Préface

Les premiers programmes de privatisation en Afrique francophone, initiés à partir des années 80, se sont d'abord présentés comme de simples mesures d'assainissement financier ou d'amélioration de la gestion publique du patrimoine de l'Etat.

Développés pendant une dizaine d'années sur une toile de fond de stabilité politique, d'ajustements structurels et de récession économique, ces programmes sont progressivement apparus comme une réforme en profondeur des politiques économiques de jeunes Etats africains.

Les conséquences apparentes des réformes économiques se révèlent bientôt considérables aux opinions publiques, qui leur attribuent la responsabilité de l'effondrement des systèmes bancaires, des dévaluations monétaires, de la régression de l'emploi et de la pauvreté.

Un changement de décor se manifeste ensuite avec l'apparition, parfois imposée de l'extérieur, d'une volonté affirmée de démocratie politique: privatisation et démocratie semblent devoir progresser dorénavant au même pas. Une seconde vague de privatisation est lancée aux lendemains de la dévaluation du franc CFA dans un contexte de plus grande instabilité.

La nouvelle politique économique dessine les contours d'un désengagement de l'Etat, privé de son rôle traditionnel de promoteur du développement et de pourvoyeur d'emplois. Un libéralisme loin des modèles traditionnels et sans racine culturelle s'impose progressivement. Il propose une gestion moderne de la production, jusqu'alors peu performante, et ouvre peut-être la voie à un développement durable qui semblait en panne en Afrique.

On constate en même temps un mouvement de restructuration de la société civile africaine, en marge de ses représentations traditionnelles. Le secteur productif informel envahit l'espace économique; les associations multiplient leurs tentatives d'encadrement des populations qui n'ont pas accès aux services publics.

En réalité, les nouvelles politiques économiques, laborieusement mises en oeuvre, concernent principalement le secteur moderne, le plus souvent une petite part du pays réel. Les populations restent, en effet, majoritairement rurales et survivent en économie de subsistance, pendant que les périphéries urbaines prolifèrent aux alentours des capitales, offrant un réservoir illimité au développement incontrôlé d'activités non réglementables.

Les Etats de l'espace africain francophone doivent maintenant s'inventer un nouveau rôle de régulateur et d'incitateur. Il s'agit d'organiser le développement économique et social en favorisant l'initiative privée et celle des associations, sans abandonner le terrain à des groupes non représentatifs de l'intérêt général.

La méthode suivie dans ce document est celle de l'analyse de l'histoire économique pour tenter d'en tirer les enseignements et pour dégager des pistes de lecture d'un avenir qui apparaît riche à la fois en promesses de développement mais aussi en incertitudes.

Ce document de travail est une composante d'une recherche entreprise par le Bureau international du Travail pour évaluer l'impact des politiques mondiales de privatisation et dans le but d'inciter ses partenaires - les organisations d'employeurs, les organisations de travailleurs et les Etats Membres - à valoriser la dimension sociale de ces politiques économiques.

Ce document fait partie d'une série de publications du programme d'action et de recherche sur la privatisation, la restructuration et la démocratie et transformation économique récemment initié par le BIT.

Max Iacono

Coordonnateur du Programme interdépartemental sur la privatisation,

la restructuration et la démocratie économique

INTRODUCTION

Rappel d'une courte mais déja mouvementée histoire économique:de l'Etat-providence au libéralisme économique

Au début des années 60, pour la plupart des pays de l'espace francophone d'Afrique, l'accession à l'Indépendance marque aussi les débuts de l'essor des entreprises publiques.

Il fallait se substituer à l'ancienne métropole et développer les services publics. De nombreux "établissements" sont créés surtout, mais pas seulement, dans le secteur des services: l'eau, l'électricité, les transports publics, les caisses d'épargne, les voiries municipales, etc..., mais également des organismes d'encadrement rural et de commercialisation de produits agricoles.

Le statut de ces établissements varie selon les lieux mais aussi en fonction du degré de leur autonomie financière. Tous disposent de l'autonomie juridique. Partout, les jeunes Etats définissent attentivement les règles de la tutelle financière et technique, voire politique, applicables à chaque établissement.

Quelques années plus tard, l'objectif de consolidation des indépendances conduisit naturellement les nouveaux Etats à intervenir dorénavant directement dans les secteurs productifs et commerciaux en se substituant progressivement aux entrepreneurs devenus étrangers. Des politiques de nationalisation sont engagées à des degrés divers dans tous les Etats. Il y a, par exemple, les politiques de Maroquinisation, de Sénégalisation, de Zaïrisation, aux côtés de beaucoup d'autres, plus ou moins affichées.

De nombreuses banques, des sociétés d'exploitation minières, des cimenteries, des entreprises agro-alimentaires, puis des sociétés de distribution et/ou de production de denrées de base, sont créées ou passent sous le contrôle direct des Etats, à défaut d'entrepreneurs nationaux, trop peu nombreux et sans capitaux. C'est la grande période de l'essor des "sociétés nationales", le plus souvent avec le statut d'économie mixte et dans lesquelles l'Etat, majoritaire ou pas, s'associe à l'ancien propriétaire ou à de nouveaux partenaires privés nationaux, parfois eux-mêmes assistés par l'Etat.

Le nombre et le poids des entreprises ou sociétés publiques et para-publiques atteignent leur apogée au début des années 80. On estime alors que leur effectif s'élève à environ 1.500 en Afrique noire francophone, et plus encore en Afrique du Nord, comparé au cas français: 3.000 environ pendant la même période.

Les données relatives sont plus explicites: au Maroc, les 700 entreprises publiques représentaient alors 17 pour cent de l'emploi. Au Bénin 120 entreprises publiques, en Côte d'Ivoire 140 entreprises publiques, au Sénégal 180 entreprises publiques, en Guinée 110 entreprises publiques, au Cameroun 115 entreprises publiques, etc... occupaient au début des années 80 environ un tiers des emplois salariés et mobilisaient près de la moitié des emprunts de l'Etat. Le secteur para-public était devenu presque partout plus important que le secteur privé moderne.

Dès lors se développe une culture économique de l'interventionnisme de l'Etat: il apparaît comme le seul agent économique capable de créér ou de gérer "dans l'intérêt national" les maillons industriels et commerciaux du tissu économique; il est le moteur du développement, pour reprendre les expressions habituelles des fonctionnaires économistes de cette période. Ces politiques interventionnistes se généralisent dans l'espace francophone sans référence à un système politique défini: les pays au libéralisme affiché comme le Cameroun, la Côte d'Ivoire, le Gabon ou le Togo appliquent les mêmes méthodes et les mêmes stratégies que les pays à économie planifiée déclarée comme la Guinée, le Congo, Madagascar ou le Mali.

En écho et progressivement, l'entrepreneur privé est souvent considéré comme suspect par l'opinion publique. On parle plus souvent d' "homme d'affaires" que d' "entrepreneur", peut-être parce que le secteur privé de ces jeunes nations réussit plus visiblement dans l'import-export. Parfois même, la nuance entre "homme d'affaires " et "affairiste" s'estompe...

L'environnement réglementaire des nouveaux Etats africains devient progressivement de plus en plus hostile à l'investisseur privé. C'est le système des "autorisations préalables". L'investissement privé relève de la loi d'exception, telle que définie dans les codes des investissements, supposés canaliser les investissements étrangers, mais aussi nationaux.

Il est, à cet égard, significatif de considérer le fonctionnement, en cette période, des différents comités des investissements, chargés d'agréer les projets des entrepreneurs aux avantages des codes des investissements: presque exclusivement constitués de fonctionnnaires, ils ont tendance à rejeter ou à différer les projets privés considérés comme autant de tentatives de déstabilisation de l'économie nationale, largement étatisée. La porte des investissements privés est étroitement verrouillée, ce qui engendre parfois des pratiques où les tentatives de corruption prévalent sur la rationalité économique.

Dans cet environnement, le secteur informel se développe pour échapper au carcan administratif; le secteur privé moderne s'asphyxie et le secteur para-public génère des déficits inquiétants.

Dès lors et pendant les années 80, les taux de croissance économique restent généralement inférieurs aux taux de croissance démographique. Les Etats doivent répondre à la dégradation du pouvoir d'achat des populations en accroissant leurs interventions sur les biens de consommation courants par l'intermédiaire des entreprises publiques. Les déficits s'accentuent et, de fait, un grand nombre d'entreprises publiques ne disposent plus d'aucune autonomie financière.

C'est dans cette situation difficile qu'apparaît alors un important changement dans le discours économique. Les graves déficits des finances publiques, du commerce extérieur, et les menaces d'effondrement monétaire conduisent partout à des révisions déchirantes des philosophies du développement. La Banque mondiale, le Fonds monétaire international et, moins visiblement, la plupart des autres programmes d'assistance ou de coopération accompagnent ce mouvement et conditionnent leurs aides à la mise en oeuvre de vigoureux programmes de libéralisation. Au point que les opinions publiques, oubliant les échecs des politiques économiques précédemment appliquées, considèrent parfois les bailleurs de fonds comme uniques responsables des nouvelles politiques économiques et de leurs conséquences immédiates.

Tout commence en 1978 avec le premier plan de stabilisation au Sénégal. Il s'agissait de restaurer les grands équilibres économiques des finances publiques et du commerce extérieur , notamment en assainissant le secteur para-public. Sur ce modèle et presque partout en Afrique, les "programmes d'ajustement structurel" (PAS) sont adoptés. Nulle part ailleurs dans le monde, ils ne sont appliqués aussi intensément ni aussi fréquemment. La Banque mondiale et le FMI ont ainsi signé en Afrique plus d'accords de ce type que dans le reste du monde. Plusieurs pays subissent plusieurs programmes d'ajustement stucturels le Sénégal et le Togo en ont connu quatre; la Côte d'Ivoire et la République Centrafricaine en connaissent trois.

Cette première vague de programmes d'ajustement structurel durant les années 80 ne comportait qu'une composante modeste concernant directement la privatisation, au sens restrictif, des entreprises publiques. Il s'agissait surtout de restructurer et de réformer les entreprises publiques pour en réduire les déficits à la charge des budgets des Etats et d'améliorer l'environnement juridique applicable au secteur privé qui, par ailleurs, trouvait parfois un certain confort au protectionisme ambigu de l'Etat.

Les premiers résultats en matière de privatisation s'avèrent relativement incertains. Des études indiquent une moyenne de 18 pour cent d'entreprises privatisées ou liquidées avec des résultats très variables: de 1 pour cent au Cameroun à 55 pour cent en Guinée, mais il s'agissait ici d'opérations concernant une majorité de petits commerces.

Au début des années 90 et plus encore après la dévaluation du franc CFA dans les pays de la zone franc, une seconde vague de privatisations prend de l'ampleur. Elle constitue, cette fois, l'élément central des nouvelles politiques économiques recommandées par les institutions financières internationales.

Mais on ne passe pas facilement d'un système à "objectifs sociaux" à un système où prime le capital privé : le fonctionnement de la société civile est remis en cause. Ces changements sont d'autant plus difficiles à négocier et à réaliser que les économies tardent à retrouver le chemin d'un réel et durable développement et que les réformes apparaissent imposées de l'extérieur. De plus, le modèle proposé est souvent sans nuance: il s'impose de la même manière à des pays de trajectoires et de cultures différentes. Les populations se sentent encore peu concernées: la démarche démocratique n'est pas encore tout à fait intégrée. Et pourtant, la libéralisation accompagnant les privatisations peut sans doute constituer une opportunité de promotion de la démocratie économique si elle associe employeurs, travailleurs et autorités publiques dans la recherche de stratégies et de méthodes adaptées à chaque situation nationale.

Chapitre 1:

Les politiques de privatisation: Vers un changement de société

1.1 Définitions: la spécificité africaine

Un vaste mouvement d'opinion s'est donc opéré au cours des dernières années, en Afrique francophone, comme ailleurs et malgré l'héritage colbertiste : dorénavant les pouvoirs publics veulent recourir davantage à l'initiative privée pour assurer le développement national.

Les esprits étaient préparés à cette révolution des mentalités. Déjà en 1980, le plan de Lagos recommandait aux gouvernements africains un changement des stratégies de développement et préconisait un relatif recul de l'étatisme économique. Plus récemment, la Conférence internationale de Nairobi d'octobre 1986, avait apporté une caution remarquée au secteur privé. Elle demandait aux gouvernements africains "d'adopter des politiques concertées visant à élargir le rôle du secteur privé..., de réduire les contrôles administratifs sur le secteur privé, de simplifier les procédures et de promouvoir l'esprit d'entreprise..."

La privatisation est dorénavant présentée comme une option politique majeure qui dépasse le simple cadre économique. On sait qu'elle induit des conséquences sociales importantes sur l'emploi, le statut de nombreux travailleurs, le droit du travail. Elle est de nature à engendrer, plus subtilement, des changements radicaux dans les comportements culturels voire politiques: ici en effet, la fidélité aux relations familiales et aux autres cercles de solidarité prévaut encore largement sur la notion de réussite individuelle. Or, en renforçant le sens des responsabilités dans la cellule de travail, en privilégiant la compétence sur les relations, on bouleverse un ordre établi sur une forme de clientèlisme, pour le meilleur ou pour le pire.

Il convient donc, en Afrique particulièrement, de considérer le concept de privatisation dans ses multiples composantes. Même réduite à son sens économique, la privatisation recouvre des notions distinctes:

- il s'agit en premier lieu et au sens le plus strict de transférer à des actionnaires privés une partie ou la totalité de la propriété et de la gestion d'entreprises appartenant à l'Etat et de les soumettre au droit commun des sociétés;

- il peut s'agir aussi d'aménager les règles de gestion des secteurs publics et para-publics de manière à rendre plus compétitives les entreprises maintenues dans le patrimoine de l'Etat: remise en cause de certains monopoles, modification des statuts du personnel, renforcement de l'autonomie financière, allègement des tutelles, mise en place de nouveaux systèmes d'évaluation des performances...

- enfin, il s'agit encore de favoriser l'essor du secteur privé en créant un environnement juridique et économique plus adapté à l'initiative privée.

De fait, les programmes de privatisation en Afrique francophone ont porté sur ces trois éléments, avec des dosages différents et en plusieurs étapes, engageant ainsi de profondes réformes dans l'organisation de la société.

Au-delà des résistances sociales, politiques ou culturelles, les obstacles techniques à la réalisation des politiques de privatisation en Afrique résident essentiellement dans la faiblesse des économies, le poids relativement considérable du secteur public, et une conjoncture économique défavorable depuis le début des années 70. Les rapports de la Banque mondiale soulignent ces difficultés, mais considèrent en même temps que les cas du Togo et du Niger constituent des exemples de réussite.

Pour mieux cerner ces problèmes, il convient d'analyser la structure du secteur parapublic en Afrique francophone, tel qu'il se présente le plus souvent. On peut y classer les entreprises publiques en trois catégories principales:

- Les grandes entreprises chargées de produire ou de distribuer des biens et des services d'importance stratégique pour les populations: l'eau, l'énergie, les postes, les télécommunications; les infrastructures (ports, aéroports, réseaux routiers ou ferroviaires); les transports urbains, terrestres, maritimes et aériens. Les exemples sont nombreux: Camair, Air Mali, Air Ivoire, Air Zaïre, etc...On peut ajouter à ce groupe, les sociétés immobilières, comme la SICAP et l'OHLM au Sénégal, et des industries produisant des biens de première nécessité: cimenteries, industries textiles, etc : le Mali et la Mauritanie offraient une panoplie étoffée et disparate de ces entreprises aux performances souvent médiocres. L'absence d'intervenants nationaux privés dans ces secteurs à vocation sociale, aux investissements lourds et aux technologies avancées avait justifié l'intervention des Etats.

- Les grandes sociétés, le plus souvent monopolistiques, dans les secteurs jugés par les gouvernements comme indispensables à la maîtrise des politiques économiques. Il s'agissait essentiellement d'exercer un contrôle sur les grands produits d'exportation en espérant peser sur les termes de l'échange, et assurer les devises nécessaires aux jeunes Etats. On trouve dans cette catégorie les exploitations minières (phosphate, cuivre, manganèse, alumine, or...) et le secteur agro-alimentaire (café, cacao, arachide, huile de palme, coton...).

- A côté de ces grandes entreprises, une multitude de PME publiques à vocation commerciale ou industrielle: des commerces de distribution, des hôtels, des cinémas, des savonneries, des unités de montage de matériels agricoles...

Ces entreprises souffrent pour la plupart de mauvaise gestion.

La privatisation des entreprises de la première catégorie soulève le problème des monopoles dont elles bénéficient. Les pouvoirs publics hésitent à renoncer au contrôle des prix des services qui affectent la vie quotidienne des populations. Ils tiennent à conserver les décisions d'investissement dans ces secteurs qui constituent la face la plus apparente des politiques de développement. La privatisation en cours des télécommunications au Sénégal ou celle, plus ancienne, de la distribution de l'eau en Côte d'Ivoire démontrent que ces obstacles ne sont pas insurmontables.

Pour ces entreprises et celles de la seconde catégorie, l'obstacle technique majeur, une fois surmontée l'hostilité des salariés et des organisations politiques, réside dans la difficulté à trouver des repreneurs acceptables disposant de l'envergure financière et technique suffisante. En effet, la vente à des nationaux risque de privilégier les rares entreprises déjà dominantes ou certains groupes de solidarité , accroissant ainsi la méfiance de l'opinion publique.

D'autre part, vendre à des entreprises étrangères risque d'être considéré comme une atteinte à l'indépendance et peut engendrer des sentiments de frustration.

La cession des entreprises de la troisième catégorie pose le problème de la survie économique de ces entités dans leur nouveau contexte concurrentiel : les salariés sont souvent les victimes du changement de propriétaires et des difficultés d'adaptation à l'économie de marché. En Guinée, par exemple, la première vague de privatisations concernait essentiellement ce type de PME: sur un total de 4000 emplois, 600 seulement ont été sauvegardés.

Ainsi, les expériences souvent douloureuses des premières privatisations en Afrique francophone ont révélé qu'elles ne se réduisent pas à un simple changement de propriétaires et de gestionnaires. Elles constituent une décision politique majeure dont les conséquences sont considérables sur le fonctionnement global de l'économie, sur le rôle de l'Etat et sur l'organisation de la société civile.

1.2 Les raisons des états et les recommandations internationales.

A quelques rares exceptions près, parmi lesquelles on peut citer l'exemple de la distribution de l'eau en Côte d'Ivoire avec la SODECI ou celui de la commercialisation des cuirs et peaux au Sénégal avec la SERAS, les privatisations de la première vague ont été menées dans une situation économique critique et sous la pression conditionnelle des aides des institutions financières internationales. Elles étaient cependant devenues inévitables, la plupart des Etats étant en cessation de paiement, entraînant le secteur parapublic dans une faillite de fait.

L'échec des stratégies de développement fondées sur l'action directe d'un puissant secteur public ou parapublic devenait apparent dès 1975 dans la plupart des pays Africains francophones. Les entreprises publiques, créées pour pallier les carences bien réelles d'un secteur privé national alors trop faible et pour servir de fer de lance au développement national, ont au contraire contribué significativement à la récession. Personne ne conteste plus que les performances de la plupart des entreprises publiques dans les nouveaux Etats africains ont été décevantes, malgré un environnement qui leur avait été particulièrement favorable. Il faut, en effet, rappeler qu'elles avaient bénéficié de toutes les attentions des pouvoirs publics et des administrateurs civils. Elles avaient exercé leurs activités sous protection douanière et fiscale. Elles avaient profité d'un accès privilégié au crédit des banques publiques jusqu'à la faillite des systèmes bancaires et drainé plus de la moitié des prêts au développement des fonds internationaux et bilatéraux avec l'aval des Etats.

Malgré ces conditions favorables, les résultats ont été négatifs non seulement dans leurs comptes d'exploitation, mais bien au-delà:

- leurs déficits cumulés ont entrainé une crise insurmontable des finances publiques;

- le secteur privé naissant était aussitôt étouffé par le réseau des sociétés étatiques à tendance monopolistique;

- les fréquentes ingérences des pouvoirs publics dans les entreprises publiques limitaient les progrès de la démocratie.

Que faire face à ces échecs dorénavant reconnus? Dans un premier temps, les gouvernements se sont attachés à réorganiser et à restructurer les entreprises publiques. Les Bureaux Organisation et Méthodes et d'autres Offices nationaux de conseil en management, les contrats-plans, l'allègement des protections douanières et des tutelles ont été autant de tentatives vaines malgré certains résultats encourageants. Ces réformes n'ont pas pu être soutenues notamment parce que l'autonomie financière ne pouvait progresser en raison de l'état général des finances publiques mais aussi à cause de la résistance instinctive de la classe des administrateurs civils, à la fois à la tête des services administratifs et des entreprises publiques. La composition des conseils d'administration des sociétés d'Etat illustrait bien ces liaisons.

La privatisation, comme outil de la réforme du secteur des entreprises publiques, est alors apparue en définitive comme la seule option possible. Les objectifs espérés ou annoncés relevaient généralement de trois préoccupations majeures:

• réduire les déficits budgétaires et alléger la dette publique;
• stimuler le secteur privé, chargé dorénavant d'être l'outil dynamique du développement et de l'emploi;
• promouvoir une démocratie plus affirmée par le désengagement de l'Etat et une confiance nouvelle dans les forces de la société civile.

1.2.1. L' objectif de réduction des déficits budgétaires et de la dette publique

Le poids des pertes des entreprises publiques sur la situation des finances publiques devient, en maints pays, intolérable. Il s'est traduit d'abord par une dette extérieure sans cesse croissante et bientôt impossible à honorer qui finira par imposer la dévaluation dans les pays de la zone Franc. Le déficit public se manifeste aussi par une dette intérieure qui paralyse la trésorerie des entreprises privées et menace le système bancaire: il ne survivra pas dans plusieurs pays (Bénin, Cameroun, Mali, Sénégal). Quelques exemples illustrent l'étendue du désastre.

a ) Le cas du Congo

Le Congo est le pays africain francophone le plus endetté par tête d'habitant. C'est l'un des derniers pays de l'espace considéré à s'engager, à son corps défendant, dans le processus de privatisation.

Plus de 300 milliards de francs CFA (près d'un milliard de dollars) avaient été injectés par l'Etat, entre 1982 et 1986, pour renflouer les caisses des entreprises publiques, pourtant en permanente réorganisation avec les études du CENAGES, organisme parapublic de conseil en management aux entreprises d'Etat.

La situation ne s'améliore pas malgré ces tranferts massifs. C'est ainsi que l'agence Transcongolaise (ATC), qui emploie 1.200 salariés, a encore enregistré en 1992 un déficit de 8 milliards de francs qui vont s'ajouter à une dette estimée à plus de 20 milliards. De son côté, l'Office des Postes et Télécommunications (ONPT), avec ses 2.500 salariés doit plus de 20 milliards de Francs aux différentes banques de Brazzaville. La société Hydro-Congo, fleuron de l'économie nationale, bat tous les records avec une perte de 24 milliards en 1992!

Le gouvernement ne peut plus faire face: malgré l'hostilité syndicale et après un long bras de fer avec le FMI et la Banque mondiale, il finit par se résoudre à adopter, en avril 1994, un programme de "restructuration" du secteur parapublic, selon lequel une dizaine de grandes entreprises, dont les trois précédemment citées, seront privatisées.

Le FMI appuie cet engagement avec un crédit "stand-by" et un réechelonnement de la dette extérieure est négocié avec les Etats créanciers au sein du Club de Paris. Ce premier accord a abouti à un report des échéances de 500 milliards de francs sur un montant global de la dette publique estimé à 3.000 milliards de francs, soit près de dix fois le budget annuel de fonctionnement de l'Etat!

Sur pied de guerre, les syndicats s'opposent à cette politique; ils refusent le transfert des grandes entreprises congolaises aux mains des opérateurs privés au nom de "la défense des attributs de la souveraineté nationale".

b) Le cas de la Côte d'Ivoire

A l'inverse de l'exemple précédent, la Côte d'Ivoire a été un des précurseurs de la privatisation en Afrique francophone. Le cas ivoirien illustre à la fois la pression irrésistible des déficits des entreprises publiques et les difficultés de la mise en oeuvre d'un réel désengagement.

On estimait que le déficit cumulé annuel des entreprises publiques ivoiriennes représentait en 1980 environ 12 pour cent du produit intérieur brut. Confrontée à cette énorme charge, la Côte d'Ivoire s'est engagée dès 1981 dans un programme d'ajustement structurel sous l'égide de la Banque mondiale et du FMI. La réduction du déficit budgétaire est l'objectif prioritaire. Une des méthodes retenues était un désengagement, relativement limité, de l'Etat et la restructuration du secteur para-public. Il est intéressant de considérer l'analyse qui avait été alors effectuée sur les causes des mauvaises performances des entreprises publiques.

On y relève notamment:

le poids excessif des tutelles: les ministères imposaient parfois des objectifs contradictoires qui impliquaient une politique d'investissement incohérente et donc coûteuse. L'exemple de SODESUCRE était cité: l'entreprise était ainsi non seulement chargée de développer la culture de la canne à sucre et l'industrialisation des produits dérivés, mais elle devait également réduire les disparités régionales. L'exemple de la SOTRA (Société des Transports Urbains) illustre la même dérive. Elle n'avait pu réaliser à temps son programme de nouveaux investissements en raison des retards du versement des contributions de l'Etat. Un peu plus tard, elle a dû acquérir en urgence une cinquantaine de bus pour desservir les zones de banlieue, mais à des conditions de financement très onéreuses.

Une mauvaise gestion: la comptabilité générale était lente, les prix de revient inconnus, les outils de gestion quasiment inexistants et les contôles inefficaces. Les responsables désignés des entreprises publiques étaient rarement formés aux techniques de management.

Des effectifs pléthoriques, souvent recrutés sur intervention des tutelles: la productivité très faible qui en résultait induisait la démotivation du personnel. Les charges salariales étaient

considérables. L'exemple de la SOTRA est encore significatif: le nombre de bus a diminué de 1.200 véhicules en 1980 à environ 400 en 1994, alors que les effectifs passaient, pendant la même période, de 3.000 à 6.100 employés.

Cette première campagne de restructuration du secteur parapublic ivoirien a commencé en 1981. Elle comportait trois volets: la liquidation, la privatisation et la réhabilitation.

La liquidation des entreprises non rentables s'est effectuée dans des conditons sociales difficiles et à un coût élevé pour l'Etat. Elle a concerné six sociétés d'économie mixte, cinq établissements publics et une vingtaine de sociétés d'Etat.

Les pertes enregistrées dans les participations de l'Etat, notamment en sa qualité d'avaliseur, ont été estimées à plus de 20 milliards de francs.

Le coût social a été également trés élevé: les dissolutions ont conduit au licenciement d'environ 11.000 salariés.

Les privatisations ont porté sur une vingtaine d'entreprises par le transfert partiel ou total du capital. Dans d'autres entreprises et notamment dans l'agriculture (SAPH, SOGB) et dans les transports (SOTRA), l'Etat ivoirien a conservé le capital mais a sous-traité la gestion à un concessionnaire privé.

La réhabilitation a été organisée par la loi n 80-1070 du 13 septembre 1980: les statuts des entreprises publiques sont réorganisés, les contrôles renforcés, les systèmes de gestion et de programmation améliorés.

Cette première étape de restructuration du secteur parapublic ivoirien a été néanmoins modeste et prudente. Elle s'est achevée en 1990: hormis quelques entreprises de travaux publics et de l'agro-alimentaire, les sociétés concernées étaient de faible importance. Il s'agissait de faire preuve de bonne volonté vis-à-vis des bailleurs de fonds mais la situation globale des finances publiques ne s'est guère améliorée.

Le secteur parapublic demeure une lourde charge : de 1982 à 1988, les sociétés d'Etat reçoivent encore 165 milliards de francs de subventions. Le Président Houphouët-Boigny déclare alors à l'occasion de la fête nationale:" nous allons définitivement tourner la page sur les sociétés d'Etat, dont la gestion s'est révélée dangereuse pour la santé économique du pays."

Au début des années 90 et sous la pression des institutions de Bretton Woods, le gouvernement se décide à relancer le mouvement de désengagement de l'Etat. Ce second programme est ambitieux: il comporte la vente d'environ 80 sociétés pour un montant estimé à 210 milliards de francs. Mais le nouveau programme prend du retard et subit des modifications. Les raisons données évoquaient la complexité des évaluations préalables des sociétés à privatiser, notamment dans le secteur agricole. Elles masquaient sans doute aussi une motivation hésitante. A la fin de 1992, le bilan restait maigre: cinq sociétés seulement avaient été privatisées.

C'est à ce moment que survient un débat politique difficile, notamment avec les députés du Parti Démocratique de la Côte d'Ivoire ( le PDCI, de la majorité présidentielle). Le débat sur la politique de privatisation à l'Assemblée nationale allait durer 2 mois en session extraordinaire, de janvier à mars 1993: de vives critiques ont été formulées et les longues discussions ont prouvé la nécessité de l'explication.

Finalement, après la dévaluation du franc CFA, l'Assemblée nationale adopte en juin 1994 une nouvelle loi sur la privatisation qui porte, cette fois, sur une quarantaine de sociétés. Dans un entretien avec un journaliste (Marchés Tropicaux n 1336 du 1er Juillet 1994), le Premier Ministre déclare: "la politique de privatisation n'a pas nécessairement pour objet de rapporter de l'argent (...). Elle vise au désengagement de l'Etat et à une concentration de son action vers les secteurs qui n'intéressent pas le privé: l'armée, la police, l'enseignement, la santé". L'évolution de la théorie du développement marque alors une étape importante.

La réalisation de ce dernier programme progresse maintenant sensiblement, après avoir buté sur de multiples obstacles. Les entreprises concernées rechignaient à fournir les informations nécessaires aux évaluations préalables, les moyens du Comité de privatisation sont insuffisants, les investisseurs ne se précipitent pas, les fonctionnaires ne facilitent pas les procédures complexes des appels d'offres; les opposants politiques suspectent les intentions des pouvoirs publics et la rumeur rapporte des conflits de personnes...

Le gouvernement espère engranger un vingtaine de milliards de francs par an en vendant les entreprises à privatiser. Mais l'économie majeure à attendre est sans doute la réduction des déficits futurs du secteur parapublic.

Cependant, les conséquences du désendettement de l'Etat tarderont sans doute à manifester pleinement leurs effets positifs sur la croissance économique. Les chiffres mesurent l'importance des efforts à réaliser: à la fin 1993, la dette extérieure de la Côte d'Ivoire s'élevait encore à 5.700 milliards de F CFA (soit environ 19,4 milliards de dollars). A la même date, la dette intérieure qui constitue encore un si lourd fardeau pour le système bancaire et le secteur privé, s'élevait à 1.100 milliards de francs CFA, chiffres à comparer au budget annuel de l'Etat: 900 milliards environ en 1993.

D'autres exemples ailleurs en Afrique francophone auraient confirmé ce trait commun: l'évolution vers les politiques de privatisation s'est manifestée sous la contrainte des déficits budgétaires et de la dette publique contractée en grande partie en faveur des entreprises publiques. Incapables de rembourser cette dette, de nombreux Etats ont dû négocier de nouvelles échéances. Les bailleurs de fonds, au sein du Club de Paris (dettes bilatérales) et du Club de Londres (dettes privées des Etats) subordonnent leurs nouveaux concours à la négociation préalable de plans d'ajustement structurel avec la Banque mondiale et le FMI. Tous ces plans ont conduit à la restructuration des secteurs parapublics. Partout, le désendettement des états sera très progressif et ne produira des effets positifs sur la croissance économique qu'à long terme.

1.2.2 L'objectif de croissance économique.

Les analyses actuelles des économistes sur les échecs du développement en Afrique convergent sur l'idée que c'est le poids excessif du secteur para-public qui a bloqué la croissance. Ils estiment que la gestion bureaucratique, l'absence de la concurrence et une réglementation tatillonne appliquée au secteur privé ont contribué à entraver le dynamisme qui aurait été bien indispensable pour relever les défis de la compétitivité internationale. Il est vrai qu'il est difficile à la fois de naître et d'être aussitôt compétitif dans la situation actuelle de mondialisation des échanges.

En écho à ces analyses du moment, les responsables de la Banque mondiale, parmi lesquels l'économiste en chef Michael Bruno, ont publié en octobre 1995 un rapport un peu provocant, intitulé: "les bureaucrates aux affaires". Ils y affirment que "la présence d'entreprises d'Etat inefficaces fait obstacle à la croissance économique dans beaucoup de pays en développement".

L'affirmation n'est pas très nouvelle. Le Président du Sénégal, Monsieur Abdou Diouf avait déjà déclaré, dix ans plus tôt, en avril 1985: " L'Etat ne doit pas prendre à sa charge des secteurs d'activité qui peuvent être mieux gérés, c'est-à-dire à un coût social inférieur, par d'autres secteurs économiques. Je suis convaincu qu'un potentiel de développement important peut être réactivé par une plus grande libération des initiatives". Il est vrai que le secteur privé naissant semblait aussitôt étouffé par l'envahissement inexorable des entreprises publiques.

Au Sénégal, par exemple, en 1980, l'Etat contrôlait la commercialisation du riz, de l'arachide, de l'huile, du coton, des cuirs et des peaux, une grande partie de l'hôtellerie et du tourisme, le matériel agricole, les engrais, les semences, la pêche industrielle et la réparation navale, les matériaux de construction... Le rôle du secteur privé était pour l'essentiel confiné à négocier et à obtenir des licences d'importation selon des quotas définis et délivrés par les pouvoirs publics.

Des tentatives de mise en oeuvre des "politiques de filières" risquaient encore d'aggraver la situation en étendant l'intervention de l'Etat à l'ensemble de la production industrielle.

La situation des finances publiques, considérablement affaiblies notamment par la dissolution de l'Oncad, l'Office de Commercialisation de l'Arachide, avec un passif de plus de 100 milliards de francs a opportunément empêché, ici comme dans plusieurs autres pays de la zone, l'engagement de l'Etat dans la politique des filières, à l'exception notoire cependant des phosphates avec les ICS, (Industries chimiques du Sénégal).

Il faut rappeler aussi que la privatisation a été engagée au Sénégal dès 1987. Elle avait alors permis le désengagement de l'Etat de 26 entreprises, rapportant près de 18 milliards de francs CFA au Trésor public. Les participations de l'Etat après cette première vague de privatisations étaient estimées à 155 milliards de francs. Mais, cinq ans plus tard, en 1992, la part de l'Etat sénégalais, toujours aussi tentaculaire, s'élevait à 160 milliards de francs. Ainsi, en dépit de déclarations favorables au secteur privé, beaucoup de responsables restaient convaincus de la nécessité de l'intervention étatique dans la mise en oeuvre du développement.

Une nouvelle campagne de privatisation au Sénégal est lancée depuis 1994: elle provoque bien des appréhensions dans l'opinion publique et chez les salariés du secteur parapublic.

En effet, transférer au secteur privé la charge du développement national et la création des emplois n'est pas tâche facile. Il y a un problème de mentalités, de part et d'autre, une lente modification des comportements et une adaptation indispensable de la réglementation économique. La privatisation ne s'est donc pas limitée à un simple changement de propriété des entreprises publiques. Partout, et avec des succès divers, il a fallu modifier l'environnement économique et juridique des entreprises et initier des programmes spécifiques destinés à mobiliser les forces vives d'un secteur privé épuisé. L'ensemble des bailleurs de fonds, parmi lesquels le PNUD, avec notamment l'assistance du BIT, se sont engagés dans des programmes " d'appui à l'initiative privée". Ces derniers sont maintenant considérés comme une étape préalable à la privatisation, proprement dite. De la pertinence de leur exécution dépendra peut-être la réussite du programme de privatisation.

Par quels secteurs commencer ? Le professeur Elliot Berg, expert reconnu de la Banque mondiale, a produit en 1994 une étude documentée sur la privatisation en Afrique subsaharienne. Il propose de commencer par trois secteurs d'activités qu'il juge très prometteurs pour le secteur privé dans sa configuration actuelle:

la commercialisation des productions agricoles;

les services agricoles;

les transports urbains;

En effet, dans la plupart des pays francophones d'Afrique, la commercialisation des produits agricoles (vivres ou denrées d'exportation) était un quasi-monopole d'Etat. Il se matérialisait notamment par les incessants contrôles routiers des petits transporteurs. Or, le commerce de ces produits est mal adapté aux grands appareils bureaucratiques car il implique une flexibilité des calendriers en fonction du climat, une multitude de petites transactions sur un grand territoire aux communications difficiles et des contrôles complexes à mettre en oeuvre.

" Les monopoles de commercialisation exercés par le secteur public, remarque E. Berg, sont une source d'utilisation irrationnelle des ressources financières; leur coefficient de capital est en effet très élevé car ils exigent des stocks importants, des installations d'entreposages plus nombreuses et mieux aménagées ainsi que des procédures comptables plus complexes que le secteur privé".

On avait voulu protéger les paysans contre l'exploitation des négociants privés, telle qu'elle avait été pratiquée au temps de la traite. Mais l'expérience a démontré l'inadaptation du secteur public dans les circuits de commercialisation. "Il eût été préférable, estime E.Berg, d'autoriser la concurrence entre commerce privé et commerce d'Etat".

Le transfert au privé des opérations de commercialisation des denrées agricoles a été maintenant engagé et souvent réussi: les exemples du Sénégal, du Mali et du Zaïre en témoignent.

Selon Berg, les services agricoles constituent un second gisement possible pour les opérations de privatisation. Il s'agit des services de distribution des semences, des engrais, du matériel agricole et même de la vulgarisation des techniques avec l'intervention des ONG spécialisées et des groupements de producteurs.

Les transports urbains offrent aussi un terrain privilégié à l'initiative privée. Plusieurs Etats avaient interdit aux exploitants privés de concurrencer sur certains parcours le système de transport public. Il en est résulté de lourds déficits d'exploitation des entreprises publiques et une mauvaise qualité des prestations. On a déjà cité l'exemple de la SOTRA à Abidjan. A Yaoundé avec la SOTUC (société de transport urbain du Cameroun), à Dakar avec la SOTRAC (Société des transports du Cap Vert), ou à Brazzaville avec la STB (Société des transports de Brazzaville), on a observé les mêmes maux: déficits considérables des exploitations publiques pendant que les transporteurs privés en "cars rapides" ou en "foulas-foulas" (du pidgin full), sorte de minibus, prospéraient. Les entreprises publiques ont cherché à étendre leur monopole mais les investissements étaient trop élevés. On considère maintenant que c'est le secteur privé des transports urbains qui doit étendre ses réseaux. Même s'ils posent de réels problèmes de sécurité qui impliquent donc une meilleure réglementation, les petits tranporteurs sont bien placés pour assurer les transports urbains. L'exemple de Nairobi illustre ces opportunités.

En revanche, celui de la SOTUC démontre l'échec de la persévérance bureaucratique: la société a été mise en liquidation le 23 février 1995. Le ministre des Transports expliquait au quotidien Cameroun Tribune: " la SOTUC a englouti au moins quinze fois son capital, avec une perte de 47 milliards, pour une dette évaluée à plus de 60 milliards de frans CFA; en outre, les arriérés de salaires se sont accumulés pendant quinze mois". La SOTUC, créée en 1973, avait fait l'objet, depuis cinq ans de plusieurs tentatives de restucturation avec l'assistance financière de la Caisse française de Développement pour un concours global d'environ 15 milliards de francs CFA: un contrat de performance avait été signé avec l'Etat en 1989, plus de 1400 agents avaient été licenciés, les lignes et les tarifs avaient été réaménagés. Une des solutions envisagées dorénavant pour le transport des milliers d'usagers est la libéralisation des transports urbains et l'ouverture des lignes aux petits transporteurs.

Il existe donc partout en Afrique francophone des possibilités encore peu exploitées de mettre à contribution le dynamisme et les ressources du privé sans attendre qu'il se constitue en grandes unités d'exploitation: les PME peuvent participer à la politique de privatisation. On les retrouve d'ailleurs dans les domaines les moins attendus: la santé, l'enseignement, la voirie, la banque. Le Cameroun, le Burkina Faso, le Mali, entre autres, ont fait la preuve de la capacité de l'initiative privée et notamment des PME dans des secteurs jusqu'alors réservés aux grands monopoles publics.

Les associations et ONG participent aussi activement au désengagement de l'Etat aux côtés des PME, notamment dans les secteurs sociaux : c'est sans doute une particularité africaine, conforme à la culture traditionnelle.

Ainsi, sans exclusive a priori sur le domaine d'intervention, on a maintenant tendance à considérer presque partout que l'objectif de la relance de la croissance économique passe par la réduction nécessaire d'un trop important secteur para-public et par la libération des forces de l'initiative privée.

Les exemples cités concordent sur le sens d'une évolution générale. Il était devenu de plus en plus difficile pour les entreprises publiques soumises à un statut rigide et à de multiples contrôles de forme, de réaliser efficacement leur mission de développement de l'économie nationale.

Après de nombreuses et louables tentatives de réorganisation, les pouvoirs publics admettent dorénavant que, quelle que soit leur volonté d'affirmer l'autonomie de gestion des entreprises publiques, l'Etat actionnaire est toujours tenté par le dirigisme. Les contraintes politiques et sociales pèsent trop lourdement sur la gestion. La solidarité des dirigeants a conduit trop souvent à placer à la tête des entreprises publiques des hommes issus de l'Administration et proches du pouvoir plutôt que des gestionnaires compétents.

Les temps ont changé et l'environnement international a contribué à cette évolution: la mondialisation accélérée de l'économie, la rapidité de l'innovation technologique actuelle et l'intégration croissante des marchés obligent les entreprises à adopter des stratégies souples et flexibles et à former des alliances avec des partenaires nationaux ou étrangers: les entreprises publiques sont mal placées pour réaliser de telles politiques d'association. L'exemple du projet de fusion entre Renault et Volvo a bien illustré ces difficultés.

Dans la phase actuelle et sans doute jusqu'à nouvel ordre, la voie est dorénavant ouverte aux entreprises privées. On considère que leurs motivations et leur logique de fonctionnement les rendent plus flexibles et plus aptes aux nécessités de l'adaptation. Aussi, la privatisation apparaît dans de nombreux pays africains francophones comme une réforme incontournable pour remédier aux mauvaises performances de leurs économies. Mais le secteur privé africain, dans toutes ses composantes , de la grande entreprise nationale ou internationale à la PME, doit encore prouver sa capacité à relever le défi du développement national et de l'emploi.

1.2.3. L'objectif démocratique.

Depuis le sommet de La Baule réunissant les pays francophones en 1988, la justification démocratique accompagne les réformes des politiques économiques: l'interface entre les notions de démocratie et de privatisation est plus étendue qu'il n'y parait à première vue.

Privatiser, c'est opérer un certain désengagement de l'Etat. Cela signifie d'abord un accord négocié avec les représentants politiques d'une part et avec les organisations d'employeurs et de travailleurs d'autre part. Ce fut le rôle des "conférences nationales" organisées dans plusieurs pays: Bénin, Congo, Niger, Mali, Togo.

Privatiser est aussi une occasion d'améliorer la participation des travailleurs aux décisions de leurs entreprises avec le développement de l'actionnariat des salariés: les résultats en ce domaine ont été trés faibles en Afrique francophone malgré les tentatives ivoiriennes notamment, mais l'opportunité reste entière et mérite réflexion.

Privatiser, c'est enfin accroître le rôle de la société civile et la participation des populations dans la gestion économique et sociale. Les entreprises publiques, soumises aux ingérences des pouvoirs politiques, avaient en effet souvent confisqué la participation populaire, faisant ainsi obstacle aux progrès de la démocratie. Les sociétés de développement régional, fortement implantées notamment dans l'espace sahélien, ont constitué le levier incontestable de ces pratiques.

De la même manière, le secteur parapublic a également été un des outils de la redistribution des revenus ruraux vers les classes les plus aisées. Il a ainsi contribué au dépérissement de l'intérieur du territoire au profit des capitales. Dans plusieurs pays ouest-africains, les Offices de commercialisation et les Caisses nationales de péréquation ou de stabilisation des prix agricoles ont été les instruments privilégiés de ces transferts.

Depuis 1980, les politiques d'ajustement conditionnées par les aides extérieures ont engagé avec la libéralisation des économies, une certaine démocratisation politique. Ainsi, dans de nombreux pays africains de l'espace francophone comme le Bénin, le Cap Vert, le Mali, le principe d'élections pluralistes est maintenant admis: les "conférences nationales" ont préparé le changement et parfois même conduit à l'alternance Ces réformes, liées indirectement aux politiques d'ajustement structurel, constituent une incontestable ouverture mais n'engendrent pas automatiquement un progrés démocratique durable.

En effet, des phénomènes sociaux nouveaux et susceptibles de remettre en cause les fragiles équilibres actuels sont la conséquence paradoxale du retrait de la puissance publique des structures d'encadrement.

On constate ainsi la création d'une multitude d'organisations civiles: organisations de défense des droits de l'homme, associations de transporteurs, de commerçants ou de chômeurs, des mutuelles de développement et des tontines, des amicales de jeunes et des clubs sportifs ou culturels, des

fraternités religieuses, etc...Sous des formes inédites, une véritable organisation sociale, peu structurée mais déjà objet de lutte de pouvoirs, est en train de s'affirmer dans son contexte africain en s'éloignant des représentations traditionnelles, dorénavant affaiblies.

On a également constaté que le dépérissement de l'Etat s'accompagne aussi de mouvements imprévisibles de violence, sans doute alimentés par l'austérité économique, le découragement, le chômage, les sentiments de frustration. Les émeutes urbaines se multiplient et se prolongent en opérations de pillage. On assiste à la résurgence des cultures de razzia, comme au Mali ou au Zaïre. Il est vrai que ce phénomène n'est pas spécifiquement africain mais il s'y manifeste peut-être avec plus d'envergure.

Simultanément, l'ordre nouveau de l'économie de marché semble avoir contribué au basculement dans l'informel de pans entiers de l'économie nationale et notamment le commerce extérieur. En effet, dans la panoplie de la banque mondiale pour la modernisation de la fiscalité, l'instauration de la taxe sur la valeur ajoutée figure en première ligne. D'un indiscutable intérêt en terme de justice fiscale, elle constitue une incitation à l'évasion lorsque les services fiscaux ne sont pas en mesure d'exercer un contrôle fiable devenu plus exigeant. Dés lors, une véritable économie souterraine s'organise en de complexes réseaux de contrebande, de fraude et de trafics clandestins. L'entreprise structurée du secteur moderne se sent gravement menacée et pourrait être tentée de rejoindre à son tour le secteur informel pour survivre. Il est vrai que la dévaluation du franc CFA a sensiblement désarmé les importateurs clandestins des pays à monnaie faible.

Ainsi, le dépérissement de l'Etat, fils naturel des politiques de privatisation, semble avoir contribué à une nouvelle structuration sociale, à des troubles de la rue jusqu'alors inconnus et à un essor incontrôlable du secteur informel. Certes, la faiblesse des administrations de nombreux pays d'Afrique francophone ne résulte pas seulement des politiques actuelles de privatisation: elle a des causes plus générales et plus anciennes.

Le pronostic du progrès démocratique engendré par les nouvelles politiques économiques reste donc réservé, même si des horizons nouveaux s'ouvrent. La réponse appartiendra sans doute aux résultats de la croissance économique dans les toutes prochaines années.

1.2.4 Le choix des objectifs des politiques de privatisation.

Nous avons mentionné les trois principales catégories d'objectifs qui ont motivé la plupart des politiques de privatisation en Afrique francophone: reduction des déficits budgétaires, création d'outils de développement plus performants, ouverture démocratique. Elles peuvent se hiérarchiser différemment ou être complétées par d'autres attentes, par exemple en ce qui concerne les taux d'inflation des prix intérieurs, l'amélioration du commerce extérieur, le développement de l'actionnariat populaire, le financement du développement, la promotion de l'emploi, la décentralisation, la participation responsable, etc...Ainsi, le programme français de la campagne de privatisation des années 1986-1988 avait retenu trois objectifs principaux:

• "l'amélioration des résultats économiques et financiers des entreprises antérieurement publiques (...), grâce à la garantie de l'autonomie de gestion;
• l'allègement du budget de l'Etat du poids des déficits chroniques accumulés par certaines entreprises françaises;
• le recours accru au marché financier national ou international."

En Tunisie, dans un entretien accordé à la revue Marchés Tropicaux ( n 2634 du 16 décembre 1994), le Gouverneur de la Banque centrale décrit les objectifs visés par le programme de privatisation: "le processus de privatisation des entreprises a été engagé dans les activités ne revêtant pas un caractère stratégique et qui relèvent des secteurs concurrentiels, en vue d'alléger les pressions sur le budget général de l'Etat et d'accroître l'efficience économique de l'appareil productif ". Il précise encore que la privatisation doit permettre " la réhabilitation de l'entreprise privée comme centre privilégié de la production, de la création d'emplois et de la gestion optimale des ressources".

Au Burkina Faso, la Primature formule ainsi les objectifs de la privatisation, engagée en mars 1991: " le Burkina Faso s'est fixé comme objectif la promotion d'une économie de croissance durable par le développement des activités du secteur privé, par la création d'un environnement plus propice aux investissements privés et à l'emploi. Le mouvement d'assainissement des entreprises publiques n'est pas nouveau au Burkina Faso. Ce qui l'est, c'est qu'il s'inscrit, cette fois-ci dans une logique de repositionnement du rôle de l'Etat. On privatise avec toutefois le souci de préserver une structure d'économie mixte. Il s'agit de créer un secteur industriel performant en gardant à l'esprit la promotion d'une plus grande justice sociale par une meilleure allocation des ressources ".

La première étape à réaliser, en matière de politique de privatisation, est de hiérarchiser et de quantifier le mieux possible les objectifs prioritaires à atteindre dans un délai annoncé: le processus en sera plus cohérent et permettra, en outre, de faire connaître aux acteurs de la privatisation et à l'opinion les enjeux réels de la politique engagée. Le Maroc s'essaie avec succès à cet exercice difficile de clarification: on annonce régulièrement le montant annuel attendu des privatisations engagées.

C'est la raison pour laquelle le choix des objectifs d'un programme de privatisation implique un diagnostic préalable des secteurs public et para-publics dans leur environnement national et international. Cette étude devrait comporter:

• une évaluation de leurs performances en comparaison avec celles de pays analogues ou de l'environnement immédiat et la valeur estimée de leurs actifs;
• l'analyse des forces et faiblesses des finances publiques, des résultats de la croissance et du développement en termes macro-économiques, des capacités du secteur privé et du système bancaire, des marchés financiers, etc...

Tous les programmes d'ajustement structurel comportent ce type de diagnostic, mais en Afrique, ils sont le plus souvent le résultat des analyses des experts de la Banque mondiale. Il serait sans doute plus efficace que l'analyse initiale de la situation actuelle soit effectuée par des experts nationaux. La Tunisie a démontré la pertinence de la méthode endogène.

Les choix des objectifs de la politique de privatisation doivent être formulés avec la plus grande précision: on lira à ce sujet et sans doute avec le plus grand intérêt, l'article de D.Rondinelli dans l'ouvrage édité par le BIT et intitulé "Management for privatization". Nous citons en traduisant:" les gouvernements qui ne définissent pas les priorités majeures et qui n'établissent pas des objectifs réalistes ne peuvent pas déterminer efficacement les méthodes appropriées de la privatisation, (p 37)".

Une liste d'une trentaine d'objectifs, les plus souvent retenus, a été reproduite en annexe 1: elle provient d'un ouvrage intitulé "Les privatisations, un défi stratégique, juridique et institutionnel" de P.Guislain, édité par l'université De Boeck à Bruxelles.

1.3 Les modalités de la privatisation.

Le programme de privatisation s'effectue soit directement par la vente des entreprises à des acquéreurs privés, soit indirectement en supprimant par exemple certains monopoles ou encore avec des contrats de sous-traitance au secteur privé. Les modalités sont nombreuses et les variantes multiples.

En Afrique francophone, la procédure la plus exceptionnelle est le recours à l'épargne populaire. En effet, à l'exception des pays du Maghreb, il n'y a pas de marché financier ni d'institution spécialisée. Une seule bourse des valeurs en Afrique Noire francophone existe à Abidjan. C'est là une différence importante avec les autres régions du monde, ce qui complique les opérations de privatisation et requiert un plus grand effort d'imagination.

Il importe cependant et en premier lieu de comprendre que la privatisation des grandes entreprises publiques ne nécessite pas obligatoirement la mobilisation d'importants capitaux privés. Une simple modification réglementaire peut suffire. On a évoqué l'exemple des transports urbains: lorsque l'Etat a retiré le monopole d'exploitation aux transports publics, on a constaté que le secteur privé occupait progressivement et naturellement l'espace laissé vacant. De la même manière, plusieurs monopoles de commercialisation ont été supprimés, avec hésitation mais, en définitive, sans crise majeure.

On peut tenter d'analyser différentes modalités de privatisation en les classant par commodité dans quatre ensembles distincts:

• la vente partielle ou totale des actifs des entreprises: c'est la formule de la dénationalisation;
• la sous-traitance au secteur privé existant. C'est la formule de désétatisation: l'Etat reste propriétaire mais la gestion devient privée, ce qui requiert un investissement du secteur privé relativement modeste. Il s'agit souvent d'un régime de transition vers un désengagement définitif de l'Etat. Ce type de désengagement ne signifie pas pour autant l'abandon du contrôle de l'Etat: le système des concessions, par exemple, autorise à la fois le retrait financier de l'Etat et le maintien de son initiative;
• la libéralisation de certains secteurs d'activités des entreprises publiques en les plaçant dans un environnement concurrentiel: il s'agit d'alléger ou de supprimer certains monopoles. C'est la formule de la déréglementation.
• le démembrement de l'entreprise publique, qui peut aller jusqu'à la liquidation. C'est une procédure parfois inévitable, qui s'apparente dans ses effets aux solutions précédentes.

Chaque pays a procédé à une combinaison de ces formules: c'est un des éléments essentiels de chaque stratégie de privatisation.

1.3.1 La vente des entreprises publiques

La vente aux enchères de la totalité ou d'une partie du capital est le procédé le plus courant en Afrique francophone. Le marché s'effectue le plus souvent de gré à gré ou selon la procédure de l'offre publique de vente qui peut être limitée aux nationaux, internationale ou mixte.

La plupart des privatisations de la première vague en Côte d'ivoire ont été réalisées selon la procédure du gré à gré. Les critiques ont été nombreuses mais la démarche avait ses raisons: il s'agissait le plus souvent de sociétés d'économie mixte de taille moyenne. Les actionnaires privés, déjà présents dans le capital, demandaient à faire jouer un droit de préemption. L'intérêt des repreneurs, conforté par la connaissance qu'ils avaient déjà de l'entreprise, rencontrait le désir de l'Etat de se procurer rapidement et facilement les ressources financières dont ils avaient besoin. Cette méthode avait cependant ses limites: seules des entreprises en bonne santé et de capitalisation faible ou moyenne pouvaient être ainsi cédées. L'inconvénient était d'écarter les nouveaux investisseurs ivoiriens.

Le Cameroun, par exemple, a procédé ainsi au début de 1995 pour la privatisation de Chococam, une usine de chocolat. C'était la sixième société à privatiser sur une liste de 115 entreprises publiques ou parapubliques, selon le programme engagé depuis 1989. L'Etat, qui détenait 12 pour cent du capital de Chococam a vendu sa part au groupe Barry qui possédait déjà 56 pour cent des actions de la société d'économie mixte. On a pu constater à l'occasion de cette privatisation le manque apparent d'intérêt du grand public pour le rachat des actions: plus de 9.000 actions de la Chococam furent mises en vente; un peu plus de 1.800 ont pu être écoulées. En l'absence de bourse des valeurs, les actions paraissent difficilement négociables et sont donc de peu d'attrait.

L'avantage des procédures des marchés de gré à gré n'est pas seulement celui de la facilité: il permet aux pouvoirs publics d'intervenir dans l'émergence ou le développement d'entreprises privées stables et performantes.

Au Cameroun également, la privatisation de la gestion des aéroports illustre particulièrement bien l'opportunité des marchés gré à gré. L'Etat a organisé la recherche de partenaires aux compétences complémentaires et a effectué, comme l'auraient fait des investisseurs privés, des montages complexes. Jusqu'en 1993, les sept aéroports camerounais étaient gérés par l'Asecna, une société étatique multinationale dont le siège est à Dakar. Le gouvernement a constitué une nouvelle société de droit national, Aéroport du Cameroun (ADC), dont le capital a été réparti entre plusieurs professionnels: Aéroport de Paris (34 pour cent), Asecna (20 pour cent), la compagnie Cameroon Airlines (8 pour cent), la compagnie UNITAIR (3 pour cent), la banque BICIC (3 pour cent), la Chambre du commerce et d'industrie (3 pour cent). L'Etat a conservé 20 pour cent de participation.

En même temps, le Ministre de l'Economie et des Finances faisait publier dans les revues nationales et internationales une lettre d'invitation " aux acquéreurs potentiels intéressés par la privatisation de la CAMSUCO à lui soumettre une offre de rachat de cette société". La Cameroon Sugar Company dispose d'une concession de 12.000 hectares et d'une usine capable de produire 50.000 tonnes de sucre par an. C'est une offre publique de vente à des entreprises existantes, selon la procédure la plus habituelle au Cameroun.

A l'inverse, l'analyse des privatisations effectuées en Côte d'Ivoire en 1993 révèle l'importance des offres publiques des participations de l'Etat à la bourse des valeurs d'Abidjan. Sur les quatre sociétés privatisées cette année, Cosmivoire, Capral-Nestlé, Novalim-Nestlé, Filtisac, les ventes en bourse des participations de l'Etat ont représenté plus de 60 pour cent des transactions.

Pour favoriser l'actionnariat populaire et la participation du personnel aux mutations de l'entreprise, on a parfois eu recours à l'actionnariat salarié en proposant des droits particuliers aux employés pour acquérir des actions de leur propre entreprise: rabais sur le prix des actions, paiement par crédit, etc. L'octroi de ces avantages peut être inclu dans les textes réglementaires de la privatisation. Ainsi, la loi française de privatisation du 6 août 1986 prévoyait que 10 pour cent des actions mises en vente seraient réservées aux salariés.

Le président de la Commission de Privatisation du Burkina-Faso expliquait en juillet 1993 l'intérêt de la participation des salariés à la privatisation de leur entreprise, (Jeune Afrique Economie, n 169, p 160) : "Nous nous sommes intéressés aussi, au personnel des entreprises privatisables. Il s'est senti concerné et a demandé à (...) prendre des actions. Le personnel sent que l'on ne vient pas lui arracher un bien mais que l'on est en train de consolider sa position dans l'en- treprise".

Dans la plupart des cas, il semble que l'on ait procédé au coup par coup. En Côte d'Ivoire, il est prévu que la privatisation en cours de Palmindustrie, qui regroupe 17 ensembles agro-industriels et qui exploite 60.000 hectares de palmeraies et 16.000 hectares de cocoteraies, réserve une participation préférentielle aux planteurs (10 à 20 pour cent) et aux 15.800 salariés (2 à 3 pour cent). Lors des privatisations récentes de la Sifal (Société ivoirienne de fabrication de lubrifiants) et de Shell-Côte d'Ivoire, une part de 2 pour cent des actions a été réservée au personnel des entreprises. Au Tchad, la participation de l'Etat dans la Manufacture des Cigarettes (8,5 pour cent) a été cédée en novembre 1994, au personnel de l'entreprise; l'opération a rapporté 36 millions FCFA. Au Bénin, la privatisation des sociétés de ciment (Sonaci et SCB) a réservé 5 pour cent des actions de l'Etat aux salariés.

Plus récemment encore, en Algérie, le gouvernement, les syndicats et le patronat sont parvenus, le 3 mai 1995, à un accord sur la privatisation selon lequel 30 pour cent des actions seront réservées aux salariés de l'entreprise privatisée: 5 pour cent leur seront transférés à titre gracieux, 5 pour cent leur sont cédées avec une ristourne de 25 pour cent du prix des actions et un crédit de 3 ans. Les 20 pour cent restant sont vendus sous forme de droit de préemption sur les autres candidats à l'achat.

1.3.2 La sous-traitance et les concessions

Ces procédés de privatisation consistent à confier par contrat au secteur privé la gestion d'une entreprise publique ou l'exécution d'un service public ou la réalisation d'investissements relevant des attributions gouvernementales.

En réalité, il y a plusieurs formules, parmi lesquelles, la sous-traitance, le contrat de gestion, la location-gérance, l'effermage, la concession ... Leur point commun est qu'il s'agit d'une action de privatisation indirecte par la technique contractuelle, l'Etat restant propriétaire du patrimoine.

Le champs d'application de ces contrats de sous-traitance est très vaste. En France, ce procédé a été très souvent utilisé: au niveau municipal, pour l'enlèvement des ordures ménagères, l'assainissement, l'entretien de la voirie urbaine, des parcs et jardins, l'éclairage des rues, les ambulances, les services funéraires; mais aussi au niveau régional ou national pour la distribution de l'eau la production d'énergie, l'entretien des routes, les travaux neufs de génie civil.

En Côte d'Ivoire, l'Etat avait confié la gestion de certaines entreprises au secteur privé au moment de la première série des privatisations: Saph, Sogb, Sotra. Le capital de ces entreprises a été privatisé ultérieurement.

La location est une procédure semblable. Le Togo, l'un des précurseurs de la privatisation en Afrique francophone, a largement fait appel à cette méthode, à titre transitoire.

Le premier accord, conclu avec un entrepreneur américain, a été un leasing de la société nationale de Sidérurgie en 1984. Les immobilisations (bâtiments et matériels) ont été louées pendant dix ans à une entreprise privée. L'Etat reçoit un loyer indexé sur le résultat brut d'exploitation.

Selon le même principe, trois autres entreprises ont été louées en 1985 à des opérateurs privés: la STH, société de raffinage d'hydrocarbures, reprise par Shell; Sotexma, pour la gestion de matériels agricoles, reprise par un groupe français; Soprolait, pour la fabrication et le conditionnement du lait reconstitué, par un groupe danois.

Le système de location-gérance a été largement utilisé dans la plupart des pays de l'espace francophone pour la reprise de nombreux hôtels appartenant à l'Etat, à l'exemple de ce qui est pratiqué à grande échelle au Maroc: 35 hôtels sur une liste de 37 établissements hôteliers privatisables ont été vendus (sept) ou transférés à la gestion privée.

Le contrat de gestion est le transfert de la gestion d'une entreprise publique à un groupe privé, l'Etat restant propriétaire du patrimoine pour lequel il reçoit une redevance supposée représenter une participation à l'amortissement des immobilisations. C'est une formule assez souvent utilisée en Afrique francophone et notamment lorsque les investissements ont été trop lourds pour pouvoir intéresser un repreneur privé: c'est le système le plus souvent envisagé pour la privatisation des compagnies de chemins de fer.

Le régime des concessions est un peu différent en ce sens qu'il ne s'applique généralement pas à une entreprise publique existante. Il s'agit, le plus souvent, d'éviter de nouveaux engagements de l'Etat tout en lui laissant l'initiative des investissements sans en avoir la charge.

L'exemple récent de la Tunisie illustre la méthode et ses enjeux. Le ministère de la Coopération internationale et de l'Investissement a invité, en juin 1995, les bailleurs de fonds traditionnels, une trentaine de banques d'affaires internationales à côté des banques nationales et une trentaine d'entreprises multinationales. La réunion sur "l'environnement et les opportunités d'investissements en Tunisie" avait pour objectif de présenter aux investisseurs potentiels une vingtaine de projets d'infrastructures que des entreprises privées pourraient désormais prendre en charge, sous contrat de concessions attribuées par l'Etat. Il est prévu notamment de leur confier la construction et l'exploitation de deux tronçons d'autoroutes, de neuf stations de dessalement d'eau, de cinq stations d'assainissement, de travaux de réhabilitation, d'une centrale électrique, d'un parc de loisirs.

Le but est de drainer des capitaux étrangers pour le développement des infrastructures et de faciliter l'arrimage de la Tunisie à l'espace Euro-méditerranéen.

Ces accords ne sont pas faciles à réaliser dans le contexte de la plupart des pays francophones d'Afrique. En effet, les groupes multinationaux, très sollicités par ailleurs, sont enclins à beaucoup

de fermeté dans les négociations et risquent donc de se révéler peu avantageux pour le pays accordant les concessions. Leur stratégie internationale ne rencontre pas nécessairement les intérêts nationaux. Mais, la solidité financière de ces groupes, leur maîtrise technologique, leur connaissance des marchés financiers en font des partenaires fiables présentant des garanties sur leurs engagements.

Les formes indirectes de privatisation sont sans doute appelées à un important développement en Afrique, compte-tenu de la pénurie de capitaux nationaux et institutionnels. Elles sont souvent mieux acceptées politiquement et idéologiquement car le patrimoine national est conservé par l'Etat.

Ce sont aussi des solutions pratiques, souvent plus faciles à mettre en oeuvre que la vente des actifs des entreprises publiques. Les problèmes d'évaluation préalable sont réduits. Mais ces modalités exigent des agents de l'Etat des compétences nouvelles pour bien négocier les contrats avec des partenaires rompus aux montages financiers complexes. On reproche aussi en Afrique à ces solutions d'être coûteuses car elles ont souvent nécessité la venue de nouveaux expatriés.

A l'exception du système des concessions, les différentes méthodes de sous-traitance présentent à long terme un avantage considérable: elles stimulent l'esprit d'entreprise et peuvent constituer un élément déterminant de la promotion des PME nationales, notamment dans les régions, contribuant ainsi à la décentralisation économique, une exigence moderne de la démocratie.

Un séminaire sur la privatisation, organisé par l'US-AID et Price-Waterhouse à Yaoundé en novembre 1993 concluait à la nécessité de privilégier les techniques indirectes de privatisation et notamment les formules de location.

1.3.3 La libéralisation de l'économie et la dérèglementation.

Le moyen le plus utilisé en la matière a été la suppression des monopoles d'exploitation de certains services publics. C'est aussi une méthode douce, efficace et au deuxième degré, pour organiser le désengagement de l'Etat. On parle alors de privatisation d'un secteur, plutôt que de privatisation d'une ou de plusieurs entreprises, même si les effets à terme sont identiques. Il s'agit, en effet d'ouvrir à l'initiative privée un secteur économique antérieurement exploité d'une manière monopolistique par l'Etat.

Cette ouverture doit s'accompagner d'une réelle concurrence entre opérateurs, faute de quoi il ne s'agirait que d'un transfert de monopole qui serait à la fois peu efficace et mal accepté. On a déjà mentionné l'exemple des transports urbains et de la commercialisation des produits agricoles. On peut encore citer celui de la SOMIEX , Société malienne d'Importation et d'Exportation, dont le monopole de l'importation des denrées de première nécessité a été supprimé une première fois en 1983.

La méthode a également été appliquée dans les transports maritimes et aériens. Le dernier exemple en date est sans doute le cas de Lina Congo. Dans un arrété du 18 août 1994, le Ministre congolais des Transports a autorisé la compagnie privée Trans-Air à exploiter les lignes intérieures en concurrence avec Lina-Congo. Trans-Air appartient à un groupe d'hommes d'affaires d'origine libanaise. Lina-Congo rencontrait d'énormes difficultés financières avec une dette de sept milliards de FCFA. Un seul de ses trois appareils était en état de voler, les autres étant immobilisés faute d'entretien: la compagnie ne pouvait plus assumer la charge des révisions périodiques.

On peut aussi citer l'exemple de retrait de l'Etat par suppression de monopole dans le domaine de la distribution: en 1994, la législation béninoise a rendu à la concurrence le secteur de la commercialisation des produits pétroliers. Il est vrai que le secteur informel avait déjà largement entamé le monopole de l'Etat.

De la même manière, la collecte de l'épargne dans plusieurs pays ouest-africains a été ouverte à la concurrence par les initiatives du secteur informel et des ONG et en marge des règles de la BCEAO (Banque Centrale des Etats d'Afrique de l'Ouest).

Il importe de noter aussi que la suppression des monopoles n'émane pas nécessairement d'une décision gouvernementale ou d'une informalisation des marchés. Elle peut aussi résulter de mutations technologiques: c'est le cas actuellement des télécommunications comme cela l'a été de l'audio-visuel dont l'ouverture à la diversité n'a pas toujours été souhaitée.

Dans tous les cas, l'insertion des entreprises publiques dans un marché devenu concurrentiel n'est pas une opération simple: les compétences réelles sont rares. Les notions commerciales ne sont plus connues: le respect des contrats et des délais, la formation des prix en économie de marché, les domiciliations bancaires, les connaissements, et tout ce qui fait le lot quotidien d'un négociant professionnel, doivent faire l'objet d'un apprentissage sur une longue période et ce ne sont pas quelques stages qui y suffiront. Qu'il s'agisse de café au Burundi, d'hôtellerie au Sénégal, ou d'engrais en Côte d'Ivoire, la sanction des marchés est impitoyable. C'est sans doute la raison pour laquelle la suppression des monopoles publics et l'ouverture à la concurrence constituent souvent une première étape de la privatisation. L'entreprise publique qui entre dans le secteur concurrentiel est souvent privatisée par la suite, à condition de survivre à l'épreuve du marché. Ainsi, Lina-Congo fait partie du prochain programme de privatisation.

1.3.4 Le démembrement des entreprises publiques et la liquidation.

Il est parfois nécessaire ou opportun de fragmenter une entreprise publique en plusieurs activités indépendantes ou "compartiments" pour la vendre plus facilement à des investisseurs privés. On peut aussi vouloir par exemple isoler de l'exploitation telle ou telle activité non rentable et qui sera ultérieurement liquidée.

Un tel démembrement peut s'opérer selon plusieurs cas de figure. L'ancienne société peut continuer à exister sous forme publique ou privée mais avec des activités moins nombreuses ou on peut encore constituer plusieurs entreprises autonomes. On a utilisé cette méthode pour la suppression des monopoles d'Etat, notamment dans le secteur de la distribution. Par exemple une société de distribution de cinéma a été vendue, salle par salle, à plusieurs opérateurs privés. Il ne restait de l'entreprise-mère qu'une centrale d'achat, bientôt elle-même privatisable.

L'exemple de la Sonees, Société nationale d'exploitation des eaux du Sénégal, illustre assez clairement l'intérêt de la privatisation par démembrement. Le 24 mas 1995, les députés ont voté une loi autorisant la division de la Sonees en deux sociétés distinctes. La première restera publique et sera chargée des infrastructures hydrauliques, des investissements de réhabilitation ou de développement et de la charge du service de la dette. La seconde, de droit privé, constituée avec des capitaux nationaux et étrangers, sera chargée de la distribution de l'eau en zone urbaine et du recouvrement des factures.

Le projet de privatisation de la SODIDA au Sénégal (Société de gestion du domaine industriel de Dakar) procède du même principe. La SODIDA a été créée en 1978 à l'initiative de l'Etat pour construire et louer environ 65 locaux industriels à des petits entrepreneurs du secteur privé. Elle fournit en outre un encadrement technique, un accès aux lignes de crédit spécialisé, une assistance en gestion et en commercialisation. C'est le type même des "incubateurs" à la mode en Afrique dans les années 80. La SODIDA est une société d'économie mixte dont le capital est largement dominé par l'Etat, dans son rôle d'agent du changement et de promoteur de l'initiative privée.

L'expérience a largement réussi: les comptes d'exploitation sont positifs et les entrepreneurs privés du Domaine affichent des résultats exemplaires. Au cours d'une visite à Dakar, le Directeur général du BIT, après tant d'autres, a tenu à exprimer ses félicitations.

Il ne restait plus qu'à transmettre le relai de l'opération au secteur privé. Pour conduire progressivement la SODIDA à la privatisation, il a été décidé de procéder à la location-vente des ateliers en remplacement du système de location simple, telle qu'il avait été pratiqué jusqu'alors. Ainsi, année par année, le patrimoine immobilier de la SODIDA sera tranféré sans crise aux entrepreneurs du domaine industriel. A l'issue de ce lent processus, il ne restera qu'une société de gestion d'un immeuble de propriété collective et à faible patrimoine: elle pourra alors être reprise sans difficulté par l'association des entrepreneurs du domaine.

La liquidation est aussi une forme primitive de la privatisation. On y a eu fréquemment recours en Afrique dans la première phase des programmes de privatisation pour supprimer des activités de l'Etat jugées définitivement non rentables et n'appartenant pas aux secteurs stratégiques.

Notons aussi que la liquidation des entreprises publiques est parfois une forme de restructuration juridique nécessairement préalable à la privatisation. Différentes lois peuvent en effet s'appliquer lorsque l'entreprise est constituée en société de droit privé: dans ce cas, la liquidation relève alors du droit commercial et de ses dispositions relatives à la faillite, qui n'est généralement pas prévue dans le droit public. Certains pays, comme le Sénégal, ont cependant adopté une législation particulière sur la liquidation et la faillite des entreprises publiques.

1.4 Les résistances et les obstacles à la mise en oeuvre

des politiques de privatisation.

Les facteurs limitant ou s'opposant à la mise en oeuvre des politiques de privatisation en Afrique relèvent de deux ensembles qui interfèrent:

• les premiers, d'ordre politique, se manifestent par des résistances voire une hostilité déclarée des groupes politiques, des syndicats, des salariés, des intellectuels ou de l'opinion publique;
• les seconds sont des obstacles plus techniques liés aux insuffisances économiques, administratives ou organisationnelles: récession, pauvreté, inorganisation des marchés financiers, faiblesse du système bancaire, difficultés du management du secteur public comme du secteur privé, insuffisance des effectifs des repreneurs potentiels...

1.4.1 Les résistances idéologiques.

Le débat idéologique en matière de politique économique et donc de privatisation a tendance à s'atténuer en raison de la mondialisation de l'économie et de la fin de la guerre froide. Il n'est pas clos pour autant. Les risques de la privatisation restent en effet probablement plus importants dans les pays en développement et notamment en Afrique francophone que dans les pays industriels du nord.

L'économie de marché n'y a pas encore apporté toutes les preuves de son efficacité. Les Etats ne sont pas encore assurés de pouvoir garantir à tous les citoyens l'accès aux services privatisés. Le cadre réglementaire et les mécanismes de régulation et notamment la protection contre les pratiques de pénurie organisée ne sont pas opérationnels, quand ils existent. Or, l'accès des populations aux services essentiels, préalablement publics, reste un élément fondamental de la cohésion sociale de chaque pays. L'impact de la privatisation sur la qualité et la disponibilité des services primaires, anciennement assurés en principe par la neutralité de l'Administration, sont des questions pertinentes posées par les populations inquiètes: elles sont aussi importantes que la recherche de la rentabilité. Dans certains zones, la privatisation de la gestion des bornes-fontaines illustre le bien-fondé de ces préoccupations.

En outre, certains théoriciens du développement considèrent que les espérances attendues de l'économie concurrentielle dans laquelle le secteur privé constitue le nouveau moteur du développement sous-estiment peut-être le rôle capital et irremplaçable de l'Etat comme agent volontaire du changement en sa qualité de responsable et d'initiateur des risques nouveaux que le secteur privé n'a pas vocation d'assumer. Quelle entreprise privée aurait pris le risque de l'électricité nucléaire ou de l'école obligatoire pour tous, ou encore des grands ouvrages hydrauliques comme les barrages de Diama et de Manantali en Afrique de l'Ouest ?

A plus court terme, les inquiétudes des salariés sont manifestes. Les premières conséquences sociales en Afrique des politiques de privatisation ont été des emplois perdus, même si les licenciements n'étaient en réalité que le résultat de la mauvaise gestion publique antérieure . Ceux qui conservent leur emploi perdent souvent des avantages acquis comme la garantie apparente de l'emploi ou voient leur régime de pension modifié. Les conditions de travail sont toujours changées: respect plus strict de la discipline, rémunération parfois liée aux performances, nécessité de s'initier à l'approche clientèle, etc. Autant de raisons de motiver des résistances au changement.

Notons encore que les populations africaines sont particulèrement sensibles à l'aliénation du patrimoine national aux mains des intérêts étrangers; elles vivent ces cessions comme une atteinte à leur jeune indépendance.

L'expérience africaine a démontré que, pour réussir, les politiques de privatisation nécessitent une ouverture démocratique minimale associant les partenaires politiques et sociaux . Il s'agit en effet de renégocier le contrat social. Les grèves observées en France à la fin 1995 ont démontré, par défaut, cette nécessité. Les débats aux parlements de la Côte d'Ivoire, du Burkina Faso ou du Congo constituent, entre autres, des exemples différents de la recherche d'un certain consensus

en faveur des programmes de privatisation. Ces politiques doivent être pragmatiques et adaptées à la situation, économique, sociale et culturelle de chaque pays.

Il importe donc d'analyser précisément les réticences des partenaires immédiats à l'opinion publique qui peuvent se manifester à tous les niveaux:

• souci de défense de l'Indépendance nationale,
• garantie de l'accès de tous aux services primaires à un coût raisonnable,
• désir de maintenir un contrôle neutre et public sur des activités considérées comme stratégiques,
• sauvegarde des droits des usagers,
• volonté d'éviter la création d'intérêts particuliers trop puissants,
• méfiance à l'égard des monopoles privés,
• protection des avantages des salariés.

La liste n'est pas exhaustive. Les dispositions nécessaires à la protection de certains intérêts ont été parfois prévues par les lois de privatisation.

L'existence d'un concensus minimum est maintenant considérée comme la condition sine qua non de réussite des opérations de privatisation.

Les émeutes de Casablanca de juin 1981, les grèves de Dakar et à Brazaville de l'été 1995 ou les débats houleux dans plusieurs parlements africains ainsi que les remous créés au Cameroun en 1994 par le projet de privatisation de la Cameroun Development Corporation, première entreprise agro-industrielle nationale, illustrent, chacun à leur manière, les difficultés de la mise en oeuvre d'une véritable concertation, même si elle apparaît indispensable au succès à terme.

1.4.2 Les obstacles techniques à la privatisation.

Ils ont été la cause la plus fréquente des retards et des reports des politiques de privatisation en Afrique noire francophone. On les a déjà mentionnés à plusieurs reprises.

Ce sont d'abord les difficultés d'ordre juridique: le système législatif ancien n'avait généralement pas prévu le transfert d'activités publiques vers le secteur privé ni même l'éventualité d'un désengagement de l'Etat. Il a fallu créer de nouvelles lois. Les lois de privatisation ont partout en Afrique francophone, contrairement à d'autres régions du monde, précédé la mise en oeuvre des politiques de privatisation, avec l'avantage d'un nécessaire débat parlementaire.

Ce sont, plus fréquemment, les obstacles liés aux faiblesses de l'économie. Les pays pauvres et en situation de récession ne disposent pas d'une capacité d'épargne nationale au niveau des populations ni au niveau des entreprises locales. La vente des entreprises publiques ne trouve pas assez de repreneurs nationaux. La situation de l'épargne domestique n'est, aujourd'hui, pas très différente de celle qui prévalait dans les premières années des indépendances: il y a eu certainement une accumulation de capital dans les classes dirigeantes et moyennes mais leurs capacités d'investissement se sont portées sur le secteur immobilier ou sur les marchés financiers extérieurs, de telle sorte que l'épargne mobilisable localement est trop faible pour les rachats des entreprises privatisables. Il faut alors privilégier les modalités de privatisations indirectes, parfois complexes à mettre en oeuvre ou recourir aux capitaux extérieurs, par ailleurs trop sollicités et peu enclins à investir dans des pays aux populations à faible pouvoir d'achat .

De la même manière, l'inexistence de marchés financiers organisés et la faiblesse des systèmes bancaires éprouvés par les dettes intérieures des Etats et les faillites des entreprises, constituent autant d'obstacles institutionnels. La désorganisation du tissu économique, avec l'essor d'un secteur informel incontrôlable contribue aussi à l'affaiblissement du secteur privé moderne, seul capable de participer aux offres de vente des entreprises publiques.

En outre, les exigences de technicité, de capacité financière et de compétence en management sont d'un tel niveau pour la reprise des grandes entreprises publiques, qu'on ne trouve pas facilement aujourd'hui des entreprises privées nationales ayant une structure et des moyens suffisants: très rares sont les groupes privés qui ont émergé en Afrique pour atteindre une dimension suffisante pour reprendre, par exemple, les réseaux de l'énergie ou des télécommunications. Il faudra donc faire appel aux capitaux extérieurs. On ne peut alors s'empêcher de penser que la détention de la majorité des actions de ces grandes sociétés de services par des partenaires étrangers posera, à terme, de nouveaux problèmes de balance des paiements, de stratégie du développement national, et sans doute, de justice sociale. Le souci de limiter la participation des capitaux étrangers est toujours présent chez les promoteurs des politiques de privatisation dans les pays francophones d'Afrique, même lorsqu'il ne se manifeste pas aussi ouvertement qu'au Sénégal, où l'article 11 de la loi n 87-23, portant sur la privatisation, stipule que "pour chaque entreprise, le ministre chargé du portefeuille de l'Etat fixe la proportion des titres susceptibles d'être cédés en priorité aux personnes physiques ou morales de nationalité sénégalaise", ce qui signifie a contrario, que la participation étrangère se trouve ainsi limitée a priori par la loi.

Ce sont enfin les obstacles liés à la capacité administrative de gérer le management de la privatisation. Ce sont toujours des opérations complexes et nouvelles à exécuter, souvent par des agents publics non formés à ces exercices et généralement peu favorables à la mise en oeuvre d'une politique économique qui les dépossèdent d'un pouvoir peu partagé et, souvent, de revenus complémentaires. C'est la raison pour laquelle, la plupart des pays d'Afrique francophone ont créé des institutions provisoires et spécialisées pour gérer les privatisations: les "commissions de privatisations" ou autres organismes analogues sont le plus souvent très autonomes sur le plan administratif et financier. On considère que c'est de l'importance de leur autonomie que dépend le succès de la mise en oeuvre des programmes de privatisation.

L'annexe 2 contient une liste des obstacles à la privatisation les plus fréquemment relevés par M. Iacono et D. Rondinelli dans la mise en oeuvre de ces politiques dans le monde.

Le bilan des premiers programmes de privatisation en Afrique francophone semble indiquer que leur réussite est d'autant plus affirmée qu'il y ait eu de réels débats sur la nécessité du changement de la politique économique, d'une part, et que l'Administration soit restée suffisamment forte, d'autre part, pour mettre en place un cadre réglementaire solide, garantissant aux populations la continuité de l'accés aux services privatisés dans de bonnes conditions.

De tels mécanismes de contrôle spécifiques et provisoires s'avèrent en effet nécessaires dans la phase de transition en attendant que la régulation naturelle de l'économie de marché s'établisse avec le développement de la concurrence.

Chapitre 2:

Préalables à la mise en oeuvre d'une politique de privatisation

Le respect de l'équité et le sens de la justice sociale sont indispensables dans la mise en oeuvre des politiques de privatisation. Mais, il faut encore créer un environnement juridique et économique favorable, en assainissant le secteur parapublic résiduel ou prochainement transféré, et en renforçant le secteur privé: ces deux extrémités de la chaîne constituent en effet les points d'ancrage de la périlleuse migration économique des entreprises en mutation.

2.1 La recherche d'un consensus politique et social.

La privatisation est un processus essentiellement politique et complexe.Il doit être initié et géré par le gouvernement. En raison des nombreuses réticences et résistances que nous avons évoquées, aux côtés des difficultés techniques considérables, il n'est pas étonnant que les programmes de privatisation engendrent tant de controverses.

La négociation d'un accord minimal, à l'intérieur du gouvernement d'abord, puis avec les partis politiques et les partenaires sociaux, apparait comme une condition préalable et nécessaire à la réussite des programmes de privatisation. La nouvelle politique économique va en effet modifier, à terme et considérablement, la situation politique et sociale nationale, en ouvrant la voie à l'émergence de nouvelles forces qui vont restructurer progressivement la société dans toutes ses composantes. C'est donc un acte politique majeur qui nécessite d'abord une adaptation particulière à la situation économique, sociale et culturelle de chaque pays et qui implique aussi un ferme engagement des dirigeants nationaux, particulièrement au niveau le plus élevé, celui du chef de l'Etat.

Les premiers grands programmes historiques de privatisation au Chili à partir de 1974 et au Royaume-Uni, dès 1980, sont inséparables de la volonté de fer de leurs promoteurs: le premier Ministre Margaret Thatcher a laissé l'empreinte de sa détermination bien au-delà de la population britannique.

En Afrique francophone, les premières vagues de privatisation ont été décidées et conduites dans un contexte politique peu stable et parfois mouvant, avec des manifestations publiques de conflits internes, des programmes trop souvent remis en cause ou reportés et une méfiance déclarée à l'égard des investisseurs privés, nationaux ou étrangers. Leur crédibilité s'en est trouvée fort réduite et dès lors leurs résultats sont restés très inférieurs aux attentes.

Les leçons ont porté et les privatisations de la deuxième vague en Afrique francophone sont dorénavant engagées sous l'autorité directe des premiers responsables gouvernementaux dans un contexte de concertation politique et sociale plus favorable et dans un processus mieux intégré, prenant notamment en considération la nature du marché au sein duquel l'entreprise privée publique doit être privatisée. Les débats publics portent non seulement sur l'opportunité économique des privatisations, mais aussi sur la nature des services rendus, le rôle de l'Etat, les conséquences prévisibles sur l'emploi, les statuts, les conditions de travail... Certaines opérations sont différées jusqu'à ce que le cadre réglementaire nécessaire à la régulation économique transitoire soit en place.

En outre, un processus de communication s'ajoute parfois, mais encore trop rarement, à la réorganisation administrative et économique en vue d'informer les citoyens et de tenter de substituer à une mentalité administrative largement répandue, un comportement culturel valorisant les notions du risque d'entreprise et des performances individuelles, ce qui requiert, dans le contexte particulier africain, une longue et progressive adaptation.

Au Gabon, le Gouvernement mène une campagne exemplaire pour motiver l'opinion publique sur les avantages attendus de la privatisation des entreprises publiques. Le Commissaire général au Redressement, chargé des privatisations, publie régulièrement dans la presse nationale des communiqués pour présenter " l'ouverture des sociétés parapubliques dans l'honneur, la rigueur et la transparence". Le Gouvernement gabonais s'explique sur les avantages prévus du processus de la privatisation préparée pour Air Gabon, l'OPT ( Office des Postes et des Télécommunications), l'Octra (Chemin de fer transgabonais ), la SEEG (Société d'Eau et d'Energie du Gabon), ou la Sogara (Société gabonaise de Raffinage) .

Il est essentiel, en effet, que la politique de privatisation soit soutenue non seulement par les intervenants directement affectés par le programme mais également par l'ensemble des citoyens qui doivent en attendre des progrès en leur qualité de contribuables et de consommateurs. Cette dimension suppose que le programme de privatisation soit explicite sur les retombées positives à en attendre pour les populations: incidences prévisibles sur le coût et la qualité des services, sur les délais d'attente, sur les impôts et informations précises sur les relations de ce programme avec la politique économique globale de la nation et les mesures d'accompagnement décidées. Un bon dispositif d'information du public est une contribution importante au succès.

Des systèmes d'évaluation restent à imaginer pour vérifier le respect des engagements relatifs aux investissements et aux emplois, pour mesurer les progrès, les avantages et les inconvénients des privatisations pour l'économie nationale et les usagers transformés en consommateurs et pour en évaluer les conséquences sur la structuration sociale. Les instituts de sciences sociales, (CODESRIA, ENDA, ORSTOM, IFAN, pour le seul Sénégal et parmi d'autres ), souvent performants dans l'espace africain francophone, devraient consacrer une part plus importante de leurs recherches sur ces thèmes en évitant les rigidités idéologiques, parfois répandues, en ces domaines.

La nature politique des programmes de privatisation exige en effet qu'ils soient gérés dans l'intégrité et la transparence pour limiter les risques d'abus, de fraude, de favoritisme ou de népotisme, faute de quoi le processus serait un échec très probable.

Nous citons, une fois encore, une partie des conclusions du séminaire sur la privatisation en Afrique de l'Ouest, réuni à Praïa en novembre 1993:

" Un engagement politique ferme du Gouvernement et la mise en oeuvre d'un large consensus sont essentiels pour le succès de la privatisation. Dans plusieurs pays Ouest-Africains, l'absence de volonté politique, par exemple pour s'attaquer au problème de l'emploi ou aux conséquences sur les conditions de travail, ont constitué l'obstacle majeur aux politiques de privatisation".

"Une campagne d'information publique et le dialogue sont nécessaires. Ils peuvent stimuler l'intérêt des investisseurs potentiels pour des entreprises publiques à privatiser. Ils peuvent aussi aider à construire un consensus sur les objectifs politiques, économiques et sociaux ainsi que sur les modalités de la privatisation."

2.2. La création d'un environnement juridique

et macro-économique favorable

.

Lorsque les objectifs et les stratégies des politiques de privatisation ont été définis dans la concertation, il ne reste qu'à initier un ensemble de textes législatifs et réglementaires pour, d'une part, modifier le système de régulation de l'économie et, d'autre part, organiser les procédures de privatisation proprement dites.

En réalité, les choses semblent s'être passées plus discrètement en Afrique francophone. La transition des économies régulées par l'Administration publique vers un système dont la régulation serait confiée aux forces du marché, condition évidemment préalable aux privatisations, s'est effectuée à partir des années 80, sous couvert des programmes d'ajustement structurel, les fameux PAS, avec l'appui insistant des institutions financières internationales. Leurs promoteurs estiment, sans doute à juste titre, que la privatisation des entreprises publiques ne peut se réaliser efficacement que si elle s'intègre dans une réforme globale de l'économie qui laisse une place essentielle à l'initiative privée.

L'idée qui prévaut alors est que la privatisation des entreprises publiques doit se réaliser dans un environnement "libéralisé" qui crée de nouveaux espaces à l'initiative privée: on vise à faire coup double, non seulement en offrant au secteur privé des entreprises publiques, mais encore en soutenant ses efforts par un ensemble de mesures facilitant son épanouissement dans un environnement macro-économique et réglementaire plus favorable. Ce faisant, on a peut-être surestimé le potentiel du secteur privé national, souvent brimé, à la fois conforté et anémié par une économie protectionniste.

On perçoit, dès lors, les trois niveaux de privatisation qui se complètent par implications réciproques:

• la privatisation directe, de premier degré, par la vente des actifs des entreprises publiques,
• les privatisations indirectes, par la dérèglementation sectorielle par exemple, en ouvrant à la concurrence du privé de secteurs jusque là réservés à la puissance publique,
• enfin, au troisième niveau, par la libéralisation globale de l'économie en créant un environnement favorable à l'essor de l'entreprise privée.

Il n'est pas certain que ce processus soit toujours apparu aussi clairement aux premiers promoteurs des programmes d'ajustement stucturel. Il convient donc d'en analyser les paramètres tels qu'ils ont été généralisés en Afrique francophone à partir de 1978.

2.2.1 La longue marche vers la libéralisation progressive des économies

Les mesures des programmes d'ajustement structurel appartiennent à un passé récent et presque révolu: leurs contenus sont connus de tous. Il n'est sans doute pas nécessaire de s'attarder sur les mesures de rétablissement des équilibres budgétaires par un meilleur fonctionnement des services administratifs, mais en revanche, il n'est pas inutile de rappeler les principales composantes de la restructuration des économies selon les principes de l'approche monétariste de l'époque adoptée alors sans restriction par le FMI et la Banque mondiale.

Les PAS sont des programmes de " libre économie de marché" mis en oeuvre en Afrique, comme dans de nombreux autres pays, mais généralement sans atteindre le même niveau de systématisation, pour redresser les économies à bout de souffle après deux décennies d'interventionnisme étatique. A quelques variantes près, les PAS ont les mêmes composantes principales:

• La réduction des dépenses publiques: il s'agit de réduire les déficits bugétaires de l'Etat en diminuant les dépenses. On commence par restreindre le nombre des ambassades, les dépenses de prestige et protocolaires, les voyages des avions présidentiels, le nombre des voitures de services et des logements administratifs: le train de vie de l'Etat et de ses fonctionnaires est ajusté dans le sens d'une plus grande modestie et, partant, d'une meilleure équité. On révise aussi les états de la solde pour éliminer les doubles salaires, les morts et les absents de trés longue durée. Plus tard, on ira jusqu'à diminuer les salaires des fonctionnaires, au risque de déstabiliser l'ordre public, après les avoir incités au "départ volontaire".

Mais la compression des charges s'est aussi traduite par la diminution relative des dépenses d'éducation, de santé publique et d'entretien des infrastructures, limitant notamment les fournitures d'eau et d'énergie. Les universités sont sinistrées, les villes s'enfouissent sous l'abondance des ordures, l'environnement se dégrade irréversiblement, les épidémies réapparaissent, et l'approvisionnement en eau potable devient un souci majeur et permanent. La pauvreté et la misère s'aggravent. Les femmes et les enfants, particulièrement en milieu urbain, paient un lourd tribut aux nécessités de l'ajustement: on plaisante sur les effets de la "conjoncture" mais les difficultés sont si réelles que la Banque mondiale a dû admettre la nécessité d'accompagner les programmes d'ajustement structurel par des mesures de "lutte contre la pauvreté". En général, les budgets militaires ont, le plus souvent, échappé aux mesures d'austérité.

• La libération des prix: le régime des prix était particulièrement complexe dans la plupart des pays d'Afrique francophone avec des prix con