Gestion de la privatisation et de la restructuration
des services publics de l'eau, du gaz et de l'électricité
Rapport soumis aux fins de discussion à la
Réunion tripartite sur la gestion de la privatisation
et de la restructuration des services publics de distribution
Partie 5 
5. Prix, coûts et qualité:
des éléments déterminants
du débat social
Dans la plupart des pays, pour protéger le consommateur, les pouvoirs publics fixent directement ou indirectement le prix de l'eau et de l'électricité, voire celui du gaz. La tendance mondiale à la privatisation et l'ouverture à la concurrence entraînent la création dans ce secteur d'organes régulateurs indépendants des pouvoirs publics (voir section 1.9).
Aux Etats-Unis, dans le secteur de l'électricité, des organes régulateurs indépendants sont chargés de garantir l'équilibre entre les droits des consommateurs et ceux des entreprises d'électricité privées. Dans chaque Etat, des commissions (Public Utilities Commissions) s'occupent de la régulation du système. La jurisprudence de ces organismes, traditionnellement favorable aux ménages, reflète la tradition libérale du pays. Une commission créée par la loi fédérale sur l'énergie de 1935 réglemente le secteur de l'électricité à l'échelon fédéral, en particulier les tarifs qui restent faibles en comparaison de ceux pratiqués dans de nombreux autres pays, même s'ils peuvent beaucoup varier d'un Etat à l'autre. Le rapport de 1998 sur la politique énergétique des Etats-Unis confirme l'écart de prix entre les entreprises d'électricité publiques et privées. Les entreprises publiques pratiquent des prix qui sont inférieurs en moyenne de 16 à 20 pour cent à ceux des entreprises privées. La question de savoir si la différence est entièrement due à diverses interventions de l'Etat qui équivalent en fait à des subventions (notamment accès préférentiel à l'énergie hydroélectrique fédérale, meilleur marché, et exonération fiscale sur les financements), ou si elle est le fruit d'une meilleure efficacité, suscite bien des controverses.
Une étude récente portant sur 98 pour cent des ventes d'énergie privée et 83 pour cent des ventes d'énergie publique montre que, les autres facteurs étant constants (notamment coûts et fiscalité), les prix de vente des entreprises publiques sont inférieurs de 2,5 pour cent. Les effets sur les coûts et les prix de la propriété des entreprises, ainsi que les effets de la concurrence, ont été évalués. Les résultats confirment que, à coûts égaux, les prix sont inférieurs de 2,7 pour cent si l'entreprise est publique. La différence est particulièrement marquée dans le cas des particuliers: ils paient en moyenne 15,4 pour cent de moins s'ils sont approvisionnés par des entreprises publiques. La concurrence fait baisser les prix de 7,8 pour cent en moyenne et cette baisse se répartit de manière assez équilibrée entre toutes les catégories de consommateurs(1).
Des études du BIT sur la privatisation des services publics il ressort que, d'une manière générale, la privatisation et la libéralisation ont des effets plus favorables pour les grands consommateurs industriels que pour les ménages.
Par ailleurs, les données disponibles sur le prix de l'électricité ne confortent pas la théorie selon laquelle l'électricité est moins chère là où la privatisation est la plus avancée. Le tableau 5.1 présente une comparaison internationale des prix, publiée par la UK Electricity Association, qui donne à penser que la variation des prix est sans corrélation avec la propriété des systèmes.
L'électricité est relativement bon marché pour les ménages en Grèce et en Irlande qui n'ont pris aucune mesure de privatisation ou de libéralisation, et relativement chère en Allemagne et en Belgique où le secteur privé occupe une grande place. Les prix appliqués aux ménages dans le pays où la privatisation a été poussée le plus loin, le Royaume-Uni, se situent à peu près dans la moyenne.
Pour les consommateurs industriels, les prix sont plus ou moins les mêmes en France et au Royaume-Uni dont les systèmes sont très différents.
Tableau 5.1. Les prix de l'électricité au 1er janvier 1996
(pence du Royaume-Uni par kWh)
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Pays |
Système à dominante
|
Entreprises |
Ménages |
Industrie |
|
| ||||
|
Allemagne |
P
|
Nord
|
15,85
|
8,70
|
|
Autriche |
PUB |
EVN |
12,44 |
7,23 |
|
Belgique |
P |
Nationale |
15,01 |
6,46 |
|
Danemark |
PUB |
SEAS |
13,76 |
4,48 |
|
Espagne |
PUB |
Nationale |
12,65 |
6,08 |
|
Finlande |
PUB |
Helsinki |
7,83 |
4,29 |
|
France |
PUB |
EDF |
13,38 |
5,21 |
|
Grèce |
PUB |
PPC |
7,90 |
4,86 |
|
Irlande |
PUB
|
Urbain
|
8,57
|
5,06
|
|
Italie |
PUB |
ENEL |
11,99 |
6,89 |
|
Luxembourg |
P |
CEGEDEL |
11,56 |
5,43 |
|
Norvège |
PUB |
Oslo Energi |
5,84 |
2,90 |
|
Pays-Bas |
PUB |
Moyenne |
10,69 |
5,26 |
|
Portugal |
PUB |
EdP |
12,01 |
6,40 |
|
Suède |
PUB |
Vattenfall |
9,49 |
3,12 |
|
Angleterre/Pays de Galles |
P
|
Nord
|
9,23
|
4,99
|
|
Ecosse |
P |
9,02 |
5,29 | |
|
Irlande du Nord |
PUB |
10,85 |
6,15 | |
|
Source: L. de Luca: Labour and social dimensions of privatization and restructuring (public utilities: water, gas, electricity) (Genève, BIT, 1998). Les prix pour les ménages s'entendent des prix pour 3 300 kWh/an. | ||||
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Comme le montre ce tableau, les consommateurs industriels bénéficient de prix plus avantageux dans tous les pays d'Europe occidentale, conformément au principe du marché selon lequel les gros consommateurs peuvent être approvisionnés à moindres coûts, d'où des prix inférieurs.
La mise en concurrence accroît généralement cet avantage, comme semble le montrer le cas de la Scandinavie (voir encadré 5.1).
Durant la décennie 1985-1994, l'écart entre le prix de l'électricité payé par les ménages et celui payé par les industriels s'est creusé dans les pays européens suivants: Allemagne, Belgique, Espagne, France, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni. Au Danemark, on a observé la tendance inverse. En moyenne, l'écart dans les pays cités a augmenté de 5 à 15 points durant la décennie, sauf en Italie où l'écart est passé de 61 pour cent en 1985 à 116 pour cent en 1994. Il y a eu également une augmentation marquée en France (de 46 pour cent en 1985 à 53 pour cent en 1994), en Grèce (de 0 pour cent à 12 pour cent), au Portugal (de 21 pour cent à 32 pour cent), aux Pays-Bas (de 8 pour cent à 18 pour cent) et en Espagne (de 14 pour cent à 27 pour cent). Cette augmentation peut s'expliquer par l'évolution des coûts globaux de production, de transport et de distribution propres à chaque catégorie de clientèle, mais elle témoigne aussi de la volonté des opérateurs de maîtriser les prix offerts à la clientèle industrielle, à la fois pour faire concurrence à d'autres sources énergétiques et permettre aux entreprises utilisatrices de rester compétitives, mais aussi pour se préparer à la libéralisation graduelle du marché européen de l'électricité(2).
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Encadré 5.1
A la suite de l'introduction partielle de la concurrence en Finlande en 1996, les prix ont augmenté pour beaucoup de gens et la libéralisation est citée comme une des causes de cette hausse. En Suède non plus, les ménages n'ont pas bénéficié de réductions et n'en bénéficient pas car la mesure de la consommation est trop onéreuse. Les premières prévisions, selon lesquelles le marché permettrait une baisse des prix de l'ordre de 5 à 10 pour cent pour les consommateurs, se sont révélées prématurées. En fait, les prix payés par les consommateurs ont augmenté de 3 pour cent en raison du relèvement des taxes. Devant les nombreuses plaintes du public, les autorités suédoises chargées de la concurrence sont en train d'examiner la politique de détermination des prix. Les consommateurs estiment n'avoir tiré aucun avantage de la déréglementation. Il était prévu que les particuliers pourraient opter pour la source d'énergie de leur choix, mais ils en ont été empêchés par le coût prohibitif (de 500 à 1 000 couronnes suédoises) de l'installation de nouveaux compteurs. Le commerce de l'énergie entre pays scandinaves existe de longue date. L'énergie franchit les frontières, par exemple, lorsque la Norvège, qui dépend entièrement du système hydroélectrique, en a besoin. Depuis le début de 1996, le marché de l'énergie entre la Norvège et la Suède est ouvert. Toutefois, ce marché ne fonctionne pas encore à la perfection et, des deux côtés de la frontière, on déplore la facilité avec laquelle s'opèrent les manipulations. Selon l'Office suédois de la concurrence: «Dans un certain nombre de cas, en 1996, il a été établi que de grands producteurs d'énergie de Suède et de Norvège ont manipulé les prix au comptant, ..., par exemple en diminuant l'offre d'énergie électrique, ce qui fait grimper ces prix. Le résultat est que, pour les entreprises de distribution qui produisent peu ou pas d'électricité et qui en achètent sur le marché ou en marge de celui-ci par des contrats à terme, les coûts d'achat ont renchéri.» Source: L. de Luca, op. cit., pp. 146-147. |
Par ailleurs, les taxes frappant l'énergie et les prix appliqués aux consommateurs peuvent traduire des choix sociaux ou politiques. Ainsi, en Allemagne, la décision prise en octobre 1998 par le nouveau gouvernement de coalition «rouge-vert» (voir section 1.7) de relever les taxes appliquées au pétrole, au fioul domestique, à l'électricité et au gaz (en prévoyant des exemptions pour l'industrie à forte consommation d'énergie) a été très critiquée par les organisations d'employeurs qui la jugent nuisible à la compétitivité. Le Syndicat des mines et de l'énergie IG Bergbau a lui aussi critiqué le projet de réforme de la taxe écologique; il estime que les nouvelles taxes risquent de nuire à l'emploi et au pouvoir d'achat.
Selon le Syndicat des industries du bois, de la foresterie et de l'eau de la République tchèque, la privatisation a eu des effets sur la tarification de l'eau (adduction et évacuation) et donc sur les dépenses des particuliers et des familles. Les prix ont beaucoup augmenté, mais désormais les hausses seront alignées sur le taux d'inflation. En République tchèque, les prix des opérateurs privatisés sont, dans le cas de l'eau, plus ou moins les mêmes que ceux des systèmes de distribution publics (voir tableau 5.2), et les prix sont plus élevés pour les particuliers que pour l'industrie.
Tableau 5.2. République tchèque: prix de l'eau, janvier 1997
(couronnes par mètre cube) (M = municipal, P = privé)
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Ville ou
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Entreprises |
Eau
|
Egouts
|
Eau
|
Egouts
| |
|
| ||||||
|
Prague |
Prazske vodarny, Praska
|
M |
12,18 |
14,18 |
9,49 |
10,30 |
|
Karlovy Vary |
VaK Karlovy Vary
|
P |
12,20 |
19,46 |
8,34 |
13,44 |
|
Pizen |
Vodarna Pizen
|
P |
9,45 |
11,55 |
8,40 |
13,65 |
|
Bohème du Sud |
Severoceske VaK
|
P |
12,08 |
15,45 |
8,61 |
10,32 |
|
Ostrava |
Ostravske VaK
|
P |
11,99 |
16,03 |
11,23 |
13,88 |
|
Brno |
(Suez-Lyonnaise des Eaux) |
P |
7,04-16,49 |
9,03-21,63 |
7,04-12,50 |
8,19-17,43 |
|
Moravie du Sud |
(Anglian Water) |
7,0-22,0 |
10,08-18,10 |
4,72-8,14 |
10,27-14,05 | |
|
Moyenne |
11,59 |
14,53 |
10,56 |
14,15 | ||
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Source: L. de Luca, op. cit., p. 146. | ||||||
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La réduction de la subvention des prix est l'une des caractéristiques de la transition dans certains pays, en particulier en préparation de la privatisation. Ainsi, en Lituanie, la facture d'électricité moyenne des usagers domestiques aurait quintuplé entre 1991 et 1995 selon des sources syndicales. En Pologne, les hauts responsables de l'électricité estimaient, en 1992, que la suppression des subventions ferait augmenter la facture moyenne des ménages de 600 pour cent en cinq ans et que certaines personnes, notamment dans les régions éloignées, risquaient de connaître des augmentations encore plus élevées du fait de la disparition de l'interfinancement des services. La même tendance a été observée dans d'autres pays. Aux Etats-Unis, par exemple, selon le Syndicat des travailleurs des services de l'eau, du gaz et de l'électricité d'Amérique, la restructuration a eu des effets positifs pour les industriels et les grandes entreprises commerciales, tandis que les usagers domestiques n'en ont guère tiré profit et peuvent s'attendre dans bien des cas à des prix encore plus élevés et à une détérioration de la qualité et de la fiabilité des services.
En l'absence d'un cadre approprié de réglementation des prix avant la réforme, les effets de la déréglementation et de la restructuration risquent d'être défavorables aux ménages. En Nouvelle-Zélande, les prix de l'électricité ont augmenté pour les usagers domestiques sans que cela s'accompagne d'une baisse des prix payés par les consommateurs commerciaux. On note désormais des variations de prix considérables d'une compagnie d'électricité à l'autre. Pour les usagers domestiques de taille moyenne, le fournisseur le plus cher facture 70 pour cent de plus que le moins cher. La différence est de plus de 60 pour cent pour les petits ménages. La déréglementation a eu des effets variés, mais généralement défavorables aux consommateurs privés.
La déréglementation de l'industrie du gaz de Nouvelle-Zélande a entraîné une série de changements dans les accords passés entre fournisseurs et distributeurs, ce qui a conduit à des augmentations de prix pour les consommateurs. A la suite de la déréglementation en 1993, le principal grossiste, NGC, a relevé d'environ 6 pour cent les prix facturés aux grandes entreprises de distribution. Le principal distributeur de l'Ile du Nord, Enerco, a réagi en majorant ses tarifs de 13-14 pour cent pour les ménages et de 3-4 pour cent pour les autres consommateurs. Les contrats de fourniture qui ont suivi sont revenus sur l'augmentation de 6 pour cent, mais ont incorporé d'autres augmentations sur une période de cinq ans, y compris des tarifs majorés pour les distributeurs éloignés.
La privatisation de la gestion - «commercialisation» et transformation des entreprises publiques en sociétés - est associée à une réduction des subventions croisées, entre les types ou catégories de consommateurs, et à une évolution vers la fixation des prix sur la base du coût complet. Dans l'Etat de l'Orissa, en Inde, ces changements feraient beaucoup augmenter le prix de l'électricité pour les ménages et les consommateurs du secteur agricole. Avant même que la privatisation ne soit techniquement réalisée, les tarifs ont augmenté de 17 pour cent en deux relèvements, le premier en 1995 et le second en 1996, et de nouvelles hausses sont prévues dans les plans de restructuration et de privatisation. En Australie, on s'attend à ce que les consommateurs ruraux paient plus cher l'électricité si les subventions croisées disparaissent; si le contrôle des prix est maintenu, l'augmentation des coûts risque de se traduire par un moins bon entretien des lignes rurales et une dégradation du service.
Au début de 1997, au Pakistan, une conférence nationale sur la politique énergétique et le développement économique a été organisée par la Centrale syndicale des travailleurs de l'électricité (CBA) du WAPDA (l'Office de l'eau et de l'énergie est la principale entreprise de production et de distribution d'énergie du pays). La conférence, à laquelle ont pris part un certain nombre d'hommes politiques, d'universitaires et de syndicalistes et qui a bénéficié d'une vaste couverture médiatique, a abouti à un certain nombre de recommandations et d'observations. Les participants ont fait ressortir que les prix de l'électricité sont nettement plus élevés au Pakistan que dans les pays voisins et ils ont critiqué l'obligation pour le gouvernement et le WAPDA de payer les entreprises d'électricité à concurrence de 60 pour cent de leur capacité même lorsqu'il n'y a pas de besoin d'électricité. La conférence a également souligné que les réductions de coûts liés aux installations thermiques n'ont pas été répercutées sur les consommateurs. Elle a jugé que la privatisation n'a pas abouti à une concurrence ouverte des prix et qu'elle a permis aux multinationales de réaliser des profits du fait de la fixation d'un prix minimal et de la possibilité de relever les prix en cas de fluctuations des cours de l'énergie. Les restrictions à la création de nouvelles centrales ont permis aux entreprises possédant déjà des centrales de renforcer sensiblement leur position sur le marché. La conférence a également reproché au WAPDA d'avoir négligé d'importants projets hydroélectriques en raison du manque de capitaux résultant des versements faits aux multinationales en devises étrangères. Elle a constitué un comité directeur en vue de mobiliser l'opinion publique et de faire pression sur le gouvernement pour qu'il révise sa politique énergétique. Le WAPDA a récemment essuyé de lourdes pertes en raison des gros montants versés aux producteurs d'énergie du secteur privé. Le gouvernement du Pakistan a demandé à neuf des dix-neuf entreprises privées de baisser leurs tarifs dans le cadre d'une campagne visant à réduire les pertes de plus en plus lourdes du secteur public qui, selon le gouvernement, sont dues aux paiements exorbitants versés aux producteurs d'énergie du secteur privé(3).
En France, l'augmentation considérable du prix de l'eau a fait naître un mouvement de contestation du montant des factures. Les consommateurs en colère ont organisé des rencontres dans plusieurs régions pour coordonner leur action en vue d'une gestion plus rigoureuse et plus transparente des services de distribution d'eau. Vu l'augmentation préoccupante du prix de l'eau (plus 40 pour cent entre 1992 et 1996), la France a constitué un «observatoire de l'eau» regroupant l'ensemble des partenaires concernés afin d'étudier l'évolution des prix et de leurs composantes. La part du secteur privé dans la distribution de l'eau potable en France est passée de 31 pour cent en 1954 à 60 pour cent en 1980, 75 pour cent en 1991 et 80 pour cent en 1998. Cette évolution semble inéluctable pour des raisons techniques et financières, bien que des appels aient été lancés pour une nationalisation de ce secteur ou tout du moins un renforcement du rôle des pouvoirs publics. Le Commissariat général du plan, la Cour des comptes et d'autres organes publics ont récemment publié des rapports qui ont incité les pouvoirs publics à mener une réflexion d'ensemble sur ces questions. A titre de première étape, tous les consommateurs recevront, à partir de 1999, des relevés détaillés de la qualité de l'eau en même temps que leurs factures d'eau.
En Afrique subsaharienne, 5 pour cent de la population seulement ont accès aux réseaux d'électricité. Dans la plupart des pays de cette région, le secteur de l'électricité reste sous le contrôle de l'Etat dans le cadre de monopoles publics intégrés chargés de la distribution et du transport de l'énergie qu'ils produisent. Les pouvoirs publics fixent les tarifs en dehors de toute considération commerciale, vu que l'électricité est considérée comme un service essentiel pour la population. Cela complique toute tentative de privatisation, d'autant que le recouvrement des sommes dues ne s'effectue pas sans mal. Certaines expériences - compteurs prépayés, «fusibles intelligents» - ont été faites, en particulier en République-Unie de Tanzanie, mais la crise économique a appauvri les ménages urbains, et l'Etat, premier consommateur, reste mauvais payeur. Ces contraintes grèvent les budgets des entreprises d'électricité, souvent largement déficitaires.
En Côte d'Ivoire, la privatisation de l'eau s'est déroulée progressivement depuis 1960. En 1998, la Société de distribution de l'eau, la SODECI, desservait 380 000 consommateurs (sur 14 millions d'habitants) avec un effectif de 1 300 salariés. La privatisation a abouti à une hausse moyenne du prix de l'eau (323 francs CFA le mètre cube en 1998), mais la qualité des services s'est sensiblement améliorée. C'est l'Etat qui fixe le prix de vente de l'eau. Un système de péréquation tarifaire a été institué: les régions favorisées (par exemple, celle de la capitale économique, Abidjan) contribuent ainsi au développement des autres régions. En outre, il existe un tarif social (environ la moitié du prix moyen) pour les populations défavorisées. Le taux de recouvrement des factures d'eau est d'environ 95 pour cent, ce qui est nettement supérieur aux taux généralement observés sur le continent. Ce résultat est dû à la décentralisation de la gestion commerciale et à l'instauration d'une date limite de paiement; le gouvernement a aussi autorisé la société privatisée à suspendre la fourniture de l'eau en cas de non-paiement et à imposer des pénalités de retard. Toutefois, comme dans de nombreux pays, le taux de recouvrement est bien inférieur dans le cas de l'Etat et des autres personnes publiques.
* * *
En conclusion, les privatisations, tout comme les autres formes de restructuration, semblent rarement déboucher sur des bouleversements sociaux abrupts. Les entreprises privatisées étaient souvent auparavant non pas des administrations, mais des entreprises publiques ou des établissements à caractère commercial jouissant d'une grande autonomie financière. Elles étaient déjà confrontées à des impératifs de rentabilité avant leur «décentralisation» ou «démunicipalisation». Leur statut ne les empêchait pas de licencier ni d'introduire l'individua-lisation des salaires. C'est pourquoi, en particulier dans le secteur de l'électricité et du gaz, la privatisation constitue souvent davantage une rupture psychologique qu'un changement radical, et elle s'inscrit toujours dans le cadre d'un processus de recherche des moyens de financer l'infrastructure, d'améliorer l'efficacité économique et de promouvoir une nouvelle répartition des compétences entre les autorités publiques et les agents économiques privés.
Dans le domaine de l'eau, l'introduction de diverses méthodes de gestion privée témoigne de la volonté des pouvoirs publics de garantir la viabilité à long terme de ce service public essentiel. Etant donné que ces trois secteurs emploient une proportion relativement faible de la population active (voir chapitre 2), les principaux enjeux sociaux sont liés moins à la propriété des entreprises qu'au financement des installations, à la politique de prix (en particulier pour les ménages défavorisés) et à la protection de la santé et de l'environnement. Le prix de ces services publics ne devrait pas augmenter sans une justification objective acceptable pour les consommateurs, qui restent attentifs au rapport entre hausse de prix et amélioration de la qualité.
Dans toute réforme, une stratégie socialement équilibrée prenant en compte les besoins de la population et les conditions locales est préférable à l'imitation servile de modèles. Les intérêts des travailleurs du secteur doivent être défendus, tout comme il faut permettre à chacun, et notamment aux pauvres et aux défavorisés, d'accéder à l'eau et à l'énergie à des prix raisonnables. L'eau et l'énergie sont des biens collectifs et constituent des besoins essentiels. Un bon contrôle social est donc nécessaire pour que ces biens soient distribués pour le bien-être de la société dans son ensemble.
1. J. Kwoka: Power structure: Ownership, integration and competition in the US electricity industry (Boston, Massachusetts, 1996).
2. J.-L. Gaugiran et L. Farlin: «Les prix de l'électricité en Europe de 1985 à 1994», Revue de la concurrence et de la consommation (ministère de l'Economie et des Finances, Paris), no 86, juillet-août 1995, pp. 15-21.
3. «Pakistan forces power groups to cut tariffs», Financial Times (Londres), 11 mai 1998.
