Gestion de la privatisation et de la restructuration des services publics

Gestion de la privatisation et de la restructuration
des services publics de l'eau, du gaz et de l'électricité

Rapport soumis aux fins de discussion à la
Réunion tripartite sur la gestion de la privatisation
et de la restructuration des services publics de distribution

6. Le rôle de l'OIT et des autres organisations
internationales dans la privatisation
et la restructuration

Comme les autres organisations internationales, l'OIT souhaite que la restructuration, la privatisation et la transition atteignent leurs objectifs économiques, sociaux et politiques. Cependant, en raison de sa structure et de son mandat uniques, elle se doit d'accorder une importance particulière aux aspects de ces phénomènes qui portent sur les questions sociales et sur l'emploi en renforçant les moyens institutionnels destinés à mettre en œuvre et à gérer les changements nécessaires selon des modalités favorables aux parties prenantes comme à la société toute entière.

Comme pour les autres secteurs, l'OIT suit l'évolution des trois secteurs - eau, gaz et électricité - et complète les informations générales par des recherches pratiques sur des thèmes particuliers. Par ailleurs, des réunions sectorielles internationales sont organisées à intervalles réguliers, afin d'analyser les questions d'actualité et d'adopter des conclusions et recommandations sur les mesures, comportements et activités à mettre en place. Enfin, l'OIT fournit à ses mandants des services consultatifs relatifs aux deux premières activités.

La Réunion paritaire de 1987 sur l'emploi et les conditions de travail dans les services de fourniture d'eau, de gaz et d'électricité avait déjà noté ce qui suit:

Des avis similaires ont été exprimés dans d'autres réunions sectorielles de l'OIT: Commission paritaire de la fonction publique (1994), Réunion paritaire sur l'incidence de l'ajustement structurel dans les services publics (1995), Réunion tripartite sur les répercussions sur les ressources humaines des changements structurels et réglementaires et de la mondialisation dans les services des postes et télécommunications (1998), Réunion paritaire sur la mise en valeur des ressources humaines dans la fonction publique dans le cadre de l'ajustement structurel et de la transition (1998).

Un vaste projet de recherche sur la restructuration et la privatisation des services de l'eau, de l'électricité et du gaz a été lancé en 1996 dans le cadre du programme d'action de l'OIT sur la privatisation, la restructuration et la démocratie économique (1996-97), qui avait pour objectif d'améliorer les moyens dont disposent les mandants de l'OIT pour aborder la privatisation et la restructuration selon une approche participative et pour mieux analyser et traiter les effets de ces phénomènes sur les questions sociales et le travail. Les recherches menées comprenaient en particulier la publication d'une monographie intitulée Labour and social dimensions of privatization and restructuring (public utilities: water, gas, electricity), qui examine la manière dont se sont déroulées les privatisations et les restructurations au niveau régional (Afrique, Asie, Europe, Amérique latine et Etats-Unis et Canada) en mettant particulièrement l'accent sur les conséquences de ces opérations pour l'emploi, les conditions de travail, la requalification, le reclassement, les relations professionnelles et la qualité des services fournis par les entreprises privatisées⁽²⁾. S'appuyant sur une analyse des services de l'eau, de l'électricité et du gaz à travers le monde, ce projet cherche à mettre en évidence les expériences réussies et les écueils à éviter, avec pour objectif ultime de combiner les impératifs sociaux et la compétitivité des entreprises. On a également publié, dans le cadre du même programme d'action sur la privatisation, la restructuration et la démocratie économique, un document de synthèse sur les services d'intérêt général, notamment ceux qui portent sur la fourniture d'eau, de gaz et d'électricité⁽³⁾.

Le fait que l'on prête maintenant davantage attention aux aspects sociaux de la privatisation et de la restructuration - c'est-à-dire, pour reprendre l'expression du Prince of Wales Business Leaders Forum, la «valeur ajoutée sociétale», dont on reconnaît de plus en plus qu'elle enrichit la «valeur ajoutée économique» - a entraîné l'adoption de mesures dans deux domaines, d'une part, l'élaboration de stratégies «actives» fondées sur les ressources humaines, de l'autre l'instauration de codes d'investissement et de conduite, portant notamment sur les règles et pratiques visant à lutter contre les risques de corruption que suscite la privatisation.

Le Rapport sur l'emploi dans le monde 1998-99, qui porte sur les perspectives de l'emploi dans l'économie mondiale et sur le rôle de la formation, souligne l'importance croissante des systèmes de formation fondés sur la demande et sur la cogestion en ce domaine par l'ensemble des parties intéressées⁽⁴⁾. Cependant, comme le souligne également un rapport à la récente Réunion paritaire sur la mise en valeur des ressources humaines dans la fonction publique dans le cadre de l'ajustement structurel et de la transition, «la mise en valeur des ressources humaines, qui va plus loin que l'éducation et la formation, englobe des aspects tels ... que le recrutement, la dotation en effectifs, la prestation du personnel et l'organisation des carrières, le salaire, les conditions de travail, le milieu de travail et les conditions d'emploi», de même que «l'interdépendance entre les individus et les politiques et structures d'une institution, ce qui peut se rapporter à des questions telles que l'information, la sensibilisation, l'éthique, la motivation et le comportement, de même que la capacité essentielle de développer ces questions et de les associer»⁽⁵⁾.

On admet généralement aujourd'hui que la mondialisation - dont la privatisation et la restructuration des services d'intérêt général sont des éléments essentiels - doit faire l'objet d'un certain encadrement, essentiellement au niveau national sous la forme d'une action gouvernementale, mais aussi au niveau international, afin, conformément à l'esprit de la Constitution de l'OIT, d'assurer une répartition équitable des bénéfices et des avantages et de réduire le risque de voir s'instaurer des pratiques contestables sur le marché du travail. Comme le signalait le rapport du Directeur général à la 85^e session de la Conférence internationale du Travail (1997)⁽⁶⁾, la mondialisation offre à l'OIT de nouveaux sujets d'action normative grâce à une utilisation plus judicieuse et plus sélective des moyens à sa disposition ainsi qu'à la promotion d'une série de conventions internationales du travail fondamentales.

La Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi, adoptée à la 86^e session de la Conférence en 1998, peut être considérée comme une nouvelle étape dans l'action de l'OIT face aux défis de la mondialisation. Par ailleurs, un certain nombre de normes importantes concernent particulièrement la privatisation et la restructuration: convention (n^o 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; convention (n^o 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949; convention (n^o 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978; convention (n^o 154) sur la négociation collective, 1981, et recommandation (n^o 163) sur la négociation collective, 1981; convention (n^o 135) et recomman-dation (n^o 143) concernant les représentants des travailleurs, 1971. D'autres instruments internationaux présentent un intérêt spécial dans le cadre de la libéralisation des services d'intérêt général, notamment la convention (n^o 158) et la recommandation (n^o 166) sur le licenciement, 1982, qui s'appliquent particulièrement à différents aspects de la privatisation et de la restructuration: droit à une indemnité de licenciement, retraite et sécurité sociale, consultation des travailleurs en cas de licenciement pour raison économique, technologique ou structurelle. La convention (n^o 94) sur les clauses de travail (contrats publics), 1949, et la recommandation qui l'accompagne concernent les partenariats public-privé mis en œuvre dans le cadre de la création des services de l'eau, du gaz et de l'électricité lorsqu'ils portent sur des contrats prévoyant que les dépenses sont acquittées par une autorité publique et que l'emploi des travailleurs incombe à l'autre partie. Aux termes de la convention n^o 94, les contrats auxquels la présente convention s'applique contiendront des clauses garantissant aux travailleurs intéressés des salaires (y compris les allocations), une durée du travail et d'autres conditions de travail qui ne soient pas moins favorables que les conditions établies pour un travail de même nature. En l'absence de telles clauses, les mesures voulues doivent être prises pour assurer aux travailleurs intéressés des conditions de santé, de sécurité et de bien-être justes et raisonnables. Des mesures doivent être prises pour faire en sorte que ceux qui soumissionnent en vue de l'obtention de contrats soient informés de ces clauses et que des sanctions soient appliquées, par voie d'un refus de contracter ou par toute autre voie, en cas d'infraction à l'observation et à l'application des dispositions des clauses de travail insérées dans les contrats publics. Des retenues sur les paiements dus aux termes du contrat peuvent être effectuées pour permettre aux travailleurs intéressés d'obtenir les salaires auxquels ils ont droit. Aux termes de la recommandation, lorsqu'il est accordé à des employeurs privés des subventions ou des autorisations d'exploiter un service d'utilité publique, des clauses de travail analogues en substance à celles qui sont prévues pour les contrats publics devraient être appliquées.

La volonté des gouvernements de stimuler le développement industriel et le progrès économique pour lutter contre le chômage et éviter les troubles sociaux a conduit de nombreux pays à faire taire leurs réticences envers l'investissement étranger direct et les entreprises multinationales et à prendre diverses mesures d'encouragement, comme l'instauration de codes d'investissement proposant des incitations et des avantages aux investisseurs.

Les entreprises multinationales, qui représentent une large part des services d'intérêt général, en particulier pour l'énergie et l'eau (voir chapitre 1), jouent maintenant un rôle important dans l'économie mondiale, ce qui n'est pas sans présenter de risques pour les droits et intérêts des travailleurs. La privatisation de certaines fonctions étatiques permet aux entreprises multinationales de s'implanter dans des domaines d'activité liés à l'intérêt national et à l'identité du pays, souvent au détriment de la notion de «logique géographique» de l'Etat-nation⁽⁷⁾. Il est donc important de généraliser les accords volontaires fondés sur le consensus qui peuvent combler l'écart existant entre, d'une part, les législations et pratiques nationales (lesquelles ne sont pas toujours pleinement adaptées aux situations résultant des activités multinationales) et, de l'autre, les conventions internationales du travail (lesquelles ne sont pas toujours ratifiées ou strictement mises en œuvre).

Deux déclarations internationales abordent directement la question de la réglementation des entreprises multinationales, d'abord la Déclaration de l'OCDE sur l'investissement international et les entreprises multinationales (1976), qui se présente sous la forme d'une recommandation complétée par un ensemble de directives, ensuite la Déclaration de principes tripartite de l'OIT concernant les entreprises multinationales et la politique sociale (1977), qui traite spécifiquement de questions comme la création d'emploi dans les pays en développement.

Globalement, le code de l'OIT est plus détaillé et, à certains égards, plus exigeant que celui de l'OCDE. Ainsi, l'un fait obligation aux entreprises multinationales de respecter des normes plus strictes en matière de salaires et comprend des dispositions relatives à la sécurité, à la santé et à la formation, alors que l'autre est muet sur ces questions ou ne les cite que pour mémoire. La Déclaration tripartite, qui propose aux mandants de l'OIT un ensemble d'orientations législatives et pratiques, fait l'objet d'un suivi assuré par des enquêtes périodiques. De son côté, la Sous-commission sur les entreprises multinationales du Conseil d'administration examine les rapports relatifs aux activités promotionnelles, aux activités de coopération technique, aux services consultatifs et aux travaux de recherche menés dans ce domaine par les autres organisations ayant des intérêts similaires, parmi lesquelles des institutions économiques régionales comme l'Union européenne, l'ANASE, le CEAP et le MERCOSUR.

L'importance de la Déclaration tripartite de l'OIT a été soulignée par la récente Réunion tripartite sur les répercussions sur les ressources humaines des changements structurels et réglementaires et de la mondialisation dans les services des postes et télécommunications (1998), qui a adopté une résolution invitant le Conseil d'administration à renouveler l'appel qu'il a lancé pour promouvoir la Déclaration tripartite et à encourager la promotion d'accords entre les entreprises multinationales et les organisations de travailleurs sur les droits des travailleurs des entreprises multinationales.

Les accords de ce type exigent une participation pleine et entière des travailleurs. La Réunion paritaire de 1995 sur l'incidence de l'ajustement structurel dans les services publics (efficience, amélioration de la qualité des services et conditions de travail) a souligné dans ses conclusions que «pour que les réformes des services publics aient toutes les chances d'atteindre leurs objectifs, à savoir la prestation de services efficients, efficaces et de haute qualité, elles doivent être planifiées et mises en œuvre avec l'entière participation des travailleurs de ce secteur, de leurs syndicats et des consommateurs des services publics, dans toutes les phases du processus de décision»⁽⁸⁾. Il ressort de différentes études de l'OIT que cette participation des parties prenantes à la privatisation et à la restructuration est essentielle à un succès durable. On admet pleinement aujourd'hui que les syndicats constituent une source précieuse de connaissances et d'idées, comme en témoigne l'exemple récent du Programme de l'eau et du Code de conduite de l'eau élaborés par le comité exécutif de l'Internationale des services publics (ISP), ce dernier document traitant de questions comme les obligations de la fonction publique, la réglementation démocratique, les normes environnementales et les pratiques équitables du travail en se fondant sur certaines des principales normes internationales du travail. L'un des buts essentiels de ce code est d'assurer entre les entreprises de fourniture d'eau cherchant à investir une concurrence équitable qui ne nuise pas aux travailleurs, à leurs familles et à leurs collectivités.

L'une des conséquences les plus frappantes des restructurations et des privatisations est l'importance croissante accordée à la transparence d'activité et des résultats des entreprises privatisées⁽⁹⁾, et en particulier aux mesures visant à lutter contre la corruption dans les activités multinationales et à rendre la mondialisation plus transparente. Déjà en 1977, à la suite du scandale qui a suivi l'affaire de corruption de Lockheed, le Congrès des Etats-Unis a adopté le Foreign Corrupt Practices Act (loi sur la corruption dans les relations avec l'étranger), qui interdit le versement de commissions à des responsables étrangers. Plus récemment, les Etats-Unis ont joué un rôle important dans l'adoption en 1998 d'un accord conclu par les 29 membres de l'OCDE pour rendre passible d'une peine de prison pouvant aller jusqu'à dix ans le versement illicite de commissions à des fonctionnaires étrangers ⁽¹⁰⁾. De même, les Etats membres de l'Organisation des Etats américains ont adopté en mars 1996 une convention interaméricaine contre la corruption, dont l'article VIII fait de la corruption internationale une infraction pénale.

Transparency International, organisation non gouvernementale située à Berlin, consacre ses efforts à exiger davantage de transparence dans les affaires et à lutter contre la corruption, que celle-ci soit nationale ou internationale et qu'elle touche les gouvernements, les donateurs ou les entreprises. Dans un document de travail soumis à une conférence nationale sur les droits de l'homme qui se tenait à Sofia (Bulgarie), le directeur exécutif de cette organisation a souligné que la corruption constituait une violation des droits de l'homme, en ce sens qu'elle perpétue la discrimination, fait obstacle à l'application intégrale des droits économiques, sociaux et culturels et conduit au non-respect de différents droits civils et politiques. Dans le cadre de sa collaboration avec Transparency International, la Banque mondiale a dénoncé le «cancer de la corruption» et a modifié ses règles de financement, dressant une «liste noire» des entreprises qui se livrent à ce genre de pratiques.

Différentes sociétés de consultants - parmi lesquelles la SGS, Kroll, Crown Agency et Swipco - aident aussi les gouvernements des pays en développement à lutter contre la corruption. De leur côté, un certain nombre d'entreprises multinationales, voulant éviter de figurer sur une liste noire internationale, ont pris les devants et ont élaboré leur propre code de conduite. Ainsi, Shell a publié en avril 1998 un rapport sur l'application de son code de conduite, qui a conduit au licenciement de 23 personnes pour faits de corruption depuis 1977. Ainsi encore, des mesures ont été prises récemment contre certains dirigeants de la Lyonnaise des Eaux, laquelle a par la suite élaboré son propre code de conduite. De même, l'entreprise multinationale française Vivendi, dont le président a déclaré clairement qu'il préférait perdre un marché que de procéder à des opérations financières illégales, a adopté le 21 novembre 1996 une Charte des droits sociaux fondamentaux, qui fait sienne les principes de base de l'OIT en matière de travail des enfants, d'interdiction du travail forcé et de liberté syndicale. Les obligations posées par la charte dans ces différents domaines s'appliquent à la fois au personnel de l'entreprise et à ses fournisseurs et sous-traitants, un rapport annuel devant être soumis chaque année à ce sujet au comité d'entreprise européen du groupe.

De leur côté, les associations de consommateurs exigent une meilleure transparence, en particulier pour ce qui est des opérations commerciales transfrontalières. Consumers International a rédigé une Charte des consommateurs pour les affaires mondiales et a fait différentes recommandations au sujet de la révision des directives des Nations Unies relatives à la protection des consommateurs.

La Banque mondiale participe activement au financement de la privatisation et de la restructuration de services d'utilité générale à travers le monde. Les syndicats lui ont cependant reproché de ne pas les avoir consultés, non plus que les ONG, au sujet de projets de privatisation comme celui concernant les concessions de fourniture d'eau à Manille (Philippines). Les méthodes de la Banque en ce domaine pourraient bien évoluer dans l'avenir, comme semblent l'indiquer certaines de ses déclarations récentes, qui témoignent d'un souci accru des questions sociales et des effets de son action sur l'emploi ⁽¹¹⁾; le FMI a fait des déclarations analogues. En 1997, la Banque a créé un Groupe de travail sur le développement social, chargé d'examiner la manière la plus rationnelle d'intégrer les considérations sociales à la politique du développement et à l'action politique.

Au cours de l'exercice financier 1997, la Banque mondiale a approuvé un montant total de prêts et de crédits de 3,7 milliards de dollars destinés à 43 projets situés dans les secteurs les plus favorables à la participation du secteur privé, parmi lesquels l'électricité (17 projets), le pétrole, le gaz et le charbon (4 projets) et l'eau et l'assainissement (13 projets)⁽¹²⁾. Parmi les exemples récents, on peut citer le prêt de 185 millions de dollars accordé au Mexique pour un projet de 300 millions de dollars portant sur le secteur de l'eau et comprenant la création de 13 nouvelles «agences de captage» et une réforme d'ensemble de la gestion du secteur, en ce qui concerne en particulier les installations informatiques.

Le Programme PNUD/Banque mondiale d'approvisionnement en eau et d'assainissement fournit de l'eau aux zones urbaines et rurales en mettant de plus en plus l'accent sur les besoins des collectivités et en faisant de plus en plus appel au secteur privé. Le Programme conjoint PNUD/Banque mondiale d'assistance à la gestion du secteur énergétique (ESMAP) apporte aux pays une assistance technique pour les aider à privatiser et à restructurer le secteur de l'énergie électrique, développer l'usage du pétrole et du gaz, accroître le rôle du secteur privé dans la fourniture d'énergie aux zones rurales, développer l'exploitation des sources d'énergie renouvelables (comme l'énergie solaire et le vent) et favoriser les formes d'énergie compatibles avec le respect de l'environnement. Le Programme de gestion de l'environnement pour le développement de l'énergie, projet conjoint coordonné par la Banque mondiale, porte sur l'intégration des préoccupations environnementales dans la planification des projets énergétiques dans les pays en développement. Les projets régionaux comprennent également le Programme pour les énergies de substitution en Asie (ASTAE), créé en 1992 afin d'intégrer ces formes d'énergie aux opérations de prêt menées par la Banque dans le secteur de l'électricité, et le Programme régional pour le secteur des énergies traditionnelles en Afrique (RPTES). Parallèlement, la Banque a créé le Forum international sur la régulation des services collectifs (IFUR), centre mondial d'études et de réflexion permettant aux représentants des instances de réglementation des services de l'eau, du gaz et de l'électricité d'échanger de pays à pays des informations et des enseignements sur les pratiques idéales ainsi que d'améliorer le cadre réglementaire.

La Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), créée en 1991, a pour mission d'encadrer la transition des pays d'Europe centrale et orientale ainsi que de ceux issus de l'ancienne Union soviétique vers l'économie de marché et d'y développer l'initiative privée et l'esprit d'entreprise. Nombre des projets approuvés concernent la production, la transmission et la distribution d'énergie, l'accent étant mis sur le financement de la privatisation des anciennes entreprises d'Etat. Parallèlement à cet effort, la BERD soutient les initiatives, jugées essentielles dans le cadre de la transition, qui tendent à décentraliser et à rationaliser les services municipaux. Comme la région produit plus de courant électrique qu'elle n'en a besoin actuellement, on cherche moins à créer des installations nouvelles qu'à rendre plus performantes les installations existantes et à améliorer la situation financière de celles qui ont été récemment privatisées. La Banque encourage l'adaptation des techniques aux situations particulières et aux conditions environnementales, par exemple en ce qui concerne l'utilisation de charbon à haute teneur en soufre pour la production d'électricité. L'Union européenne, qui attache toujours plus d'importance à la protection de l'environnement, incitera sans doute dans l'avenir la Banque mondiale et la BERD, de même que les autres organisations financières, à financer davantage de projets de ce type.

En 1997, la BERD a signé avec la Générale des Eaux un accord multiprojet de 100 millions de dollars en vertu duquel les filiales spécialisées de l'entreprise, existantes ou nouvelles, géreront et financeront les services et équipements municipaux dans le cadre de partenariats entre le public et le privé.

La FAO s'intéresse depuis 1983 aux sources d'énergie de substitution et à la décentralisation de la production d'énergie ainsi qu'à la diffusion de façons agricoles respectant durablement l'environnement. Elle cherche à trouver des marchés solides pour les techniques relatives aux sources d'énergie renouvelables, comme celles que cherche à encourager le programme britannique sur l'obligation de recourir à des combustibles non fossiles (NFFO), en vertu duquel les entreprises de services d'intérêt général sont tenues de se procurer le courant électrique auprès de producteurs indépendants et de payer un taux supérieur par kW si ce courant est produit grâce à des sources d'énergie renouvelables. Les réseaux de la FAO - comme l'Equipement énergique rural du groupe de l'Amérique latine et des Caraïbes (GLAERS), le Programme régional pour le développement du chauffage au bois en Asie (RWEDP) et le Réseau pour l'énergie durable au service de l'environnement rural (REDER) - pourraient servir utilement de points de contact en vue de la conclusion d'accords de mise en œuvre avec l'Agence internationale de l'énergie (AIE).

Le traité sur la Charte de l'énergie, qui a été signé par 49 Etats et par la Communauté européenne depuis décembre 1994, est entré en vigueur le 16 avril 1998⁽¹³⁾. Cette charte vise à stimuler la coopération de longue durée dans le secteur de l'énergie, notamment en matière d'exploration, de production, de transport et de commerce. Elle ne contient pas de dispositions sociales, et des appels ont été lancés, en particulier par l'ICEM et ses syndicats affiliés, en faveur de l'adjonction d'un protocole qui fixerait des règles sociales à l'investissement multinational dans le secteur de l'énergie. Ce protocole social ferait obligation aux pays signataires de ratifier et d'appliquer les conventions fondamentales de l'OIT, notamment celles qui portent sur la liberté syndicale et le droit de négociation collective, la sécurité et la santé, l'âge minimum pour l'emploi, la discrimination, l'égalité de rémunération et le travail forcé. Comme on l'a fait remarquer lors d'une récente conférence de l'ICEM⁽¹⁴⁾, les salaires sont versés avec plusieurs mois de retard dans l'industrie électrique de certains pays d'Europe centrale et orientale, alors que les travailleurs de cette industrie n'ont toujours pas le droit de faire grève. De même, une réunion de l'ISP consacrée à l'énergie, tenue en Slovénie les 5 et 6 mai 1997, a appelé à l'inclusion d'une clause sociale dans le Traité européen de l'énergie. Dans son rapport sur la coopération Est-Ouest dans le secteur de l'énergie en Europe, le Parlement européen a déclaré que les entreprises implantées dans les pays d'Europe centrale et orientale et dans les Etats issus de l'ancienne Union soviétique sont tenues de respecter les normes de l'OIT.

Si donc la Charte européenne de l'énergie ne contient pas de dispositions sociales, la recommandation sur la privatisation des entreprises et activités publiques adoptée par le Comité des ministres du Conseil de l'Europe le 18 octobre 1993 aborde la question de la protection des droits des travailleurs («les représentants des travailleurs devraient être pleinement informés sur les conditions de la privatisation qui touchent aux intérêts des travailleurs») et celle de la défense des droits des usagers et des consommateurs:

Cette directive⁽¹⁶⁾, qui est entrée en vigueur le 22 septembre 1996, fait obligation aux grandes entreprises dont les activités sont à l'échelle de l'Union européenne de créer un comité d'entreprise européen ou une procédure d'information et de consultation des travailleurs. Aux termes de l'article 1, l'objectif visé est «d'améliorer le droit à l'information et à la consultation des travailleurs dans les entreprises de dimension communautaire et les groupes d'entreprises de dimension communautaire» (une «entreprise de dimension communautaire» étant définie par l'article 2 comme «une entreprise employant au moins 1 000 travailleurs dans les Etats membres et, dans au moins deux Etats membres différents, au moins 150 travailleurs dans chacun d'eux». Cette directive, qui fournit un fondement législatif au droit de dialoguer non seulement avec les entreprises multinationales européennes, mais aussi avec les entreprises mondiales qui ont une importante dimension européenne, permet aux travailleurs et à leur syndicat d'exercer une véritable influence sur les activités internationales des entreprises multinationales. Plusieurs grandes entreprises multinationales du secteur de l'eau et de l'énergie - parmi lesquelles Vivendi, Suez-Lyonnaise des Eaux, Bouygues et Tractebel - ont créé un comité d'entreprise européen tandis que d'autres sont en pourparlers avec les syndicats. Par ailleurs, l'ISP coordonne des réseaux de syndicats dans ces entreprises en dehors d'Europe. Le comité d'entreprise européen de Vivendi a organisé un séminaire international sur la sécurité et la santé les 15 et 16 octobre 1998 et va examiner ces questions avec l'ensemble des syndicats. Suez-Lyonnaise des Eaux a mis en place avec les représentants des syndicats un groupe de réflexion sur les ressources humaines, que l'on peut considérer comme la première étape de la création d'un lieu de rencontre international entre les syndicats et la direction des entreprises.

La directive du Conseil européen de 1977 concernant les droits des travailleurs en cas de transferts⁽¹⁷⁾ contient des dispositions sur ce que l'on appelle les «droits acquis» des travailleurs, lesquels font obligation aux entreprises de fournir des informations et de tenir des consultations «en temps utile avant la réalisation de la modification» (article 6 (3)). La Cour européenne de justice, dans une affaire qui lui était soumise au sujet de l'interprétation que fait la directive de la notion de transfert⁽¹⁸⁾, a estimé que «la notion de transfert au sens de la directive vise l'hypothèse dans laquelle une entité économique - c'est-à-dire un ensemble organisé de personnes et d'éléments permettant l'exercice d'une activité économique qui poursuit un objectif propre - conserve son identité par-delà l'opération en cause». La simple perte d'un marché de service au profit d'un concurrent ne saurait, par elle-même, révéler l'existence d'un tel transfert (et, par extension, la sauvegarde des droits). La Cour a jugé que la directive visait à assurer la continuité des relations d'emploi au sein d'une entité économique stable dont l'activité ne se limite pas à exécuter un contrat de travail précis, indépendamment de tout changement de propriété. A l'évidence, la privatisation constitue un exemple de «transfert» au sens de la directive.

Les négociations sur la conclusion d'un Accord multilatéral sur l'investissement (AMI) ont été lancées à la réunion ministérielle de l'OCDE de mai 1995. Il s'agit d'un instrument général applicable à tous les types d'investissements multilatéraux consentis par des investisseurs visés par l'AMI, y compris ceux qui portent sur la création d'entreprises et les activités des entreprises existantes appartenant à des étrangers, l'objectif étant d'aider les entreprises confrontées à la mondialisation. On débat actuellement de textes relatifs à la participation des investisseurs étrangers aux privatisations et de la manière de traiter les questions concernant les monopoles, les concessions et les entreprises d'Etat, ainsi que de la protection et de la conservation de l'environnement et du maintien d'un développement durable.

Dans son rapport de 1996, le Conseil commercial consultatif du CEAP a souligné qu'il fallait renforcer la coopération entre le secteur public et le secteur privé pour répondre à la nécessité urgente d'un développement, d'une coordination et d'une rationalisation des investissements relatifs aux projets d'infrastructure dans la région. Plus particulièrement, il recommandait d'organiser dans les pays du CEAP intéressés des tables rondes chargées d'examiner les besoins en infrastructure du pays hôte, de préconiser les mesures à prendre pour surmonter les obstacles s'opposant à la participation des deux secteurs à la construction de nouvelles infrastructures, de diffuser les pratiques optimales suivies dans la région et d'établir des liens productifs entre les entités des deux secteurs qui sont à même de répondre aux besoins particuliers d'infrastructure. Dans la région qui relève du CEAP, la demande d'électricité devrait s'accroître de 50 à 80 pour cent d'ici 2010, ce qui nécessitera un investissement en capital de l'ordre de 1 600 milliards de dollars. La deuxième réunion des ministres de l'Energie du CEAP, qui s'est tenue à Edmonton (Canada) en août 1997, a reconnu que les gouvernements des pays membres et les institutions financières multilatérales ne pourraient à eux seuls réunir cette somme et qu'il était indispensable d'obtenir le concours du secteur privé. Les participants à la réunion ont souligné que cette participation exigeait la mise en place d'un cadre institutionnel et réglementaire stable et transparent.

Si, à l'exception de la recommandation du Conseil de l'Europe, les divers codes, déclarations et directives mentionnés aux paragraphes précédents ne portent pas directement sur la privatisation et la restructuration des entreprises fournissant des services d'intérêt général, leurs dispositions - qu'il s'agisse des droits des travailleurs, de la protection des investissements, de l'exigence de transparence et de responsabilité ou de l'accent mis sur la consultation et la participation de toutes les parties prenantes - ont des liens évidents avec les préoccupations et les intérêts des partenaires sociaux et des consommateurs. En dernière analyse, la privatisation et la restructuration du secteur des services d'intérêt général sont l'expression de l'internationalisation et de la mondialisation croissantes de l'économie, dont la gestion d'ensemble transcende les secteurs et exige un degré élevé de concertation. Voilà pourquoi les paragraphes précédents ont mis l'accent sur la nécessité de la négociation et de la participation, combinées à l'adoption de certains principes et textes «fondamentaux».

Le présent rapport a examiné diverses formes de privatisation et de restructuration des services publics de l'eau, de l'électricité et du gaz, ainsi que l'incidence de ces opérations sur l'emploi, les conditions de travail et les relations professionnelles. Cet examen fait apparaître tout d'abord l'absence d'une évaluation mondiale rigoureuse des avantages et des coûts des différentes formules. Par ailleurs, le calcul de l'incidence budgétaire des privatisations ne semble pas tenir pleinement compte de tout un ensemble de coûts résultant de différents éléments: transition et suivi, effets sur l'environnement et la santé, chômage, formation et autres mesures compensatoires, moins-values sur actifs, etc. Les données empiriques dont on dispose sur l'efficacité et la rentabilité de ces opérations ne permettent pas encore de dire avec certitude si la gestion publique est plus avantageuse que la gestion privée, ou vice versa, d'autant plus que l'on a souvent opté pour la formule intermédiaire d'un partenariat public-privé. Ce qui apparaît clairement, toutefois, c'est que les deux modèles de gestion peuvent se révéler efficaces et rentables: on trouve à la fois des exemples d'entreprises privatisées et d'entreprises publiques traditionnelles qui font face avec succès à la concurrence internationale et se développent à travers le monde. Il apparaît de plus en plus qu'une gestion des ressources humaines tenant compte de l'épanouissement personnel et professionnel des salariés de l'entreprise est l'un des facteurs clés du succès de la modernisation et de la restructuration, dans le secteur public comme dans le secteur privé.

Comme l'indique le rapport, les mesures d'ajustement prises dans le secteur de l'eau, de l'électricité et du gaz au titre de la privatisation ou de la restructuration s'accompagnent presque toujours de réductions d'emploi. Parfois brutales, ces réductions aggravent le chômage. C'est pourquoi des efforts considérables ont été faits pour réduire le nombre des licenciements grâce à différentes mesures: incitations financières, retraite anticipée, formation et transferts. Ces mesures font souvent l'objet de négociations et d'accords avec les syndicats, lesquels participent souvent aux consultations lorsque les privatisations et les restructurations ont des conséquences suffisamment importantes pour l'emploi.

L'une des questions essentielles est celle du transfert du secteur public au secteur privé des salariés des entreprises touchées. Les accords prévoient parfois que ces salariés conservent certains avantages, mais il arrive aussi qu'ils soient pratiquement réembauchés selon les règles du secteur privé. Les modernisations et les restructurations se traduisent souvent par le maintien de certains avantages - salaires, conditions de travail, sécurité et santé - en échange d'une flexibilité accrue. En revanche, certaines formes de privatisation, comme la sous-traitance des services, se traduisent par une précarisation de l'emploi et une diminution des salaires et des avantages connexes, particulièrement lorsqu'elles se produisent dans le cadre d'une déréglementation d'ensemble. Lorsqu'ils fonctionnent bien, les mécanismes de négociation collective et de médiation permettent de régler les opérations de privatisation au mieux des intérêts de l'employeur et des travailleurs, sans perdant ni gagnant. Il apparaît cependant que la privatisation et la restructuration ont parfois pour effet d'affaiblir le mouvement syndical et les relations professionnelles.

Bien sûr, les travailleurs sont généralement informés des privatisations et restructurations à venir et sont consultés sur les conséquences de ces décisions pour le travail et les questions sociales. Cependant, une question essentielle se pose: dans quelle mesure les travailleurs et le public devraient-ils participer aux premières consultations relatives aux modalités de l'opération? Très souvent, les syndicats commencent par s'opposer par principe à la privatisation, puis, lorsque celle-ci apparaît inévitable, se montrent prêts à négocier, et même à accepter ou acheter des actions des entreprises nouvellement créées. A l'évidence, le public a aussi son mot à dire sur des questions comme les prix, la qualité des services et l'universalité d'accès offerts par les entreprises privatisées. Si les réductions d'effectifs peuvent être acceptées comme contrepartie inévitable d'une amélioration de la productivité, elles peuvent, si elles sont excessives, présenter des risques pour la sécurité et la santé des travailleurs ainsi que pour la qualité des services fournis. Poussée trop loin, la logique de la rentabilité et des bas prix par les réductions d'effectifs se contredit elle-même.

Les recherches du BIT font ressortir la nécessité de procéder aux privatisations et aux restructurations à un rythme modéré, ce qui offre différents avantages: permettre aux parties prenantes d'examiner l'ensemble des solutions envisageables, procéder à des réductions d'emploi progressives, adopter les mesures nécessaires à l'atténuation des effets négatifs de l'opération, assurer le suivi de cette opération, mettre en place les organes de régulation nécessaires. Par ailleurs, il est essentiel de créer les conditions du dialogue social, tant au niveau des entreprises qu'à des niveaux plus larges, de façon à permettre aux parties prenantes de débattre et de négocier l'élaboration, la mise en œuvre et le suivi des plans de privatisation et de restructuration. Plus précisément, le dialogue entre les partenaires sociaux peut contribuer largement au succès de l'opération menée, les travailleurs et les syndicats ayant, tout comme les dirigeants des entreprises, des connaissances et des idées sur la manière de réduire les coûts sociaux (emploi notamment) ainsi que sur l'amélioration des services et de la compétitivité. Compte tenu du développement mondial des entreprises multinationales et des entreprises multiservices, il semble particulièrement important d'intensifier le dialogue social dans un secteur qui touche à l'intérêt général.

Le présent rapport et les recherches récentes du BIT confirment l'importance de la dimension sociale et sociétale de la privatisation et de la restructuration des services publics de l'eau, de l'électricité et du gaz. Pour réussir, cette privatisation et cette restructuration devront, quelle que soit leur forme, assurer une question harmonieuse des ressources humaines et offrir des services aussi accessibles et universels que possible, de façon à contribuer à la santé et au bien-être des usagers ainsi qu'à stimuler l'emploi par la croissance économique.

A la lumière du présent rapport, les points ci-après sont proposés comme base de discussion, afin de permettre aux participants d'élaborer et d'adopter des conclusions sur les questions qu'ils considèrent importantes. Les participants sont libres de modifier la liste des questions ci-dessous comme ils le jugeront utile.

1. BIT: Rapport de la Réunion paritaire sur l'emploi et les conditions de travail dans les services de fourniture d'eau, de gaz et d'électricité, Genève, 1987, paragr. 5, p. 30.

2. L. de Luca (dir. de publication): Labour and social dimensions of privatization and restructuring (public utilities: water, gas, electricity) (Genève, BIT, 1998).

3. C. Duchemin: Aspects sociaux des privatisations et restructurations: le cas des services d'intérêt général (Genève, BIT, 1998).

4. BIT: Rapport sur l'emploi dans le monde 1998-99 (Genève, 1998), en particulier chap. 2 et 4.

5. BIT: Mise en valeur des ressources humaines dans la fonction publique dans le cadre de l'ajustement structurel et de la transition (Genève, 1998), Introduction, p. 1.

7. BIT: Mastering the challenge of globalization: Towards a trade union agenda, Bureau des activités pour les travailleurs, 1998, p. 56.

8. Rapport final de la Réunion paritaire sur l'incidence de l'ajustement structurel dans les services publics (efficience, amélioration de la qualité des services et conditions de travail), Genève, 24-30 mai 1995, p. 24.

9. M. Bishop et coll.: Privatization and economic performance (Oxford University Press, 1994), p. 8.

10. T. Fabre: «Chasseurs de corruption», L'expansion (Paris), n^o 576, 25 juin - 8 juillet 1998, p. 106.

11. Banque mondiale: Rapport annuel 1997 (Washington, DC, 1997): «Au cours de la dernière décennie, la Banque a beaucoup fait pour intégrer dans ses activités la dimension environnementale du développement, mais elle a accordé moins d'attention à la dimension sociale. Un changement s'est amorcé au début des années quatre-vingt-dix, lorsque la Banque a commencé à effectuer des évaluations de la pauvreté et a élaboré des méthodes et des outils pour mieux comprendre les besoins des pauvres et pour répartir plus largement les fruits du développement.»

13. Texte publié dans le Journal officiel (Luxembourg), n^o L69, 9 mars 1998.

14. «Restructuring and the new role of trade unions in Central and Eastern European electric power industries», ICEM Update, n^o 27 (Bruxelles), 4 juin 1996.

15. Sections 2 (protection des droits des usagers et des consommateurs) et 3 (protection des droits des travailleurs).

16. Directive 94/45/CE du Conseil du 22 septembre 1994, publiée au Journal officiel (Luxembourg), n^o L254/64, 30 sept. 1994.

17. Directive du Conseil 77/187/CEE du 14 février 1977 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transferts d'entreprises, d'établissements ou de parties d'établissement, publiée au Journal officiel (Luxembourg), n^o L61/26, 5 mars 1997.

18. Arrêt de la Cour du 11 mars 1997 dans l'affaire C-13/95, publié dans le Journal officiel (Luxembourg), n^o C131/1, 26 avril 1997, et Rapports sur les affaires soumises à la Cour de justice et au tribunal de première instance (Luxembourg), 1997-3, pp. 1-1261.

Mise à jour par BR. Approuvée par OdVR. Dernière modification: 28 septembre 2000.