalités du secteur informel. Qu'il s'agisse de la création d'un groupement coopératif (sept membres au moins) d'effectuer une étude de viabilité économique (article 16), de l'âge minimum d'appartenance, que de son fonctionnement, son évolution. Tout ceci crée un cadre rigide, inadapté à l'auto-organisation des artisans. Il ne saurait pourtant être question de passer sous silence les améliorations apportées au cadre législatif. En effet, la loi N 8437 du 11 mai 1984 institue les Groupements d'Intérêts Economique (GIE). L'exposé des motifs et l'article 1 définissant l'objet, traduisent une tendance à l'assouplissement du cadre législatif, condition sine qua non de la mise en oeuvre de plans efficaces pour la promotion de l'artisanat. La mise sur pied de Chambre de Métiers, modèle issu de la France de 1925, risque d'avoir le même effet négatif aujourd'hui.

Il est ainsi aisé de comprendre que la quasi-totalité des règles du système de mise en place du modèle occidental est étranger au cadre des pays en développement. Ce système a l'ambition de régir et d'organiser l'activité du Sénégal. De part sa totale inadaptation, ou plutôt le fait qu'il soit étranger au milieu socio-culturel dans lequel il s'intègre, il lui arrive de paralyser de nombreuses initiatives, par la complexité des modalités, des instruments, au niveau de la langue, des besoins, du milieu culturel.

Ne faudrait-il pas au contraire que les moyens s'adaptent dans une certaine mesure à la majorité de la société dans laquelle ils interviennent? Actuellement, institutions et règles ne s'appliquent qu'à une minorité de la population. Ne serait-il pas temps pour les autorités sénégalaises d'adapter leur cadre institutionnel, légal, réglementaire à l'économie informelle, selon les souhaits des artisans eux-mêmes et dont l'auto-organisation est un signe positif plutôt que de la contraindre à s'adapter à un modèle transféré et qui est loin de répondre lui-même au bon fonctionnement de la société moderne?

Face à cette situation, sur le plan réglementaire et institutionnel, la réaction des petites unités a été la suivante.

A Dakar, selon l'enquête USAID (27), seules 14,5 pour dent des unités de secteur informel sont immatriculées au registre du commerce, pour deux raisons essentielles: les procédures sont mal connues et complexes d'une part, et d'autre part, l'immatriculation les conduirait à certaines obligations supplémentaires leur imposant des coûts sans que les avantages qu'elles puissent retirer de cette situation soient effectifs. Le montant des droits d'entrée (9.000 F.CFA) n'est pas a priori l'obstacle majeur. Même les unités du secteur moderne expriment de sérieuses réserves à l'égard de ce système juridique. Aussi, ceci traduit bien l'inadaptation du système juridique en vigueur au Sénégal. Pour ce qui est du comportement à l'égard des institutions existantes, l'attitude des unités informelles est identique. Vis-à-vis de la Caisse de Sécurité Sociale, seules 1,4 pour cent ont indiqué y cotiser. Le système de sécurité sociale "informel" existe déjà. Il est fait de solidarité, de liens sociaux, de réseaux bien plus prisés et efficaces. C'est bien ici l'opposition de deux systèmes de valeur qui est en jeu, et l'hostilité à un système coûteux qui pourrait en partie entamer leur dynamisme. Enfin, la composition de la main-d'oeuvre (essentiellement des apprentis) ne les prédispose pas à agir en ce sens. Pour les unités informelles, la législation est contraignante et inadaptée.

L'affiliation aux Chambres de commerce ou de métiers présente les mêmes difficultés, contraintes ou inadaptations: 16 pour cent sont adhérentes des Chambres de Métiers, 4 pour cent seulement sont membres d'une Chambre de Commerce. Ce sont pourtant ici les institutions les plus populaires auprès du secteur informel.

En effet, et cela conforte la vision d'inadaptation des institutions actuelles, 91,7 pour cent des unités interrogées à Dakar ont indiqué leur souhait de participer à des structures d'entraide(28). La création de nouvelles institutions dans lesquelles les unités informelles sont fondamentalement partie prenante répond à des besoins réels. On se trouve, dans ce cas précis, face à une situation de "mal juridique, institutionnel" qui ne doit pas se traduire par un renforcement de contraintes sur les unités informelles risquant d'aboutir à un dysfonctionnement croissant et un développement des tensions sociales, mais par une adaptation réelle au cadre économique et social en place.

Renforçant ce qui vient d'être dit, les résultats de l'enquête d'opinions sur le fonctionnement des Chambres de Métiers sont édifiants. Les personnes enquêtées pensent que les textes réglementaires les régissant ne sont plus adaptés au contexte politique et économique. Au niveau des relations internes aux Chambres, 51 pour cent pensent que les élus ont trop tendance à se bureaucratiser et s'emploient à des tâches qui se situent hors de leur champ de compétence.

Pour la grande majorité de la population enquêtée (90 pour cent), la DA n'est pas assez présente sur le terrain et la mise en place de relations horizontales aurait un meilleur effet. Remarque plus inquiétante pour les autorités sénégalaises, les Chambres de Métiers sont jugées peu représentatives du milieu artisanal, les élus ayant plus tendance à défendre leurs propres intérêts. Enfin, elles ne disposent que de peu d'infrastructures adéquates, n'établissent que des programmes de formation partiels et partiaux (pourquoi ne pas privilégier, par exemple, quelques spécialités sur plus de 50 métiers?)

Ainsi, globalement, la synthèse des opinions émises est la suivante: les Chambres de Métiers sont peu représentatives du milieu artisanal et incapables de faire exécuter leurs programmes de promotion intégrés dans leurs plans. Enfin, il existe une situation conflictuelle entre les représentants de l'Etat et les élus ce qui tend à donner une image déplorable de l'institution. Le véritable réquisitoire, qui plus est venant de ceux qui appartiennent et font fonctionner les Chambres de Métiers, est un vibrant plaidoyer. Revoir un cadre institutionnel inadapté et mettre en oeuvre une structure d'appui relevant des propositions des intéressés eux-mêmes semblent être une voie souhaitable.

B. Contraintes de caractère économique et financier

Le cadre légal et institutionnel s'est traduit par la mise en oeuvre d'une politique économique et financière de développement basée sur un investissement massif qui n'a consacré que peu de moyens à l'artisanat: 0,34 à 1 pour cent du total des investissements alloués au secteur secondaire, au titre des V, VI et VII Plans de Développement.

Les Codes d'investissements et les marchés publics ont toujours été orientés vers le secteur moderne pour ce qui est des conditions d'agrément. Du point de vue financier, les banques commerciales ne se sont pas adaptées au secteur informel ni dans les procédures, ni dans le mode de fonctionnement, réservés au secteur moderne. Ce type d'inadaptation se traduit tout d'abord par le phénomène d'intermédiation financière, donné par le ratio dépôts/PIB, très faible 16 pour cent en 1986.

Aussi, en réponse à cette inadaptation, s'est mis en place un circuit parallèle de financement de l'économie, selon des modalités diverses, comme celles du système épargne crédit au sein des quartiers et des villages.

De nombreuses réformes sont proposées mais s'opposent souvent: d'un côté celles qui désirent l'élimination du circuit informel et de l'autre celles visant à l'élimination du circuit formel. Si l'on tient compte de la situation économique et financière du Sénégal, il serait beaucoup plus judicieux de créer des liens entre les deux systèmes, permettant des flux financiers dans les deux sens. Ceci pourrait se traduire, entre autres, par la mise en place d'un système autonome d'épargne et de crédit de type mutualiste permettant d'assurer la gestion institutionnelle et financière des systèmes informels d'épargne et de jouer un rôle d'intermédiaire avec le secteur moderne. Un tel système, basé sur une caution mutuelle de solidarité, semble aller dans le sens d'une adaptation du système financier au secteur informel sans pour autant négliger le potentiel du secteur moderne en ce domaine. Il ne s'agit de rien de plus que de "démocratiser" le crédit et d'accroître les investissements productifs.

Il faut bien dire que les contraintes de financement des activités informelles sont primordiales. L'enquête menée à Dakar confirme l'analyse faite plus haut. Tout d'abord, parmi les causes de difficultés, la contrainte financière est la plus citée que ce soit en première (40,4 pour cent) ou seconde (30,2 pour cent) source de difficulté. L'accès au crédit est donc essentiel(29). Cette difficulté bien entendu, en entraîne d'autres comme celles d'approvisionnement, d'équipement. La contrainte légale et réglementaire en terme absolus n'est pas citée comme source de difficulté, mais c'est pourtant bien d'elle dont il est question lorsque l'on parle de crédit bancaire aux chefs d'unité informelle. Ainsi 85,6 pour cent des patrons ont exprimé le besoin d'obtenir un crédit bancaire, comme source complémentaire de financement. Seuls 6,8 pour cent ont tenté d'obtenir ce crédit bancaire, et seuls 2,2 pour cent l'ont obtenu. Parmi ceux qui n'ont pu tenter d'obtenir un crédit bancaire, les raisons invoquées sont les suivantes: procédures difficiles, longues, conditions à satisfaire impossibles.

Si la demande de crédit bancaire est un besoin essentiel, elle ne se réalise pas par les canaux officiels. Au départ, il existe une barrière trop importante, due à la complexité des procédures, leur longueur et à l'incapacité de fournir les documents demandés. Les unités informelles estiment que la procédure d'obtention d'un crédit doit les amener à se mettre en règle avec la législation et sur le plan fiscal.

Les entrepreneurs informels vivent donc en dehors du système d'intermédiation financière moderne, et se développe, en marge, un système d'épargne, de crédit informel qui, lui, n'est pas marginal. Ainsi, la mise en oeuvre d'une politique d'épargne-crédit novatrice s'impose, à partir des besoins exprimés par les chefs d'activités informelles et des solutions déjà essayées par eux-mêmes.

C. Contraintes d'ordre fiscal

Les administrations fiscales et douanières, face aux pressions budgétaires de plus en plus fortes, à la dégradation des recouvrements fiscaux due en partie à une baisse des tarifs, tentent une amélioration du rendement fiscal par un élargissement de l'assiette. Si cette imposition n'est pas en soi une contrainte actuelle pour le secteur informel par définition hors de ce cadre formel, la volonté de fiscalisation des autorités sénégalaises dans le cadre légal et réglementaire préétabli et régissant le secteur moderne est bien réelle.

Il est donc temps d'indiquer en quoi cette solution pourrait asphyxier, fragiliser, déséquilibrer le système informel. La fiscalisation du secteur informel, existe déjà. Par exemple, les volumes collectés au titre des taxes et redevances par les municipalités atteignent des montants très substantiels. Ainsi, la municipalité de Dakar, en 1989, prévoyait les recettes suivantes: pour les droits de marchés 500 millions de F.CFA, 155 millions F.CFA pour la location de Souks, 90 millions en ce qui concerne le stationnement et enfin 12 millions pour l'occupation de la voie publique(30). Ces taxes sont essentiellement perçues au niveau du secteur informel dont la contribution est fort importante en milieu urbain sénégalais. On peut à cet égard parler de "fiscalité de ponction", car sans prestation en contrepartie reposant sur une forme d'arbitraire. Elle se trouve essentiellement réalisée au niveau local. Ce type de redevance, localement appliquée et exigée fait référence à des situations connues et ,semble-t-il, plus adaptées à l'objet que le secteur informel, quand elles ne font pas l'objet d'excès dans la mise en oeuvre. Les abus d'un tel système ne sont pas absents. Pour autant, ce système semble ne pas affecter de manière décisive le dynamisme du secteur informel dans son ensemble, ni sa capacité à résorber le chômage et à distribuer des revenus. Le cas des ambulants et semi-ambulants est, quant à lui, plus inquiétant, les formes de "violence" à son encontre étant nombreuses et variées: amendes, confiscation des marchandises, etc....

Il semble donc, dans le cas précis de l'instrument fiscal, que toute tentative d'intégrer le secteur informel au sein du système moderne institutionnel fiscal impliquerait une surfiscalisation et que le système actuel d'imposition local, semble-t-il mieux adapté mais déjà lourd, est susceptible d'améliorations. Dans le domaine fiscal aussi, le comportement des unités informelles traduit un manque d'adéquation du système (du point de vue des activités sénégalaises) à la réalité. En effet, seulement 25,8 pour cent des unités informelles opérant à Dakar ont indiqué avoir payé des impôts en 1988 (TPS, BICIGR, droit de timbre). Même la patente qui serait l'impôt le plus adapté aux unités informelles est faiblement fiscalisée. Ceci est le fait de trois raisons: certaines unités informelles ne sont pas en mesure d'acquitter cet impôt; certain travaillant en plein air, la base d'imposition ne peut être définie; l'absence de connaissance de la législation fiscale ne leur permet pas de répondre à ces obligations.

En définitive, la complexité et l'inadaptation du système fiscal sénégalais n'est pas de nature à simplifier le fonctionnement des unités informelles. Les renseignements demandés par l'administration fiscale suscitent une certaine réticence chez les opérateurs informels, ces procédures étant considérées comme coûteuses en temps et en argent.

Aussi, la mise en oeuvre d'un système fiscal simplifié au maximum est peut-être la meilleure façon de procéder alors que la poursuite du mode fiscal actuel ne peut que renforcer et prolonger la sous-fiscalisation et donc une approche et vision négative du secteur informel du point de vue des autorités. Enfin, la dernière entrave incluse dans le cadre légal, institutionnel réglementaire est le cas de la gestion des systèmes d'importation.

D. Les systèmes d'importation directe

Voici un ultime exemple d'existence d'un système mis en place dans un cadre légal inadapté. Il s'agit du système d'importation qui est organisé de telle façon qu'il n'est utilisé et ne peut l'être que par les acteurs du secteur moderne. Les dispositions douanières ne sont en aucun cas favorables aux unités du secteur informel. Ceci se traduit souvent par le fonctionnement d'un système de contrebande, qui apparaît comme une distorsion induite par le système réglementaire "moderne" en vigueur. Ainsi, jusqu'en 1973, seuls les grossistes ayant une carte délivrée par la Direction du Commerce avaient le droit d'acheter directement aux grandes entreprises (condition légalement supprimée le 25 juin 1987). Les réformes suivantes devraient être réalisées en ce domaine. Il conviendrait tout d'abord d'ouvrir certains types d'importations aux unités informelles, comme les machines, pièce de rechange, matières premières. Il conviendrait ensuite de mettre sur pied d'égalité unités informelles et modernes en terme de droits de douane.

Par ailleurs, une médiation institutionnelle serait ici la bienvenue. Les organismes existants (DA, UNCM, etc...) vont favoriser l'importation et l'approvisionnement des unités informelles en attendant que celles-ci s'organisent, se groupent.

Ce cadre légal, institutionnel et réglementaire greffé dans l'espace sénégalais, loin d'être adapté au système en vigueur et malgré tout si peu à l'économie "moderne", fait l'objet d'un rejet, d'une inadaptation à la grande majorité de l'économie sénégalaise, informelle et traditionnelle. Dans de nombreux domaines (fiscal, financier, etc...) les autorités impriment leur volonté d'intégration de l'économie informelle au cadre réglementaire, légal et institutionnel, de type occidental. L'échec est flagrant. Aussi les propositions faites ici, pour chaque exemple vont plutôt dans le sens d'une adaptation de ce cadre à l'économie informelle et non le contraire. Ceci semble aller dans une direction appropriée, en utilisant l'ensemble des potentialités des activités informelles pour dynamiser le secteur et non l'asphyxier et le fragiliser davantage.

SECTION V

Conclusion et incidences pour les politiques

Au fil du temps, le secteur informel du Sénégal s'est développé, intégrant des éléments de souplesse dans son fonctionnement, de dynamisation des liens sociaux et familiaux dans le but de réaliser une dynamique économique et sociale que n'a pu garantir le secteur moderne. Occupant une place stratégique dans l'équilibre socio-économique du Pays, le secteur informel assure à la fois une fonction de création d'emplois, mais à travers elle, une fonction de distribution de revenus, de satisfaction des besoins essentiels, de formation professionnelle, autant de tâches dans lesquelles l'Etat n'intervient pas et qui hélas, le dispensent d'y affecter des ressources budgétaires.

Face à une dégradation permanente du niveau de vie, le secteur informel s'est adapté aux ressources des ménages en dehors des contraintes exogènes du cadre législatif, institutionnel et réglementaire. Alors que la mise en oeuvre des "politiques énergiques de réformes" a principalement touché le secteur moderne à travers une vigoureuse restructuration, le problème du secteur informel a été posé dans une perspective anti-dynamique pour l'enfermer dans la légalité existante, c'est-à-dire dans une perspective plus lointaine d'intégration dans le secteur moderne et de normalisation. En terme de transfert de ressources, c'est-à-dire dans une perspective de solution "miracle" à tous les problèmes d'emploi et de distribution des revenus que le Sénégal doit affronter, il est nécessaire de ne pas considérer le secteur informel d'un point de vue partiel ou/et partial mais de rétablir une vision d'ensemble.

Les modèles de normalisation dominants ont eu tendance à adopter la trilogie suivante: d'abord ignorer, tenter ensuite de contrôler et en dernier recours réprimer. Aujourd'hui, les stratégies étatiques envers le secteur informel sont plutôt ambiguës, modulant les actions entre libéralisme et contrôle. Un exemple type est la législation: "l'illégalité" entraîne la précarité et, à terme, une possible dissolution d'activités informelles. Mais pour autant, il ne faut pas voir l'instrument juridique ou légal comme unique cause de la perte de vitesse ou de la disparition de certaines activités. Des contraintes exogènes (l'état du marché, l'exclusion des services aux entreprises) et endogènes (comme la faiblesse du capital, absence d'outils de gestion...) y sont de même pour beaucoup. C'est dans un contexte de mélange de libéralisme et de contrôle, de tolérance et de répression, d'exclusion et d'intégration, que les limites du système sont apparues. Ainsi, l'informalité, par son essence même, a adapté son dynamisme à cette situation.

Pour autant, peu a été fait pour favoriser le secteur informel et la réalisation de son potentiel. La mise en oeuvre de stratégies alternatives s'impose. Toutes les questions relatives à ce sujet tournent autour de la problématique suivante: quelle est l'élasticité du secteur informel, face à la restructuration du secteur moderne? Faut-il prendre en compte une stratégie d'expansion vis-à-vis des micros-unités qui recèlent des potentialités de croissance, ou faut-il assurer la conservation de l'emploi existant ou encore combiner les deux stratégies? Le premier élément de réponse est la capacité d'adaptation des unités du secteur informel dont on ne sait mesurer l'élasticité. Il s'établit donc un "équilibre dynamique" par la voie du marché entre offre et demande sans que l'Etat n'est à intervenir ici.

Toute politique alternative envers le secteur informel doit tenir compte des principes suivants: l'équilibre dynamique des relations avec l'espace et avec la clientèle doit être respecté. La localisation des unités informelles est le résultat d'une recherche de marché, faite par les unités elles-mêmes. L'économie informelle, bien qu'individualisée, repose sur des réseaux sociaux imbriqués dont il faut prendre mesure et conscience. La stratégie alternative doit tenir en compte de cet élément.

Il faudra, par ailleurs, éviter la création de systèmes institutionnels étrangers aux pratiques des unités du secteur informel. Par exemple, la transformation des lois sur l'organisation pré-coopérative et coopérative à travers la définition des GIE (Groupements d'intérêt économique) est un pas dans le sens d'une prise de conscience. En effet, il semble que les législations contraignantes et tatillonnes sur le nombre nécessaire de personnes pour la constitution de coopératives aient tendances à être assouplies. Ceci va bien dans le sens d'une possible dynamique partant des acteurs du secteur informel eux-mêmes. En effet, la capacité de répondre aux variations de revenus réels des ménages dépend de leur capacité à réagir en agissant sur les facteurs de l'offre (compression des coûts de main-d'oeuvre, économies au détriment de la qualité des prestations, approvisionnement auprès d'unités du secteur informel,...), au sein d'un cadre institutionnel, législatif et fiscal contraignant malgré tout.

Enfin, bien que dans une situation de précarité, les unités du secteur informel ont entretenu un certain dynamisme, toute contrainte supplémentaire visant à accroître la précarité est à considérer avec la plus extrême prudence.

Ces principes étant posés, il faut sans aucun doute définir les moyens de cette stratégie alternative. Ceux-ci doivent en tous les cas préciser la souplesse de fonctionnement des unités informelles. Il s'agit de mettre en oeuvre des moyens visant essentiellement à valoriser la participation active des unités du secteur informel elles-mêmes. En terme d'opérationalité, deux niveaux d'intervention sont envisageables: au niveau micro-social, des institutions qui pourraient être gérées par les opérateurs informels eux-mêmes et à un niveau micro-économique, la mise en place d'instances à caractère permanent et répondant aux besoins et sollicitations du secteur informel. L'ouverture d'un nouvel "espace institutionnel" prenant en compte et gérant ces actions à long terme semble la plus adéquate. Le type d'institutions mutualistes est ici pleinement justifié (par exemple, au niveau financier, par analogie aux tontines).

La stratégie visant à combiner conservation et croissance de l'emploi ne doit pas occulter le phénomène suivant: le secteur informel s'est en quelque sorte "spécialisé" dans des activités en réponse à une demande porteuse, plus que répondant à une stratégie de survie. Aussi, la stratégie alternative doit prendre en considération la tendance du marché. Par conséquent, à côté des actions d'appui aux créneaux consolidés, le problème des marchés doit être abordé à trois niveaux: consolidation des marchés existants, conquête de marchés dans des segments de demande supérieurs plus solvables mais en même temps plus exigeants et enfin, découverte et conquête de nouveaux créneaux publics ou privés.

Au sein de cette stratégie alternative, il s'agira d'établir des modèles de demande, de découvrir les manques en terme de demande, d'obtenir des informations sur la dimension spatiale du marché. Il faudra donc intervenir et mettre l'accent sur les facteurs exogènes déterminants de l'évolution des unités informelles. Les approches classiques ont presque toujours privilégié les facteurs endogènes liés à l'offre comme le niveau de capital et la formation entraînant par la même des problèmes de débouchés.

Enfin, bien que seulement esquissé jusqu'ici, le changement institutionnel est un élément indispensable à cette stratégie alternative envers le secteur informel. Bien qu'une politique de laisser-faire, laisser-passer ne signifie pas absence d'intervention étatique, seuls 24 pour cent des interviewés de l'enquête à Dakar y sont favorables. La stratégie étatique dans cette perspective doit aller dans le sens d'un effort d'harmonisation des institutions, de leurs instruments juridiques et judiciaires et de leur rôle envers le secteur informel. Elément essentiel d'une stratégie alternative en faveur du secteur informel, l'adaptation institutionnelle n'est pas tout. Elle est un élément parmi d'autres. C'est ce qui différencie cette approche de celle des "légalistes" qui accordent une priorité aux réformes de caractère juridique.

1. Banque mondiale: Rapport sur le développement dans le monde, Washington, 1996.

2. Voir à ce sujet Recensements généraux de la population et de l'habitat, Sénégal, 1976, 1988.

3. Banque mondiale: The World Bank and Senegal, 1960-87, Washington, 1989.

4. Banque mondiale: Rapport sur le développement dans le monde, Washington,1996.

5. Voir à ce sujet Van Dijk, P.: Sénégal, le secteur informel de Dakar, (Harmattan, 1986).

6. Zazour, C.: Etude du secteur informel de Dakar et de ses environs, rapport final, USAID, Sénégal, 1989.

7. ENEA: Etude 1986 des entreprises artisanales en milieu rural, département de Sedhiou, Dakar, Direction de l'artisanat et Direction statistique.

8. Idem.

9. Zarour, C.: op.cit.

10. Idem.

11. Van Dijk, P.: Sénégal, le secteur informel de Dakar, (Harmattan, 1986).

12. Idem.

13. ENEA: Enquête 1985 sur les structures de l'exploitation de l'artisanat en milieu urbain, Dakar, 1986 .

14. Idem.

15. Banque mondiale: Sénégal, an economy under adjustement, Washington,1987.

16. Idem.

17. Banque mondiale: Rapport sur le développement dans le monde 1991, Washington, 1991.

18. Banque mondiale: Sénégal, 1987, op.cit.

19. Nations Unies, CEA: Cadre Africain de référence pour les programmes d'ajustement structurel en vue du redressement et de la transformation socio-économique, Addis Abbeba, 1989.

20. Gouvernement du Sénégal: Symposium national sur l'emploi, Dakar, 15-18 juillet 1991.

21. Gouvernement du Sénégal: Législation sociale, Code du Travail et flexibilité du marché de l'emploi, Symposium National sur l'Emploi, Dakar, 15-18 juillet 1991.

22. Idem.

23. Duruflé, G.: L'ajustement structurel en Afrique, Karthala, 1988.

24. Zarour, C.: op. cit.

25. Maldonado, C.: Petits producteurs urbains d'Afrique francophone, BIT, Genève, 1987.

26. Zazour, C.: op.cit.

27. Idem.

28. Idem.

29. Idem.

30. Idem.

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