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Gestion de la privatisation et de la restructuration des services publics de l'eau, du gaz et de l'électricité

Rapport soumis aux fins de discussion à la
Réunion tripartite sur la gestion de la privatisation et de la restructuration des services publics de distribution

Genève, 12-16 avril 1999

Bureau International du travail   Genève

Copyright © 1999 Organisation Internationale du Travail (OIT)

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Préface

Le présent rapport, établi par le Bureau international du Travail, est destiné à servir de base aux discussions de la Réunion tripartite sur la gestion de la privatisation et de la restructuration des services publics de l'eau, du gaz et de l'électricité. Le Bureau y examine l'évolution de ce secteur, et plus particulièrement les nouvelles technologies, les contraintes en rapport avec l'environnement, la libéralisation et la privatisation, ainsi que les répercussions de ces transformations sur l'emploi, les conditions de travail et les relations professionnelles. Il décrit également la manière dont ces changements sont gérés par les partenaires sociaux et d'autres parties prenantes compte tenu des intérêts des travailleurs et de la société.

Cadre général de la réunion

La réunion s'inscrit dans le cadre du Programme des activités sectorielles du BIT, lequel vise à faciliter les échanges d'informations entre mandants concernant l'évolution de la situation sociale dans différents secteurs économiques, sur la base d'études des problèmes d'actualité qui se posent dans ces secteurs. Des réunions sectorielles tripartites internationales sont ainsi traditionnellement organisées afin de favoriser les échanges de vues et la confrontation des expériences. Les objectifs sont les suivants: permettre une meilleure compréhension des problèmes sectoriels, promouvoir un consensus tripartite international à ce sujet et dégager des orientations concernant les politiques et mesures à adopter sur le plan national et international; favoriser l'harmonisation de toutes les activités sectorielles du BIT et assurer la liaison entre le BIT et les mandants; fournir des avis techniques, une assistance pratique et un appui concret à ces derniers afin de faciliter l'application des normes internationales du travail dans les différents secteurs économiques.

A sa 267e session (novembre 1996), le Conseil d'administration du BIT a décidé d'inscrire au programme des réunions sectorielles pour 1998-99 une réunion sur la gestion de la privatisation et de la restructuration des services publics de distribution. A sa 268e session (mars 1997), il a décidé que cette réunion serait tripartite et compterait 60 participants et que les vingt pays suivants seraient invités: Afrique du Sud, Bénin, République de Corée, Croatie, Egypte, El Salvador, Ethiopie, France, Grenade, Hongrie, Israël, Koweït, Maurice, Népal, Pakistan, Pérou, Fédération de Russie, Sierra Leone, Suède et Suriname. Un certain nombre d'autres pays ont été inscrits sur une liste de réserve pour le cas où des gouvernements de la première liste déclineraient l'invitation. En outre, 20 représentants des employeurs et 20 représentants des travailleurs ont été invités. Le Conseil d'administration a décidé que la réunion devrait avoir pour objet d'échanger des données d'expérience concernant la privatisation et la restructuration des services publics et leur incidence sur l'emploi, les conditions de travail, la mise en valeur des ressources humaines et la fourniture des services, et d'adopter des conclusions comportant des directives d'actions futures de même qu'un rapport sur les travaux. La réunion pourra également adopter des résolutions.

Cadre général du rapport

Les services publics de l'eau, du gaz et de l'électricité, traditionnellement organisés en monopoles publics ou privés nationaux et locaux, ont été confrontés ces dix dernières années aux problèmes liés à la libéralisation des échanges, à la privatisation et à la restructuration. En 1987, la Réunion paritaire sur l'emploi et les conditions de travail dans les services de fourniture d'eau, de gaz et d'électricité avait déjà pris note de l'évolution de la propriété dans ce secteur et plus particulièrement de la tendance à la privatisation. Dans ses conclusions, elle avait fait observer que «les expériences concernant les changements de propriété varient selon les pays» et que si, «dans certains cas, les conditions d'emploi et de travail se sont maintenues ou même améliorées, dans d'autres cas elles se sont détériorées». Vu les effets de la privatisation sur le développement, la prestation, le prix et la qualité des services, elle était parvenue à la conclusion que, dans tous les cas de changement de propriétaire, «tous les efforts devraient être faits afin de protéger les droits et les intérêts des travailleurs ... sur la base de négociations, de consultations et d'accords collectifs»(1) et qu'indépendamment du statut juridique ou des modes de propriété «les services fournis sont si importants qu'il convient de prévoir des dispositions qui les soumettent à un contrôle public conformément à la législation et à la pratique nationales»(2).

Les défis associés à la libéralisation, à la privatisation et à la restructuration résultent essentiellement de la nécessité de répondre à l'augmentation de la demande mondiale et de l'incapacité du secteur public d'y faire face en raison des multiples sollicitations dont l'Etat fait l'objet dans le contexte d'une crise économique et sociale prolongée. En outre, les nouvelles technologies, le souci de l'environnement et la demande des consommateurs imposent de plus en plus que les services offerts soient efficaces, non polluants et, surtout, abordables. Les sociétés transnationales et les entreprises multiservices se multiplient dans ce secteur, donnant naissance à de nouvelles structures et de nouvelles formes de propriété et de fonctionnement. Ces tendances imposent aux entreprises de se restructurer pour devenir plus performantes et obligent les gouvernements des pays en développement et des pays en transition à solliciter des financements internationaux pour renforcer l'infrastructure. La restructuration a souvent précédé la privatisation, l'objectif étant de rendre les entreprises publiques plus intéressantes pour les acheteurs ou repreneurs potentiels. Les changements radicaux observés dans le secteur au cours des dix dernières années se reflètent dans la composition de cette réunion qui, pour la première fois, est véritablement tripartite.

Le rôle essentiel de l'eau et de l'électricité (et dans une moindre mesure du gaz) dans la vie et le développement des sociétés explique le vif intérêt que suscitent la propriété et la gestion de l'infrastructure et des services de distribution. La restructuration et la privatisation, généralement entreprises pour améliorer l'efficacité et la productivité, mais aussi par crainte de déficits budgétaires qui pourraient devenir ingérables, peuvent prendre de multiples formes. A cet égard, il n'existe pas de «pratiques optimales» mais plutôt toute une gamme de «bonnes pratiques». Les facteurs sociaux, économiques et politiques jouent un rôle important dans le choix du mode de restructuration et de privatisation. Toutefois, l'Etat conserve généralement un certain droit de contrôle ou de régulation et il est rare qu'il se dessaisisse totalement du capital. Dans beaucoup de pays, l'Etat garde la haute main sur la distribution de l'eau car la qualité de celle-ci est jugée cruciale. C'est moins le cas de l'électricité et encore moins du gaz. L'expérience de ces dix dernières années semble montrer que l'on est conscient des avantages d'un partenariat secteur public/secteur privé pour le développement et la gestion de ces services et de l'importance d'une implication des partenaires sociaux dès les premières étapes des processus de restructuration et de privatisation.

Le présent rapport examine les tendances et méthodes concernant la privatisation et la restructuration des services publics de l'eau, de l'électricité et du gaz, et leurs répercussions sur l'emploi, les rémunérations, les conditions de travail, les relations professionnelles et les consommateurs. Il donne des exemples des mesures prises pour faire face aux sureffectifs et de la participation des partenaires sociaux aux processus de privatisation et de restructuration. Il identifie certaines des conditions nécessaires au succès des réformes et se termine par un bref résumé et une liste de points suggérés pour la discussion.

1.  BIT: Rapport de la Réunion paritaire sur l'emploi et les conditions de travail dans les services de fourniture d'eau, de gaz et d'électricité (Genève, 1987), annexe 1, paragr. 5.

2.  Ibid., paragr. 7.

Table des matières

Préface

Remerciements

1. La privatisation et la restructuration des services de l'eau, du gaz et de l'électricité: un phénomène mondial

2.  Impact des privatisations et restructurations sur l'emploi et la valorisation des ressources humaines

3.  Impact des privatisations et des restructurations sur la rémunération et les autres conditions de travail

4.  Privatisations, restructurations et relations professionnelles

5.  Prix, coûts et qualité: des éléments déterminants du débat social

6.  Le rôle de l'OIT et des autres organisations internationales dans la privatisation et la restructuration

Résumé et points suggérés pour la discussion

Tableaux

Figures

Encadrés

Remerciements

Les informations utilisées dans le présent rapport proviennent de diverses sources et notamment d'un ouvrage intitulé Labour and social dimensions of privatization and restructuring (public utilities: water, gas, electricity) (Genève, BIT, 1998). Cet ouvrage, publié sous la direction de Loretta de Luca, contient des études de cas de Patrick Plane (Afrique), Michael Paddon (Asie et Pacifique), David Hall (Europe), Enrique Saravia (Amérique latine) et Brendan Martin et Nicolas White (Etats-Unis et Canada). Il fait partie d'une série d'études réalisées dans le cadre du Programme d'action sur la privatisation, la restructuration et la démocratie économique 1996-97. Des informations ont également été puisées à d'autres sources: publications du BIT, livres sur la privatisation dans différents pays, publications universitaires, presse financière. Les chiffres et les tableaux figurant dans le rapport se fondent sur les statistiques établies par le BIT ou par d'autres sources. De précieux renseignements ont été fournis par les Etats Membres, les organisations d'employeurs et de travailleurs, les organismes de recherche ainsi que par les bureaux de zone, les bureaux régionaux et les équipes multidisciplinaires. Le rapport, établi sous l'autorité du BIT, est l'œuvre de Claude Duchemin, Brian J. Mallet et Linda Wirth (Service des employés et travailleurs intellectuels, Département des activités sectorielles).

1. La privatisation et la restructuration
des services de l'eau, du gaz et de l'électricité:
un phénomène mondial

On croit souvent que les grandes infrastructures ont presque toujours été à la charge de l'Etat, sans participation (ou avec une participation réduite) du secteur privé. En fait, nombreux sont les exemples attestant que, par le passé, des entreprises privées ont joué un rôle dans le secteur des services publics(1). En France, où la pratique des concessions pour les services des eaux était fréquente au XIXe siècle, la Compagnie générale des eaux fut fondée en 1853 et la Société lyonnaise des eaux en 1888. A la même époque, d'autres concessions furent attribuées dans de nombreuses villes européennes, dont Berlin en 1856 et Barcelone en 1867 (la Sociedad General de Aguas de Barcelona fut créée à Liège en 1867 avant d'être rachetée à la Lyonnaise des Eaux en 1911 par un groupe d'entrepreneurs catalans). Au Maroc, le système de distribution des eaux fut installé par des entreprises privées vers 1914. Même si, après l'indépendance du pays, les concessions détenues par les sociétés d'exploitation françaises ne furent pas renouvelées, c'est toujours une entreprise privée qui fournit à la ville de Casablanca la plus grande partie de son eau, aux termes d'une concession accordée en 1949 pour cinquante ans.

D'autres exemples nous sont donnés par les secteurs du gaz et de l'électricité. En 1818, une concession octroyée par la municipalité de Bruxelles permit à une société privée d'installer le premier système d'éclairage public au gaz d'Europe continentale. L'invention du générateur et de l'ampoule électrique ainsi que l'introduction du courant alternatif à la fin des années 1880 contribuèrent à la multiplication des contrats de franchise pour l'éclairage urbain, les tramways et la distribution du courant électrique, aussi bien en Europe qu'aux Etats-Unis. Ici et là, les compagnies privées de tramways, qui utilisaient l'énergie électrique depuis les années 1880, tiraient parti de leur position pour chercher à obtenir des concessions pour l'éclairage, puis pour la distribution de courant, devenant ainsi les pionniers de l'industrie électrique. Dans nombre de pays, dont l'Argentine, le Brésil, l'Indonésie, les Philippines, la Thaïlande et le Venezuela, les compagnies d'électricité fondées au XIXe siècle appartenaient, à l'origine, au secteur privé - de nos jours encore, beaucoup d'entre elles lui appartiennent à plusieurs titres. Néanmoins, dans les décennies qui ont suivi la seconde guerre mondiale, le monde a connu une vague de nationalisations des services publics et d'acquisitions par les municipalités, en raison de l'essor rapide des pays nouvellement indépendants et de la demande de services modernes, universels et à prix abordable. Puis, dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix, on a assisté à une promotion de la privatisation comme instrument de politique budgétaire, qui a conduit à la réduction du rôle de l'Etat et à l'attribution, par les pouvoirs publics, de concessions de longue durée à des sociétés privées, multinationales de plus en plus souvent. En Argentine et au Royaume-Uni, pour ne citer que deux cas bien connus, on peut dire aujourd'hui que la boucle est bouclée: les compagnies d'électricité ont d'abord été privées, puis nationalisées et, pour finir, entièrement restituées au secteur privé.

Ce processus a coïncidé avec la reconnaissance des besoins considérables des services publics en matière d'investissement, besoins associés à divers facteurs: vieillissement des réseaux, montée des exigences à caractère social et écologique, augmentation de la consommation d'énergie à cause de la croissance économique, nécessité, pour les économies en développement, de nouvelles infrastructures pour répondre aux besoins d'ordre social et commercial. De surcroît, la formation de blocs économiques régionaux tels que l'Union européenne et le MERCOSUR, ainsi que les progrès technologiques rendent possible et souhaitable la commercialisation de l'énergie sur le plan international.

Il n'en reste pas moins, après ce rappel historique, qu'au cours de ces dix dernières années la mondialisation et l'ouverture des économies ont provoqué, sur toute la planète, l'essor de la privatisation à une vitesse que l'on ne peut qualifier que de phénoménale. Cependant, l'Etat demeure un acteur essentiel et, dans bien des cas, c'est au sein même des entreprises publiques que la restructuration est mise en œuvre.

1.1. La privatisation: une révolution

Au cours de ces dernières années, plus d'une centaine d'Etats ont lancé des programmes de privatisation ou de restructuration de leurs entreprises publiques. En Amérique latine, il s'agit notamment de l'Argentine, du Chili et du Mexique; en Asie, de la Malaisie, du Pakistan et des Philippines; en Europe, du Royaume-Uni, de la France et des pays en transition du centre et de l'est du continent; en Afrique, de la Côte d'Ivoire, du Nigéria et du Togo. Certains pays industrialisés, tels que la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni, et plusieurs pays en développement, tels que l'Argentine et le Mexique, ont appliqué des programmes de privatisation à la fois radicaux et ambitieux, tant par leur ampleur que par leur portée.

La privatisation touche l'ensemble des activités économiques: les principales transactions ayant eu lieu ces dernières années ont, presque toutes, concerné les secteurs dits «stratégiques», y compris les services publics. On procède au démantèlement des monopoles nationaux et locaux, à l'introduction de la concurrence dans la production et la distribution d'électricité, à la mise sur pied de systèmes permettant les échanges d'énergie électrique, tandis que les géants du pétrole et du gaz développent leurs activités dans le domaine des services énergétiques et que les «multiservices» permettent aux consommateurs de payer une seule facture pour toute une série de services, comprenant l'électricité, le gaz, l'eau et les télécommunications. Ainsi, les services des eaux à Newcastle (Royaume-Uni) sont désormais assurés par une filiale du groupe qui gère la distribution des eaux et la voirie à Buenos Aires, à savoir la Lyonnaise des Eaux, société française qui est également le plus important constructeur de routes en République tchèque. Autre exemple: la distribution des eaux à Gdansk (Pologne), celle des eaux et de l'électricité en Côte d'Ivoire, sont assurées par une même entreprise française, Bouygues, également coproductrice du film La leçon de piano, primé au festival de Cannes(2).

A la fin des années quatre-vingt, les ventes d'entreprises d'Etat dans le monde entier - qu'il s'agisse de distributeurs d'électricité, de compagnies de chemin de fer, voire d'écoles et de prisons - dépassaient les 185 milliards de dollars. La vente la plus importante a eu lieu au Royaume-Uni, où plus de 10 milliards de dollars ont été déboursés pour l'acquisition de 12 compagnies régionales d'électricité. Dans nombre d'autres pays, les gouvernements ont adopté des politiques semblables, soit par adhésion à certains principes politiques et économiques, soit pour augmenter les recettes de l'Etat, soit encore pour obéir aux prescriptions des programmes d'ajustement structurel. En Europe centrale et orientale, plusieurs pays en transition ont adopté la politique de privatisation pour accomplir avec succès leur passage à l'économie de marché.

Cependant, bien que la restructuration et la privatisation des services publics (souvent associées, en fait, à «l'internationalisation» ou, dans ce contexte, à la décentralisation) soient devenues aujourd'hui prioritaires pour de nombreux gouvernements, elles ne résultent pas d'un phénomène isolé, ni même d'une volonté délibérée des gouvernements: elles découlent plutôt d'une tendance générale au démantèlement des monopoles, à la diminution des dépenses publiques, à la déréglementation et à la libéralisation des marchés, et ce notamment sous l'impulsion de la Banque mondiale, de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et de l'Union européenne. L'amélioration des infrastructures et des prestations fournies par les services publics est essentielle, aussi bien pour des raisons de performance économique que pour l'amélioration du niveau de vie - d'où le fait que l'on insiste, actuellement, sur l'efficacité et sur la notion de service universel. Toutefois, de par son caractère radical, cette révolution de la privatisation constitue un énorme défi pour les gouvernements, en particulier ceux des pays en développement et en transition, peu habitués à faire face aux sociétés multinationales privées actives dans le secteur des services publics ou aux difficultés de concilier l'accès universel aux prestations avec le respect de normes suffisantes en matière de sécurité, de qualité et d'efficacité.

1.2. Méthodes de privatisation et de restructuration

Aujourd'hui, la privatisation et la restructuration sont généralement considérées comme d'importants instruments de la politique gouvernementale, destinés à créer les conditions d'une croissance économique soutenue et d'une redéfinition du rôle de l'Etat. Ce sont également des opérations aux conséquences notables sur l'emploi et sur la société.

Les principaux aspects de la privatisation et des processus de restructuration (voir figure 1.1) qui ont accompagné les programmes d'ajustement structurel lancés depuis les années quatre-vingt ont déjà donné lieu à de nombreuses publications(3).

Les modèles de privatisation et de restructuration des services publics sont très divers: le désengagement de l'Etat peut être très partiel ou total. De plus, la privatisation est souvent précédée par la restructuration, car le but de cette dernière est de rendre les entreprises concernées plus attractives pour les acheteurs ou exploitants potentiels. Dans le cas d'un retrait minimal, l'Etat conserve la propriété et l'exploitation du service concerné et choisit de le réformer, en modifiant sa structure, son organisation du travail et sa politique de ressources humaines, à l'aide de méthodes d'organisation et de gestion souvent inspirées du secteur privé. Aux Etats-Unis et au Canada, c'est la solution qu'ont choisie de nombreuses municipalités pour les services des eaux. Cette solution est moins fréquente dans le cas de l'électricité, et plus rare encore pour le gaz. Pour ce qui est des différentes étapes du processus industriel, il semble que le secteur privé soit, grosso modo, davantage présent dans la production et le transport que dans la distribution.

Lorsque le retrait de l'Etat est minimal, il est fréquent que la gestion soit privatisée: l'entreprise est alors transformée en société commerciale, de même que ses activités sont en grande partie décentralisées vers les régions et les collectivités locales. Mais il est essentiel de s'assurer que l'exploitation aux niveaux régional et local permet effectivement de faire fonctionner, d'entretenir et de développer les réseaux de services publics, et ce plus efficacement qu'une gestion centralisée. D'autres méthodes consistent à sous-traiter en partie ou en totalité l'exploitation du service concerné: l'Etat garde une certaine influence sur l'administration de l'entreprise, tandis que les contrats et les concessions confient aux partenaires du secteur privé l'entière responsabilité de la gestion et des investissements. La privatisation financière, par le biais de contrats CPE (construire-posséder-exploiter) et CPET (construire-posséder-exploiter-transférer) plus ou moins adaptés à chaque situation, sont sans doute les formules qui connaissent l'essor le plus rapide à l'heure actuelle dans le domaine des services publics.

A l'opposé, lorsque le désengagement de l'Etat est complet, la propriété de l'entreprise change de mains par la vente de la majorité ou de la totalité de ses actions au secteur privé du pays concerné ou à des sociétés étrangères, privées ou publiques (voir figure 1.1).

On peut relever que l'internationalisation et la libéralisation de l'approvisionnement énergétique ont parfois coïncidé et, dans certains cas, été en conflit avec la privatisation. Au Royaume-Uni, par exemple, certains impératifs politiques ont entraîné la création de monopoles privés à tous les niveaux, aussi bien pour l'électricité que pour le gaz et pour l'eau. Dans d'autres cas, comme pour le marché de l'électricité des pays scandinaves, la libéralisation a débouché sur l'internationalisation des puissantes entreprises publiques.

Bien que l'on confonde parfois les termes de «privatisation» et de «restructuration» parce qu'ils font souvent partie du même processus, la restructuration (c'est-à-dire l'ensemble des transformations d'ordre sectoriel ou organisationnel et leurs effets sur la société et sur le monde du travail) ne s'accompagne pas nécessairement d'une privatisation. Certains Etats ont séparé la production, le transport et la distribution de l'électricité sans privatiser ce secteur ou avant même de le privatiser; les réseaux électriques, par exemple, demeurent un monopole public dans la plupart des pays. La restructuration peut également décentraliser vers les municipalités certaines entreprises publiques qui fonctionnaient précédemment au niveau régional; tel est le cas, dans les pays en transition d'Europe centrale et orientale, des services des eaux, dont un très petit nombre ont été privatisés. De même, certaines entreprises privées peuvent également agir dans un sens contraire à la restructuration initiale: ainsi, en Suède, les producteurs d'électricité ont racheté les distributeurs afin de garantir des débouchés à leur production. Au Royaume-Uni, le récent rachat du distributeur d'électricité East Midlands par le producteur PowerGen a signifié, en fait, la réunion de deux unités d'une ancienne entreprise publique qui avaient été séparées à l'occasion d'une privatisation.

Cependant, on reconnaît généralement aujourd'hui que les privatisations et restructurations ne donnent pas partout les mêmes résultats, et que leur planification et leur mise en œuvre demandent un travail considérable de préparation et de consultation. Ces réformes ne débouchent pas toujours sur un accroissement de la concurrence, ni sur une augmentation de l'efficacité ou de la rentabilité des exploitations. Or elles doivent s'insérer dans la réforme du marché en général et répondre aux exigences d'une gestion efficace. Que la propriété revienne au public ou au privé, la concurrence doit être considérée comme un facteur important de discipline, dans l'intérêt d'une bonne gestion.

Dans le cas des services publics stratégiques, il est nécessaire de trouver un équilibre entre la rentabilité et la prestation de services bon marché, fiables, de bonne qualité et accessibles au plus grand nombre. Il s'ensuit que certains mécanismes doivent être mis en place pour assurer le contrôle, le suivi et la réglementation du processus de privatisation conformément à toute une série de critères prenant en considération le social et l'économique ainsi que l'environnement.

1.3. Nature et importance des données

Un certain nombre d'organisations, parmi lesquelles la Banque mondiale, la BERD et la CNUCED, assurent le suivi statistique de la privatisation et de la réforme du secteur public, ce qui a permis de rassembler un nombre considérable de données concernant les effets de la privatisation et de la restructuration sur les performances économiques (en termes d'augmentation des investissements, de la productivité des facteurs, de la croissance à long terme et de la diversification des activités). Pourtant, on constate encore un manque de méthodologies adéquates et transparentes pour présenter clairement les bénéfices et les coûts des différentes opérations en cours ainsi que les tentatives mises en œuvre pour trouver d'autres solutions. Dans le même ordre d'idées, les conséquences de la privatisation des services d'intérêt général sur les consommateurs et la réaction éventuelle de ces derniers ont certes retenu l'attention, mais l'on n'a guère souligné, jusqu'à une date récente, l'importance des méthodes susceptibles de retracer les répercussions de ce phénomène dans le domaine social et sur le monde du travail et d'y porter remède, notamment en ce qui concerne l'emploi, le développement des ressources humaines, les rémunérations et les relations professionnelles. On n'a guère insisté non plus sur l'influence que les travailleurs pourraient exercer sur un processus de restructuration ou de privatisation. Même si, dans la plupart des pays, les services publics n'emploient guère plus de 2 pour cent de la population active, avec une faible proportion de femmes (sauf dans les emplois de bureau), l'importance du niveau de l'emploi et des conditions de travail dans ce secteur est sans commune mesure avec la taille de celui-ci. En effet, les possibilités d'emploi dans les autres secteurs dépendent du bon fonctionnement de l'approvisionnement en eau, en gaz et en électricité. L'esprit traditionnel du service public a longtemps permis l'existence d'un terrain d'entente entre employeurs et employés, aujourd'hui menacé par des pressions nouvelles et adverses dans la mesure où la direction et les actionnaires des entreprises de service public privatisées donnent la priorité à la maximisation des profits, à la hausse des dividendes et à la compression des coûts.

1.4. Privatisation des services publics

En raison du caractère public et de la situation de monopole naturel des services des eaux, de l'électricité et du gaz, dont la possession et l'exploitation par l'Etat sont, par tradition, considérées comme d'importance stratégique(4), la privatisation de ces secteurs a été tardive et s'est déroulée progressivement. Cette privatisation tardive n'a pas empêché de prendre, au préalable, des mesures de restructuration, parmi lesquelles la décentralisation de l'exploitation vers les municipalités et les quartiers, la séparation verticale des activités en amont et en aval, la séparation de la production, du transport et de la distribution, etc. D'une manière générale, la privatisation a été moins souvent appliquée et, le cas échéant, moins radicale et plus réglementée pour les services des eaux; la privatisation du gaz naturel, le moins «essentiel» des trois services publics concernés, est celle qui a soulevé le moins de polémiques. Néanmoins, dans tous les cas, l'Etat demeure, en dernière instance, responsable de l'approvisionnement en eau, en gaz et en électricité, et garant d'un cadre réglementaire minimum.

Depuis le lancement du programme de privatisation au Royaume-Uni dans les années quatre-vingt, le même processus s'est étendu au monde entier et, après avoir touché l'industrie, le commerce et les finances, a atteint les services d'infrastructure et les services municipaux. La valeur mondiale totale des transactions occasionnées par la privatisation est passée de 2,5 milliards de dollars en 1988 à 23 milliards en 1992(5). Cependant, le rythme de ce processus n'a pas été le même toujours et partout. Plusieurs pays industrialisés (Royaume-Uni, Nouvelle-Zélande) et un certain nombre de pays en développement adeptes du libéralisme économique et où la propriété privée est bien établie (Argentine, Chili, Malaisie, Mexique) ont été les premiers à procéder à la privatisation des grandes infrastructures. A l'opposé, un autre ensemble de pays, comprenant des pays en transition, des pays en développement parmi les plus pauvres et certains pays industrialisés dotés d'une politique économique nationaliste ou étatiste(6), ont centré leurs efforts de privatisation sur d'autres secteurs. Dans d'autres pays pourtant, nombre de grands services publics ont toujours été aux mains du privé. Tel est le cas aux Etats-Unis, à l'exception des services des eaux et d'assainissement (souvent confiés à des entreprises municipales), de certains services d'électricité et de quelques compagnies de chemin de fer.

Tandis que le débat se poursuit à propos de la propriété publique ou privée des infrastructures, il est clair à présent que la privatisation entreprise en Angleterre et au pays de Galles a été examinée de façon critique, dans le monde entier, par les autorités des services des eaux, dans la mesure où celles-ci cherchent à confier au secteur privé le financement et la gestion de leurs opérations et investissements les plus importants. Pour les pouvoirs publics des Etats-Unis, d'Europe et des pays en développement qui envisagent actuellement la privatisation de leurs services des eaux, l'expérience menée au Royaume-Uni est riche d'enseignements (bien que, dans ce même domaine, le modèle français soit peut-être, pour de nombreux pays, une meilleure source d'inspiration)(7). Au Royaume-Uni, les services publics entrent actuellement dans une phase d'intensification de la concurrence et de baisse des prix, tandis que l'on renforce le pouvoir des instances indépendantes de réglementation et de surveillance pour lutter contre les pratiques anti-concurrentielles. Selon la nouvelle législation britannique, les actionnaires des entreprises de service public sont désormais tenus de répercuter davantage leurs gains sur les consommateurs: les pratiques contraires à la concurrence, telles que l'alignement des prix, les cartels ou les prix d'éviction, sont interdites. Les entreprises qui abusent de leur influence sur le marché sont passibles d'amendes pouvant aller jusqu'à 10 pour cent de leur chiffre d'affaires.

Ces dernières années ont également été caractérisées par la croissance de l'activité et de la propriété transnationales des entreprises de service public, tandis que les marchés nationaux ont été ouverts à la concurrence internationale: tel est le cas pour la distribution d'électricité dans l'Union européenne. Dans ce secteur, la valeur totale des acquisitions effectuées à l'échelle internationale est passée, en dix ans (1985-1995), de 1 milliard de dollars environ à 20 milliards de dollars(8).

Dans la mesure où les infrastructures des services de l'eau, du gaz et de l'électricité de même que les infrastructures de télécommunication et de transport ont longtemps été considérées comme des monopoles et, à ce titre, inévitablement rattachées au secteur public, leur privatisation soulève des questions particulières qui demandent une méthode et des techniques spécifiques: choix des mesures préalables de restructuration et des instruments de la privatisation, restrictions statutaires et législatives, fragmentation des infrastructures et déroulement de ce processus, utilisation de la concurrence comme unité de mesure aux fins de réglementation, création des organes de réglementation et définition de leurs compétences, nouvelles technologies et mondialisation des services d'infrastructure.

1.5. Tendances par région(9)

1.5.1. Europe

Dans le secteur de l'eau, du gaz et de l'électricité, le modèle britannique (privatisation rapide et complète accompagnée de la création d'une instance de réglementation spécialisée pour chaque branche d'activité) n'a pas été suivi dans toute l'Europe. De plus, la privatisation des services des eaux a été moins importante qu'on ne le croit généralement (voir figure 1.2). En Europe occidentale, le Royaume-Uni et la France sont les seuls pays où les services des eaux sont dominés par le secteur privé, mais ces deux pays présentent d'importantes différences; en Espagne, c'est environ le tiers du secteur qui est privatisé (comme pour la France, certaines concessions datent du début du XXe siècle); en Italie, quelques privatisations ont été entreprises il y a quelques années, mais ont pratiquement été interrompues depuis cinq ans. Partout ailleurs, le secteur des services des eaux est dominé par les organismes publics.

Pour ce qui est des services des eaux dans les pays en transition d'Europe centrale et orientale, plusieurs grandes villes de la République tchèque et de la Hongrie ont créé des entreprises semi-privées fondées sur une concession; du reste, étant donné qu'elle s'insère dans une réforme politique d'ensemble, la décentralisation a été plus poussée et les compétences des organismes étatiques régionaux ont été transférées aux municipalités. La création de multiples compagnies au niveau municipal n'a pas toujours permis d'augmenter l'efficacité des services, même si d'aucuns soutiennent, à ce propos, que le manque de moyens financiers et techniques des municipalités constitue un argument supplémentaire en faveur de la privatisation.

En ce qui concerne le secteur de l'électricité, les modèles appliqués sont nombreux et complexes, ce qui n'empêche pas l'Etat de continuer à jouer un rôle important (voir tableaux 1.1 et 1.2). Au Portugal, par exemple, jusqu'au début des années quatre-vingt-dix, le secteur de l'électricité était confié à une entreprise publique intégrée verticalement, qui disposait d'un monopole de droit et de fait sur la production, le transport, la distribution et l'approvisionnement.

Cette entreprise a d'abord été transformée en une société régie par le droit privé mais toujours détenue par l'Etat. Dans une deuxième étape (1994-95), elle a été fragmentée en plusieurs sociétés distinctes (une entreprise pour la production, une autre pour le transport et quatre pour la distribution, tandis que de nouvelles entreprises étaient créées pour le marché international). Ainsi, l'industrie portugaise de l'électricité s'appuie sur deux structures, l'une publique, l'autre indépendante. L'Etat conserve ses obligations en matière d'approvisionnement et de surveillance des prix mais le nouveau système, dans son ensemble, améliore la transparence et stimule la concurrence.

Certaines entreprises de production détenues par l'Etat, telles qu'Electricité de France, Vattenfall (Suède) et IVO (Finlande), ont réussi à donner une dimension internationale à leurs activités. En Scandinavie, ce sont les entreprises de production électrique appartenant à l'Etat qui sont les plus performantes; la distribution est confiée, pour l'essentiel, à des sociétés appartenant aux municipalités. En Norvège, 85 pour cent des moyens de production appartiennent aux municipalités, aux autorités locales et à l'Etat. La restructuration du secteur a débuté en 1991 par une loi sur la libéralisation du marché de l'électricité. Cependant, la privatisation proprement dite n'a pas été très étendue, la préférence ayant été donnée à l'introduction de techniques de commercialisation (tous les consommateurs pouvant choisir leur fournisseur)(10).

Tableau 1.1. Propriété des entreprises du gaz et de l'électricité
dans l'Union européenne, 1997
M = municipalités; P = sociétés privées; E = Etat)

Pays

Production
d'électricité

Transport
d'électricité

Distribution
d'électricité

Transport
de gaz

Distribution
de gaz

Allemagne

P

P

M

P

M

Autriche

E/M

E

M

E

M

Belgique

P

P

P/M

E/P

P/M

Danemark

M

E/M

M/P

E

Espagne

E/P

E

E/P

E/P

Finlande

E/P

E/P

M/P

France

E

E

E

E

E

Grèce

E

E

E

Irlande

E

E

E

E

E

Italie

E

E

E

E

M

Norvège

E/P

E

M

Pays-Bas

E

E

M

E/P

M

Portugal

E/P

E

E

E

E

Royaume-Uni

P

P

P

P

P

Suède

E/P

E

M/P

E

P/M

Sources: Divers; base de données de la Public Service Privatization Research Unit (PSPRU).


Tableau 1.2. Activités des entreprises multinationales de l'énergie en Europe

Société

Pays
d'origine

Part de l'Etat
dans le capital (en %)

Europe
occidentale

Europe centrale et orientale

Autres
régions

Autres
activités

AEP

Etats-Unis

Royaume-Uni

AES

Etats-Unis

Royaume-Uni

Hongrie

Amérique latine,
Asie

British Gas

Royaume-Uni

Italie

Pologne, République tchèque

Amérique latine

Calenergy

Etats-Unis

Royaume-Uni

CEZ

République tchèque

67

Slovaquie

Asie

Télécommu
nications

Cinergy

Etats-Unis

Royaume-Uni

CSW

Etats-Unis

Royaume-Uni

Dominion

Etats-Unis

Royaume-Uni

Edison

Etats-Unis

Royaume-Uni

Amérique latine

Logement

Electricité de France (EDF)

France

100

Autriche, Espagne, Italie, Portugal, Suède, Suisse

Bulgarie, Hongrie, Pologne, Fédération de Russie, Slovaquie, République tchèque, Ukraine

Afrique, Asie, Amérique latine

Eaux, traitement
des déchets

Endesa

Espagne

75

France, Portugal

Afrique, Amérique latine

Eaux, traitement
des déchets, télécommuni-
cations

ENI-SNAM-Italgas

Italie

100

Hongrie, Slovénie

Enron

Etats-Unis

Pologne

Entergy

Etats-Unis

Royaume-Uni

République tchèque

Amérique latine

Gaz de France (GDF)

France

100

Espagne

Hongrie, Roumanie, Slovaquie

Gazprom

Fédération de Russie

40

Allemagne, Autriche, Belgique, Finlande, Grèce,

Italie, Royaume-Uni

Bélarus, Bulgarie, Estonie, Hongrie, République de Moldova, Pologne, Slovaquie, Ukraine

GPU

Etats-Unis

Royaume-Uni

Hyder

Royaume-Uni

Royaume-Uni

Eaux, construction

Imatran Voima Oy (IVO)

Finlande

97

Suède, Royaume-Uni

Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne

Asie

NRG

Etats-Unis

République tchèque, Estonie

Pacificorp

Etats-Unis

PowerGen

Royaume-Uni

Allemagne, Portugal

Hongrie

Asie

PS Colorado

Etats-Unis

Royaume-Uni

Ruhrgas

Allemagne

Estonie, Hongrie, Lettonie, République tchèque

RWE

Allemagne

Espagne, Suisse

Hongrie, Pologne, République tchèque

Télécommuni-
cations, eaux, traitement des déchets

Southern Company

Etats-Unis

Royaume-Uni

Amérique latine

Tractebel (50 % du capital appartient aujourd'hui à la Lyonnaise des Eaux)

Belgique

Allemagne, Espagne, Italie, Portugal, Royaume-Uni

Hongrie

Amérique du Nord, Amérique latine,

Asie

Télécommuni-
cations, traitement des déchets

United Utilities

Royaume-Uni

Royaume-Uni

Amérique du Nord

Eaux

Vattenfall

Suède

100

Allemagne, Finlande, Norvège

Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne

Veba-Preussen-elektra

Allemagne

Suède

Télécommuni-
cations

Viag-Bayernwerk

Allemagne

Autriche

Hongrie, Slovaquie, République tchèque

Télécommuni-
cations

Source: L. de Luca (dir. de publication): Labour and social dimensions of privatization and restructuring, op. cit., p. 151.

Le cas du Royaume-Uni est, une fois de plus, très particulier: c'est la totalité de l'industrie électrique qui a été privatisée; les services de distribution ont été, pour la plupart, rachetés par des sociétés originaires des Etats-Unis.

En Europe centrale et orientale, c'est en Hongrie (pays le plus engagé dans ce processus) et en République tchèque qu'ont été mis en œuvre les principaux programmes de privatisation, aussi bien pour la production que pour la distribution. Dans ces deux pays, ainsi qu'en Pologne où une nouvelle loi sur l'énergie a été adoptée en 1997, on compte aujourd'hui plusieurs producteurs indépendants d'énergie (PIE). De même que pour les services des eaux, la tendance actuelle, pour la distribution d'électricité, est à la décentralisation des activités vers les collectivités locales.

Dans le secteur du gaz, la société russe Gazprom, qui fournit à elle seule environ un tiers de la production mondiale et qui a été partiellement privatisée, cherche activement à étendre ses réseaux sur l'ensemble du continent au moyen de coentreprises. Ruhrgas, la plus importante société allemande de distribution de gaz, a récemment annoncé son «alliance stratégique» à long terme avec Gazprom, après avoir signé des contrats prévoyant la fourniture annuelle, à partir de 2008, de 13 milliards de mètres cubes de gaz naturel en provenance de Russie(11). Ruhrgas et Gazprom sont également en train de renforcer leur coopération concernant le transport du gaz russe à travers l'Allemagne, ce qui pourrait donner lieu à la construction de nouveaux gazoducs. On s'attend également à voir Gazprom consolider son alliance stratégique avec Royal Dutch Shell et avec l'entreprise italienne ENI. Cependant, les anciennes républiques membres de l'Union soviétique ont manifesté une certaine volonté politique de résister à cette expansion et tentent de trouver d'autres sources d'approvisionnement.

1.5.2. La politique européenne de libéralisation des services publics
de distribution de l'électricité et du gaz

Depuis 1987, date du précédent rapport du BIT, les pays membres de l'Union européenne se sont progressivement dotés d'une politique commune de libéralisation des secteurs du gaz et de l'électricité en vue de mettre en place un «marché intérieur libéralisé de l'énergie». Pour ces deux secteurs, c'est l'un des faits les plus importants de cette dernière décennie. Par la mise en place d'un marché intérieur de l'énergie, la Commission européenne vise avant tout à faire reconnaître qu'une intégration plus poussée des marchés nationaux de l'énergie permettrait de réduire les coûts d'exploitation, de diminuer les prix et d'améliorer la compétitivité. Un marché communautaire sans frontières intérieures devrait assurer un approvisionnement énergétique plus souple et plus diversifié, contribuant ainsi à la sécurité de cet approvisionnement pour l'ensemble de l'Union. Selon la Commission européenne(12), le renforcement de la concurrence entraînerait, en outre, une baisse des tarifs pour les consommateurs d'énergie, ce qui donnerait un avantage compétitif à leur production. En 1997, les prix de l'électricité et du gaz en Europe étaient, en moyenne, 40 pour cent plus élevés qu'aux Etats-Unis.

La directive européenne sur la transparence des prix(13) a été adoptée le 20 juin 1990. Ce texte prévoit une procédure communautaire assurant la transparence des prix pour les consommateurs industriels finals de gaz et d'électricité. Les entreprises du gaz et de l'électricité sont tenues, deux fois l'an, de faire connaître à l'Office statistique des Communautés européennes les tarifs qu'elles pratiquent vis-à-vis des consommateurs, toutes catégories confondues. Les chiffres publiés tout au long de cette dernière décennie révèlent, en raison du cloisonnement des marchés, d'importantes différences, d'un pays à l'autre, quant aux conditions d'approvision-nement en gaz et en électricité pour les consommateurs industriels.

Les directives communautaires sur le transport de l'électricité et du gaz(14) visent à maximiser et à faciliter les échanges d'électricité et de gaz entre pays n'ayant pas de frontières communes. Dans les faits, ces échanges n'ont été possibles qu'entre des réseaux et des distributeurs publics monopolistiques, et non entre les consommateurs d'un Etat membre et les producteurs d'un autre. Jusqu'en 1996 ces deux directives ont constitué la première étape de la libéralisation du marché de l'énergie. Une deuxième étape, plus ambitieuse, a récemment donné lieu à l'établissement d'un calendrier détaillé du processus de libéralisation.

Electricité

La coopération entre les différentes industries nationales de l'électricité, renforcée par les deux directives précitées, avait permis, dès les années cinquante, l'interconnexion progressive des réseaux et le développement des échanges d'électricité en Europe. Mais cette coopération reposait sur la juxtaposition de marchés cloisonnés et non sur un marché unique. On continuait de relever d'importants écarts de prix d'un pays à l'autre. C'est donc au moyen de directives portant sur l'ouverture progressive à la concurrence que le marché européen de l'électricité prend forme à la fin des années quatre-vingt-dix. Les privatisations effectuées dans plusieurs pays sont une conséquence de la disparition ou de la restructuration des monopoles nationaux de production, de transport et de distribution.

Après neuf ans de négociations, le Conseil des ministres de l'Union européenne a adopté, le 19 décembre 1996, la directive concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité(15). Cette directive prévoit une ouverture du marché de l'électricité échelonnée sur six ans.

La première étape de cette ouverture, qui doit prendre fin au début de 1999, prévoit que dans chaque Etat membre le marché doit être ouvert dans une proportion correspondant à sa part de la consommation communautaire, cette dernière étant considérée comme représentée par les consommateurs finals qui consomment annuellement plus de 40 gigawatts/heure par site (données de 1997). Ce seuil sera progressivement ramené à 9 gigawatts/heure de consommation annuelle au bout de six ans. Plus précisément, aux termes de la directive sur l'électricité, les pays membres ont jusqu'à février 1999 pour ouvrir à la concurrence au moins 25 pour cent de leur marché national de l'électricité - considéré comme représenté par les consommateurs les plus importants. Ce seuil minimum passera à 28 pour cent en février 2000 et à 33 pour cent en 2003. La Commission européenne proposera ultérieurement une ouverture supplémentaire qui devrait entrer en vigueur la neuvième année(16).

En fait, la libéralisation du marché de l'électricité se déroule beaucoup plus vite que la directive ne l'envisageait. Selon la Commission européenne, la directive devrait permettre une ouverture de plus de 50 pour cent des marchés, en moyenne, à partir de 1999. Les données transmises à Bruxelles par un groupe de travail composé de spécialistes des questions énergétiques montrent qu'aujourd'hui déjà (en 1998) l'Allemagne, la Finlande et la Suède autorisent 100 pour cent des utilisateurs à acquérir leur électricité à l'étranger. Au Royaume-Uni, la libéralisation de la totalité du marché national est prévue pour 1998(17).

L'objectif principal de la directive concerne la libéralisation de la production d'électricité et de l'accès des tiers au marché, mesures qui permettront à certains acheteurs d'électricité de faire jouer la concurrence par les prix entre les producteurs. Cette libéralisation progressive n'implique pas nécessairement la privatisation des opérateurs, étant donné la neutralité du droit européen quant au caractère public ou privé de la propriété des entreprises. Cependant, la directive encourage la privatisation de la production.

En ce qui concerne les modalités retenues pour l'ouverture du marché, la directive propose l'alternative suivante: accès direct des tiers (clients et fournisseurs) aux infrastructures de transport et de distribution ou accès indirect par l'intermédiaire de l'entreprise qui détient le réseau et qui devient alors acheteur et revendeur unique d'électricité.

Il reviendra aux Etats membres de décider des acheteurs qui, conformément à la directive, auront la possibilité de choisir un fournisseur (clients «éligibles»). La directive stipule que les gros clients, ceux qui consomment plus de 100 gigawatts/heure par an, appartiennent d'office à cette catégorie, de même que les distributeurs, pour la quantité d'électricité consommée sur leur réseau de distribution par les autres clients finaux éligibles. La directive prévoit également que les distributeurs pourront acquérir leur électricité auprès d'autres fournisseurs pour approvisionner ceux de leurs clients qui sont eux-mêmes éligibles.

Lorsque l'on compare cette «directive de déréglementation» à celles qui concernent d'autres secteurs, son originalité réside en ce qu'elle accorde une place importante à la notion de service public(18). Aux termes du paragraphe 2) de l'article 3 de la directive «les Etats membres peuvent imposer aux entreprises du secteur de l'électricité des obligations de service public, dans l'intérêt économique général, qui peuvent porter sur la sécurité, y compris la sécurité d'approvision-nement, la régularité, la qualité et les prix de la fourniture, ainsi que la protection de l'environnement (...). Comme moyen pour réaliser les obligations de service public précitées, les Etats membres qui le souhaitent peuvent mettre en œuvre une planification à long terme.» Du fait qu'elle mentionne la sécurité d'approvisionnement, la protection de l'environnement et la planification, cette directive ne limite pas l'intérêt économique général à la seule notion de «service universel», comme cela a été le cas pour d'autres secteurs stratégiques tels que les télécommunications(19).

Il faut relever que les syndicats européens des secteurs de l'électricité et du gaz, regroupés dans la Fédération européenne des services publics (la FESP, branche européenne de l'ISP), se sont opposés aux premières propositions de la Commission européenne, qui leur semblaient favorables à une libéralisation complète. De ces propositions, les syndicats critiquaient surtout l'absence de prise en considération des problèmes de l'emploi et des menaces pesant sur le patrimoine national, les services publics et l'environnement. Les syndicats ont également exigé que soient créées des structures permettant aux employeurs et aux syndicats de tenir des rencontres au niveau européen. La FESP a organisé des manifestations à Luxembourg (1995), Bologne (1996) et La Haye (1997). D'autres manifestations d'opposition importantes ont également eu lieu à l'échelle nationale. Ces différentes pressions ont incité le Parlement européen à modifier sensiblement les propositions de la Commission et à renforcer les obligations liant les services publics. En novembre 1996, un comité consultatif européen sur l'énergie a été créé auprès de la Commission. Les syndicats participent à ce comité et en détiennent la vice-présidence. Le dialogue social a été engagé en 1995 avec Eurelectric, l'organisation faîtière européenne des compagnies d'électricité. Les deux parties étudient les questions relatives à la santé et à la sécurité ainsi que les incidences de la restructuration sur l'emploi et sur l'égalité des chances.

Gaz

Un an après l'adoption de la directive sur l'électricité, le Conseil des ministres de l'énergie est parvenu à un accord politique, le 8 décembre 1997, sur le projet de directive concernant l'ouverture du marché du gaz naturel. C'est aussi une méthode prudente et progressive qui a été retenue pour ce secteur. Le projet de directive établit des règles communes concernant le transport, la distribution, la fourniture et le stockage de gaz naturel, réglemente l'accès au marché, l'exploitation des réseaux et précise les critères et les procédures applicables concernant les autorisations de transport, de distribution, de fourniture et de stockage du gaz naturel.

Pour l'ensemble de l'Union européenne, l'ouverture des marchés nationaux du gaz représentera, en moyenne, 30 pour cent environ de la consommation annuelle, le minimum étant fixé à 20 pour cent. Ce minimum sera porté à 28 pour cent au bout de cinq ans et à 33 pour cent au bout de dix ans. Parallèlement, la catégorie des clients éligibles (c'est-à-dire des consommateurs de gaz naturel autorisés à négocier directement leurs contrats d'achat avec d'autres fournisseurs que leur fournisseur habituel) sera progressivement étendue. Lorsqu'elle entrera en vigueur, la directive concernera tous les clients consommant plus de 25 millions de mètres cubes de gaz par an et par site de consommation. Ce seuil sera abaissé à 15 millions au bout de cinq ans et à 5 millions au bout de dix ans. Les centrales électriques fonctionnant au gaz sont d'office considérées comme des clients éligibles, quelle que soit leur consommation.

En ce qui concerne l'accès au réseau, les Etats membres peuvent choisir entre deux formules: accès négocié ou accès réglementé. Quelle que soit la formule choisie, sa mise en œuvre doit répondre à des critères d'objectivité, de transparence et de non-discrimination.

Le projet de directive comprend également des dispositions concernant la distribution du gaz, mais les Etats membres peuvent, dans certaines conditions, ne pas les appliquer si elles constituent une menace pour les obligations de service public. Dans ce cas, la directive permet aux Etats membres d'invoquer le principe de «service d'intérêt général» que la Commission devra apprécier au cas par cas. Signalons que le nouveau traité d'Amsterdam, signé en 1997, réaffirme l'attachement à ce principe: le nouvel article 7D déclare que les services publics doivent pouvoir fonctionner dans des conditions qui leur permettent d'accomplir leur mission d'intérêt général.

La politique européenne de l'eau et les questions écologiques

La politique européenne de l'eau reflète, dans une large mesure, le souci de préserver l'environnement et se fonde, entre autres, sur le principe du «pollueur-payeur». Aujourd'hui, les mesures prises au niveau local jouent un rôle décisif lorsqu'il s'agit d'évaluer la situation de l'eau et l'améliorer, et ce sont les Etats membres et les autorités locales qui assument la responsabilité de la mise en œuvre de la plupart des dispositions relatives à la protection de l'environnement. Cependant, plusieurs appels ont été lancés en faveur de la création d'un organisme européen chargé de rendre les politiques de l'eau plus efficaces et plus économiques. La Commission a également mis sur pied une «Task Force Environnement-Eau», dont les trois principaux objectifs sont les suivants: définir des priorités en matière de recherche après consultation des partenaires sociaux; renforcer la coordination entre les programmes de recherche de la Communauté, ceux des Etats et ceux du secteur privé; promouvoir l'innovation. Dans son rapport préliminaire paru en 1996, la «Task Force» a fixé les priorités suivantes pour la recherche: lutte contre la pollution, utilisation rationnelle de l'eau, solution des problèmes de pénurie, prévention et gestion des situations de crise(20).

1.5.3. Afrique

Le processus de privatisation est à présent engagé dans une dizaine de pays africains. Pour l'heure, la privatisation n'a impliqué aucun transfert de propriété, mais a pris diverses autres formes (contrats d'exploitation, contrats de crédit-bail, concessions, etc.). Le tableau 1.3 donne quelques exemples concernant la privatisation des services des eaux et de l'électricité en Afrique. Sauf pour la Côte d'Ivoire, ce processus remonte au début des années quatre-vingt-dix, lorsque les activités de gestion ont été transférées à divers opérateurs internationaux, peu nombreux, soit concurrents, soit liés par des accords de coopération horizontale. La Côte d'Ivoire a créé le modèle original de privatisation pour l'ensemble du continent africain: aussi bien pour les eaux (1960) que pour l'électricité (1990), le système ivoirien est fondé sur une séparation de la propriété et de la gestion. En 1990, la concession du service public de l'électricité à une société étrangère a confié à celle-ci la tâche de restaurer l'équilibre financier et d'augmenter l'efficacité technique de l'exploitation pour réduire les prix de l'énergie, tout en procédant à une restructuration complète du système de gestion. En Guinée, la privatisation du service des eaux a pris la forme d'un contrat d'affermage signé en 1989 avec un groupement de partenaires internationaux. La République centrafricaine a adopté une formule analogue en 1991. D'autres plans de privatisation ont été mis en œuvre au Gabon, en Guinée-Bissau et au Mali (pour les services des eaux et pour la production et la distribution d'électricité), au Sénégal (distribution des eaux) et au Ghana (production et distribution d'électricité). Au Malawi, même si la Commission de distribution des eaux (Electricity Supply Commission ou ESCOM) n'a pas été privatisée à proprement parler, sa transformation en société a été perçue par les syndicats comme la première étape d'une privatisation(21). Quant aux pays du Maghreb, à l'exception du Maroc (production d'électricité, 1996), ils n'ont pas encore été touchés par la privatisation des services publics. Enfin, lorsque l'industrie du gaz naturel existe, sa propriété et son exploitation sont, dans les pays africains, aux mains de l'Etat et n'ont guère évolué durant ces dix dernières années.

Tableau 1.3. Privatisation des services des eaux et de l'électricité en Afrique:
quelques exemples (au mois de juin 1996)

Pays

Société et statut
juridique

Activités

Type de contrat

Société d'exploitation
internationale

Côte d'Ivoire

Propriété publique des installations et société d'exploitation privée (SODECI)

Distribution des eaux

Depuis 1960, contrat d'affermage, puis contrat de concession renouvelé tous les quinze ans après négociation

SAUR

Société publique de patrimoine (EECI)

Production et distribution d'électricité

Contrat d'affermage négocié en 1990 pour quinze ans, renouvelable

SAUR-EDF

Société d'exploitation privée (CEI)

Guinée

Société publique de patrimoine (SONEG)

Distribution des eaux

Contrat d'affermage signé fin 1989 pour dix ans, après appel d'offres international

SAUR-CGE

Société d'exploitation privée (SEEG)

 

Société de patrimoine (ENELGUI)

Production et distribution d'électricité

Contrat d'affermage signé en 1994 pour dix ans, après appel d'offres international

EDF-SAUR-HQI

Société d'exploitation privée (SOGEL)

 

Guinée-Bissau

Entreprise publique (EAGB) et partenaires de gestion privés

Production et distribution des eaux et de l'électricité

Contrat de gestion Rémunération du partenaire privé: 75 % fixe, 25 % selon les résultats

EDF-Lyonnaise des Eaux

Gabon

Entreprise publique à 64 % plus participations indirectes (SEEG)

Production et distribution des eaux et de l'électricité

Contrat de gestion signé en 1993 suite à un appel d'offres

EDF-GQI-Lyonnaise des Eaux

Partenaire privé (SOCAGI)

Actuellement, évolution vers un contrat de concession prévoyant une réduction de la part de l'Etat dans le capital de la SEEG

Mali

Entreprise publique (EDM)

Production et distribution des eaux et de l'électricité

Contrat de gestion globale pour 4 ans

SAUR-EDF-HQI-SOGEMA

Partenaire de gestion privé (SHEC)

Sénégal

Société publique de patrimoine (SONES)

Distribution des eaux

Contrat d'affermage conclu en 1995 pour 10 ans après appel d'offres international

SAUR

Société d'exploitation privée (SDE)

République centrafricaine

Société publique de patrimoine (SNE)

Distribution des eaux

Contrat d'affermage conclu en 1991 pour 15 ans après appel d'offres international

SAUR

Société d'exploitation privée (SODECA)

Maroc

Entreprise publique (ONE)

Production d'électricité

Concession de 30 ans pour la production, prévoyant le transfert de la propriété à l'Etat dès l'entrée en fonctionnement du projet Jorf Lasfar

Consumer Michigan Services (CMS) et Asea Brown-Boveri (ABB)

Concessionnaire privé (Jorf Lasfar Energy Company)

Société publique (RAD)

Distribution des eaux et de l'électricité à Casablanca

Concession de 30 ans pour la distribution, attribuée suite à un appel d'offres international

Lyonnaise des Eaux-EDF-ENDESA-Aguas de Barcelona

Concessionnaire privé (Maghrébienne des eaux)

 

Ghana

Société publique de production (VRA)

Production et distribution d'électricité

Depuis 1994 et pour 4 ans, l'ECG délègue une partie de la gestion commerciale aux opérateurs techniques
Evolution institutionnelle en cours

SAUR-EDF

Société publique de distribution de l'électricité (ECG et NED)

Source: L. de Luca (dir. de publication): Labour and social dimensions of privatization and restructuring, op. cit., p. 21.

1.5.4. Asie-Pacifique

Les tableaux 1.4, 1.5 et 1.6 présentent une vue d'ensemble de la privatisation des services publics dans la région Asie-Pacifique. La distribution des eaux, la gestion de la voirie et le système d'égouts sont, pour l'essentiel, du ressort des autorités locales ou des organes de l'Etat. De même, dans tous les pays d'Asie, l'Etat est le principal responsable de la production et de la distribution de l'électricité même si, en raison des prévisions relatives à la demande future et du manque d'infrastructures adéquates, il sera probablement nécessaire d'élaborer un nouveau modèle de restructuration et de déréglementation ainsi que d'accroître la participation du secteur privé. Au Japon, la production électrique a été libéralisée en 1995 au moment où de nouveaux agents économiques ont été admis sur le marché. Les compagnies d'électricité ont été autorisées à s'approvisionner auprès des producteurs indépendants d'électricité (PIE) par le biais d'appels d'offres collectifs, à construire des centrales électriques et à vendre l'électricité au détail. Afin de stimuler la concurrence, des propositions ont été formulées fin 1997 en vue d'étendre le système d'appel d'offres, d'autoriser les fournisseurs d'électricité en gros à lancer des appels d'offres à de nouvelles entreprises et de permettre la construction de nouvelles centrales thermiques. Toutefois, étant donné que le Japon n'est pas autosuffisant du point de vue énergétique, la sécurité d'approvisionnement est considérée comme vitale et ne peut être sacrifiée sur l'autel de la concurrence(22).

Tableau 1.4. Privatisation des services des eaux dans la région Asie-Pacifique

Pays

Structure du secteur

Privatisation

Australie

Les Etats fédérés sont propriétaires et exploitants des services de distribution des eaux

Transformation des services publics en sociétés; rééquilibrage des prix conformément à la politique nationale de concurrence; investissements privés sous forme de contrats CPE et CPET; sous-traitance de certaines activités; à Adelaïde, sous-traitance de la distribution des eaux par la société United Water

Bangladesh

Dans les villes, la WASA est responsable du service des eaux, de la voirie et des égouts; le traitement des déchets et les égouts sont confiés à la WASA et aux municipalités; le BWDB est responsable des barrages, des réservoirs et de l'approvision-nement des campagnes en eau

Projet de transformation du BWDB en société et de séparation de ses activités; participation limitée du secteur privé à la facturation et au recouvrement

Inde

Le secteur public possède et gère les services de distribution des eaux; le secteur privé n'est actif que dans la vente d'eau mise en bouteilles

Aucune privatisation en projet

Indonésie

Service public appartenant à l'Etat

En projet (1998): privatisation de la gestion par le biais de deux concessions territoriales

Japon

Un grand nombre d'entreprises, appartenant aux municipalités, sont en charge des services des eaux, de la voirie et des égouts

Sous-traitance de certaines fonctions logistiques et de maintenance

Malaisie

Distribution des eaux gérée et assurée par divers organismes publics et privés; services de la voirie et des égouts actuellement sous contrat

Voirie et service des eaux privatisés en 1993 au moyen d'un contrat conclu avec Indah Water; augmentation des investissements du secteur privé dans les services des eaux et des égouts; contrat CET (Johor Water Company); facturation et recouvrement, réparation des fuites, sous-traitance

Nouvelle-Zélande

Les autorités locales possèdent et gèrent les services des eaux et de la voirie

Transformation des services publics en sociétés et recherche de la rentabilité; premier contrat de sous-traitance conclu en 1997 entre la municipalité de Papakura et United Water

Philippines

A l'échelon local, les services des eaux sont des entreprises quasi publiques; le MWSS est le service de distribution des eaux le plus important

Le MWSS a été restructuré en 1995 et privatisé en 1997 suite à l'attribution de deux concessions géographiques à divers groupements de sociétés locales et multinationales

Thaïlande

Secteur semi-public; certaines installations des services des eaux sont gérées par le secteur privé

Privatisation de l'entreprise East Water Resources and Development; privatisation sous forme d'investissements privés dans les nouvelles activités

Sources: Enquête de l'ISP et enquête par pays menée par le Public Service Research Center (PSRC).

Tableau 1.5. Privatisation de l'électricité dans la région Asie-Pacifique

Pays

Structure du secteur

Privatisation

Australie

Production, transport et distribution exploités par des monopoles publics appartenant aux Etats et verticalement intégrés

Evolution vers un réseau national et vers un marché concurrentiel de taille nationale; dans tous les Etats, transformation des monopoles en sociétés et séparation des activités de production, de transport et de distribution; privatisation dans l'Etat de Victoria

Bangladesh

Trois entreprises publiques; la DESCO gère la distribution dans la région de Dhaka; le Rural Electricity Board gère la distribution dans les campagnes par l'intermédiaire de coopératives; le BPDB gère la production, le transport et la distribution dans le reste du pays; le PGCB, récemment fondé, se profile comme l'acquéreur unique de l'ensemble des services d'électricité

Séparation des activités de production, de transport et de distribution; transformation du BPDB en société et projet division en quatre sociétés de distribution; transformation de la DESA (rebaptisée DESCO) en société et sous-traitance de certaines activités; rôle grandissant des producteurs indépendants d'électricité (PIE); le PGCB est pressenti pour racheter l'ensemble des infrastructures de transport

République de Corée

La KEPCO est responsable de l'ensemble de la production (89 %) des moyens de production), du transport et de la distribution; les PIE représentent une petite partie des moyens de production; les coproducteurs vendent l'énergie en surplus à la KEPCO

Vente de 21% du capital de la KEPCO par émission d'actions en 1989 et nouvelles émissions en projet; promotion des PIE

Inde

La planification au niveau national et les entreprises de production et de transport sont placées sous l'autorité du DOP; la production et la distribution sont gérées par les offices de l'électricité (SEB) des 23 Etats membres de l'Union indienne

Projets de restructuration, de transformation en société et de privatisation de certains SEB (Rajasthan, Madhya Pradesh, Noida, Kanpur et autres); en cours: privatisation de la distribution dans l'Etat d'Orissa; en projet: privatisation du transport; en cours: réforme du secteur de l'électricité dans l'Etat du Haryana prévoyant une privatisation; la société Enron est pressentie pour exploiter le premier PIE dans la ville de Dabhol

Indonésie

Production, transport et distribution aux mains de l'entreprise publique PLN; un grand nombre de sociétés commerciales et de petites entreprises dans les campagnes

En projet: privatisation partielle de la production; en projet: augmentation du nombre des PIE

Japon

Dix sociétés privées japonaises possèdent le monopole de la production, du transport et de la distribution au niveau régional

Depuis 1995, déréglementation du secteur pour faciliter l'entrée de nouveaux producteurs; investissements étrangers dans de nouvelles centrales électriques; en 1997, le gouvernement a approuvé la privatisation de la Compagnie pour le développement de l'énergie électrique

Malaisie

Le TNB gère la production, le transport et la distribution en Malaisie péninsulaire; offices de production et de distribution séparés pour les îles de Sarawak (SESCO) et de Sabah (SEB)

Vente partielle (29%) du TNB en 1992; vente partielle du SESCO; en projet: transformation du SEB en société, prélude à sa vente partielle; les PIE représentent une part importante de la production; à l'étude: séparation des activités de production et de transport

Nouvelle-Zélande

L'ECNZ contrôle 60% de la production; les réseaux de transport sont exploités par Transpower NZ; la distribution est assurée par des sociétés régionales d'approvision-nement sous contrat de franchise

En projet (avril 1999): fragmentation de l'ECNZ en trois entreprises d'Etat concurrentes (la privatisation a été exclue); transformation des entreprises de distribution en sociétés par actions, entraînant des fusions, des rachats et une participation plus importante du secteur privé; divers projets de production par des sociétés privées

Pakistan

La KESC est responsable de la production, du transport et de la distribution à Karachi et dans les environs; la WAPDA a les mêmes responsabilités pour le reste du pays (80% des capacités de production); la National Electric Power Regulatory Authority, nouvellement créée, est chargée de promouvoir la concurrence et de réglementer le secteur

Démantèlement des entreprises intégrées; vente des centrales électriques une par une; mise en vente d'une part minoritaire du capital de la KESC; investissements du secteur privé dans les PIE par des contrats CPE et CPET; en projet: privatisation du capital ou de la gestion de l'Office de l'électricité de la zone de Faisalabad et de la KESC

Philippines

La NAPOCOR est chargée de la production, du transport et de la distribution; 26 compagnies de distribution privées ou municipales, dont la plus importante est la MERALCO; l'Energy Regulatory Board réglemente la tarification

La NAPOCOR a été transformée en société en 1992; en projet: démantèlement de la NAPOCOR par régions et création d'une nouvelle société de transport; les prêts du FMI sont subordonnés, entre autres conditions, à la privatisation de la NAPOCOR; promotion des PIE par des contrats CPE et CET; sous-traitance du comptage par la MERALCO

Thaïlande

L'EGAT est chargée de la production, du transport et de la distribution au grand public; la MEA est chargée de la distribution à Bangkok et dans les provinces environnantes; la PEA est chargée de la distribution dans 93 autres provinces

Déréglementation depuis 1992: producteurs privés et coentreprises EGAT/secteur privé; restructuration de l'EGAT, transformée en société et privatisée; restructuration de la PEA et de la MEA; rôle grandissant des PIE

Sources: Enquête de l'ISP et enquête par pays menée par le PSRC.

Tableau 1.6. Privatisation du gaz naturel dans la région Asie-Pacifique

Pays

Structure du secteur

Privatisation

Australie

Participation de l'Etat fédéral et des Etats fédérés à la construction des infrastructures; le secteur privé possède et exploite les services de distribution

Déréglementation conformément à la politique nationale de concurrence; mise en vente des gazoducs publics par l'Etat fédéral et les Etats fédérés; investissements des sociétés privées dans les infrastructures

Bangladesh

Participation importante du secteur privé à la mise en valeur des ressources gazières

La Petrobangla, transformée en société, coordonne ses activités de prospection avec les investisseurs du secteur privé

République de Corée

L'Etat participe à la mise en valeur des ressources gazières par l'intermédiaire de la Société coréenne du gaz (SCG); participation importante du secteur privé dans la mise en valeur des ressources gazières

En 1994, le gouvernement a examiné la privatisation éventuelle de la SCG

Inde

Participation importante du secteur privé à la mise en valeur des ressources et au développement des infrastructures; participation de l'Etat par l'intermédiaire de la Gas Authority of India Ltd. (GAIL)

En 1995, vente d'une part minoritaire (3,37%) des actions de la GAIL; prévue pour novembre 1997, une mise en vente de 25% du capital de la GAIL a été annulée en raison de la situation économique; nouvelle tentative possible dans un avenir proche

Indonésie

L'entreprise d'Etat Pertamina assure la prospection et le transport du pétrole et du gaz; la vente du gaz au détail est assurée par l'entreprise d'Etat Perum Gas Negara; participation du secteur privé au transport du gaz

La privatisation de l'une ou l'autre de ces entreprises est exclue

Japon

Participation importante du secteur privé à la mise en valeur des ressources; l'Etat aide la prospection du gaz et du pétrole par l'intermédiaire de la Société nationale du pétrole

La déréglementation de la distribution a été engagée par une loi entrée en vigueur en 1995

Malaisie

La compagnie pétrolière d'Etat Petronas a mis en route pratiquement tous les programmes relatifs au pétrole et au gaz naturel; la société Gas Malaysia Sdn. Bhd. (GMSB) assure la distribution et la commercialisation; l'Etat participe à des coentreprises visant à mettre en œuvre divers projets; participation du secteur privé à la prospection et à la production

Le gouvernement envisage d'autoriser la concurrence entre Petronas et GMSB

Nouvelle-Zélande

L'approvisionnement en gaz naturel est assuré par des sociétés privées; jusqu'en 1988, l'Etat participait au développement du secteur par l'intermédiaire de Petrocorp

Petrocorp a été privatisée en 1988; l'Etat a également vendu des parts dans les installations et les activités de développement; déréglementation du secteur depuis 1993

Pakistan

L'entreprise publique Oil and Gas Development Corporation participe au développement du secteur; participation importante du secteur privé à la mise en valeur des ressources et au développement des infrastructures; en projet (1998): création d'une autorité chargée de réglementer le secteur du gaz naturel

L'Oil and Gas Development Corporation a été transformée en société en 1996; sa privatisation est à l'étude; projet expérimental de privatisation des sociétés Sui Northern Gas Pipelines Ltd. et Sui Southern Gas Pipelines Ltd.

Philippines

Participation importante du secteur privé à la mise en valeur des ressources en gaz et au développement des infrastructures

Thaïlande

L'Office public thaïlandais du pétrole (PTT) joue un rôle dans le développement et détient des parts de coentreprises; participation importante du secteur privé à la mise en valeur des ressources et au développement des infrastructures

En projet: privatisation du PTT

Sources: Enquête de l'ISP et enquête par pays menée par le PSRC.

Dans la région Asie-Pacifique, l'importance de l'industrie du gaz continue de présenter de grandes différences d'un pays à l'autre. Même si l'Australie, la Nouvelle-Zélande et le Japon ont construit des infrastructures gazières (dans les deux premiers pays, avec une participation importante de l'Etat), la privatisation réelle a été modeste dans les autres pays, en raison du caractère secondaire du gaz comme source d'énergie et du rôle limité des gouvernements dans ce secteur.

Comme partout ailleurs, la nécessité de trouver de nouveaux moyens pour améliorer la qualité des services publics et pour en élargir l'accès a été la principale raison invoquée pour leur privatisation (par exemple, Service des eaux et des égouts de Manille). Dans plusieurs pays de la région (Bangladesh, Inde, Pakistan), les programmes d'ajustement structurel ont fortement stimulé le processus de privatisation. Celui-ci s'est accompagné d'une déréglementation prévue par divers accords commerciaux internationaux, parmi lesquels la Coopération économique Asie-Pacifique (CEAP), dont la politique en matière d'infrastructures concerne les services publics des eaux, de l'électricité et du gaz et place l'accent sur la concurrence et sur la tarification au prix de revient. Les deux procédés les plus répandus sont la privatisation de la gestion (Bangladesh, Pakistan, Australie, Philippines, Nouvelle-Zélande) et la sous-traitance (Japon, Thaïlande), méthode également prévue en Australie-Méridionale, en Malaisie et aux Philippines, pour trois programmes majeurs de privatisation des eaux et de la voirie. Cependant, la privatisation du financement, c'est-à-dire le financement par le secteur privé des services des eaux et de l'électricité au moyen de contrats CPE et CET, sera probablement la formule dominante au cours des dix prochaines années. Pour le secteur de l'électricité, le système qui semble se profiler combine la déréglementation, la fragmentation des entreprises verticalement intégrées et, dans certains cas, la privatisation partielle par la mise en vente de certains actifs.
 

Encadré 1.1
La restructuration de l'Office fidjien de l'électricité

Le 13 juin 1997, l'Office fidjien de l'électricité (Fiji Electricity Authority ou FEA) a été classé «entreprise en réorganisation» par le ministère des Entreprises publiques. Conformément à son acte de réorganisation, le FEA a été divisé en trois sociétés commerciales à capital public respectivement chargées de la production, du transport et de la distribution d'électricité. Ces entreprises sont désormais inscrites au registre du commerce.

Les entreprises de production et de distribution seront, à leur tour, fragmentées en vue de leur privatisation partielle. Le but de cette opération est de permettre à de nouveaux investisseurs stratégiques d'apporter leur technologie et leur savoir-faire. Ces investisseurs devraient, en principe, pouvoir obtenir des fonds pour procéder à des réinvestissements. Quant à l'entreprise de transport, elle continuera d'appartenir entièrement à l'Etat.

Un conseil d'administration a été nommé pour chacune des trois entreprises, avec la faculté de prendre des décisions à caractère commercial. Les entreprises devront présenter un rapport périodique et seront responsables devant le gouvernement, lequel déterminera les objectifs à atteindre, aussi bien financiers que non financiers. Les trois entreprises seront mises en concurrence avec le secteur privé, dans les mêmes conditions que celui-ci, en commençant par la production et la distribution.

L'entreprise de distribution sera chargée des achats d'électricité et sera responsable du plan de développement du système, y compris des prévisions concernant les charges. Dans une première phase, toute nouvelle vente d'énergie électrique, aussi bien de la part de l'entreprise de production que des PIE, sera destinée à la nouvelle entreprise de distribution. Le gouvernement étudie actuellement diverses formules concernant la participation du secteur privé à la production et à la distribution d'électricité. Les PIE se sont montrés intéressés, ce qui laisse prévoir un potentiel appréciable en vue de la création d'un marché concurrentiel.

L'acte de réorganisation prévoit une augmentation des investissements du secteur privé, une amélioration de l'efficacité de l'exploitation et une baisse des prix de l'électricité. Deux organes de réglementation seront créés, l'un technique, l'autre à caractère économique. Ce dernier fera partie d'une instance générale de réglementation des services publics, qui reste à instituer.

Source: Réponse de l'Association du personnel de l'Office fidjien de l'électricité au questionnaire du BIT; Reorganisation of the Fiji Electricity Authority, note d'information (Fidji, ministère des Entreprises publiques, 1998).

1.5.5. Amérique latine

En Amérique latine, la situation des services publics et les tendances qui s'y manifestent présentent une grande diversité. Dans cette région, le processus de privatisation a débuté il y a une vingtaine d'années et a touché l'ensemble des activités économiques (voir tableau 1.7). Le secteur des services publics emploie un grand nombre de travailleurs: dans les compagnies des eaux, des rapports de cinq à dix employés pour mille raccordements sont monnaie courante. Les pays d'Amérique latine doivent également répondre aux énormes besoins d'infrastructure nés de l'urbanisation (73 pour cent de la population de la région est urbanisée). Les services des eaux et d'assainissement sont confrontés à des problèmes gigantesques, le choléra ayant fait sa réapparition sur le continent en 1990 après plus d'un siècle d'absence. Dans la mesure où la distribution des eaux et l'assainissement sont considérés comme des services sociaux (contrairement à l'électricité et aux télécommunications), les efforts se sont portés sur l'extension du réseau davantage que sur le développement des ressources humaines. Dans de nombreux pays, la Constitution et la législation stipulent que les services publics doivent être assurés directement par l'Etat ou par des concessionnaires. Les gouvernements procèdent de plus en plus à la création d'un cadre réglementaire, à l'adoption de mesures de protection des consommateurs et de l'environnement, à la délégation des responsabilités en faveur d'organes publics ou privés pour gérer les services d'intérêt général, cette dernière politique étant associée à la décentralisation vers les régions et les collectivités locales. Malheureusement, dans de nombreux cas, la législation en matière de déréglementation et de concessions fait défaut, et les autorités locales manquent souvent des moyens matériels et financiers nécessaires au bon fonctionnement des services publics.

Tableau 1.7. Amérique latine et Caraïbes (17 pays): privatisation et concessions

Pays

Electricité

Eau

Gaz

Argentine

X

X

X

Bolivie

P

P

Brésil

P

X

Chili

X

P

X

Colombie

P

X a

P

Costa Rica

P

P

El Salvador

P

P

Equateur

P

P

P

Guatemala

X

Honduras

X

P

Mexique

P

P

P

Nicaragua

P

Panama

P

P

Paraguay

P

Pérou

X

P

X

Uruguay

X

Venezuela

P

P

X

X = privatisation déjà réalisée, plus ou moins étendue. P = privatisation en projet. a = privatisation effective très limitée, extension de la privatisation en projet.
Source: CEPAL, à partir de statistiques officielles et de divers numéros de Privatization International.

Depuis 1990, l'Argentine est le pays qui s'est le plus engagé sur la voie de la privatisation, en procédant à la restructuration des services des eaux, du gaz et de l'électricité et en les confiant à des concessionnaires, tout en abolissant les anciennes mesures de réglementation pour les remplacer par un nouveau cadre réglementaire.

Le processus de privatisation des services publics a également été rapide au Brésil, suite à l'adoption d'une nouvelle loi sur les concessions en 1995. Une série de programmes concernant la production électrique, les services des eaux et l'assainissement sont actuellement en cours. Le Chili a été le pionnier de la privatisation des activités traditionnellement dévolues à l'Etat. La Colombie, pour sa part, a adopté une législation (loi no 142 de 1994) qui prévoit des mesures incitant les entreprises privées à s'associer aux autorités locales pour l'amélioration des services des eaux, des égouts et de l'assainissement (ainsi, la société espagnole Aguas de Barcelona a reçu la concession des services des eaux et des égouts à Carthagène).
 

Encadré 1.2
La privatisation de l'électricité en Argentine

Lancé en 1992, le programme argentin de privatisation de l'électricité est la plus récente d'une série de vagues de privatisations, dont la première a eu lieu à la fin des années cinquante et au début des années soixante et la deuxième durant les années soixante-dix. Devant l'impossibilité de résorber le déficit d'exploitation des grandes entreprises publiques, les autorités ont adopté le 2 janvier 1992 la loi no 24065 qui constitue le cadre juridique pour la restructuration et la privatisation du secteur de l'électricité.

La privatisation de l'électricité en Argentine s'inspire de l'expérience du Chili, pays qui a entamé la privatisation de son secteur électrique une dizaine d'années plus tôt, ainsi que de la réglementation adoptée au Royaume-Uni. Toutefois, à la différence du Chili, l'Argentine a complètement séparé activités de production, de transport et de distribution, tout en instituant une disposition restrictive empêchant tout producteur de fournir, à lui seul, plus de 10 pour cent de la production nationale. En 1993, le décret no 1853 a supprimé la plupart des restrictions encore en vigueur concernant les investissements étrangers, autorisant ainsi, hormis quelques exceptions, les étrangers à détenir 100 pour cent du capital des sociétés argentines et à rapatrier librement leurs capitaux et bénéfices.

Le processus de restructuration du secteur de l'électricité a débuté en 1992 avec la création d'un organe de réglementation, l'ENRE, en tant que préalable à la privatisation. L'ENRE réglemente l'ensemble des activités du secteur, mais s'attache en particulier au transport et à la distribution (le marché des activités de production est considéré comme concurrentiel et, pour l'essentiel, n'est pas réglementé, même si la part de marché de chaque entreprise est limitée à 10 pour cent du volume des ventes), fait office de médiateur et veille à l'application des lois nationales, de la réglementation et des termes des contrats de concession. En outre, l'ENRE établit les normes devant être respectées par les sociétés de distribution et fixe le prix maximum que les sociétés de transport et de distribution peuvent pratiquer (système du «plafonnement des prix»), soumis à révision tous les huit ans. Les trois premières compagnies appartenant à l'Etat fédéral qui ont été privatisées (Segba, Ayee et Hidronor) représentent ensemble environ 80 pour cent de la production nationale d'électricité.

Le prix de l'électricité en gros qui, en août 1992, juste avant la privatisation, était en moyenne de 60 dollars par megawatt/heure a baissé d'environ 60 pour cent. La fiabilité du service a sensiblement augmenté dans certains cas, le nombre de coupures de courant ayant fortement diminué, en partie grâce aux améliorations techniques (ainsi, les centrales électriques ont été équipées de stabilisateurs assurant le débranchement automatique des générateurs en cas de nécessité, ce qui permet d'éviter, autant que possible, que la production soit interrompue par une panne du système de transmission). Cependant, cette augmentation de la productivité ne s'est pas faite du jour au lendemain, et nombre d'entreprises nouvellement privatisées ont dû mener une véritable lutte pour mettre en œuvre les mesures de modernisation (notamment en ce qui concerne les raccordements clandestins et les détournements de courant électrique). L'accroissement des investissements étrangers était l'un des buts principaux du programme de privatisation de 1992 et, sur ce point, le gouvernement a exprimé sa satisfaction quant aux résultats obtenus. La société de distribution de la zone nord du grand Buenos Aires a réalisé, de 1992 à 1995, des investissements de première importance, pour un montant d'environ 380 millions de dollars, et projette, pour la période 1995-2000, des investissements supplémentaires devant atteindre 500 millions de dollars. On prévoit que, pour l'ensemble de l'économie nationale, les investissements dans le secteur de l'électricité se monteront à 7 milliards de dollars pour la période 1996-2001, proviendront en majeure partie des investisseurs privés et porteront avant tout sur l'amélioration du service à la clientèle.

Source: Electricity reform abroad and US investment, rapport préparé par l'EIA (Energy Information Administration), ministère de l'Energie des Etats-Unis, Washington, 1997.

La privatisation de l'industrie électrique correspond au modèle dit «du Cône Sud», qui s'inspire des mesures mises en œuvre au Chili (1980) et en Argentine (1992), lesquelles ont entraîné la fragmentation du secteur en cinq fonctions (production, expédition, transit, distribution et approvisionnement), accompagnée d'une déréglementation à tous les niveaux - déréglementation complète pour l'électricité en gros, la production ayant été ouverte à la concurrence. Ce processus est pratiquement achevé en Argentine et au Chili, et le même modèle a commencé à être appliqué au Pérou (depuis 1993), en Bolivie (depuis 1995) et en Colombie (1995). Au Chili, le secteur privé détient 80 pour cent des moyens de production et 100 pour cent des infrastructures de transport et de distribution; ENERSIS, le holding créé suite à la privatisation des deux entreprises publiques d'électricité, a commencé à investir dans d'autres pays, comme l'Argentine, le Brésil et le Pérou. Des réformes similaires sont en cours au Brésil, au Mexique et ailleurs.

Au Brésil, la production électrique est d'origine hydroélectrique à plus de 90 pour cent et provient, dans sa quasi-totalité, d'entreprises appartenant au gouvernement fédéral ou aux Etats, la participation des municipalités et du secteur privé étant très réduite. Les lignes de haute tension appartiennent presque entièrement aux entreprises fédérales ou à des concessionnaires des Etats. Le transfert des services publics d'électricité au secteur privé est actuellement en cours par la vente des actifs de l'Etat fédéral et des Etats fédérés et par l'octroi de concessions. La loi no 9074 de 1995 et le décret no 2003 de 1996 ouvrent de nouvelles perspectives aux entreprises privées en permettant la production d'électricité, pour leur compte ou pour la revendre, par des consommateurs intermédiaires, qui peuvent ainsi bénéficier d'un accès payant aux réseaux de transport et de distribution.

La restructuration du secteur du gaz est peu avancée dans la région, si l'on excepte la privatisation en 1992 de l'entreprise publique argentine Gas del Estado (GdE), qui a été fragmentée en dix sociétés distinctes, dont deux pour le transport et huit pour la distribution. Au Chili, le secteur pétrolier, également chargé de l'extraction du gaz naturel, n'a pas été privatisé; du reste, la distribution du gaz a toujours été aux mains du secteur privé. Au Brésil, l'acheminement du gaz par gazoduc n'existe que pour deux villes (Rio de Janeiro et São Paulo) où les entreprises d'Etat COMGAS et CEG viennent d'être privatisées; il est encore trop tôt pour faire le bilan de cette opération. Nombre d'industriels estiment que la construction d'un réseau de gazoducs couvrant une grande partie de l'Amérique du Sud est l'une des conditions essentielles pour assurer une croissance économique soutenue lors de la décennie à venir. La pose des premières structures de ce réseau est actuellement en cours, et son élément principal, le gazoduc Bolivie-Brésil, devrait être achevé en décembre 1998(23). Gas Natural México Repsol, filiale de l'entreprise pétrolière espagnole Repsol, est depuis peu le premier distributeur mexicain de gaz naturel, suite à la conclusion d'un contrat d'approvisionnement avec la ville de Monterrey. La même entreprise a annoncé son projet d'investir 220 millions de dollars dans cette ville, dont 180 millions destinés au rachat du système de distribution détenu par la Commission fédérale de l'électricité. La production du gaz naturel est toujours le monopole de Pemex, l'entreprise pétrolière de l'Etat(24). Au Costa Rica, où les services publics restent, pour l'heure, confiés à l'Etat, le gaz est également un monopole public; cependant, ce sont trois entreprises privées (Unigas, Elf et Gas Zeta) qui en assurent la vente aux consommateurs(25).

1.5.6. Amérique du Nord

1.5.6.1. Etats-Unis

Dans le monde industrialisé, le Canada est l'un des pays où la propriété publique est la plus importante, à l'opposé des Etats-Unis. Dans ce dernier pays, la participation de l'Etat dans le secteur des services publics est nettement plus élevée que dans les autres secteurs de l'économie. La propriété de l'industrie électrique est partagée entre le public et le privé. Les entreprises d'électricité détenues par le secteur public demeurent plus nombreuses que celles appartenant au privé. Certaines compagnies publiques d'électricité sont même assez importantes - ainsi à Los Angeles, Seattle et Cleveland -, même si les entreprises privées assurent l'approvisionnement des trois quarts du marché, en termes de kilowattheures. En outre, de nombreux services municipaux de petite taille dépendent, pour leur approvisionnement, des grandes sociétés privées de production et de transport. Quant à la distribution des eaux, elle appartient en majeure partie (71 pour cent) au secteur public, notamment à quelque 22 000 services municipaux, responsables de l'approvisionnement et du traitement des eaux usées. Les questions relatives aux droits de propriété sur l'eau sont importantes aux Etats-Unis, en raison notamment des revendications des populations amérindiennes sur leurs réserves.

Au cours de ces dernières années, l'ensemble du secteur des services publics a fait l'objet d'une restructuration rapide et d'une réforme réglementaire, suite à la libéralisation des marchés et à la mondialisation. On constate une augmentation de la consommation de gaz naturel, aussi bien par les consommateurs finaux que par les producteurs d'électricité. Adoptée en 1992, la loi sur la politique de l'énergie autorise la concurrence dans le secteur énergétique. La Californie a été le premier Etat à ouvrir la production d'électricité aux lois du marché, au moyen d'un système selon lequel les prix peuvent être modifiés toutes les demi-heures. Les utilisateurs finaux peuvent choisir d'acheter leur électricité au tarif fixé selon ce système, ou bien s'adresser à des revendeurs, qui assument le risque de procéder eux-mêmes à des achats en gros. Les compagnies de production sont autorisées à répercuter l'ensemble des coûts liés à leurs actifs «inutilisés» (souvent importants) en augmentant les prix durant un laps de temps déterminé. La loi a également donné lieu à un grand nombre de fusions, dont plusieurs ont réuni des fournisseurs de gaz et d'électricité (ainsi qu'à la mise en commun d'autres activités, telles que la facturation), ce qui a soulevé certaines craintes vis-à-vis de l'intérêt général. La tendance aux fusions va également de pair avec l'internationalisation des activités. Les producteurs d'électricité américains ont fait une entrée massive sur le marché britannique. Entergy, l'une des plus importantes entreprises de services publics du sud des Etats-Unis, a étendu ses activités, entre autres, à l'Argentine, au Pakistan et au Pérou, ce qui a impliqué certaines réductions de la masse salariale dans son pays d'origine.

Toujours aux Etats-Unis, les privatisations et restructurations des services des eaux sont de plus en plus fréquentes, en raison de la sensibilisation croissante vis-à-vis des problèmes de l'environnement, de la pression des consommateurs et de la nécessité de renouveler les infrastructures. Bien que l'on relève quelques exemples de désengagement, il a été fait plus souvent recours aux contrats d'exploitation et de gestion, notamment en ce qui concerne les équipements de traitement des eaux. Certaines municipalités, toutefois, ont choisi de n'entreprendre aucune privatisation, préférant procéder à des restructurations internes, souvent avec la participation constructive des employés. D'autres ont choisi la formule de la «concurrence maîtrisée»: les effectifs sont réorganisés pour constituer des organes semi-indépendants, placés en concurrence vis-à-vis des autres entreprises.

Malgré certaines conditions défavorables aux distributeurs privés (par exemple, la réglementation limite les rendements à des taux compris entre 10 et 12 pour cent), la privatisation a connu un essor rapide, notamment sous l'impulsion des grandes sociétés multinationales françaises et britanniques, qui ont ouvert des filiales et conclu des accords de partenariat.

1.5.6.2. Canada

L'Office de la privatisation et de la réglementation est chargé de formuler des recommandations concernant le choix des entreprises qui doivent être transférées au secteur privé. L'an 2000 a été choisi pour date cible de plusieurs initiatives. Jusqu'à présent, le processus de privatisation n'a guère touché les services publics: les solutions privilégiées ont été la restructuration interne et une ouverture limitée aux capitaux privés. L'Etat détient environ 90 pour cent du secteur de l'électricité, et sa participation prend la forme de «sociétés de la Couronne». Cependant, la plus grosse entreprise de service public d'Amérique du Nord, Hydro Ontario, fait actuellement l'objet d'un plan de restructuration et de privatisation proposé par la Commission Macdonald. Celle-ci soutient qu'il n'est plus nécessaire qu'un seul grand producteur occupe le marché, et que la plupart des consommateurs, les entreprises comme les particuliers, souhaitent un plus grand choix et réclament plus de flexibilité.

Le marché canadien du gaz naturel a été l'objet d'une déréglementation significative au cours des dix dernières années, marquée par un accord sur les prix et les marchés du gaz naturel, signé en 1985 par l'Etat fédéral et trois provinces productrices, et par une loi adoptée en 1988 qui autorise les expéditeurs détenant des droits de transmission à vendre ces droits à d'autres expéditeurs. Cette autorisation est valable aussi bien à court terme qu'à long terme, créant de ce fait un marché secondaire concurrentiel.

1.6. Progrès technologiques

Les privatisations et restructurations peuvent jouer un rôle moteur dans le progrès technologique, la recherche et le développement donnant lieu à des percées technologiques, par exemple dans le domaine des énergies renouvelables (tel est le cas des générateurs solaires à cellule photovoltaïque et des éoliennes). Elles peuvent également aider les économies à éviter les problèmes de surcoûts liés aux chocs externes sur le prix de l'énergie et à la désorganisation des circuits d'importation. La recherche et le développement peuvent, à leur tour, stimuler la privatisation, dans la mesure où, en général, les vieux monopoles ne se montrent guère actifs sur les nouveaux marchés.

La recherche et le développement peuvent également contribuer à réduire les effets négatifs de la production, de l'approvisionnement et de la consommation d'énergie sur l'environnement. Dans le monde industrialisé, neuf pays concentrent à eux seuls 96 pour cent de la recherche et du développement entrepris par le secteur public dans le domaine énergétique(26). La recherche est centrée sur la mise au point de techniques permettant de rendre plus efficace l'exploitation des réseaux nationaux d'électricité, afin d'obtenir, par une meilleure prévision des charges, par la gestion de l'équilibre énergétique et par l'amélioration des techniques de comptage, des résultats plus proches des marges théoriques. En augmentant leurs dépenses consacrées à la recherche et au développement, les services publics déréglementés cherchent avant tout à créer de nouveaux «produits et services énergétiques», par le fusionnement des produits existants (par exemple, les équipements de comptage) avec les techniques d'information existantes (par exemple, l'intégration des dispositifs de sécurité domestique et des systèmes de gestion de l'énergie). Les entreprises désireuses d'acquérir un avantage compétitif ont besoin d'une technologie informatique de pointe: aussi convient-il d'insister non seulement sur les applications traditionnelles des systèmes d'information, mais encore sur des systèmes nouveaux, tels que le mappage automatique, la gestion des installations, la gestion de l'énergie, etc., qu'il est nécessaire d'intégrer pour améliorer l'efficacité et créer de nouveaux services. L'augmentation de la puissance des ordinateurs et l'amélioration du traitement des données - qui facilitent la distribution de l'électricité par les réseaux - et la séparation verticale du secteur de la production électrique permettent de rendre la réglementation plus efficace et plus appropriée, ainsi que de réaliser de nouveaux progrès dans les domaines suivants: équipements de sécurité, systèmes de comptage à circuits intégrés, systèmes conviviaux de comptage à distance, systèmes de paiement anticipé et de facturation. Il s'agit là de domaines dont l'importance s'accroît, tout particulièrement pour le secteur de l'électricité, laquelle ne peut être stockée, et où il est nécessaire aux entreprises de services publics de pouvoir maîtriser l'ensemble des paramètres concernant la production, le transport et la distribution.

Depuis le lancement du processus de privatisation, le gaz naturel est devenu une source énergétique de première importance pour la production d'électricité(27). La consommation de gaz à cette fin a été multipliée par 16 entre 1990 et 1995 et devrait encore doubler entre 1995 et 2000. L'abolition, par l'Union européenne, des anciennes restrictions concernant l'utilisation du gaz dans la production électrique a permis une expansion rapide de l'industrie gazière. Le gaz naturel présente plusieurs avantages sur les centrales thermiques lorsqu'il est utilisé dans les installations les plus modernes, qui disposent de turbines à gaz à cycle combiné (TGCC). Les turbines à capacité moyenne (et notamment les TGCC) permettent une certaine normalisation des installations et la réalisation d'économies d'échelle sur la production de l'énergie électrique, rendant plus facile, de ce fait, l'entrée de producteurs indépendants sur le marché. Le gaz naturel a un prix unitaire inférieur à celui du charbon ou de l'énergie nucléaire, présente des avantages sur le plan écologique (par rapport au charbon, ses émissions de dioxyde de carbone sont inférieures de moitié, celles d'oxyde d'azote inférieures des deux tiers et celles de dioxyde de soufre et de particules pratiquement nulles) et ses réserves à court terme sont très abondantes. Au Royaume-Uni, les TGCC ont fourni 21 pour cent de la production nationale d'électricité en 1996 (contre 0,2 pour cent en 1992), et de nouvelles centrales sont en projet ou en cours de construction, sur commande de plusieurs entreprises américaines telles que Mobil, AES, Enron et Amoco. En 1994, le gaz naturel représentait 29 pour cent de la consommation d'énergie en Europe occidentale et 40 pour cent aux Etats-Unis. Pour l'Europe, la barre des 40 pour cent devrait être atteinte vers 2015. Dans la région Asie-Pacifique, la consommation de gaz naturel a augmenté de 104 pour cent au cours de la même période(28). Selon Gill Rider, spécialiste des services publics d'Europe du Nord pour Andersen Consulting, l'Union européenne disposera, dans vingt ans, d'un marché unique de l'électricité dominé par une production reposant sur la combustion du gaz.

Déjà, les entreprises du gaz naturel évoluent dans un environnement caractérisé par la convergence des activités sur le plan international. Mis en œuvre à Aguaytia, dans l'est du Pérou, le programme intégré gaz-électricité vise à exploiter les importantes réserves dont dispose la région et à approvisionner le réseau électrique péruvien. L'île de Sulawesi (Indonésie) connaît une situation semblable: d'énormes réserves de gaz, un réseau de gazoducs insuffisant et une population nombreuse non desservie en gaz ou en électricité. Récemment, la première centrale énergétique indépendante a été construite pour approvisionner le pays en électricité

1.7. Problèmes d'environnement

La population du globe s'accroît quotidiennement de 250 000 personnes, ce qui représente près de 90 millions d'êtres humains chaque année. Selon les prévisions, la population mondiale aura augmenté de moitié dans trente-cinq ans, l'essentiel de cet accroissement concernant les régions rurales et périphériques des pays en développement. Comment répondre aux besoins énergétiques d'une population à la croissance exponentielle? Cette population sera-t-elle en mesure de financer les services minimums qui lui sont nécessaires? Enfin, que faire, dans de telles conditions, pour préserver l'environnement? Dans le monde en développement, la consommation d'énergie par an et par habitant est en moyenne de 0,71 tonne équivalent-pétrole (TEP). Pour satisfaire aux besoins de la population croissante des régions rurales et périphériques qui, parfois, ne disposent d'aucun équipement énergétique moderne, il faudra augmenter la production d'environ 65 millions de TEP par an. En outre, si l'on s'en tient aux équipements énergétiques conventionnels, il sera nécessaire de dépenser chaque année 8 milliards de dollars supplémentaires(29).

La privatisation et les différentes formes de restructuration mises en œuvre dans de nombreux pays peuvent, selon les cas, avoir des incidences positives ou négatives sur le milieu naturel. Ainsi, l'utilisation des nouvelles technologies dans le traitement des déchets et la production d'électricité par des moyens non polluants permettraient aux entreprises privées de contribuer à limiter les atteintes à l'environnement. Mais, de toute évidence, des effets contraires sont également à craindre: les pressions de la concurrence risquent de dissuader les entreprises privées d'investir dans des programmes d'utilisation rationnelle de l'énergie et dans les énergies renouvelables, et les impératifs de la rentabilité à court terme pourraient les inciter à recourir à des méthodes de production polluantes.
 

Encadré 1.3
«Pour quelques gouttes d'eau ...»

Devidas Lahane, un retraité de 65 ans habitant la région d'Aurangabad (Inde), s'est employé, ces dix dernières années, à d'interminables démarches auprès de l'administration pour obtenir que son village soit alimenté en eau potable. Le village avait compté environ 3 000 habitants mais, depuis quelques années, de nombreuses familles aisées s'y étaient installées. Ces familles étaient assez riches pour raccorder leur domicile privé au système d'adduction d'eau existant. Or celui-ci avait été conçu, à l'origine, pour la seule population originelle du village.

En dix ans de campagne, M. Lahane a utilisé toutes sortes de recours: il a envoyé d'innombrables mémoires à l'administration, multiplié les lettres à la presse, organisé des manifestations et des grèves de la faim. Dans un dernier message daté du 1er septembre 1998 et adressé au ministre en chef Joshi, il a annoncé son intention de s'immoler par le feu si, le 5 octobre suivant, son village n'était toujours pas approvisionné. Le 5 octobre, à 11 h 30, M. Lahane s'est rendu sur son vieux vélo devant le siège de l'administration, muni d'un bidon de kérosène, et a mis le feu à ses vêtements. Brûlé à 95 pour cent, il est mort le soir même à l'hôpital.

Source: The Indian Express (Mumbai), 13 oct. 1998.

Les eaux recouvrent 71 pour cent de la surface de la planète, mais l'eau douce ne représente que 2,5 pour cent de cette quantité, dont seuls 10 pays se partagent 65 pour cent des ressources mondiales annuelles(30). Le Président du Sénégal a lancé un jour cette phrase fameuse: «Dans nos pays du Sahel, il y a trois problèmes: le premier est l'eau, le deuxième est l'eau et le troisième est encore l'eau(31).»

Dans certains pays, l'eau ne peut en aucun cas avoir un prix: la religion ou la Constitution en interdisent la vente. Souvent, l'eau est considérée comme gratuite, et l'idée d'en faire un bien économique dont il faudrait payer les coûts de distribution peut être difficile à admettre. Depuis vingt-cinq ans, la quantité d'eau disponible par tête et par an est passée de 12 500 mètres cubes à 7 500 mètres cubes, alors que la consommation a doublé. Un milliard et demi de personnes sont privées d'eau salubre et la moitié de la population mondiale ne dispose pas d'un système d'assainissement adéquat. Dans de nombreux pays pauvres, l'eau peut être toxique: elle provoque 80 pour cent des maladies. Selon l'OMS, la morbidité liée aux épidémies et aux contagions dues à la pollution de l'eau touche environ 30 millions de personnes par an: en Afrique, le taux élevé de fluorure dans l'eau constitue un danger pour la croissance des enfants; au Bangladesh, l'eau contient parfois de petites quantités d'arsenic qui peuvent entraîner une mort lente(32).

Souvent, l'eau est polluée et, de surcroît, le manque d'infrastructures rend sa distribution difficile. Selon les estimations de la Banque mondiale, il sera nécessaire d'investir 600 milliards de dollars dans les dix années à venir pour créer une infrastructure capable d'apporter de l'eau salubre à tout le monde. A Marrakech, lors du Forum mondial de l'eau en 1997, le Directeur général de l'UNESCO a lancé un appel en faveur d'une nouvelle «éthique de l'eau qui fasse preuve de notre conscience de la nécessité de la répartition, du partenariat et, au-delà, du partage».

Tout comme l'électricité, l'eau est essentielle au développement économique et social mais, en raison même de son importance, elle suppose un coût financier. On ne saurait certes réduire l'eau à une question d'intérêts matériels, mais l'un des moyens d'en finir avec ce que M. András Szöllösi-Nagy, du Programme hydrologique international de l'UNESCO, appelle «l'absurde inégalité d'accès à l'eau» serait, paradoxalement, la monétisation de celle-ci, c'est-à-dire d'en faire un bien économique. A cet effet, il faudrait encourager les grandes compagnies de distribution de l'«or bleu» à investir dans les régions les plus démunies afin d'y développer les infrastructures(33). La Déclaration finale de la Conférence internationale sur l'eau et le développement durable, tenue à Paris en mars 1998, souligne que «l'eau est une ressource dont le développement, la gestion, la consommation et la protection sont à promouvoir au moyen d'un partenariat entre le secteur public et le secteur privé, lequel permettrait de mettre en œuvre des codes de bonne conduite et d'assurer un financement à long terme». Tout au long de l'histoire, l'accès à l'eau a été à l'origine de guerres et de différends innombrables et demeure, aujourd'hui, une cause de conflit potentiel dans de nombreuses régions du monde. Mais l'eau peut être un facteur de coopération régionale et de développement, ainsi qu'il a été relevé lors d'une réunion internationale organisée récemment par le Forum des politiques de développement de la Fondation allemande pour le développement international (DSE), avec la collaboration de divers organes fédéraux et de la Banque mondiale(34).

En raison des controverses dont elle fait l'objet, l'énergie nucléaire tient une place importante dans le débat concernant la privatisation des entreprises et la libéralisation du secteur de l'électricité. L'idée de confier des centrales nucléaires à des entreprises privées suscite une réticence qui se comprend aisément. Une série de décisions politiques et d'incidents survenus au cours de cette dernière décennie font planer des menaces sur l'avenir de l'industrie nucléaire.

L'hostilité de l'opinion publique vis-à-vis de l'énergie nucléaire a conduit de nombreux Etats à abandonner cette filière (ainsi l'Italie, à la suite d'un référendum tenu en 1987) ou à suspendre son développement (ainsi la Suède et l'Allemagne à partir de 1990). Le Royaume-Uni n'a plus aucun projet de construction de centrale nucléaire et, aux Etats-Unis, un moratoire est toujours en vigueur sur ce point. Plus récemment, en octobre 1998, le gouvernement suisse a décidé de renoncer à l'énergie nucléaire et de fermer cinq centrales d'ici à 2025.

En France (1997) et en Allemagne (1998), la constitution de gouvernements de coalition comprenant des ministres écologistes a provoqué, dans le premier pays, le gel de certains programmes et le lancement d'un débat général sur le nucléaire et, dans le second, l'abandon total de cette source d'énergie, sans qu'un calendrier précis n'ait été fixé. En Allemagne, une «réforme par la taxe écologique», approuvée en octobre 1998, vise à décharger les entreprises et les ménages du financement de certaines dépenses liées au régime public des retraites et à la sécurité sociale. Enfin, l'Allemagne projette de réorganiser son système électrique, auquel participent 1 000 entreprises environ, et de procéder au redéploiement progressif des 40 000 employés que compte actuellement le nucléaire.

Les énergies renouvelables sont l'objet d'une attention grandissante, en particulier l'énergie solaire, l'énergie éolienne et la bioénergie. Outre divers arguments écologiques bien connus, les énergies renouvelables, dont la technologie est désormais au point, sont particulièrement adaptées aux défis particuliers que pose l'utilisation des énergies durables en zone rurale. Plus d'un milliard de personnes habitent des régions rurales qui ne sont reliées à aucun réseau national ou système électrique local et, là où un tel système existe, le taux de consommation est souvent trop bas (moins de 1 kWh par jour), ce qui rend l'approvisionnement excessivement coûteux.

Le cas du Kenya constitue une illustration intéressante de la situation de l'énergie solaire en Afrique(35). Dans ce pays, 50 000 à 70 000 ménages - soit 1 à 2 pour cent de la population rurale - utilisent l'énergie solaire comme source de courant électrique. La plupart des installations doivent leur existence au développement du marché privé. D'autres ménages, en nombre analogue, ont été reliés au réseau national dans le cadre du programme d'électrification des campagnes. En définitive, ce sont plus de 95 pour cent des ménages ruraux qui demeurent dépourvus d'électricité. Même si la majorité de la population souhaiterait être raccordée au réseau, le programme d'électrification des campagnes n'a pas les moyens techniques et financiers de satisfaire la demande. De nombreux Kényans ont donc vu dans l'électricité solaire une solution provisoire en attendant l'électrification par le réseau, malgré les lourds impôts prélevés sur les installations solaires (qui augmentent leur prix jusqu'à 44 pour cent). L'infrastructure solaire s'étend progressivement en milieu rural dans de nombreuses régions du pays.

Les énergies renouvelables permettent d'assurer un approvisionnement énergétique efficace sans qu'il soit nécessaire de procéder à des investissements coûteux. Elles aident les industries locales et contribuent à combattre le chômage. En général, les installations utilisées par les énergies renouvelables n'ont pas besoin d'être perfectionnées et coûteuses, ni de spécialistes hautement qualifiés pour les faire fonctionner. La possibilité de créer des installations énergétiques de petite taille et gérées par les communautés locales constitue l'une des retombées les plus précieuses des énergies renouvelables, aussi bien pour les pays riches que pour les pays pauvres. Cette décentralisation de l'approvisionnement énergétique pourrait aussi contribuer au développement des petites et moyennes entreprises dans les régions rurales, où le revenu des populations repose, souvent, sur les cultures vivrières. Si elle est bien gérée, une telle production à petite échelle pourrait constituer la base du revenu des populations rurales.

Autres bénéfices potentiels des énergies renouvelables: revitalisation des communautés rurales, amélioration de la qualité de la vie, de la scolarisation et de la santé des populations concernées et réduction des flux migratoires vers les grandes villes. Les technologies utilisées par les énergies renouvelables peuvent également servir au pompage de l'eau aux fins d'irrigation ou d'assèchement et comme source de courant électrique pour les systèmes de communication. Parmi les applications les plus prometteuses de l'énergie solaire, citons la production d'électricité à petite échelle, la distribution, les installations hors réseau, les véhicules électriques, les satellites, les équipements électroniques portables et les matériaux de construction à cellule photovoltaïque.

Le Programme mondial solaire 1996-2005, qui figure dans la Déclaration finale du Sommet mondial solaire tenu à Harare en 1996, a défini 300 projets régionaux, nationaux et stratégiques prioritaires, dont l'importance est considérée comme universelle, en vue de créer une «autoroute solaire» pour le développement durable. Le marché mondial direct des énergies renouvelables est estimé à près de 40 milliards de dollars par an. Ainsi, le marché des cellules photovoltaïques, qui équivalait en 1996 à des charges annuelles de près de 70 MW, a connu une croissance régulière au cours des quinze dernières années.

Aux Etats-Unis, le Laboratoire national des énergies renouvelables, rattaché au ministère de l'Energie, vient de réaliser une percée technologique: l'application d'une mince pellicule d'indio-sélénium de cuivre sur un support de verre. L'objet ainsi fabriqué est un semi-conducteur qui, exposé au soleil, s'active et transforme la lumière solaire en électricité. Cette nouvelle technologie est dix fois moins onéreuse que les cellules de verre à base de silicone actuellement sur le marché. D'ici peu, ce procédé pourrait faire baisser le coût de production de l'énergie solaire à six cents par kilowattheure (ce qui permettrait à cette énergie de concurrencer les centrales thermiques et nucléaires, dont la production électrique coûte actuellement 8 cents par kilowattheure). Le directeur du projet de recherche estime que, vers 2005, les cellules photo-voltaïques devraient être en position de concurrence pour 10 pour cent au moins du marché mondial de l'énergie. Par ailleurs, les constructions d'éoliennes en 1995 représentent une production de plus de 1 300 MW, soit 35 pour cent de plus que l'année précédente. L'essor des marchés internationaux de l'énergie éolienne devrait se poursuivre, selon les prévisions de l'Association américaine pour l'énergie éolienne (AWEA), pour qui cette énergie est «la technologie de production électrique dont la croissance est la plus rapide du monde». Selon ces prévisions, la capacité de production totale des installations éoliennes dépassera les 18 500 MW vers 2005, ce qui représente un marché de plus de 18 milliards de dollars.
 

Encadré 1.4
Energie solaire et pompes à eau

Dans le cadre de son programme régional solaire, l'autorité intergouvernementale sur la sécheresse et le développement (IGADD), qui regroupe le Burkina Faso, le Cap-Vert, la Gambie, la Guinée-Bissau, le Mali, la Mauritanie, le Niger, le Sénégal et le Tchad, a mis en œuvre un plan d'installation de pompes à eau fonctionnant à l'énergie solaire. Deux des principes fondamentaux du programme sont la participation des villages et le paiement de leur eau par les collectivités locales. A ce jour, 626 pompes ont été mises en place grâce à une aide non remboursable de 34 millions d'ECU au titre du programme régional de Lomé III et des programmes indicatifs nationaux. Ces derniers s'étendent, outre la distribution de l'eau, à la fourniture d'électricité, à la réfrigération et à l'approvisionnement énergétique, le tout à l'intention de plus de 900 000 habitants des régions rurales.

Pour convertir directement la lumière en énergie électrique, la cellule photovoltaïque fait appel aux propriétés des matériaux semi-conducteurs. Exposée à un flux de photons (rayonnement solaire), elle devient une source adéquate de courant. Les cellules sont connectées et assemblées en un module hermétique qui produit 50 watts d'énergie. Plusieurs modules assemblés en série ou en parallèle forment le générateur, et un onduleur produit le courant qui alimente le moteur électrique d'une pompe centrifuge immergée dans un forage. L'eau ainsi pompée est recueillie dans un réservoir pour être ensuite distribuée par gravité à une fontaine ou à un abreuvoir. La nuit, l'énergie stockée dans une batterie peut servir à l'éclairage, aux réfrigérateurs ou aux téléviseurs.

L'attitude des usagers vis-à-vis de leur contribution financière a constitué l'une des grandes difficultés du programme. Cette contribution est indispensable au renouvellement éventuel des installations et pour couvrir les dépenses courantes. Lorsqu'un village a vendu assez d'eau pour couvrir les frais d'exploitation et remplir le contrat de maintenance, il devient bénéficiaire.

En dépit de son incontestable succès, le programme pose certains problèmes d'organisation et d'ordre institutionnel, et des difficultés quant à la maîtrise des flux financiers aux niveaux régional et national. La contribution financière des populations est généralement insuffisante pour permettre l'autofinancement des systèmes, un problème aggravé, dans bien des villages, faute d'un marché suffisant.

Source: «L'eau venue du soleil», Le Courrier ACP-UE (Bruxelles), no 161, janv.-fév. 1997, pp. 68-70.

L'attention des investisseurs se porte également sur la mer, autre source potentielle d'énergie respectueuse de l'environnement. Une société britannique, IT Power, a récemment bénéficié d'une subvention de 1,1 million de dollars de la part de l'Union européenne pour construire la première turbine marine à grande échelle raccordée à un réseau électrique national - c'est, en quelque sorte, une version sous-marine des fermes éoliennes, fondée sur l'utilisation des courants circulant autour des détroits et des caps. Les recherches du gouvernement du Royaume-Uni indiquent que les courants marins qui circulent autour des côtes du pays pourraient satisfaire jusqu'à 20 pour cent des besoins énergétiques nationaux. Certes, la difficulté de construire des installations capables de résister à la force des vagues constitue un obstacle pour l'énergie marémotrice, mais l'industrie des plates-formes marines a progressivement mis au point des procédés d'ingénierie grâce auxquels ces structures sont, à présent, plus durables. Les travaux entrepris par IT Power sont les plus ambitieux de leur catégorie, mais la société Blue Energy de Vancouver a, elle aussi, un projet audacieux: consacrer 100 millions de dollars à la construction d'une centrale alimentée par les courants marins d'un détroit situé entre différentes îles des Philippines(36).

Dans les pays industrialisés, la promotion de l'énergie solaire fait souvent partie des politiques qui ont ouvert le marché de l'électricité à la concurrence. De ce fait, l'ensemble de la législation en projet aux Etats-Unis concernant la déréglementation de l'électricité comprend des dispositions prévoyant la promotion des énergies renouvelables. Conformément à la décision prise par la Commission des entreprises de l'Arizona d'ouvrir le marché de l'électricité de cet Etat, il est demandé à tous les fournisseurs de tirer une partie de leur électricité de l'énergie solaire (dans une proportion fixée à 0,5 pour cent des ventes en 1998, qui devrait passer à 1 pour cent en 2002). Le plus important fournisseur d'énergie du même Etat, Arizona Public Services (APS), s'est récemment associé à Cavco Industries Inc. pour fournir de l'énergie solaire aux consommateurs habitant des régions difficiles d'accès.

Si un certain nombre de problèmes pratiques contribuent à limiter l'utilisation des énergies renouvelables, les principaux obstacles sont l'absence de mécanismes appropriés sur le plan juridique, technique et financier. Les coûts de l'énergie solaire ont baissé de 75 pour cent depuis le début des années quatre-vingt mais restent élevés; ceux de l'énergie éolienne ont diminué de 70 pour cent.

Ainsi, le respect de l'environnement et son contrôle aux niveaux national et international constituent de toute évidence des éléments essentiels du processus de restructuration et de privatisation. Au Royaume-Uni, l'Office national des cours d'eau (National Rivers Authority ou NRA), créé par la loi sur l'eau de 1989 pour réglementer l'exploitation de la distribution des eaux et des égouts, a été par la suite intégré à la nouvelle Agence pour l'environnement, créée le 1er avril 1996 aux termes de la loi sur l'environnement de 1995. L'Agence pour l'environnement a les mêmes responsabilités vis-à-vis de la gestion et de la préservation des eaux que l'ancien NRA, mais assume en outre diverses responsabilités d'ordre écologique concernant les sols et l'air. Au Portugal, la gestion des ressources hydrauliques a cessé de dépendre du ministère des Travaux publics: elle a été placée en 1986 sous la responsabilité du secrétariat d'Etat à l'Environnement et aux Ressources naturelles, devenu ministère de l'Environnement en 1990.

Dans le cas des services publics, la réglementation relative à l'environnement peut être conjuguée avec la réglementation économique. Par exemple, la réglementation du contrôle de la pollution liée à la production d'électricité ou à l'évacuation des eaux usées peut être renforcée par une réglementation des prix visant non seulement à protéger les consommateurs, mais encore à encourager les investissements dans les technologies respectueuses de l'environnement.

1.8. Mutations structurelles et diversification

1.8.1. Séparation des activités

Les progrès techniques, en particulier dans le domaine de l'électricité, ont rendu possible la fragmentation des infrastructures et, dans certains cas, ont même permis de les suppléer avec succès. La séparation des activités des systèmes publics de production, de transport et de distribution de l'électricité permet aux entreprises électriques et gazières de constituer des alliances visant à mettre en œuvre des programmes intégrés et moins coûteux. Dans ces deux secteurs, ce processus a provoqué, ces dernières années, un nombre record de fusions et d'acquisitions. De plus, la consolidation des domaines de spécialisation de deux services publics distincts permet à chacun d'entre eux de développer son propre créneau commercial grâce à l'apport de ses compétences dans des branches complémentaires. Nombre de ces alliances prennent la forme d'acquisitions directes de compagnies électriques ou gazières. Cependant, il arrive également que soient créées des coentreprises fondées sur un programme spécifique, qui permettent aux partenaires concernés de prendre pied sur un marché de l'énergie en pleine convergence. Les entreprises du gaz et de l'électricité procèdent à des fusions en vue de réduire les coûts, d'agrandir leurs territoires commerciaux et de proposer de nouveaux services d'approvisionnement multicarburant. Tel est le cas du projet de fusion des activités entre Baltimore Gas and Electric (BG&E), qui approvisionne en gaz et en électricité la ville de Baltimore et dix comtés voisins de l'Etat du Maryland, et la Potomaic Electric Power Corporation (PEPCO), fournisseur d'électricité pour le district fédéral de Washington et deux comtés voisins, également situés dans le Maryland. De même, Houston Industries Inc. procède actuellement à l'acquisition de NorAm Energy afin de pénétrer plus facilement, dans six Etats, le marché de la distribution du gaz et, au niveau national, les marchés de la commercialisation et du transport du gaz. La fragmentation des entreprises de production, de transmission et de distribution d'électricité devrait donner aux consommateurs un choix plus étendu, diminuer les tarifs de l'électricité et permettre de lancer de nouveaux produits et services énergétiques.

A mesure que les services publics deviennent un secteur fonctionnant selon les lois du marché, l'identification et la visibilité des marques prennent de l'importance pour les entreprises désireuses d'acquérir des parts de marché dans la vente au détail. Dans le domaine des services publics, l'offre n'a guère évolué durant plusieurs décennies, mais les entreprises de ce secteur sont à présent tenues de proposer des produits et des services nouveaux pour se différencier de leurs concurrentes.

En général, au cours de ce processus de fragmentation, la production d'électricité est répartie entre plusieurs entreprises, tandis que les activités de transport d'électricité sur les lignes à haute tension et les compagnies régionales de production électrique sont autorisées à demeurer des monopoles naturels, indépendamment de leur caractère public ou privé.

1.8.2. Multinationales et multiservices

La privatisation du secteur des services publics s'accompagne d'un autre phénomène important: le rôle grandissant des multinationales dans les économies nationales en général, ce qui a déséquilibré les rapports de force entre le travail et le capital, et sur le marché des services publics en particulier, où la production et la main-d'œuvre ne peuvent faire l'objet d'une délocalisation, à la différence d'autres secteurs. L'irruption des multinationales a soulevé un certain nombre de questions concernant les relations professionnelles (entre autres, les multinationales doivent-elles importer de leur pays d'origine leurs propres pratiques en la matière, ou bien s'adapter à celles du pays d'accueil?).

Confrontés à une concurrence grandissante sur leur propre marché, les services publics cherchent à se diversifier et à développer leurs activités sur le plan international. Au Royaume-Uni, certaines grandes entreprises du secteur de l'énergie, telles que British Gas et Eastern Energy, proposent désormais à leurs clients des contrats valables aussi bien pour l'électricité que le gaz. La société Scottish Power propose à sa clientèle des services concernant le gaz, l'électricité, l'eau et les télécommunications. Tractebel, le groupe belge diversifié et industrialisé qui possède 39 pour cent du capital d'Electrabel, le principal producteur d'électricité de Belgique, contrôle, à l'échelle internationale, des moyens de production représentant plus de 11 000 mégawatts, soit presque autant qu'à l'intérieur de son pays d'origine(37).

Tractebel contrôle également Distrigas, ce qui, joint à sa participation au capital d'Electrabel, lui permet de contrôler 85 pour cent du marché belge de l'électricité et du gaz, ainsi que Coditel, ce qui lui donne 60 pour cent du marché belge de la télévision câblée. Tractebel contrôle également Watco, qui détient 50 pour cent du marché du traitement des déchets industriels. Ses activités s'étendent également à la distribution des eaux, mais sont nettement plus modestes dans ce dernier domaine. A son tour, Tractebel appartient à la multinationale géante Suez-Lyonnaise des Eaux.

Sur le marché mondial de la distribution des eaux, on dénombre aujourd'hui neuf entreprises actives sur le plan international: trois sociétés françaises (Lyonnaise des Eaux, Générale des Eaux - rebaptisée Vivendi en mai 1998 - et SAUR/Bouygues), une société espagnole (Aguas de Barcelona) et cinq sociétés britanniques (Northumbrian, North-West Water, Severn-Trent, Thames et Welsh Water)(38). On ne compte aucune société japonaise, allemande ou nord-américaine. Du reste, en raison des ententes conclues pour des motifs financiers entre ces différents groupes, le marché mondial est, en fait, partagé entre deux grandes alliances, Lyonnaise/Aguas de Barcelona et Générale/Thames, et trois ensembles plus petits (SAUR, Severn-Trent et North-West Water). La Générale des Eaux, par exemple, contrôle l'approvision-nement de 25 millions de personnes en France et de quelque 40 millions de personnes dans le reste du monde. Dans le secteur de la distribution des eaux au Royaume-Uni, elle possède la totalité du capital de deux sociétés, la majorité du capital de trois autres sociétés et des participations minoritaires dans trois autres distributeurs. En outre, elle détient 100 pour cent du capital de plusieurs distributeurs d'eau actifs en Australie, en Hongrie et en République tchèque. Dans le secteur de l'énergie, les multinationales, plus nombreuses, sont originaires des pays suivants: Allemagne, Espagne, Etats-Unis, France et Royaume-Uni, les entreprises américaines détenant aujourd'hui plus de 60 pour cent des compagnies électriques d'Angleterre et du pays de Galles. Par ailleurs, les géants du pétrole et du gaz préparent leur entrée sur les marchés de l'électricité et des énergies renouvelables. Shell a récemment annoncé son intention d'investir prochainement plusieurs milliards de dollars dans le secteur de l'électricité. Electricité de France, la plus importante compagnie électrique du monde, est encore sous le contrôle de l'Etat français mais possède des centrales et des services de distribution dans plus de 30 pays. De même, les sociétés originaires des Etats-Unis ont pris le contrôle de sept des douze compagnies d'électricité régionales du Royaume-Uni, et ont étendu leurs activités en Europe continentale, en Amérique latine et dans la région Asie-Pacifique.

Bien que certaines de ces entreprises soient spécialisées dans un secteur particulier (comme c'est le cas, par exemple, dans l'informatique), d'autres sont actives dans une gamme étendue de services. La société multiservices allemande RWE possède des entreprises minières, énergétiques et de télécommunications. La Générale des Eaux constitue l'un des exemples les plus spectaculaires de diversification: au Royaume-Uni, elle possède des services des eaux, des hôpitaux, des décharges publiques, des centrales de retraitement énergétique, des télévisions câblées et des services de téléphonie mobile; en France, ses activités s'étendent à la restauration, aux autoroutes, à la production électrique et aux chemins de fer.

La situation est d'autant plus complexe du fait qu'un grand nombre de nouvelles filiales s'ajoutent à chaque réseau et en raison du rachat d'opérateurs publics ou privés déjà présents sur le marché et de la création de nouvelles entreprises. Les fusions ont également donné lieu à certains réassemblages inhabituels des activités des services publics, selon une logique qui semble obéir aux forces du marché. Selon une étude récente du Financial Times, «Les vieux monopoles d'Etat ont été constitués à l'époque où l'économie était dominée par les producteurs. Tout était rare et il importait avant tout de rendre chaque service disponible pour tous. Aujourd'hui, le client est roi. Les pylônes et les fils téléphoniques ont cessé d'être les actifs les plus précieux des compagnies d'électricité et de télécommunications: pour celles-ci, le succès repose désormais sur l'accès à la clientèle et sur l'information qui la concerne(39).» Un peu à la manière des supermarchés, les entreprises désireuses d'entrer sur le marché des services publics sont avantagées si elles possèdent une importante base de données. C'est pourquoi, au Royaume-Uni, le Saga Group, une agence de voyages pour personnes de plus de 50 ans, qui n'avait aucune participation dans le secteur énergétique, a signé récemment un contrat avec Northern Electric prévoyant l'approvisionnement en gaz de ses 100 000 clients à un prix réduit de 25 pour cent. Ce processus provoque l'émergence de ce que l'on appelle les «superservices», qui fournissent non seulement du gaz et de l'électricité, mais assurent encore la distribution des eaux et les services de télécommunications (ainsi, lorsque Scottish Power a pris le contrôle de Southern Water pour créer la société multiservices Manweb).

Cependant, comme le signale un éditorial récent du Financial Times sur la décision prise par la société américaine Entergy de se retirer des marchés mondiaux (en vendant, entre autres, la London Electricity), «être un service public de taille mondiale est plus difficile qu'il ne paraît»(40). Tout comme d'autres secteurs, le secteur des services publics peut avoir avantage à développer ses activités sur le plan international, mais tous les segments et tous les marchés ne sont pas forcément avantageux. «Le modèle culturel et financier des services publics traditionnels - dominés par les ingénieurs, fortement réglementés, lourdement endettés - est désormais inapproprié. A mesure que l'industrie électrique abandonne sa tradition centralisatrice au profit d'un modèle où les actifs changent de mains toutes les minutes, les entreprises qui maîtrisent et exportent telle spécialité sont avantagées ... [Toutefois,] le fait d'avoir les moyens financiers de s'attaquer aux marchés étrangers ne veut pas forcément dire qu'il s'agisse d'un bon choix.»

1.9. Cadre réglementaire

Le Rapport sur le développement dans le monde 1997 souligne l'importance d'une réglementation bien conçue, compte tenu du processus de privatisation et de restructuration et du nouveau rôle de l'Etat dans un monde en mutation. «[La réglementation] peut aider à protéger les consommateurs, les travailleurs et l'environnement, et stimuler la concurrence et l'innovation, tout en empêchant les abus de pouvoir monopolistique... Pour que le secteur privé puisse tirer le meilleur parti des nouvelles possibilités qui s'offrent à lui dans le domaine de la fourniture des services d'infrastructures et des services sociaux, il faudra souvent qu'il existe un cadre réglementaire solide(41).»

La privatisation modifie les rapports de force: de toute évidence, l'Etat perd une partie du contrôle qu'il exerçait, au profit des investisseurs privés(42). La privatisation des monopoles naturels exige que les gouvernements prennent des précautions particulières pour que le pouvoir monopolistique de l'entreprise concernée soit limité et pour que le secteur privé n'en abuse pas. A cet effet, une certaine préparation du secteur à la déréglementation peut se révéler nécessaire, ainsi que la définition d'une politique et de mécanismes de réglementation concernant, par exemple, l'ouverture du marché aux nouvelles entreprises, les frais de raccordement au réseau fixe ou les règlements économiques applicables au système de transport (dans le cas de l'électricité, c'est là que se trouve le «monopole naturel»). En ce qui concerne les bénéfices, les diverses réglementations ont évolué dans le sens d'une diminution de l'emprise des monopoles privés sur le marché. Aux Etats-Unis, la méthode traditionnelle de réglementation des services publics consiste à légiférer sur les bénéfices: l'entreprise concernée calcule les coûts d'exploitation prévisionnels correspondant à une année normale, et l'instance de réglementation révise les chiffres ainsi obtenus. Le Royaume-Uni a inauguré une autre méthode de réglementation au moment de mettre en œuvre son propre processus de privatisation: la méthode du «plafonnement des prix», centrée sur l'ajustement futur des prix par rapport à l'évolution de l'indice des prix à la consommation. La relativement plus grande souplesse de l'administration a fait du plafonnement des prix une méthode de réglementation privilégiée, aussi bien pour les entreprises de services publics que pour les gouvernements. Cependant, quelle que soit la méthode adoptée, il importe que les gouvernements définissent une certaine forme de structure réglementaire avant de procéder à la privatisation proprement dite. La formule choisie pour le secteur des télécommunications est un exemple de réussite concernant la privatisation des monopoles, en particulier pour les marchés émergents.

Les commissions de réglementation autonomes sont nées au Royaume-Uni et aux Etats-Unis au XIXe siècle: il s'agissait alors de commissions consultatives pour les chemins de fer(43). Dans le monde industrialisé, le pouvoir des instances de réglementation peut varier considérablement d'un pays à l'autre, et il n'est pas rare de voir une entreprise dominante en prendre le contrôle(44). Certains analystes des pays développés soutiennent que le caractère de plus en plus compétitif du secteur réglementé supprime la nécessité d'instances de réglementation distinctes. La création de telles instances repose sur une tradition juridique bien établie, plutôt rare dans nombre de pays en développement et en transition, où les problèmes que pose la conception d'un cadre réglementaire approprié sont aggravés par les réglementations relatives à la fonction publique et aux grilles de salaires, par l'intervention du pouvoir politique, par la faiblesse du pouvoir judiciaire et par le manque de personnel qualifié. C'est pourquoi les instances de réglementation autonomes disposant d'un pouvoir de prise de décisions ne sont pas nécessairement appropriées pour tous les pays, en particulier quand la réglementation vise principalement à réduire l'écart entre l'offre et la demande et à faire en sorte que les opérateurs atteignent un seuil minimum en matière de performances. C'est dans ces conditions que les commissions ayant un mandat consultatif peuvent se révéler efficaces.

Le cadre institutionnel de la réglementation présente une grande diversité. Parfois, la préférence est donnée à la réglementation par les ministères, comme c'est le cas en Indonésie, au Japon, en Malaisie et dans plusieurs pays européens, tels que la France et l'Allemagne, même si la tendance générale est aujourd'hui à la séparation entre les instances de réglementation et les gouvernements. Dans d'autres cas, il peut y avoir un organe unique couvrant l'ensemble des services d'infrastructure (une méthode bien adaptée aux pays dont les ressources humaines, financières et administratives sont insuffisantes) ou bien, pour chaque secteur, une instance de réglementation spécialisée, comme au Royaume-Uni (voir figure 1.3) et en Argentine; d'autres pays ont mis sur pied une instance commune pour les secteurs dont les activités sont étroitement liées, tels le gaz et la production énergétique (ainsi en Hongrie, et aux Etats-Unis la Commission fédérale de réglementation de l'énergie (Federal Energy Regulatory Commission ou FERC)); dans d'autres cas, il existe un seul organisme multisectoriel pour l'ensemble ou pour la majorité des services d'infrastructure (en Bolivie et aux Etats-Unis, les commissions des services publics au niveau des Etats fédérés). Dans certains pays, il n'existe aucun organe de réglementation particulier. Tel est le cas de la Nouvelle-Zélande, où la Commission du commerce, l'instance nationale de réglementation de la concurrence, est responsable de la réglementation économique des infrastructures conformément aux lois nationales régissant la concurrence. En Guinée et en Côte d'Ivoire, la pratique des accords de concession détaillés et relativement rigides, conjuguée avec des procédures d'arbitrage internationales, a été préférée à la création d'un organe autonome de réglementation.

Les concessions semblent comporter des risques spécifiques. En France, la Cour des comptes vient de publier un rapport critique sur le fonctionnement des concessions des services des eaux. Selon l'auteur de ce rapport, M. François Logerot, «La concentration est forte. Cela ne veut pas dire que la concurrence soit absente, mais c'est une concurrence organisée.» Le rapport émet une autre remarque pertinente concernant les marchés publics: les autorités évitent de procéder à l'évaluation des appels d'offres conformément aux critères officiels et ont plutôt recours à des négociations. Parmi d'autres problèmes, on peut citer la longueur des négociations, la tendance à renouveler automatiquement les contrats existants, le manque de transparence, le caractère ambigu des contrats qui peut être à l'origine de certaines hausses de prix si la sous-traitance est confiée à des sociétés appartenant au même groupe que le concessionnaire. Le rapport conclut que cette situation a provoqué des abus et des cas notoires de corruption. La hausse des prix doit être considérée par rapport à la privatisation des services. Il peut également y avoir déséquilibre entre les autorités locales et les grandes sociétés multinationales, les pouvoirs publics étant alors contraints de traiter avec des conglomérats dont la puissance politique, économique et financière est énorme(45).

Selon le modèle britannique, c'est un directeur général qui est à la tête de l'instance de réglementation propre à chaque secteur, alors qu'aux Etats-Unis cette fonction est remplie par des commissions collégiales de réglementation (c'est-à-dire des commissions constituées de fonctionnaires et présentes dans chaque Etat) ainsi que par la Commission fédérale des communications et par la FERC. Parfois, les membres des instances de réglementation sont nommés par le gouvernement, comme c'est le cas en Bolivie(46).

L'établissement d'un cadre réglementaire a pour rôle, entre autres, d'harmoniser des objectifs très divers: rentabilité de l'exploitation, continuité et qualité de services d'intérêt général, respect des engagements pris, réalisation des investissements nécessaires en matière d'infrastructures, gestion des externalités et des problèmes d'ordre écologique (pollution des eaux, surexploitation de la nappe phréatique, etc.) et flexibilité nécessaire à des ajustements adéquats en temps voulu. Au Royaume-Uni, dont le modèle de réglementation est en cours de révision, plusieurs faits récents ont montré qu'un tel équilibre est difficile à atteindre: dans le secteur des services des eaux (où la formule du plafonnement des prix a provoqué une hausse importante des tarifs), le niveau élevé des bénéfices, les salaires généreux et les primes élevées que les dirigeants des entreprises se sont octroyés ont suscité les protestations de l'opinion publique (voir section 3.13).

Les investissements dans le domaine des infrastructures sont généralement de longue durée, et une réglementation appropriée est souvent nécessaire pour attirer les investisseurs. C'est ce qu'ont clairement montré, en Hongrie, les tentatives successives de privatisation du secteur de l'électricité. L'absence d'un cadre réglementaire transparent concernant des questions aussi fondamentales que la structure du marché et la réglementation des prix a porté préjudice, en 1993, au projet gouvernemental de privatisation. A l'époque, le faible nombre de réponses à l'appel d'offres a fait avorter le projet. Une nouvelle loi sur l'électricité a été adoptée en 1994 pour combler en partie le vide juridique existant, mais les investisseurs privés avaient toujours le sentiment d'un engagement sans ambiguïté en faveur d'une tarification visant à couvrir les seuls coûts d'exploitation. En 1995, six entreprises de distribution et deux entreprises de production ont finalement été privatisées(47).

La réglementation est une entreprise délicate et sensible sur le plan politique, notamment dans le cas des monopoles. La réglementation elle-même est le produit d'un processus de négociation impliquant non seulement les organes de l'Etat, les entreprises privées et les institutions financières, mais encore les partis politiques, les syndicats et les associations de consommateurs. De plus, une grande partie du travail mené par les instances de réglementation, qui comprend des tâches complexes qui doivent être accomplies de manière professionnelle, peut être sous-traitée à des spécialistes du secteur privé. Cette dernière solution devrait être prise en compte lorsque les gouvernements ne disposent que de moyens limités, pourvu que de solides garanties soient données quant à l'indépendance et à la neutralité des sous-traitants. Finalement, on peut noter que le désir de préserver leur image de marque peut inciter les sociétés transnationales de services publics à s'autoréglementer si, par exemple, sont publiées des «listes noires» ou des «listes grises» concernant les entreprises qui porteraient atteinte à l'environnement, à la santé publique, qui violeraient les normes du travail en matière de santé, de sécurité et autres, ou qui ont été impliquées dans des affaires de corruption (voir chapitre 6). La Commission européenne, le Parlement européen et la Fédération européenne des syndicats des services publics ont lancé un appel en faveur de l'établissement de telles listes(48).

De même que pour les stratégies de privatisation en général, il n'existe pas, en particulier, de schéma universel garantissant le succès du système réglementaire choisi. Même s'il s'agit d'un fait relativement récent, ce qui rend hasardeuse toute conclusion définitive à ce propos, l'essor de la privatisation, de la restructuration et du démantèlement des monopoles n'est probablement pas une mode passagère. L'une des conditions préalables pour assurer le succès d'un projet donné de privatisation d'une infrastructure consiste à définir un cadre réglementaire approprié qui réponde aux besoins spécifiques du secteur et du pays concernés. A mesure que les activités des entreprises dans le domaine des services publics prennent une dimension internationale, il est nécessaire de réfléchir aux mécanismes destinés à réglementer ces activités. En Europe, la Commission européenne a créé le Forum européen pour la réglementation de l'électricité, où les membres des instances de réglementation se réunissent pour étudier les problèmes que posent, à l'échelle internationale, la tarification et les activités des entreprises. La CEAP, pour sa part, vient d'instituer son propre forum des instances de réglementation des marchés de l'énergie.

1.  P. Guislain: The privatization challenge (Washington, Banque mondiale, 1997), pp. 203 et suiv.

2.  The privatization network - The multinationals bid for public services (Londres, Public Services Privatization Research Unit (PSPRU), 1996), p. 1.

3.  Voir à ce sujet: Privatizing state-owned enterprises: Experiences of Asia-Pacific economies (Tokyo, Asia Productivity Organization, 1996); S. Ramnarayan et I.M. Pandey (dir. de publication): Strategic management of public enterprises in developing countries (New Delhi, Vikas, 1997); Privatisation et développement (Paris, Caisse française de développement, 1997); S.A. Samad et J. McMaster (dir. de publication): Privatization in Asia and the Pacific: Profiles, strategies, results (Kuala Lumpur, Asian-Pacific Development Centre, 1996).

4.  Il faut cependant relever que ce ne sont pas toujours les mêmes services qui sont considérés comme stratégiques, même dans un seul pays. Au Pérou par exemple, le gouvernement Fujimori soutient, contrairement à ceux qui l'ont précédé, que la privatisation des services publics ne devrait pas porter atteinte à la sécurité ou à l'intérêt supérieur de la nation: la menace proviendrait plutôt des pertes financières et des dettes considérables accumulées par les entreprises d'Etat. Voir Financial Times (Londres), 17 mars 1996.

5.  L. de Luca (dir. de publication): Labour and social dimensions of privatization and restructuring (public utilities: water, gas, electricity) (Genève, BIT, 1998) p. 11.

6.  P. Guislain, op. cit., p. 204.

7.  F. Neto: «Water privatization and regulation in England and France: A tale of two models», Natural Resources Forum (New York, Nations Unies), vol. 22, no 2, mai 1998, pp. 107-117.

8.  L. de Luca, op. cit., p. viii.

9.  La présente section fait amplement usage des données figurant dans L. de Luca, op. cit.

10.  Réponse du Syndicat norvégien des travailleurs de l'électricité (NEKF) au questionnaire du BIT.

11.  International Gas Report (Londres), 29 mai 1998.

12.  Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l'état de la libéralisation des marchés de l'énergie, COM 1998, 212 final, Bruxelles, 7 avril 1998.

13.  Directive 90/377/CEE.

14.  Directive du Conseil du 29 octobre 1990 relative au transit d'électricité sur les grands réseaux (90/547/CEE) et directive du Conseil du 31 mai 1991 relative au transit du gaz naturel sur les grands réseaux (91/296/CEE).

15.  Directive 96/92/CEE du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité (Journal officiel no L. 27/20 du 30 janvier 1997).

16.  Commission européenne: La politique européenne de concurrence 1996. XXVIe rapport sur la politique de concurrence, Bruxelles, Luxembourg, 1997, SEC (98) final.

17.  Financial Times (Londres), 9 mars 1998.

18.  Cahiers juridiques de l'électricité et du gaz (Paris, Electricité de France/Gaz de France), no 532, mai 1997, p. 176.

19.  BIT: Changements structurels et réglementaires et mondialisation dans les services des postes et télécommunications: répercussions sur les ressources humaines (Genève, 1998), pp. 24-30.

20.  D. Musco: «La Task Force Environnement-Eau», Le Courrier ACP-UE (Bruxelles), no 161, janv.-fév. 1997, p. 55.

21.  Réponse du Syndicat des travailleurs de l'ESCOM (EWU) du Malawi au questionnaire du BIT.

22.  Réponse de la Fédération japonaise des syndicats de travailleurs de l'électricité (DENRYOKU SOREN) au questionnaire du BIT.

23.  R. Corzine: «From Caracas to Tierra del Fuego the future will be gas-fired», Financial Times (Londres), 6 nov. 1998.

24.  Financial Times (Londres), 19 mars 1998.

25.  Réponse du Syndicat des travailleurs du pétrole, de l'industrie chimique et apparentés (SITRAPEQUIA/Costa Rica) au questionnaire du BIT.

26.  J.J. Dooley: «Unintended consequences: Energy R&D in a deregulated energy market», Energy Policy (Oxford), vol. 26, no 7, p. 548.

27.  Deregulation of the UK gas and electricity industries, rapport présenté par l'UNISON à la Conférence du Syndicat américain des travailleurs des services publics, Washington, 1997, p. 15.

28.  Gulf States Newsletter (Royaume-Uni, Crawley), vol. 21, no 534, 22 avril 1996; K. Bray: «Why burn champagne?», GEC Review, vol. 12, no 3, 1997, pp. 138-145.

29.  World Solar Summit: Preparatory processes and results. Final Report (Paris, UNESCO, 1997).

30.  C. L'Homme: «Le prix de l'or bleu», Sources UNESCO (Paris), no 101, mai 1998, pp. 4-6.

31.  «L'eau venue du soleil», Le Courrier ACP-UE, op. cit., p. 68.

32.  C. L'Homme, op. cit.

33.  Ibid.

34.  «Global water policy - Cooperation for the trans-frontier management of waterways», Petersberg, Bonn, 3-5 mars 1998.

35.  R.J. van der Plas et M. Hankins: «Solar electricity in Africa: A reality», Energy Policy (Oxford), vol. 26, no 4, mars 1998, pp. 295-305.

36.  Financial Times (Londres), 22-23 août 1998.

37.  A. Taylor: «Race for pole hots up as EU light goes green», Financial Times (Londres), 6 nov. 1998.

38.  The privatization network - The multinationals bid for public services, op. cit., p. 8.

39.  Financial Times (Londres), 18-19 juillet 1998.

40.  Ibid., 4 août 1998.

41.  Rapport sur le développement dans le monde 1997: l'Etat dans un monde en mutation (Washington, Banque mondiale, 1997), p. 6.

42.  M. Bishop, J. Kay et C. Mayer (dir. de publication): Privatization and economic performance (Oxford University Press, 1994 et 1996), p. 6.

43.  P. Guislain: The privatization challenge, op. cit., pp. 258 et suiv.

44.  J.A. Rees: «Regulation and private participation in the water and sanitation sector», Natural Resources Forum (New York, Nations Unies), op. cit., p. 103.

45.  «La gestion des services publics locaux d'eau et d'assainissement», Rapport public particulier, Cour des comptes, janv. 1997, figurant dans Privatisation News, no 44, fév. 1997, et Le Monde, 28 janv. 1997.

46.  Titre 4 de la loi no 1600 du 28 octobre 1994 sur la création du SIRESE, organe chargé de la réglementation pour le secteur des infrastructures.

47.  Financial Times (Londres), 6-8 déc.1996; Republic of Latvia. Renewal of Latvian infrastructure through private participation (Washington, Banque mondiale, 1997), p. 14.

48.  Communication de la Commission des marchés publics, The Way Forward, mars 1998; avis du Parlement européen prochainement soumis au vote, le 26 janvier 1999; position du SESP sur la communication de la Commission des marchés publics, mai 1998.

 

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