Gestion de la privatisation et de la restructuration des services publics

Gestion de la privatisation et de la restructuration
des services publics de l'eau, du gaz et de l'électricité

Rapport soumis aux fins de discussion à la
Réunion tripartite sur la gestion de la privatisation
et de la restructuration des services publics de distribution

Le rapport établi par le BIT pour la réunion paritaire de 1987 fait observer qu'«il est difficile de parler de façon générale des relations professionnelles dans les services de fourniture d'eau, de gaz et d'électricité à cause de la multiplicité des types d'organisations opérant dans ces secteurs. Etant donné la combinaison qui existe entre secteur public et secteur privé pour ce qui est de la propriété des entreprises de la branche en question dans la plupart des pays, les pratiques en matière de relations professionnelles et les droits des travailleurs à cet égard varient selon que ces derniers sont employés par l'Etat, un organisme parapublic ou une société d'économie mixte (...), par une société privée concessionnaire ou par un organisme municipal ou communal, ou encore qu'ils sont membres d'une coopérative ou d'une collectivité indépendante»⁽¹⁾. Cette diversité quant aux modes de gestion ou de propriété des réseaux de distribution caractérise encore aujourd'hui ces trois secteurs. Toutefois, ce qui a changé au cours de la décennie précédente, c'est précisément la libéralisation des services de distribution, la multiplication des investissements transfrontaliers, la privatisation protéiforme qui a renforcé l'intégration économique mondiale, sans que les règles ou les pratiques sociales changent au même rythme sur les plans national, régional ou international.

La nature et les modifications de l'organisation générale des relations professionnelles dans un pays donné sont des éléments essentiels pour apprécier les effets des privatisations et des restructurations sur le monde du travail.

A l'échelon mondial, le taux de syndicalisation est relativement élevé dans les services publics. La privatisation a généralement une incidence sur la syndicalisation, les modes de négociation et les conventions collectives, mais ses résultats varient d'un pays à l'autre. Elle peut être source de progrès dans les pays où les agents de l'Etat ou certaines catégories de travailleurs sont, en ce qui concerne les droits syndicaux et les normes du travail, moins bien lotis que les travailleurs des entreprises privées. Mais dans bien des cas, les privatisations et les restructurations affaiblissent les syndicats et affectent les relations professionnelles.

Le contexte politique et les usages en vigueur dans un pays déterminent largement la structure des relations professionnelles, même lorsqu'il y a privatisation. Des études du BIT montrent qu'apparemment les sociétés étrangères qui acquièrent ou exploitent un service public adaptent elles aussi leurs stratégies au contexte dans lequel elles opèrent⁽²⁾. Le contexte national demeure donc très important dans la détermination des relations professionnelles, aussi bien avant qu'après la privatisation.

Ce qui s'est passé au Royaume-Uni illustre bien les principales conséquences de la privatisation sur les relations professionnelles dans le secteur de l'eau. Les neuf sociétés des Eaux d'Angleterre - Anglian, Northumbria, North West, Severn Trent, Southern, South West, Thames, Wessex, Yorkshire - et celle du Pays de Galles Welsh Water Authority ont été privatisées à l'automne 1989. L'évolution des relations professionnelles dans ces sociétés n'a pas été homogène, chacune tenant compte des opportunités que lui fournissait la privatisation pour apporter des modifications spécifiques. Avant la privatisation, la physionomie des relations professionnelles dans le secteur de l'eau était déterminée par les conventions collectives nationales du service public: taux de syndicalisation élevé, accords détaillés régissant les salaires et les conditions d'emploi, système de consultation paritaire très formel et complexe, engagement de l'employeur d'être un bon employeur. En deux ans, ce cadre a été en grande partie démantelé et réaménagé en fonction des nouvelles priorités. On est passé d'un système national de relations professionnelles qui fonctionnait de façon quasiment indépendante, en dehors du contrôle de tout employeur particulier, à un système de négociation individuelle qui a permis à la direction de chaque société des eaux de définir sa propre stratégie en la matière et de renforcer l'assujettissement du personnel aux impératifs économiques de l'entreprise. En général, on a cherché à améliorer la productivité de la main-d'œuvre en introduisant plus de flexibilité, en améliorant la formation et en liant plus étroitement la rémunération à la performance; certaines pratiques bien établies - table unique de négociations, harmonisations des salaires et des conditions de travail - ont également été modifiées⁽³⁾.

En Allemagne, l'organisation du secteur électrique est marquée par la nature fédérale de l'Etat (les partenaires sociaux s'expriment aux trois niveaux: fédéral, régional et local). Les activités énergétiques ne constituent souvent que l'une des activités du millier d'opérateurs qui se partagent le marché, dominé par huit «majors». Les capitaux sont privés pour les grands groupes, très largement publics pour les entreprises communales de distribution (voir encadré 4.1).

Dans la région Asie-Pacifique, c'est la Nouvelle-Zélande qui a connu la déréglementation la plus importante. On peut affirmer que ce n'est pas tant la privatisation en tant que telle qui a eu le plus de conséquences sur le monde du travail que l'instauration d'un nouveau système de relations professionnelles au moment où la privatisation des services publics gagnait du terrain. Quelques monographies montrent qu'il est possible de préserver l'emploi et les conditions de travail en cas de privatisation des services publics quand le nouvel employeur signe un accord prévoyant la reprise du personnel en place et l'application des mêmes salaires et conditions de travail. Lorsque c'est l'ensemble du système des relations professionnelles qui change, on ne trouve plus de cadre pour négocier ou opérer ce type de transfert⁽⁴⁾.

En Nouvelle-Zélande, le secteur de l'électricité a été privatisé par la loi de 1986⁽⁵⁾ sur les entreprises d'Etat. Bien que la législation comprenne une clause dite du «bon employeur», la privatisation s'est soldée par de très nombreuses pertes d'emplois dans le secteur de l'électricité comme dans tous les autres. La loi de 1988 sur les conditions d'emploi dans la fonction publique a conféré aux entreprises publiques un pouvoir de contrôle analogue à celui qui s'exerce sur la main-d'œuvre dans le secteur privé. Pour les travailleurs, elle s'est traduite par la suppression des salaires fixes et l'instauration de contrats fondés sur la productivité. Décrite comme le précurseur de la loi sur les contrats d'emploi entrée en vigueur en 1991, la loi de 1988 a remplacé le système national de sentences arbitrales et de syndicalisation obligatoire par des contrats d'emploi particuliers et la pratique de négociations individuelles entre employeurs et travailleurs, ce qui n'exclut pas les possibilités de représentation et de contrats couvrant plusieurs travailleurs. Les syndicats n'ont pas plus de droits que tout autre représentant potentiel et ne sont pas autorisés à se rendre sur les lieux de travail où ils cherchent à acquérir le pouvoir de représenter les travailleurs. Les contrats de travail ne sont pas des documents publics, même lorsqu'ils concernent des groupes de travailleurs. Ces modifications des relations professionnelles s'appliquent tant aux travailleurs du secteur public qu'à ceux du secteur privé. Il est probable que la suppression des négociations nationales et de l'affiliation obligatoire a eu un impact particulier sur les conditions d'emploi et de travail des employés touchés par la restructuration et la privatisation du secteur public. Toutefois, il est difficile d'apprécier ces changements compte tenu du caractère confidentiel des contrats de travail individuels.

Encadré 4.1
Les relations professionnelles dans le secteur électrique en Allemagne

A l'image de l'organisation politique du pays, le secteur électrique est décentralisé. Les autorités publiques de réglementation sont multiples, l'Etat fédéral ne jouant qu'un rôle secondaire (surveillance de la sécurité nucléaire, choix énergétiques, législation anticartels). Une loi de 1935 sur l'énergie réglemente le service public de l'électricité, créant une obligation de desserte en contrepartie de l'octroi aux entreprises de distribution (dénommées les EVU) de concessions exclusives pendant une durée allant jusqu'à vingt années. Les grandes compagnies de production et de transport sont liées entre elles par un accord de démarcation (Demarkationsvertrag) qui reconnaît à chacune un monopole territorial pour la construction de nouvelles centrales, l'équipement des lignes de transport, la fourniture en gros d'électricité qu'elles vendent aux entreprises locales de distribution, dont elles sont généralement actionnaires. Depuis 1980 et la révision de la loi sur les cartels, le réseau, propriété de l'exploitant, est ouvert aux autres producteurs et distributeurs, sous réserve que le transit n'affecte pas le niveau de sécurité du réseau concerné et n'ait pas pour effet d'augmenter le prix de revient. Il appartient aux Länder de délivrer des licences aux entreprises de production, de transport et de distribution et d'approuver leurs tarifs, lesquels varient d'une région à l'autre.

Ce schéma est en cours de révision, le gouvernement souhaitant ouvrir largement le secteur de l'électricité à la concurrence. Bayernwerk AG fait partie des huit majors composant le secteur de l'électricité en Allemagne (elle se situait, en 1994, au quatrième rang). C'est une société anonyme qui était, jusqu'en 1994, détenue majoritairement par le Land de Bavière. Le rachat par le holding VIAG a donc entraîné sa privatisation. Elle suit une politique d'internationalisation dans les pays de l'Union européenne et de l'Europe de l'Est, en particulier en République tchèque et en Hongrie.

Le personnel de l'entreprise relève du droit privé et des dispositions des conventions collectives, le secteur de l'électricité ne faisant objet d'aucune réglementation particulière en matière de relations du travail.

Les effectifs ont été réduits au cours des dernières années. Bayernwerk est passée de 1 984 salariés en 1975 à 1 667 en 1995. Le poids accru de la concurrence, qui passe par une nécessaire adaptation aux exigences du marché et de la clientèle, l'internationalisation des échanges ainsi que la construction communautaire, sur la base de la transparence des coûts, constituent autant de facteurs de restructuration. La privatisation de Bayernwerk n'a pas apporté de changements essentiels dans les relations professionnelles.

L'entreprise évolue vers la recherche d'une plus grande efficacité et une réduction des coûts par le biais d'un surcroît de flexibilité au sein des différentes activités stratégiques et d'un intérêt accru porté à l'actionnaire. Le management a été renforcé au cours de ces dernières années par l'organisation d'entretiens annuels et des sondages réalisés auprès du personnel. La formation interne joue un rôle important dans les changements. Au plan local, les compétences des directions d'usines ont été élargies.

Les organisations syndicales, principalement organisées par branches professionnelles, cherchent principalement à protéger les acquis, notamment la flexibilité du temps de travail. Leur rôle est important, non seulement pour la vie sociale de l'entreprise (elles signent les accords collectifs et participent au Conseil de surveillance des entreprises cogérées), mais aussi dans la législation concernant les salariés (elles participent à l'élaboration des projets de lois).

Source: Y. Moreau et B. Maquart: Entreprises de service public européennes et relations sociales (Paris, ASPE Europe, 1996), pp. 57-60.

L'exemple de l'Inde illustre également l'importance du contexte national. Une Conférence internationale des syndicats sur l'énergie s'est tenue à New Delhi en septembre 1998 sous l'égide de la Fédération nationale indienne des travailleurs de l'électricité (INEF). Elle a examiné les moyens de garantir l'accès à l'électricité dans un pays qui comptera un milliard d'habitants en l'an 2000, et de financer le renforcement de la capacité requis chaque année (8 000 mégawatts) pour satisfaire une demande qui s'accroît de 10 pour cent. Les deux cent cinquante délégués à la conférence ont conclu que l'Inde n'a d'autre choix que d'autoriser les investissements privés, ce qui, toutefois, ne veut pas dire privatisation des services existants. Selon l'INEF, le géant NTPC, entreprise publique indienne de production d'énergie thermique, est louée par la Banque mondiale elle-même pour son efficience. L'entreprise de distribution Powergrid et l'Office national de l'électricité ont réussi à réaliser un taux d'électrification de 85 pour cent, chiffre très honorable pour un pays aussi vaste et essentiellement agricole. On peut toutefois douter que la conscience sociale des investisseurs privés ira jusqu'à assurer le ravitaillement des zones défavorisées, isolées ou rurales.

Selon un chercheur⁽⁶⁾, les principaux objectifs des syndicats des secteurs du gaz et de l'électricité sont de protéger leurs membres; faire en sorte que ces secteurs contribuent au bien-être à long terme de la communauté, tant du point de vue économique que de celui de l'environnement, notamment par la création de nouveaux emplois; syndiquer ou aider à la syndicalisation de la force de travail dans les industries de services qui connaissent une croissance des effectifs; organiser des campagnes pour s'assurer que les réformes sectorielles prennent en compte les problèmes liés à l'emploi.

L'existence de syndicats résultant de l'organisation d'un grand nombre de travailleurs en une entité capable de négocier avec le patronat est l'un des fondements de tout bon système de relations professionnelles. Leur action vise à concilier la nécessaire compétitivité des entreprises et les aspirations des travailleurs à conserver leur emploi et un salaire décent et à obtenir de meilleures conditions de travail.

Réduire l'inégalité d'accès des travailleurs à l'information accroît l'efficacité de l'entreprise. Les salariés, qui en savent parfois plus que l'employeur sur les moyens d'augmenter la productivité, seront davantage disposés à partager l'information s'ils ont bon espoir de bénéficier du changement qui pourrait en résulter dans l'organisation du travail. Grâce à l'existence d'un organe de représentation - le syndicat -, ils ont moins à craindre que les informations qu'ils pourraient communiquer ne bénéficient qu'à la direction. De même, la connaissance par les employeurs des préférences des salariés peut contribuer à limiter la rotation du personnel et donc les coûts, ce qui est particulièrement important dans le contexte de la privatisation et de la restructuration.

Enfin, les syndicats mènent campagne, souvent avec succès, contre la discrimination à l'égard des femmes et des membres de minorités ethniques. Ce rôle-là est également essentiel pendant les périodes de restructuration et de privatisation dans la mesure où certaines règles applicables au service public ou inhérentes à la fonction publique garantissent expressément l'égalité des chances pour le recrutement et l'avancement, la neutralité et la non-discrimination.

Comme on a pu le constater récemment dans d'autres secteurs, comme les postes et les télécommunications⁽⁷⁾, les syndicats tendent à fusionner dans les services publics de distribution afin d'acquérir une taille critique qui leur permette de faire face à des employeurs de plus en plus puissants et de peser sur les choix arrêtés au niveau international. La pénétration, par les multinationales de l'énergie, de domaines qui étaient jusqu'alors des monopoles d'Etat a aidé les syndicats à saisir le sens véritable de la mondialisation et des mouvements de libéralisation et de privatisation. Confrontés à de nouveaux interlocuteurs dans les négociations, ils ont compris qu'ils ne pourraient se passer d'informations sur le profil et les stratégies des entreprises.

Ainsi, les syndicats affiliés à l'ICEM dans la région Asie-Pacifique joignent leurs efforts pour répondre au défi de la mondialisation, de la restructuration et de la privatisation dans l'industrie de l'énergie⁽⁸⁾. Pour l'ICEM, ceci a signifié la mise en place de réseaux mondiaux reliant les syndicats de différents pays, ainsi que les travailleurs organisés dans les installations des multinationales dans le monde entier. Les moyens de communication sophistiqués qu'utilisent les multinationales pour coordonner leurs systèmes de production peuvent également servir aux travailleurs et aux syndicats. On ne peut plus aussi facilement interdire aux travailleurs l'accès à une information stratégique. Selon le secrétaire général de l'ICEM, préparer une réponse syndicale au niveau de l'entreprise nécessite un contact direct avec sa direction internationale. La réalisation d'un tel objectif passerait par la conclusion de nouveaux accords direction-syndicat au niveau de l'industrie et de l'échelon mondial de l'entreprise. Ces nouveaux accords, qui ne sauraient toutefois remplacer les accords nationaux ou locaux, auraient pour effet de garantir une similitude d'approche dans tous les sites d'exploitation de l'entreprise concernée⁽⁹⁾.

De même, l'ISP (Internationale des services publics) a établi des réseaux régionaux de syndicats en Amérique latine, en Asie et dans le Pacifique, en Europe centrale et orientale et en Europe occidentale. L'antenne européenne de l'ISP, la FSESP, cherche à faire adopter un programme en dix points pour l'instauration d'une Europe sociale dans le secteur de l'énergie. Le président du Conseil des ministres a saisi la Commission européenne de cette question⁽¹⁰⁾.

Récemment, les syndicats de l'eau et de l'énergie de la FSESP ont décidé de comparer les conventions collectives, d'établir un ordre du jour commun des négociations collectives, de travailler sur les questions d'égalité, de fixer un ordre de priorité pour la création de comités d'entreprises européens, d'identifier les sociétés transnationales qui ne respectent pas les conventions de l'OIT et de promouvoir le dialogue social avec les organisations d'employeurs européennes du gaz et de l'électricité⁽¹¹⁾.

En octobre 1997, plus d'un million de travailleurs allemands se sont unis pour former l'IGBCE, le nouveau Syndicat des mines, de la chimie et de l'énergie. Le secrétaire général de l'ICEM a récemment déclaré que les syndicats, confrontés à la mondialisation du capital, n'ont plus désormais que deux possibilités, à savoir: rester principalement des organisations nationales et devenir de simples «portiers du capitalisme», ou redéfinir le mouvement pour pouvoir intervenir au nouvel échelon mondial, là où sont prises les décisions qui touchent les travailleurs et les communautés dans lesquelles ils vivent⁽¹²⁾.

Les syndicats sont maintenant prêts à se concerter par-delà les frontières nationales, surtout dans les cas de restructuration. En 1996, lorsque l'EDF et deux sociétés des Etats-Unis sont devenues les principaux actionnaires de la compagnie d'électricité Light à Rio de Janeiro, la FNU-CUT (Fédération brésilienne des travailleurs urbains), qui représente les travailleurs de cette compagnie, a immédiatement pris contact avec le bureau régional de l'ISP pour s'entendre avec les syndicats français. Selon un de ses membres, les réunions avec les collègues français ont été très utiles à la FNU pour comprendre les pratiques et les conventions collectives d'EDF qui a, d'autre part, pu entrer directement en contact avec les nouveaux propriétaires. En France, la FCE-CFDT se bat pour qu'EDF donne l'exemple sur le plan social, en matière de développement international.

Sous l'égide de leurs fédérations internationales, les syndicats tendent à s'organiser également sur le plan régional. Une importante conférence régionale des syndicats arabes s'est tenue au Caire en octobre 1995, à l'invitation des trois syndicats égyptiens affiliés à l'ICEM et du Syndicat égyptien des industries minières, afin d'étudier les effets de la privatisation dans les secteurs des mines, de l'énergie et de la transformation.

Les relations professionnelles dans les entreprises multinationales peuvent se développer selon deux formules: soit l'entreprise conserve ce qui, dans sa pratique, est compatible avec la législation nationale, soit elle s'adapte à celle du pays hôte. Il semble que la plupart choisissent cette seconde formule, avec certains aspects de la première. Ainsi, en France, les grandes compagnies françaises des eaux reconnaissent les syndicats et se conforment aux accords nationaux; quand elles se sont implantées dans le secteur de l'assainissement au Royaume-Uni, elles ont adopté les pratiques britanniques en vigueur dans les années quatre-vingt et ont refusé de reconnaître les syndicats.

Il semble que les entreprises américaines qui opèrent dans les secteurs de l'électricité et du gaz en Europe n'ont pas introduit un nouveau style de gestion et de relations professionnelles. Southern Company, par exemple, la première compagnie des Etats-Unis à avoir acheté une entreprise régionale de distribution au Royaume-Uni (SWEB), reconnaît les syndicats et les conventions collectives.

L'Etat reste encore souvent le principal employeur dans les services publics de distribution, même si les privatisations réduisent progressivement sa part dans l'emploi de ces secteurs. Aussi la politique sociale de l'Etat joue-t-elle encore dans beaucoup de pays un rôle de premier plan dans les relations professionnelles de ces services publics. Les problèmes liés à l'eau, par exemple, relèvent plus souvent de la politique que de la technique. Le dialogue des organisations et des firmes multinationales avec les gouvernements peut être utile s'il facilite l'élaboration d'une politique nationale de l'eau qui vise à pourvoir aux besoins fondamentaux de la population, notamment des groupes les plus défavorisés, en créant un environnement favorable à l'amélioration de la santé et à la réduction des maladies transmises par l'eau, dans le cadre général d'une gestion durable des ressources naturelles. Dans ce contexte, pour tenir compte de ses besoins effectifs, il est indispensable de consulter la population. Il appartient donc aux pouvoirs publics de mettre en place les mécanismes qui permettront aux collectivités locales, aux secteurs public et privé et aux ONG de collaborer pour assurer le type de services attendus par la population et dont elle acceptera de supporter le coût.

Les réformes du secteur public ont davantage de chances d'atteindre leurs objectifs si les travailleurs et leurs représentants participent à tous les niveaux de décision, un accord issu d'un dialogue entre toutes les parties étant plus crédible qu'une décision unilatérale.

L'OIT, dont la mission fondamentale consiste notamment à promouvoir le partenariat social, prône le principe de la participation. De fait, divers arguments de principe ou de bon sens politique plaident en sa faveur. Ainsi, il paraît avisé, lorsque l'on met au point un programme de privatisation, d'engager le dialogue avec ceux qui pourraient y être opposés, de prévoir leurs sujets de préoccupation, de négocier ce qui peut l'être et d'afficher clairement la détermination du gouvernement de ne pas négocier certains points. Par ailleurs, pour une série d'objectifs donnés, l'ordre de priorités doit toujours faire l'objet de compromis et d'arbitrages qui ne peuvent guère être obtenus et réalisés que par la participation.

La privatisation est d'autant plus efficace qu'elle peut s'appuyer sur un consensus social, garant d'une bonne gestion économique. L'expérience de différents pays montre que certaines conditions sont susceptibles de susciter l'adhésion du public, et donc de contribuer au succès de la privatisation (voir encadré 4.2).

Encadré 4.2
Conditions de la réussite des privatisations

transparence du processus;
explication des avantages de la concurrence, d'une bonne productivité et des investissements étrangers;
promotion d'un capitalisme populaire qui ne compromette pas les intérêts de l'entreprise;
engagement de la nouvelle direction en faveur de l'emploi et de l'investissement, et mise en place de mécanismes efficaces de contrôle;
indemnisation équitable des travailleurs licenciés;
formation et redéploiement visant à favoriser l'amélioration des compétences, la mobilité de la main-d'œuvre et création d'emplois grâce au développement de l'entreprise;
protection des consommateurs contre les monopoles, et notamment réglementation des tarifs appliqués par les entreprises de service public une fois privatisées, et définition d'objectifs de politique publique (respect de l'environnement, qualité, etc.).

Il faut donc rapidement identifier les parties prenantes et établir des mécanismes institutionnels assurant leur participation. Les groupes qu'il est impératif d'associer par le biais de leurs représentants authentiques, au processus, sont les syndicats, les associations professionnelles et de la fonction publique, les associations de consommateurs et les groupes des collectivités locales. Dès la conception de l'opération et jusqu'à sa mise en œuvre, il convient de leur expliquer les stratégies et les plans, de solliciter leur point de vue et d'en tenir compte. Ce qui ne signifie pas qu'il faille censurer tel ou tel groupe d'intérêt ou permettre que certains, parce qu'ils font plus de bruit, étouffent d'autres voix, pourtant légitimes. Il s'agit, bien au contraire, de permettre la création d'un cadre institutionnel dans lequel légitimement tous les intéressés puissent s'exprimer et ainsi contribuer à l'élaboration d'une politique de consultation.

Il peut être utile pour les candidats à l'achat de participer aux débats concernant le redéploiement futur de la main-d'œuvre puisque des obligations et arbitrages à prévoir dépend le prix qu'ils seront prêts à payer. De surcroît, leur capacité ou leur volonté de satisfaire aux obligations en matière d'investissements et d'emplois qui font partie des conditions de vente peuvent s'avérer déterminantes pour leur choix⁽¹³⁾.

Pour réussir à mobiliser le personnel, il convient de le tenir en permanence informé des projets de l'entreprise et de leurs finalités et d'évaluer dans quelle mesure il comprend et soutient ces projets. Il semble qu'il y ait eu consultation, sous une forme ou une autre, dans la plupart des cas de privatisation de services publics d'eau, de gaz ou d'électricité, même si elle est parfois restée purement formelle. Il est arrivé que les syndicats ne soient pas du tout associés au processus. Aux Etats-Unis, selon le Syndicat des travailleurs des services publics de distribution d'Amérique, les syndicats n'ont été ni consultés ni invités à participer aux étapes juridique et administrative qui ont abouti à la déréglementation et à la restructuration. La plupart des conflits et des différends sont réglés par voie de négociation ou d'arbitrage. Cependant, il y a beaucoup de questions liées à la déréglementation et à la restructuration dont le contrat ne dit mot et qui ne peuvent donc être soumises à l'arbitrage. Pour faire pression sur l'entreprise, il est de plus en plus fréquent que les syndicats lancent des campagnes sur le lieu de travail, dans l'arène politique ou auprès de l'opinion. Le cadre réglementaire donne souvent la possibilité aux syndicats ou groupes de citoyens d'intervenir et de faire entendre leur voix. En Belgique, les syndicats sont officiellement représentés à la Commission de contrôle du secteur du gaz et de l'électricité, conformément à un accord conclu entre les syndicats, la Fédération nationale d'employeurs et d'autres groupes d'intérêt.

Pour inciter les travailleurs à soutenir les mesures de restructuration, les employeurs leur soumettent souvent des projets d'entreprise qui définissent les principaux objectifs à atteindre. Ainsi, à Hydro-Québec, le projet «défi à la performance» explique ce que l'entreprise doit réaliser pour devenir la meilleure entreprise d'électricité du Canada d'ici l'an 2000⁽¹⁴⁾.

La compagnie française d'électricité EDF s'est développée depuis 1946 selon un mode proche de celui de la fonction publique. On peut cependant remarquer que, depuis les années soixante-dix, elle a progressivement abandonné ce mode de fonctionnement et que cette tendance s'est renforcée par la signature avec l'Etat d'une série de «contrats de plan». Depuis les années quatre-vingt, l'entreprise tente de promouvoir une forme de management participatif⁽¹⁵⁾, et organise des campagnes de communication de management pour faciliter le passage d'une culture technique à une culture du client.

La Suède et la Finlande, qui ont procédé à une réforme en profondeur de leur législation il y a quelques années, possèdent aujourd'hui le secteur électrique le plus libéral de toute l'Europe. Les services d'électricité municipaux sont en cours de privatisation et la concurrence entre entreprises privées et publiques ne cesse de s'accroître. La Norvège a maintenu un système plus réglementé où la libéralisation de la production ne s'accompagne pas de privatisations. Le président de l'entreprise d'Etat Statkraft estime que la participation du personnel et des syndicats à la restructuration a été la clé du succès, opinion partagée par le Syndicat norvégien des travailleurs de l'électricité et des centrales électriques (NEKF), selon lequel la plupart des travailleurs ont bénéficié des réformes. En mai 1997, la compagnie d'électricité finlandaise IVO a été la première à établir un comité d'entreprise européen pour promouvoir la coopération entre les syndicats et le patronat.

En Suède, le Syndicat des communications et des services (SEKO) signale que, suite à la création des sociétés par actions imposée par la législation suédoise du secteur de l'électricité (qui dispose que la vente et la distribution d'électricité ne peuvent pas être assurées par la même entité juridique), les organisations d'employeurs des entreprises publiques et commerciales ont changé, ce qui a obligé le SEKO à signer avec ces dernières de nouvelles conventions collectives. Le syndicat a réussi à négocier le maintien des avantages prévus dans les anciennes conventions collectives. Par l'entremise du Comité de l'énergie de la Confédération suédoise des syndicats (LO), au sein duquel toutes les fédérations membres de la LO sont représentées, le SEKO a pu prendre part au processus de décision et même exercer une certaine influence, moindre cependant qu'il ne l'aurait souhaité. La LO a participé aux consultations nationales qui ont précédé la déréglementation du marché suédois de l'électricité.

La République tchèque offre un exemple de structure formelle de consultation. Dans ce pays, les syndicats sont consultés pour l'élaboration des normes législatives et des décrets, et les litiges sont réglés à l'issue de négociations au Parlement ou directement par des commissions parlementaires ad hoc. L'action menée par les syndicats dans le cadre de la restructuration en Europe centrale est en train de porter ses fruits, malgré d'inévitables pertes d'emploi. Les syndicats hongrois ont conclu avec des multinationales occidentales désireuses d'investir dans les nouveaux marchés émergents un accord sur l'emploi, l'application des conventions collectives et l'amélioration des conditions de travail. Les syndicats tchèques ont obtenu d'être représentés dans les nouveaux organes de contrôle et les débats portant sur la restructuration; ils ont pris part à la privatisation des installations de distribution et des stations d'épuration de l'eau en se fondant sur la législation en vigueur et les dispositions des conventions collectives. Ils reconnaissent toutefois que la privatisation a été préjudiciable à la liberté syndicale.

Selon le Syndicat letton Energiya, la société publique par actions Latvenergo, en cours de privatisation, détient le monopole de la production, de la transmission et de la distribution d'électricité en Lettonie. Les directives adoptées en avril 1997 prévoyaient de la transformer en société à l'intégration verticale dans laquelle l'Etat conserverait 51 pour cent du capital. Mais ces directives ont dû être modifiées, et il était prévu de scinder la société en trois unités de production, de transmission et de distribution et de les privatiser séparément. Fortement opposé à cette mesure, Energiya a obtenu la conclusion entre l'Agence lettone de privatisation et la Fédération des syndicats de Lettonie un accord sur la participation obligatoire des délégués syndicaux à l'élaboration des directives concernant la privatisation.

Selon le comité national de SINDIND COMSERVICE (Syndicat des employés de la fonction publique et de la production de la République de Moldavie), c'est à la requête de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, qui s'était engagée à accorder un prêt à l'entreprise si elle approfondissait sa restructuration et adaptait son réseau aux normes européennes, que l'entreprise publique d'eau et d'électricité de la ville de Kishinev (Vodokanal) s'est transformée en société par actions (Apeh-Kanal). L'opération a été menée sans le consentement des travailleurs et sans qu'il soit tenu compte de l'opinion du comité d'entreprise du syndicat. Les employés d'Apeh-Kanal ne sont pas actionnaires, l'Etat détenant la totalité des actions. En cas de privatisation des entreprises du groupe Apeh-Kanal et de restructuration de l'entreprise publique de production Fermokomekenergo, les conventions collectives de 1998 prévoient la participation obligatoire des délégués syndicaux à tous les débats.

Le Syndicat des travailleurs des services publics de la République de Géorgie note que le gouvernement géorgien a annoncé la privatisation des secteurs de la production, de la fourniture et de la vente d'électricité. La première entreprise touchée par cette mesure a été le service municipal de fourniture d'électricité de Tbilissi, Telasi, qui emploie aujourd'hui 1 200 travailleurs et dessert 370 000 usagers (collectivités ou particuliers). En mai 1998, Telasi a été transformée en société par actions, 75 pour cent de son capital étant vendu sur le marché à des entreprises qui desservent au moins 300 000 consommateurs. La société Merryl Lynch de Londres a fait office de consultant pendant le processus de privatisation. La législation prévoit que 2 pour cent des actions seront cédés gratuitement aux travailleurs de Telasi qui en réclament 10 pour cent ainsi que des options prioritaires sur le reste des actions.

Le comité du syndicat a créé un groupe spécial chargé de contrôler la mise en place de la privatisation. Ce groupe est en contact avec le ministère de la Propriété de l'Etat. Il a participé à la rédaction des textes régissant les conditions de vente, lesquelles pourtant ne reflètent pas beaucoup de ses revendications; le personnel est représenté au comité de surveillance de la nouvelle société par actions.

Le Syndicat général des travailleurs des services publics de la distribution d'Egypte a fait savoir qu'il a participé à plusieurs des réunions sur la privatisation et la restructuration que la Fédération des syndicats égyptiens organise depuis cinq ans. Cela a permis à ce jour d'empêcher la privatisation des entreprises de service public, d'eau et d'électricité notamment.

Le gouvernement de la Zambie a récemment lancé un projet de réforme du secteur de l'eau prévoyant la création de trois sociétés de distribution. Les syndicats participent à chaque étape de la privatisation et un débat public de grande envergure a été organisé, dans lequel le Congrès zambien des syndicats a joué un rôle de premier plan.

Ainsi qu'il a été signalé au chapitre 2, ESKOM est une grande entreprise d'Etat sud-africaine chargée de la production, de la distribution et de la vente de l'électricité. Donnant effet aux directives du gouvernement qui visent à accroître rapidement la fourniture d'électricité aux couches défavorisées de la population, l'entreprise a déjà établi environ 300 000 connexions. Le programme de restructuration repose sur l'établissement concerté de normes de référence, des groupes de travail étant chargés d'examiner les pratiques et le milieu de travail dans le but d'augmenter la productivité. L'entreprise a constitué une équipe spéciale composée de trois directeurs qui, avec l'aide d'experts, se consacrent entièrement à la restructuration de l'organisation et notamment à tout ce qui a trait à la communication. Les cinq syndicats de travailleurs d'ESKOM participent ensemble à toutes les consultations, ou séparément aux débats sur des questions relevant de la compétence de l'un ou de l'autre, mais qui ont des implications pour l'ensemble des personnels (conditions d'emploi multifonctionnelles, entreprises mixtes, sous-traitance). L'entreprise ne se limite pas à fournir des informations financières et techniques détaillées, mais invite également les syndicats à se faire assister par des experts indépendants⁽¹⁶⁾.

La consultation s'avère parfois insuffisante. Selon le Syndicat des travailleurs d'ESKOM du Malawi (EWU), le président du National Labour Centre (Congrès des syndicats du Malawi - MCTU) est membre de la commission de privatisation et, à ce titre, participe à toutes les étapes du processus. On peut cependant se demander si les travailleurs sont suffisamment informés et consultés.

Le Syndicat des travailleurs de l'électricité de Colombie (SINTRAELECOL) signale qu'il a pris part à des négociations nationales avec le gouvernement qui ont déjà débouché sur l'élaboration de quatre accords nationaux garantissant aux syndicats le droit de participer dans une certaine mesure à la restructuration, à la privatisation et à la capitalisation des entreprises du secteur. Quoique affaibli par la réduction de ses effectifs consécutive au programme de cessation volontaire d'activité, le syndicat a été en mesure de protéger les droits des travailleurs dans le cadre des conventions collectives.

L'ICEM met en garde contre le non-respect des droits fondamentaux des travailleurs du secteur de l'énergie, qui pourrait mettre en péril les grands programmes de restructuration et de privatisation de l'industrie électrique en Colombie. Au cours de négociations avec SINTRAELECOL, le ministère colombien des Mines et de l'Energie a récemment avancé une proposition qui, d'après les syndicats, aurait pour effet de rendre caduques les conventions collectives en vigueur, au détriment des droits syndicaux fondamentaux, notamment la liberté syndicale, la libre négociation collective et le droit de grève. L'ICEM est d'avis que la meilleure manière de garantir l'approvisionnement en électricité de l'ensemble de la collectivité à un prix raisonnable en conservant une main-d'œuvre motivée et qualifiée est de créer un cadre réglementaire adéquat et d'adopter une convention collective nationale couvrant toutes les entreprises du secteur, en place et à venir. Les syndicats font observer que des milliers de syndicalistes ont été assassinés ces dernières années en Colombie, y compris des travailleurs de l'industrie pétrolière et leurs représentants, et que cette vague de terreur s'est étendue au secteur de l'électricité avec l'assassinat d'Odulfo Zambrano, président de la branche régionale de SINTRAELECOL Atlantico.

Dans ses conclusions, une réunion sectorielle du BIT indique que «pour que les réformes des services publics aient toutes les chances d'atteindre leurs objectifs, à savoir la prestation de services efficients, efficaces et de haute qualité, elles doivent être planifiées et mises en œuvre avec l'entière participation des travailleurs de ce secteur, de leurs syndicats et des consommateurs des services publics, dans toutes les phases du processus de décision»⁽¹⁷⁾. Il ressort des études du BIT que les privatisations et les restructurations ne sauraient réussir sans le concours actif de toutes les parties prenantes, notamment des représentants du personnel et, pour certaines questions, des utilisateurs des services de l'eau, du gaz et de l'électricité. L'expérience montre cependant que dans ce domaine les résultats à ce jour sont loin d'avoir répondu aux attentes.

Associer les représentants des salariés à la conception, à la planification, à la mise en œuvre et au suivi du changement n'est pas seulement souhaitable pour des raisons de principe, mais aussi parce que leur participation est source d'avantages tangibles pour les travailleurs, la société et l'entreprise elle-même. Au niveau de l'entreprise comme au niveau macroéconomique, les syndicats sont riches de toute une expérience et de perspectives qui peuvent servir à réduire le chômage et son coût social, à améliorer la qualité des services et à accroître la compétitivité de l'entreprise. Lorsque le mouvement de privatisation et de restructuration a commencé, les syndicats y étaient opposés et campaient sur une position défensive, intransigeante, qui ne leur permettait guère d'apporter une contribution ou des contre-propositions constructives. Ce comportement reflétait à la fois les craintes suscitées par cette évolution et l'intransigeance dont faisaient également preuve les autres parties qui, elles, souhaitaient hâter le mouvement. Depuis quelques années, cependant, les échanges de vues deviennent de plus en plus fréquents et constructifs.

En dépit de nombreuses résistances (voir section 4.4 ci-après), les syndicats ont montré qu'ils sont disposés à apporter leur contribution à la restructuration, à condition qu'ils soient véritablement consultés et associés au processus et que les intérêts légitimes de leurs membres soient dûment pris en considération. Outre qu'il est légitime que les partenaires sociaux aient leur mot à dire sur tout ce qui touche aux aspects sociaux, leur participation à la conception, à la planification, à la mise en œuvre et au suivi de la restructuration et de la privatisation peut être bénéfique à l'entreprise et à la qualité des services qu'elle assure. Il semble que les salariés et les syndicats en savent long sur les moyens d'améliorer la productivité et la qualité; l'expérience a montré que lorsqu'on les écoute les résultats peuvent être excellents, voire, de l'avis de certains employeurs, plus intéressants même que les gains espérés de la privatisation.

On peut comprendre que les employés des services publics redoutent de perdre leur statut et leurs conditions spécifiques d'emploi. Etant souvent peu informés des modalités des privatisations et des restructurations, ils craignent d'être marginalisés dans la négociation collective, de perdre la sécurité de l'emploi, tout ou partie de leur protection sociale, et de voir les relations professionnelles se détériorer dans la nouvelle entreprise. Dans de nombreux pays, leurs conditions d'emploi et de travail restent comparables à celles des autres salariés du secteur public, ce qui concerne tant la sécurité de l'emploi et la protection sociale que les règles relatives à la liberté syndicale et au droit à la négociation.

Les syndicats du secteur public sont souvent les syndicats les plus importants et les plus puissants dans le pays. La privatisation des entreprises publiques risque de les affaiblir, par l'amoindrissement du secteur public qu'elle entraîne inévitablement et par l'arrivée sur le marché d'entreprises dont la main-d'œuvre n'est pas toujours organisée. Toutefois, les syndicats ne sont pas vraiment démunis en cas d'annonce d'une privatisation. Ils ne sont pas forcément invités à la table des négociations mais ils ont d'autres moyens de se faire entendre.

Il convient de distinguer le secteur public du secteur privé, même s'il y a interpénétration croissante. Dans le secteur public, il n'est pas toujours aisé de faire grève, l'exercice du droit de grève pouvant être soumis à des restrictions. Le Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration du BIT estime que l'exercice du droit de grève peut être limité, voire interdit, dans les «services essentiels», c'est-à-dire «les services dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne» et que les services d'électricité et d'approvisionnement en eau peuvent être considérés comme des services essentiels⁽¹⁸⁾. La restriction possible du droit de grève dans ces services prive les travailleurs d'un moyen fondamental de défense de leurs intérêts socio-économiques et professionnels, et des garanties compensatoires devraient donc leur être accordées.

La limitation du droit de grève des agents de la fonction publique est à cet égard problématique. Elle respecte les droits de la population en la protégeant contre d'éventuelles interruptions de service et en lui évitant d'être prise en otage. On privilégie la protection des consommateurs en raison du coût social d'une grève des employés des services publics. Les victimes de la grève ne sont pas seulement les parties aux négociations mais les consommateurs qui n'ont pas la possibilité de se tourner vers d'autres prestataires.

Chaque pays, voire chaque entreprise, apporte une réponse différente au problème du droit de grève dans les services publics de distribution d'eau, de gaz et d'électricité. En Espagne, par exemple, les employés de ce secteur sont autorisés à former des syndicats, à négocier collectivement et à faire grève dans la mesure où ils continuent à assurer un minimum de services essentiels défini par la loi. En Italie, le secteur électrique compte au nombre des services essentiels régis, en matière de grève, par la loi n^o 146 du 12 juillet 1990, qui prévoit le dépôt d'un préavis de dix jours, l'obligation d'informer les usagers du fonctionnement et des horaires de service pendant la durée de la grève, ainsi que des amendes en cas de non-respect de ces obligations. La loi impose l'instauration d'un service minimum par une convention collective, signée après consultation des usagers et déterminant les prestations indispensables que l'administration ou l'entreprise prestataire de services seront tenues d'assurer. Une commission veille à l'application de la loi et au respect de la garantie constitutionnelle des droits de la personne. Elle rend également des avis sur des questions d'interprétation ou d'application des accords sur le service minimum. En cas de désaccord, ou lorsque la paralysie des services suscite un risque grave et imminent de violation des droits de la personne garantis par la Constitution, le président du Conseil des ministres ou le préfet peut, selon la gravité du conflit, prendre une ordonnance visant à garantir les prestations.

En France, le droit de grève dans les services publics est régi par la loi du 31 juillet 1963, qui prévoit le monopole syndical du déclenchement de la grève et le dépôt obligatoire d'un préavis de cinq jours francs. La différence avec les cas précédents réside dans le fait qu'il revient à l'entreprise elle-même de décider de la mise en place d'un service minimum. En cas de privatisation ou de restructuration, il incombe aux autorités publiques d'arbitrer ou de modifier le cadre réglementaire en vigueur afin de concilier l'exercice du droit de grève dans les entreprises privatisées ou restructurées avec la nécessaire continuité du service public.

Selon la Fédération générale des syndicats de Palestine, dans la Rive occidentale et la bande de Gaza, le droit de grève dans les services du gaz, de l'électricité et de l'eau ne connaît d'autres restrictions que celles prévues par le Code du travail; le préavis est de quatorze jours et de dix-huit jours dans les services essentiels, comme l'eau ou l'électricité.

Comme le soulignent J.-Y. Ménard et J. Barreau⁽¹⁹⁾, les réorganisations ou les réformes structurelles d'EDF et d'Hydro-Québec ont provoqué un double basculement, d'une culture de service public à une culture plus commerciale, et d'une culture technique à une culture managériale. Cette transition provoque des réactions polémiques. L'identité de métier est très forte, très liée à l'identité de l'entreprise car l'histoire des entreprises publiques s'est bâtie sur leur capacité de relever le défi technologique de l'électrification du territoire national. Le fait que la technique soit mise au second plan, derrière les impératifs de gestion et de management, se traduit fréquemment par un sentiment de dévalorisation et de déqualification chez les travailleurs dont le statut reposait sur des compétences techniques. En prônant une logique de résultats et non d'excellence technique, en raccourcissant la pyramide hiérarchique là où prévalait le respect de l'autorité et en décloisonnant les services par la relation client-fournisseur et la polyvalence, la culture managériale bouleverse les repères habituels et les habitudes de coopération.

Le Syndicat des travailleurs des services publics de distribution d'Amérique signale qu'il s'est vigoureusement opposé à la restructuration de l'électricité et du gaz et que, avec l'appui d'autres syndicats, de petites organisations locales de défense des consommateurs, de particuliers et de certaines parties du secteur, il est parvenu à empêcher l'adoption d'une législation fédérale sur la restructuration et à ralentir le processus au niveau des Etats. Les grèves dans ce secteur ont rarement été couronnées de succès, étant donné l'importance des effectifs du personnel d'encadrement en mesure de remplacer les grévistes. Paradoxalement, la restructuration peut avoir pour effet de faciliter les grèves. A ce jour, quatorze Etats au moins, dont la Californie, New York, l'Illinois, le Massachusetts et la Pennsylvanie, ont adopté une législation sur la déréglementation et l'ont mise en application par des mesures administratives.

En Lettonie, le Syndicat LAKRS rapporte que les deux partis socio-démocrates du pays organisent des réunions contre la privatisation des unités stratégiques, et notamment de l'entreprise Latvijas Gaze, où des débats publics ont eu lieu.

En Colombie, à l'initiative du Syndicat des travailleurs de l'électricité (SINTRAELECOL), de nombreuses réunions ont été organisées en vue de démontrer que la privatisation des entreprises de service public va à l'encontre de la souveraineté nationale, grèvera le budget des ménages et, à court terme, se soldera par une hausse des prix et une réduction des prestations pour les travailleurs à faible revenu. Selon le Syndicat SINTRAEMSDES Nacional, c'est le manque de cohésion du mouvement ouvrier qui a permis au modèle de la privatisation de s'imposer en Colombie. Chaque syndicat a résisté dans la mesure de ses capacités, mais les syndicats n'ont guère été consultés. Ce sont surtout des entreprises municipales qui ont été privatisées et la mise en place du modèle a varié selon les moments et les lieux. Dans certaines régions, les organisations syndicales ont organisé des rencontres et des débats avec la population locale, mais les conseils municipaux n'ont pas tenu compte de leurs conclusions. Les organisations nationales comme SINTRAELECOL et SINTRAEMSDES ont déclenché des grèves et des manifestations qui n'ont rien pu empêcher. Selon SINTRAEMSDES, beaucoup de ces mouvements de protestation ont été déclarés illégaux et des travailleurs ont été licenciés.

En Espagne, dans l'entreprise publique Endesa, récemment privatisée, les organisations syndicales ont mené campagne pour le maintien des droits acquis et contre la précarité de l'emploi et la flexibilisation des conditions de travail.

En Suède, en 1993, les syndicats de l'entreprise de production Vattenfall ne se sont en revanche pas opposés au remplacement de l'ancien système, fondé sur des statuts différents pour les travailleurs manuels et les fonctionnaires, par un régime de droit privé applicable à l'ensemble du personnel.

En Pologne, l'action des syndicats a permis aux travailleurs de l'entreprise publique du gaz et de l'électricité⁽²⁰⁾ de bénéficier de la cession, à titre gratuit, de 15 pour cent des actions de l'entreprise, à l'occasion de sa privatisation. En revanche, ils n'ont pas toujours pu participer activement au Conseil d'administration. De même, en Bulgarie, la loi de 1992 sur la privatisation prévoit la distribution d'actions aux salariés, sans droit de vote, pendant trois ans, en cas de privatisation des entreprises publiques.

De nombreuses autres formes de compensations peuvent être proposées, selon la vigueur de l'opposition et l'urgence des réformes.

En Hongrie, le mouvement de grève déclenché par le Syndicat du secteur de l'électricité a contraint le gouvernement à négocier l'élaboration d'un accord prévoyant notamment une participation majoritaire de l'Etat, des mesures de protection sociale pour sauvegarder les intérêts des usagers et la création d'un fonds d'éducation et de formation destiné aux personnels et financé à hauteur de 5 pour cent par les recettes tirées de la privatisation.

La privatisation de l'électricité était au centre des préoccupations des délégués à la Conférence des travailleurs de l'électricité organisée par l'ICEM à Harare en septembre 1996. Un haut fonctionnaire du Zimbabwe venait de conclure avec la multinationale YTL, dont le siège est en Malaisie, un accord prévoyant la privatisation de la plus importante centrale électrique du Zimbabwe, située à Hwange, propriété de la compagnie nationale d'électricité Zesa. Selon l'ICEM, les négociations avec YTL avaient été menées en secret en contournant la procédure d'adjudication en cours. Zesa avait retenu six des dix-neuf sociétés qui avaient fait des offres, mais le Conseil d'administration n'a eu connaissance de la transaction avec YTL qu'au lendemain de sa signature. Zesa a immédiatement dénoncé l'illégalité de l'opération et exigé son annulation, en faisant valoir qu'elle était contraire à la politique d'indigénisation des emplois et des entreprises du gouvernement, et conduirait à une hausse des tarifs de l'électricité. Le Syndicat des travailleurs de l'électricité et de l'énergie du Zimbabwe (ZEEWU) et le Congrès des syndicats du Zimbabwe (ZCTU) ont condamné dans une déclaration commune la transaction secrète menée avec YTL et ont accusé le gouvernement de vouloir privatiser des biens nationaux sans aucun plan directeur ni consultation des parties nationales intéressées.

Une grève déclenchée le 23 juillet 1998 dans l'entreprise sénégalaise d'électricité SONELEL, en cours de privatisation, a entraîné de nombreuses coupures de courant. Les membres du syndicat ont été arrêtés et accusés de sabotage.

Les campagnes publiques nationales et internationales sont un moyen largement utilisé par les syndicats pour faire connaître leur mécontentement et toucher l'opinion publique sans prendre les consommateurs en otage. Elles peuvent être très efficaces, comme cela a été le cas au Royaume-Uni en 1984 et 1985 où le gouvernement a dû renoncer à des projets de privatisation de l'eau jusqu'aux élections nationales de 1987. De même, en Italie et en Hongrie, les syndicats ont trouvé des appuis internationaux dans leur combat contre la privatisation et ses effets sur les ressources humaines.

Au Royaume-Uni, la presse et les autres médias ont alimenté un vaste débat public sur la privatisation en général et sur les propositions faites par le gouvernement pour l'électricité. En revanche, aucune procédure officielle de consultation n'a été engagée avec les syndicats sur le principe même et les modalités de la privatisation. Dans un premier temps, ils ont fait une campagne contre la privatisation de l'électricité en exposant publiquement les dangers et les difficultés qui en résulteraient. Lorsqu'il devint évident que la majorité gouvernementale au Parlement parviendrait à faire adopter la loi sur la privatisation, ils s'employèrent à protéger les intérêts de leurs membres et de la collectivité en général en intervenant auprès des ministres et des membres du Parlement.

En avril 1992, le Syndicat des travailleurs de l'électricité de l'Institut national d'électrification du Guatemala a appelé à la grève pour s'opposer à la vente de la compagnie publique d'électricité. La grève, qui a duré vingt jours, a contraint le gouvernement à envisager d'autres voies. La privatisation n'eut pas lieu à la date prévue, en raison de la chute du gouvernement l'année suivante. Les syndicats continuèrent de manifester contre les privatisations effectuées par les gouvernements successifs dans d'autres secteurs (chemin de fer, télécommunications). La compagnie d'électricité a finalement été privatisée en juillet 1998; 80 pour cent des actions de l'Etat ont été vendus à un consortium, et les investisseurs nationaux et étrangers ont été invités à investir dans la distribution de l'électricité. Reconnaissant que le processus de privatisation est désormais irréversible, le syndicat cherche à y prendre part, notamment en devenant actionnaire des nouvelles entreprises.

A Debrecen, en Hongrie, le conseil local a rejeté les propositions de la Lyonnaise des Eaux et de Vivendi (anciennement Générale des Eaux) et a opté en faveur d'un approvisionnement public. A Lodz, en Pologne, les deux syndicats rivaux ont fait alliance contre les autorités locales pour s'opposer à une proposition de privatisation et ont présenté des alternatives en suggérant des sources possibles de financement pour les investissements nécessaires. Les élections locales leur ont été favorables en 1995 et l'approvisionnement par le secteur public a été maintenu. En Afrique du Sud, le gouvernement, les syndicats et les autorités locales ont signé, en décembre 1998, un accord sur les modalités de participation du secteur privé à des services municipaux de distribution. Le principe fondamental est que le secteur privé ne devrait pas prendre le contrôle des opérations lorsqu'on peut raisonnablement penser que la municipalité est à même d'assurer elle-même un service de qualité. Des partenariats pourraient être conclus avec le secteur privé dans les cas où, pour des raisons financières, techniques ou autres, la municipalité serait vraiment dans l'incapacité de fournir les prestations. L'entreprise privée serait alors tenue de respecter différentes normes - environnement, distribution, sécurité et santé, protection des travailleurs - et serait responsable de la gestion des contrats. L'accord fixe aussi les tarifs de base, les plafonds de hausses et les taux de rendement.

Il convient de signaler que l'utilisation croissante d'Internet permet aux syndicats d'accroître la portée et l'efficacité de leurs campagnes auprès de l'opinion publique, notamment lorsqu'elles concernent des multinationales. Le Syndicat canadien de la fonction publique (SCFP) a un site sur Internet qui comprend une base de données sur la lutte contre la privatisation. L'Internationale des services publics tient à jour une base de données sur le rôle des multinationales dans les privatisations et publie sur Internet des informations sur les campagnes qu'elle mène.

Récemment sur Internet plusieurs syndicats ont accusé l'entreprise britannique Biwater, une multinationale privée, d'essayer d'étouffer le débat démocratique sur la privatisation de l'eau en Afrique du Sud. Les avocats de la société ont exigé que LabourNet, un site Internet d'informations syndicales au Royaume-Uni, retire un document qu'ils jugent diffamatoire pour l'entreprise. Il s'agit d'un communiqué de presse publié par le Syndicat des travailleurs municipaux d'Afrique du Sud (SAMWU), fer de lance de la lutte contre la privatisation des services publics. L'ISP a appelé les syndicats et les gouvernements du monde entier à condamner l'initiative de la société Biwater et à promouvoir le débat libre et critique sur la privatisation.

Le gouvernement de l'Australie méridionale souhaitait concéder l'exploitation du réseau d'eau et d'égouts de la ville d'Adélaïde à une grande société de distribution d'eau et de traitement des eaux usées, ayant l'expérience des grands systèmes urbains et bien positionnée dans la région Asie-Pacifique. Fermement opposés à cette privatisation, les syndicats des travailleurs de South Australia Water ont organisé un lobbying intense auprès des partis politiques pour empêcher l'opération. La population était nettement en faveur du maintien de la propriété et de la gestion publiques des services des eaux. Mais ni les syndicats ni l'opinion publique n'ont réussi à faire céder le gouvernement. Les syndicats présents dans les services des eaux ont mené une action prolongée pour assurer les meilleures conditions de travail possibles aux employés concernés. Mécontents des conditions offertes par les pouvoirs publics, les syndicats ont alors négocié directement avec South Australia Water et United Water, ce qui, à leur avis, a beaucoup contribué à l'élaboration d'un compromis relativement favorable au personnel transféré à United Water.

Dans le rapport préparé pour la Réunion paritaire sur l'emploi et les conditions de travail dans les services de fourniture d'eau, de gaz et d'électricité, en 1987, le BIT faisait observer - ce qui reste vrai aujourd'hui - que la «négociation collective est une pratique bien implantée dans les services des eaux, du gaz et de l'électricité du monde entier, du moins en ce qui concerne les salariés soumis à la législation générale du travail. Dans les services et les entreprises d'Etat sous gestion communale ou régionale, les agents relèvent du statut de la fonction publique, et leurs conditions de travail sont généralement fixées par la loi ou déterminées unilatéralement par l'employeur»⁽²¹⁾.

La privatisation des entreprises ou la restructuration des services de distribution donnent souvent naissance à de nouvelles techniques de négociation collective ou à de nouveaux sujets de négociation, par exemple les salaires lorsque ceux-ci étaient auparavant fixés par les pouvoirs publics.

La négociation centralisée, pratique courante en Europe du Nord et de l'Ouest, implique que la plupart des travailleurs soient couverts par des accords syndicaux. Cette forme de négociation assure depuis des décennies en Europe des relations positives entre employeurs et salariés, ainsi que de bonnes conditions de salaires et d'emploi aux travailleurs. Cependant, on assiste maintenant à un mouvement de décentralisation des négociations et de solides garanties des droits syndicaux devront être mises en place pour éviter que les employeurs ne cherchent à décourager les travailleurs de constituer des syndicats.

D'après le Syndicat des travailleurs des services publics de distribution d'Amérique, syndiquer le personnel des entreprises de service public non réglementé n'est pas chose facile aux Etats-Unis; de fait, le taux de syndicalisation est quasiment nul dans le secteur non réglementé, alors que le secteur réglementé connaît l'un des taux les plus élevés aux Etats-Unis. L'un des objectifs de la restructuration de l'eau, du gaz et de l'électricité est en effet d'en finir avec les syndicats afin de réduire le coût du travail. On peut lire dans un rapport de la Commission californienne des services publics que les services de l'eau, du gaz et de l'électricité devraient davantage faire appel à une main-d'œuvre non syndiquée. Il y a eu des cas où la production d'électricité a été séparée de la transmission et de la distribution et où les exploitants ont donc dû vendre leur capacité de production; les syndicats ont parfois réussi à négocier de nouveaux accords à long terme avec les nouveaux propriétaires, avant qu'ils n'entrent en possession des installations. Les services avec lesquels le Syndicat des travailleurs des services publics de distribution d'Amérique a coutume de négocier sont généralement disposés à discuter des effets de la déréglementation, de la restructuration et de la privatisation, mais non pas de la direction du processus lui-même.

Lorsque les privatisations ont commencé au Royaume-Uni, les syndicats ont insisté auprès du gouvernement et des nouvelles compagnies pour sauvegarder les systèmes en place de négociation collective et de consultation concernant la santé et la sécurité. Les privatisations ont changé beaucoup de choses. Aujourd'hui, la recherche d'une plus grande flexibilité de la gestion a entraîné la suppression des accords nationaux qui régissaient la situation des personnels de l'industrie électrique de 1952 à 1992 et leur remplacement par des accords d'entreprise. Les anciens accords qui régissaient les salaires et les conditions d'emploi dans l'ensemble du secteur ont été abandonnés au profit d'accords individuels s'appliquant à une seule entreprise, voire une seule unité ou un seul domaine d'activité de l'entreprise. Les cadres occupant le sommet de la hiérarchie ont été mis sous contrat personnalisé, usage qui s'étend progressivement aux autres cadres, au personnel administratif, et même, dans certains cas, aux ouvriers et aux employés de bureau. Le régime des pensions, qui s'appliquait à l'ensemble du secteur, a lui aussi été revu au niveau de chaque entreprise, mais, sous la pression des syndicats, des clauses de protection des droits acquis et prestations futures ont été incluses dans la législation sur la privatisation.

En Suède, en revanche, la négociation par branche demeure très courante, mais on négocie également à des niveaux plus décentralisés, pour les questions concernant aussi bien l'adaptation des salaires aux réalités économiques de l'entreprise que le temps de travail et son aménagement. Ainsi les conditions de travail dans la compagnie d'électricité Vattenfall sont fixées par une convention collective négociée par la section électricité de la Confédération patronale suédoise (SAF), sauf pour la direction qui négocie directement ses conditions de travail et sa rémunération.

Le système des relations professionnelles évolue également dans les pays d'Europe centrale et orientale. Ces pays en transition ont hérité de taux de syndicalisation supérieurs à 90 pour cent. S'étant affranchis de l'Etat et du parti communiste, les syndicats ont vu fondre leurs effectifs sous l'effet des transformations économiques et politiques, et aujourd'hui encore ils essayent de s'adapter au nouveau contexte et d'élaborer leur propre approche de la négociation.

Les réformes des entreprises de distribution ont souvent donné lieu à des situations caractérisées par une inversion des rôles dans la négociation collective, c'est-à-dire un retrait des syndicats et un regain d'initiative des organisations patronales sur des thèmes tels que la flexibilisation de la gestion, l'annualisation du temps de travail ou l'individualisation des salaires. La privatisation de Bristish Gas a eu pour effet de réduire le nombre des syndicats, qui est passé de cinq syndicats pour les différentes catégories de travailleurs à un seul syndicat par unité.

En Estonie, l'action syndicale menée contre le projet gouvernemental de privatisation des secteurs de l'eau, du gaz et de l'électricité vise essentiellement à insérer dans les contrats des garanties d'emploi et à faire en sorte que ces garanties soient respectées après la privatisation. Ainsi, un système tripartite créé en 1996 impose à l'Agence pour la privatisation d'informer les employeurs et les travailleurs des entreprises concernées par la privatisation et des négociations conduites avec les repreneurs éventuels au sujet des conditions de rachat et des garanties en matière d'emploi. Généralement, le maintien des emplois est obligatoire pendant les trois années qui suivent la privatisation, mais les pouvoirs publics sont soumis à des pressions visant à raccourcir cette durée, voire à supprimer toute clause relative à la protection de l'emploi.

En Asie, les principales formes de privatisation, à l'exception de la constitution de sociétés et de la «commercialisation», entraînent un changement d'employeur et donc un nouveau contrat d'engagement, lequel ne reprend pas automatiquement toutes les dispositions prévues par les anciens accords ou les décisions arbitrales. D'une manière générale, les accords conclus dans les services publics sont très complets et très détaillés. On peut les regrouper en cinq grands types:

Tous les types d'accords collectifs régissent, outre les salaires et les heures de travail, différents aspects des conditions de travail: congé de maternité, formation, égalité des chances pour les divers groupes ethniques, pensions (à l'exception de la Thaïlande et du Japon).

En l'absence d'accords garantissant le droit des travailleurs à bénéficier des mêmes conditions dans leur nouvel emploi, la privatisation entraîne des modifications de la plupart des conditions de travail. Cela est préjudiciable aux salariés, comme cela a été le cas, par exemple à Sydney Water (Australie): la concession de l'installation des compteurs a eu pour effet de supprimer la continuité de l'emploi et de restreindre le droit aux congés, y compris de maladie.

De nos jours, dans des secteurs économiques aussi essentiels que les services publics, il n'est guère concevable qu'un projet de privatisation ou de restructuration d'envergure ne tienne pas compte des réactions des consommateurs.

L'efficacité d'une grève ou d'une campagne publique dépend également de l'intérêt que porte la population aux effets sociaux des évolutions en cours et du soutien qu'elle manifeste aux syndicats. Un gouvernement peut renoncer à un programme de privatisation ou de restructuration s'il estime qu'il peut devenir impopulaire au point de lui faire perdre les prochaines élections, ou si le syndicat est soutenu par un puissant groupe de pression. Dans ce dernier cas, le risque existe de voir les intérêts de la collectivité sacrifiés en faveur de ceux d'un petit groupe.

L'opinion publique conditionne pour une large part, et de plus en plus, la marge d'action des gouvernements. On ne saurait par exemple comprendre le mouvement de libéralisation opéré par le parti conservateur au Royaume-Uni sans évoquer la relative impopularité des entreprises de service public à cette époque. En effet, la pratique des longues grèves sans instauration d'un quelconque service minimum et les fréquentes coupures d'électricité avaient, dans les années soixante, déjà, rendu les usagers hostiles aux monopoles.

En Italie, l'Etat avait peu investi dans les services publics de distribution, caractérisés par des salaires faibles et un retard technologique qui favorisaient l'absentéisme et ne contribuaient pas à la qualité des prestations. De plus, la pratique du placement politique des employés avait entraîné chez les Italiens une perte de confiance en leurs entreprises de distribution. Le changement a donc été bien accueilli par les consommateurs. Aux Etats-Unis, les groupes de consommateurs exercent leur influence par l'intermédiaire des commissions des services publics et des autorités de régulation. Ce système s'appuie sur le droit à l'information, qui rend quasiment impossible tout secret commercial, et sur le droit à la participation qui prévoit que les groupes de consommateurs doivent avoir la possibilité d'intervenir. Au Royaume-Uni, à l'occasion de la révision de la réglementation, on envisage de donner plus de poids aux consommateurs⁽²²⁾.

Les syndicats tiennent également souvent à associer les consommateurs aux débats et aux campagnes ayant trait à la réorganisation des services publics de distribution. Ainsi, en France, les syndicats d'EDF et de GDF ont décidé de lancer à l'automne 1998 une enquête nationale auprès des usagers pour connaître leurs attentes sur l'avenir du service public, à la veille de l'ouverture à la concurrence du marché de l'électricité. L'objectif était de recueillir environ 500 000 réponses d'ici la fin de l'année⁽²³⁾.

Comme on l'a souligné, l'opinion des consommateurs est prise en compte de façon croissante dans le cadre des privatisations et des restructurations. Ainsi, en Hongrie, la restructuration de la compagnie de l'électricité MVM doit s'accompagner d'une meilleure information des consommateurs, par l'intermédiaire d'un nouveau service, le Bureau de la consommation et des relations internationales. Ce bureau aura un rôle important à jouer dans deux domaines: le rapport entre l'évaluation des coûts et la fixation des prix; et l'acceptation par l'opinion publique des projets de développement. La préparation de la loi hongroise sur l'énergie a commencé en 1991 et a fait l'objet d'un intense débat public. Elle a été votée lors du dernier jour de la dernière session parlementaire de l'ancienne majorité (c'est-à-dire juste avant les élections du 20 avril 1994 à l'issue desquelles les socialistes ont obtenu 60 pour cent des sièges et formé un gouvernement de coalition avec le parti libéral)⁽²⁴⁾.

Selon la conception adoptée par le législateur hongrois, les parties prenantes dans le processus de privatisation sont les entrepreneurs, les consommateurs et un organisme de régulation. Les intérêts de ces parties étant divergents (il s'agit, pour les entrepreneurs producteurs ou les distributeurs, de rentabiliser leurs investissements et pour les consommateurs d'être protégés contre les monopoles ou les tarifs abusifs), il revient à l'organisme de régulation d'assurer le bon fonctionnement du système par la réglementation des prix et le contrôle de la «bonne conduite» des exploitants. Les changements dans la politique des prix de l'électricité reflètent bien les transformations qui accompagnent la mise en place progressive du processus de libéralisation et de privatisation. Avant l'introduction de la réforme, le ministère de l'Energie fixait le prix de l'électricité en fonction de critères sociaux et politiques qui ne tenaient pas toujours compte des coûts réels. Une telle politique des prix ne posait pas de problème majeur tant que l'Etat, quasiment seul propriétaire du secteur, pouvait se permettre de renoncer temporairement aux recettes et à la rentabilisation de son capital investi. Cette situation ne peut toutefois plus se prolonger, parce qu'elle est contraire à la rationalité économique définie par les accords passés entre le gouvernement hongrois et la Banque mondiale, et parce qu'il est nécessaire d'attirer des capitaux privés nationaux et étrangers⁽²⁵⁾.

En vertu de la loi, la fixation des prix de l'énergie doit, depuis 1997, tenir compte des charges suivantes:

1. BIT: Emploi et conditions de travail dans les services de fourniture d'eau, de gaz et d'électricité (Genève, 1987), p. 57.

2. L. de Luca (dir. de publication): Labour and social dimensions of privatization and restructuring (public utilities: water, gas, electricity) (Genève, BIT, 1998), p. XIV.

3. S. Ogden: «The reconstruction of industrial relations in the privatized water industry», British Journal of Industrial Relations (Oxford), vol. 32, n^o 1, mars 1994, pp. 68 et suiv.

6. P. Colley: Reforming energy: Sustainable futures and global labour (Londres, Pluto Press, 1997).

7. BIT: Changements structurels et réglementaires et mondialisation dans les services des postes et télécommunications: répercussions sur les ressources humaines (Genève, 1998), pp. 67-68.

10. Correspondance de M. Farnleiter avec la FSESP après la Conférence du programme Synergy de la Commission européenne, 24-25 sept. 1998.

13. B. Martin: «Social and employment consequences of privatization in transition economies: Evidence and guidelines», document de travail IPRED-4 (Genève, BIT, 1997), p. 15.

14. J.-Y. Ménard et J. Barreau: Stratégies de modernisation et réactions du personnel (Paris, Editions l'Harmattan, 1997), p.117.

17. BIT: Rapport final de la Réunion paritaire sur l'incidence de l'ajustement structurel dans les services publics.

18. BIT: Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration du BIT, quatrième édition (révisée), Genève, 1996, p. 120.

21. BIT: Emploi et conditions de travail dans les services de fourniture d'eau, de gaz et d'électricité, op. cit., pp. 62-63.

22. G. Palast: «How American unions and consumers won their rights», PSI Focus, sept. 1997, pp. 4-8.

Mise à jour par BR. Approuvée par OdVR. Dernière modification: 28 septembre 2000.