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Gestion de la privatisation et de la restructuration des services publics de l'eau, du gaz et de l'électricité

Rapport soumis aux fins de discussion à la
Réunion tripartite sur la gestion de la privatisation et de la restructuration des services publics de distribution

Genève, 12-16 avril 1999

Bureau International du travail   Genève

Copyright © 1999 Organisation Internationale du Travail (OIT)

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Préface

Le présent rapport, établi par le Bureau international du Travail, est destiné à servir de base aux discussions de la Réunion tripartite sur la gestion de la privatisation et de la restructuration des services publics de l'eau, du gaz et de l'électricité. Le Bureau y examine l'évolution de ce secteur, et plus particulièrement les nouvelles technologies, les contraintes en rapport avec l'environnement, la libéralisation et la privatisation, ainsi que les répercussions de ces transformations sur l'emploi, les conditions de travail et les relations professionnelles. Il décrit également la manière dont ces changements sont gérés par les partenaires sociaux et d'autres parties prenantes compte tenu des intérêts des travailleurs et de la société.

Cadre général de la réunion

La réunion s'inscrit dans le cadre du Programme des activités sectorielles du BIT, lequel vise à faciliter les échanges d'informations entre mandants concernant l'évolution de la situation sociale dans différents secteurs économiques, sur la base d'études des problèmes d'actualité qui se posent dans ces secteurs. Des réunions sectorielles tripartites internationales sont ainsi traditionnellement organisées afin de favoriser les échanges de vues et la confrontation des expériences. Les objectifs sont les suivants: permettre une meilleure compréhension des problèmes sectoriels, promouvoir un consensus tripartite international à ce sujet et dégager des orientations concernant les politiques et mesures à adopter sur le plan national et international; favoriser l'harmonisation de toutes les activités sectorielles du BIT et assurer la liaison entre le BIT et les mandants; fournir des avis techniques, une assistance pratique et un appui concret à ces derniers afin de faciliter l'application des normes internationales du travail dans les différents secteurs économiques.

A sa 267e session (novembre 1996), le Conseil d'administration du BIT a décidé d'inscrire au programme des réunions sectorielles pour 1998-99 une réunion sur la gestion de la privatisation et de la restructuration des services publics de distribution. A sa 268e session (mars 1997), il a décidé que cette réunion serait tripartite et compterait 60 participants et que les vingt pays suivants seraient invités: Afrique du Sud, Bénin, République de Corée, Croatie, Egypte, El Salvador, Ethiopie, France, Grenade, Hongrie, Israël, Koweït, Maurice, Népal, Pakistan, Pérou, Fédération de Russie, Sierra Leone, Suède et Suriname. Un certain nombre d'autres pays ont été inscrits sur une liste de réserve pour le cas où des gouvernements de la première liste déclineraient l'invitation. En outre, 20 représentants des employeurs et 20 représentants des travailleurs ont été invités. Le Conseil d'administration a décidé que la réunion devrait avoir pour objet d'échanger des données d'expérience concernant la privatisation et la restructuration des services publics et leur incidence sur l'emploi, les conditions de travail, la mise en valeur des ressources humaines et la fourniture des services, et d'adopter des conclusions comportant des directives d'actions futures de même qu'un rapport sur les travaux. La réunion pourra également adopter des résolutions.

Cadre général du rapport

Les services publics de l'eau, du gaz et de l'électricité, traditionnellement organisés en monopoles publics ou privés nationaux et locaux, ont été confrontés ces dix dernières années aux problèmes liés à la libéralisation des échanges, à la privatisation et à la restructuration. En 1987, la Réunion paritaire sur l'emploi et les conditions de travail dans les services de fourniture d'eau, de gaz et d'électricité avait déjà pris note de l'évolution de la propriété dans ce secteur et plus particulièrement de la tendance à la privatisation. Dans ses conclusions, elle avait fait observer que «les expériences concernant les changements de propriété varient selon les pays» et que si, «dans certains cas, les conditions d'emploi et de travail se sont maintenues ou même améliorées, dans d'autres cas elles se sont détériorées». Vu les effets de la privatisation sur le développement, la prestation, le prix et la qualité des services, elle était parvenue à la conclusion que, dans tous les cas de changement de propriétaire, «tous les efforts devraient être faits afin de protéger les droits et les intérêts des travailleurs ... sur la base de négociations, de consultations et d'accords collectifs»(1) et qu'indépendamment du statut juridique ou des modes de propriété «les services fournis sont si importants qu'il convient de prévoir des dispositions qui les soumettent à un contrôle public conformément à la législation et à la pratique nationales»(2).

Les défis associés à la libéralisation, à la privatisation et à la restructuration résultent essentiellement de la nécessité de répondre à l'augmentation de la demande mondiale et de l'incapacité du secteur public d'y faire face en raison des multiples sollicitations dont l'Etat fait l'objet dans le contexte d'une crise économique et sociale prolongée. En outre, les nouvelles technologies, le souci de l'environnement et la demande des consommateurs imposent de plus en plus que les services offerts soient efficaces, non polluants et, surtout, abordables. Les sociétés transnationales et les entreprises multiservices se multiplient dans ce secteur, donnant naissance à de nouvelles structures et de nouvelles formes de propriété et de fonctionnement. Ces tendances imposent aux entreprises de se restructurer pour devenir plus performantes et obligent les gouvernements des pays en développement et des pays en transition à solliciter des financements internationaux pour renforcer l'infrastructure. La restructuration a souvent précédé la privatisation, l'objectif étant de rendre les entreprises publiques plus intéressantes pour les acheteurs ou repreneurs potentiels. Les changements radicaux observés dans le secteur au cours des dix dernières années se reflètent dans la composition de cette réunion qui, pour la première fois, est véritablement tripartite.

Le rôle essentiel de l'eau et de l'électricité (et dans une moindre mesure du gaz) dans la vie et le développement des sociétés explique le vif intérêt que suscitent la propriété et la gestion de l'infrastructure et des services de distribution. La restructuration et la privatisation, généralement entreprises pour améliorer l'efficacité et la productivité, mais aussi par crainte de déficits budgétaires qui pourraient devenir ingérables, peuvent prendre de multiples formes. A cet égard, il n'existe pas de «pratiques optimales» mais plutôt toute une gamme de «bonnes pratiques». Les facteurs sociaux, économiques et politiques jouent un rôle important dans le choix du mode de restructuration et de privatisation. Toutefois, l'Etat conserve généralement un certain droit de contrôle ou de régulation et il est rare qu'il se dessaisisse totalement du capital. Dans beaucoup de pays, l'Etat garde la haute main sur la distribution de l'eau car la qualité de celle-ci est jugée cruciale. C'est moins le cas de l'électricité et encore moins du gaz. L'expérience de ces dix dernières années semble montrer que l'on est conscient des avantages d'un partenariat secteur public/secteur privé pour le développement et la gestion de ces services et de l'importance d'une implication des partenaires sociaux dès les premières étapes des processus de restructuration et de privatisation.

Le présent rapport examine les tendances et méthodes concernant la privatisation et la restructuration des services publics de l'eau, de l'électricité et du gaz, et leurs répercussions sur l'emploi, les rémunérations, les conditions de travail, les relations professionnelles et les consommateurs. Il donne des exemples des mesures prises pour faire face aux sureffectifs et de la participation des partenaires sociaux aux processus de privatisation et de restructuration. Il identifie certaines des conditions nécessaires au succès des réformes et se termine par un bref résumé et une liste de points suggérés pour la discussion.

1.  BIT: Rapport de la Réunion paritaire sur l'emploi et les conditions de travail dans les services de fourniture d'eau, de gaz et d'électricité (Genève, 1987), annexe 1, paragr. 5.

2.  Ibid., paragr. 7.

Table des matières

Préface

Remerciements

1. La privatisation et la restructuration des services de l'eau, du gaz et de l'électricité: un phénomène mondial

2.  Impact des privatisations et restructurations sur l'emploi et la valorisation des ressources humaines

3.  Impact des privatisations et des restructurations sur la rémunération et les autres conditions de travail

4.  Privatisations, restructurations et relations professionnelles

5.  Prix, coûts et qualité: des éléments déterminants du débat social

6.  Le rôle de l'OIT et des autres organisations internationales dans la privatisation et la restructuration

Résumé et points suggérés pour la discussion

Tableaux

Figures

Encadrés

Remerciements

Les informations utilisées dans le présent rapport proviennent de diverses sources et notamment d'un ouvrage intitulé Labour and social dimensions of privatization and restructuring (public utilities: water, gas, electricity) (Genève, BIT, 1998). Cet ouvrage, publié sous la direction de Loretta de Luca, contient des études de cas de Patrick Plane (Afrique), Michael Paddon (Asie et Pacifique), David Hall (Europe), Enrique Saravia (Amérique latine) et Brendan Martin et Nicolas White (Etats-Unis et Canada). Il fait partie d'une série d'études réalisées dans le cadre du Programme d'action sur la privatisation, la restructuration et la démocratie économique 1996-97. Des informations ont également été puisées à d'autres sources: publications du BIT, livres sur la privatisation dans différents pays, publications universitaires, presse financière. Les chiffres et les tableaux figurant dans le rapport se fondent sur les statistiques établies par le BIT ou par d'autres sources. De précieux renseignements ont été fournis par les Etats Membres, les organisations d'employeurs et de travailleurs, les organismes de recherche ainsi que par les bureaux de zone, les bureaux régionaux et les équipes multidisciplinaires. Le rapport, établi sous l'autorité du BIT, est l'œuvre de Claude Duchemin, Brian J. Mallet et Linda Wirth (Service des employés et travailleurs intellectuels, Département des activités sectorielles).

1. La privatisation et la restructuration
des services de l'eau, du gaz et de l'électricité:
un phénomène mondial

On croit souvent que les grandes infrastructures ont presque toujours été à la charge de l'Etat, sans participation (ou avec une participation réduite) du secteur privé. En fait, nombreux sont les exemples attestant que, par le passé, des entreprises privées ont joué un rôle dans le secteur des services publics(1). En France, où la pratique des concessions pour les services des eaux était fréquente au XIXe siècle, la Compagnie générale des eaux fut fondée en 1853 et la Société lyonnaise des eaux en 1888. A la même époque, d'autres concessions furent attribuées dans de nombreuses villes européennes, dont Berlin en 1856 et Barcelone en 1867 (la Sociedad General de Aguas de Barcelona fut créée à Liège en 1867 avant d'être rachetée à la Lyonnaise des Eaux en 1911 par un groupe d'entrepreneurs catalans). Au Maroc, le système de distribution des eaux fut installé par des entreprises privées vers 1914. Même si, après l'indépendance du pays, les concessions détenues par les sociétés d'exploitation françaises ne furent pas renouvelées, c'est toujours une entreprise privée qui fournit à la ville de Casablanca la plus grande partie de son eau, aux termes d'une concession accordée en 1949 pour cinquante ans.

D'autres exemples nous sont donnés par les secteurs du gaz et de l'électricité. En 1818, une concession octroyée par la municipalité de Bruxelles permit à une société privée d'installer le premier système d'éclairage public au gaz d'Europe continentale. L'invention du générateur et de l'ampoule électrique ainsi que l'introduction du courant alternatif à la fin des années 1880 contribuèrent à la multiplication des contrats de franchise pour l'éclairage urbain, les tramways et la distribution du courant électrique, aussi bien en Europe qu'aux Etats-Unis. Ici et là, les compagnies privées de tramways, qui utilisaient l'énergie électrique depuis les années 1880, tiraient parti de leur position pour chercher à obtenir des concessions pour l'éclairage, puis pour la distribution de courant, devenant ainsi les pionniers de l'industrie électrique. Dans nombre de pays, dont l'Argentine, le Brésil, l'Indonésie, les Philippines, la Thaïlande et le Venezuela, les compagnies d'électricité fondées au XIXe siècle appartenaient, à l'origine, au secteur privé - de nos jours encore, beaucoup d'entre elles lui appartiennent à plusieurs titres. Néanmoins, dans les décennies qui ont suivi la seconde guerre mondiale, le monde a connu une vague de nationalisations des services publics et d'acquisitions par les municipalités, en raison de l'essor rapide des pays nouvellement indépendants et de la demande de services modernes, universels et à prix abordable. Puis, dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix, on a assisté à une promotion de la privatisation comme instrument de politique budgétaire, qui a conduit à la réduction du rôle de l'Etat et à l'attribution, par les pouvoirs publics, de concessions de longue durée à des sociétés privées, multinationales de plus en plus souvent. En Argentine et au Royaume-Uni, pour ne citer que deux cas bien connus, on peut dire aujourd'hui que la boucle est bouclée: les compagnies d'électricité ont d'abord été privées, puis nationalisées et, pour finir, entièrement restituées au secteur privé.

Ce processus a coïncidé avec la reconnaissance des besoins considérables des services publics en matière d'investissement, besoins associés à divers facteurs: vieillissement des réseaux, montée des exigences à caractère social et écologique, augmentation de la consommation d'énergie à cause de la croissance économique, nécessité, pour les économies en développement, de nouvelles infrastructures pour répondre aux besoins d'ordre social et commercial. De surcroît, la formation de blocs économiques régionaux tels que l'Union européenne et le MERCOSUR, ainsi que les progrès technologiques rendent possible et souhaitable la commercialisation de l'énergie sur le plan international.

Il n'en reste pas moins, après ce rappel historique, qu'au cours de ces dix dernières années la mondialisation et l'ouverture des économies ont provoqué, sur toute la planète, l'essor de la privatisation à une vitesse que l'on ne peut qualifier que de phénoménale. Cependant, l'Etat demeure un acteur essentiel et, dans bien des cas, c'est au sein même des entreprises publiques que la restructuration est mise en œuvre.

1.1. La privatisation: une révolution

Au cours de ces dernières années, plus d'une centaine d'Etats ont lancé des programmes de privatisation ou de restructuration de leurs entreprises publiques. En Amérique latine, il s'agit notamment de l'Argentine, du Chili et du Mexique; en Asie, de la Malaisie, du Pakistan et des Philippines; en Europe, du Royaume-Uni, de la France et des pays en transition du centre et de l'est du continent; en Afrique, de la Côte d'Ivoire, du Nigéria et du Togo. Certains pays industrialisés, tels que la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni, et plusieurs pays en développement, tels que l'Argentine et le Mexique, ont appliqué des programmes de privatisation à la fois radicaux et ambitieux, tant par leur ampleur que par leur portée.

La privatisation touche l'ensemble des activités économiques: les principales transactions ayant eu lieu ces dernières années ont, presque toutes, concerné les secteurs dits «stratégiques», y compris les services publics. On procède au démantèlement des monopoles nationaux et locaux, à l'introduction de la concurrence dans la production et la distribution d'électricité, à la mise sur pied de systèmes permettant les échanges d'énergie électrique, tandis que les géants du pétrole et du gaz développent leurs activités dans le domaine des services énergétiques et que les «multiservices» permettent aux consommateurs de payer une seule facture pour toute une série de services, comprenant l'électricité, le gaz, l'eau et les télécommunications. Ainsi, les services des eaux à Newcastle (Royaume-Uni) sont désormais assurés par une filiale du groupe qui gère la distribution des eaux et la voirie à Buenos Aires, à savoir la Lyonnaise des Eaux, société française qui est également le plus important constructeur de routes en République tchèque. Autre exemple: la distribution des eaux à Gdansk (Pologne), celle des eaux et de l'électricité en Côte d'Ivoire, sont assurées par une même entreprise française, Bouygues, également coproductrice du film La leçon de piano, primé au festival de Cannes(2).

A la fin des années quatre-vingt, les ventes d'entreprises d'Etat dans le monde entier - qu'il s'agisse de distributeurs d'électricité, de compagnies de chemin de fer, voire d'écoles et de prisons - dépassaient les 185 milliards de dollars. La vente la plus importante a eu lieu au Royaume-Uni, où plus de 10 milliards de dollars ont été déboursés pour l'acquisition de 12 compagnies régionales d'électricité. Dans nombre d'autres pays, les gouvernements ont adopté des politiques semblables, soit par adhésion à certains principes politiques et économiques, soit pour augmenter les recettes de l'Etat, soit encore pour obéir aux prescriptions des programmes d'ajustement structurel. En Europe centrale et orientale, plusieurs pays en transition ont adopté la politique de privatisation pour accomplir avec succès leur passage à l'économie de marché.

Cependant, bien que la restructuration et la privatisation des services publics (souvent associées, en fait, à «l'internationalisation» ou, dans ce contexte, à la décentralisation) soient devenues aujourd'hui prioritaires pour de nombreux gouvernements, elles ne résultent pas d'un phénomène isolé, ni même d'une volonté délibérée des gouvernements: elles découlent plutôt d'une tendance générale au démantèlement des monopoles, à la diminution des dépenses publiques, à la déréglementation et à la libéralisation des marchés, et ce notamment sous l'impulsion de la Banque mondiale, de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et de l'Union européenne. L'amélioration des infrastructures et des prestations fournies par les services publics est essentielle, aussi bien pour des raisons de performance économique que pour l'amélioration du niveau de vie - d'où le fait que l'on insiste, actuellement, sur l'efficacité et sur la notion de service universel. Toutefois, de par son caractère radical, cette révolution de la privatisation constitue un énorme défi pour les gouvernements, en particulier ceux des pays en développement et en transition, peu habitués à faire face aux sociétés multinationales privées actives dans le secteur des services publics ou aux difficultés de concilier l'accès universel aux prestations avec le respect de normes suffisantes en matière de sécurité, de qualité et d'efficacité.

1.2. Méthodes de privatisation et de restructuration

Aujourd'hui, la privatisation et la restructuration sont généralement considérées comme d'importants instruments de la politique gouvernementale, destinés à créer les conditions d'une croissance économique soutenue et d'une redéfinition du rôle de l'Etat. Ce sont également des opérations aux conséquences notables sur l'emploi et sur la société.

Les principaux aspects de la privatisation et des processus de restructuration (voir figure 1.1) qui ont accompagné les programmes d'ajustement structurel lancés depuis les années quatre-vingt ont déjà donné lieu à de nombreuses publications(3).

Les modèles de privatisation et de restructuration des services publics sont très divers: le désengagement de l'Etat peut être très partiel ou total. De plus, la privatisation est souvent précédée par la restructuration, car le but de cette dernière est de rendre les entreprises concernées plus attractives pour les acheteurs ou exploitants potentiels. Dans le cas d'un retrait minimal, l'Etat conserve la propriété et l'exploitation du service concerné et choisit de le réformer, en modifiant sa structure, son organisation du travail et sa politique de ressources humaines, à l'aide de méthodes d'organisation et de gestion souvent inspirées du secteur privé. Aux Etats-Unis et au Canada, c'est la solution qu'ont choisie de nombreuses municipalités pour les services des eaux. Cette solution est moins fréquente dans le cas de l'électricité, et plus rare encore pour le gaz. Pour ce qui est des différentes étapes du processus industriel, il semble que le secteur privé soit, grosso modo, davantage présent dans la production et le transport que dans la distribution.

Lorsque le retrait de l'Etat est minimal, il est fréquent que la gestion soit privatisée: l'entreprise est alors transformée en société commerciale, de même que ses activités sont en grande partie décentralisées vers les régions et les collectivités locales. Mais il est essentiel de s'assurer que l'exploitation aux niveaux régional et local permet effectivement de faire fonctionner, d'entretenir et de développer les réseaux de services publics, et ce plus efficacement qu'une gestion centralisée. D'autres méthodes consistent à sous-traiter en partie ou en totalité l'exploitation du service concerné: l'Etat garde une certaine influence sur l'administration de l'entreprise, tandis que les contrats et les concessions confient aux partenaires du secteur privé l'entière responsabilité de la gestion et des investissements. La privatisation financière, par le biais de contrats CPE (construire-posséder-exploiter) et CPET (construire-posséder-exploiter-transférer) plus ou moins adaptés à chaque situation, sont sans doute les formules qui connaissent l'essor le plus rapide à l'heure actuelle dans le domaine des services publics.

A l'opposé, lorsque le désengagement de l'Etat est complet, la propriété de l'entreprise change de mains par la vente de la majorité ou de la totalité de ses actions au secteur privé du pays concerné ou à des sociétés étrangères, privées ou publiques (voir figure 1.1).

On peut relever que l'internationalisation et la libéralisation de l'approvisionnement énergétique ont parfois coïncidé et, dans certains cas, été en conflit avec la privatisation. Au Royaume-Uni, par exemple, certains impératifs politiques ont entraîné la création de monopoles privés à tous les niveaux, aussi bien pour l'électricité que pour le gaz et pour l'eau. Dans d'autres cas, comme pour le marché de l'électricité des pays scandinaves, la libéralisation a débouché sur l'internationalisation des puissantes entreprises publiques.

Bien que l'on confonde parfois les termes de «privatisation» et de «restructuration» parce qu'ils font souvent partie du même processus, la restructuration (c'est-à-dire l'ensemble des transformations d'ordre sectoriel ou organisationnel et leurs effets sur la société et sur le monde du travail) ne s'accompagne pas nécessairement d'une privatisation. Certains Etats ont séparé la production, le transport et la distribution de l'électricité sans privatiser ce secteur ou avant même de le privatiser; les réseaux électriques, par exemple, demeurent un monopole public dans la plupart des pays. La restructuration peut également décentraliser vers les municipalités certaines entreprises publiques qui fonctionnaient précédemment au niveau régional; tel est le cas, dans les pays en transition d'Europe centrale et orientale, des services des eaux, dont un très petit nombre ont été privatisés. De même, certaines entreprises privées peuvent également agir dans un sens contraire à la restructuration initiale: ainsi, en Suède, les producteurs d'électricité ont racheté les distributeurs afin de garantir des débouchés à leur production. Au Royaume-Uni, le récent rachat du distributeur d'électricité East Midlands par le producteur PowerGen a signifié, en fait, la réunion de deux unités d'une ancienne entreprise publique qui avaient été séparées à l'occasion d'une privatisation.

Cependant, on reconnaît généralement aujourd'hui que les privatisations et restructurations ne donnent pas partout les mêmes résultats, et que leur planification et leur mise en œuvre demandent un travail considérable de préparation et de consultation. Ces réformes ne débouchent pas toujours sur un accroissement de la concurrence, ni sur une augmentation de l'efficacité ou de la rentabilité des exploitations. Or elles doivent s'insérer dans la réforme du marché en général et répondre aux exigences d'une gestion efficace. Que la propriété revienne au public ou au privé, la concurrence doit être considérée comme un facteur important de discipline, dans l'intérêt d'une bonne gestion.

Dans le cas des services publics stratégiques, il est nécessaire de trouver un équilibre entre la rentabilité et la prestation de services bon marché, fiables, de bonne qualité et accessibles au plus grand nombre. Il s'ensuit que certains mécanismes doivent être mis en place pour assurer le contrôle, le suivi et la réglementation du processus de privatisation conformément à toute une série de critères prenant en considération le social et l'économique ainsi que l'environnement.

1.3. Nature et importance des données

Un certain nombre d'organisations, parmi lesquelles la Banque mondiale, la BERD et la CNUCED, assurent le suivi statistique de la privatisation et de la réforme du secteur public, ce qui a permis de rassembler un nombre considérable de données concernant les effets de la privatisation et de la restructuration sur les performances économiques (en termes d'augmentation des investissements, de la productivité des facteurs, de la croissance à long terme et de la diversification des activités). Pourtant, on constate encore un manque de méthodologies adéquates et transparentes pour présenter clairement les bénéfices et les coûts des différentes opérations en cours ainsi que les tentatives mises en œuvre pour trouver d'autres solutions. Dans le même ordre d'idées, les conséquences de la privatisation des services d'intérêt général sur les consommateurs et la réaction éventuelle de ces derniers ont certes retenu l'attention, mais l'on n'a guère souligné, jusqu'à une date récente, l'importance des méthodes susceptibles de retracer les répercussions de ce phénomène dans le domaine social et sur le monde du travail et d'y porter remède, notamment en ce qui concerne l'emploi, le développement des ressources humaines, les rémunérations et les relations professionnelles. On n'a guère insisté non plus sur l'influence que les travailleurs pourraient exercer sur un processus de restructuration ou de privatisation. Même si, dans la plupart des pays, les services publics n'emploient guère plus de 2 pour cent de la population active, avec une faible proportion de femmes (sauf dans les emplois de bureau), l'importance du niveau de l'emploi et des conditions de travail dans ce secteur est sans commune mesure avec la taille de celui-ci. En effet, les possibilités d'emploi dans les autres secteurs dépendent du bon fonctionnement de l'approvisionnement en eau, en gaz et en électricité. L'esprit traditionnel du service public a longtemps permis l'existence d'un terrain d'entente entre employeurs et employés, aujourd'hui menacé par des pressions nouvelles et adverses dans la mesure où la direction et les actionnaires des entreprises de service public privatisées donnent la priorité à la maximisation des profits, à la hausse des dividendes et à la compression des coûts.

1.4. Privatisation des services publics

En raison du caractère public et de la situation de monopole naturel des services des eaux, de l'électricité et du gaz, dont la possession et l'exploitation par l'Etat sont, par tradition, considérées comme d'importance stratégique(4), la privatisation de ces secteurs a été tardive et s'est déroulée progressivement. Cette privatisation tardive n'a pas empêché de prendre, au préalable, des mesures de restructuration, parmi lesquelles la décentralisation de l'exploitation vers les municipalités et les quartiers, la séparation verticale des activités en amont et en aval, la séparation de la production, du transport et de la distribution, etc. D'une manière générale, la privatisation a été moins souvent appliquée et, le cas échéant, moins radicale et plus réglementée pour les services des eaux; la privatisation du gaz naturel, le moins «essentiel» des trois services publics concernés, est celle qui a soulevé le moins de polémiques. Néanmoins, dans tous les cas, l'Etat demeure, en dernière instance, responsable de l'approvisionnement en eau, en gaz et en électricité, et garant d'un cadre réglementaire minimum.

Depuis le lancement du programme de privatisation au Royaume-Uni dans les années quatre-vingt, le même processus s'est étendu au monde entier et, après avoir touché l'industrie, le commerce et les finances, a atteint les services d'infrastructure et les services municipaux. La valeur mondiale totale des transactions occasionnées par la privatisation est passée de 2,5 milliards de dollars en 1988 à 23 milliards en 1992(5). Cependant, le rythme de ce processus n'a pas été le même toujours et partout. Plusieurs pays industrialisés (Royaume-Uni, Nouvelle-Zélande) et un certain nombre de pays en développement adeptes du libéralisme économique et où la propriété privée est bien établie (Argentine, Chili, Malaisie, Mexique) ont été les premiers à procéder à la privatisation des grandes infrastructures. A l'opposé, un autre ensemble de pays, comprenant des pays en transition, des pays en développement parmi les plus pauvres et certains pays industrialisés dotés d'une politique économique nationaliste ou étatiste(6), ont centré leurs efforts de privatisation sur d'autres secteurs. Dans d'autres pays pourtant, nombre de grands services publics ont toujours été aux mains du privé. Tel est le cas aux Etats-Unis, à l'exception des services des eaux et d'assainissement (souvent confiés à des entreprises municipales), de certains services d'électricité et de quelques compagnies de chemin de fer.

Tandis que le débat se poursuit à propos de la propriété publique ou privée des infrastructures, il est clair à présent que la privatisation entreprise en Angleterre et au pays de Galles a été examinée de façon critique, dans le monde entier, par les autorités des services des eaux, dans la mesure où celles-ci cherchent à confier au secteur privé le financement et la gestion de leurs opérations et investissements les plus importants. Pour les pouvoirs publics des Etats-Unis, d'Europe et des pays en développement qui envisagent actuellement la privatisation de leurs services des eaux, l'expérience menée au Royaume-Uni est riche d'enseignements (bien que, dans ce même domaine, le modèle français soit peut-être, pour de nombreux pays, une meilleure source d'inspiration)(7). Au Royaume-Uni, les services publics entrent actuellement dans une phase d'intensification de la concurrence et de baisse des prix, tandis que l'on renforce le pouvoir des instances indépendantes de réglementation et de surveillance pour lutter contre les pratiques anti-concurrentielles. Selon la nouvelle législation britannique, les actionnaires des entreprises de service public sont désormais tenus de répercuter davantage leurs gains sur les consommateurs: les pratiques contraires à la concurrence, telles que l'alignement des prix, les cartels ou les prix d'éviction, sont interdites. Les entreprises qui abusent de leur influence sur le marché sont passibles d'amendes pouvant aller jusqu'à 10 pour cent de leur chiffre d'affaires.

Ces dernières années ont également été caractérisées par la croissance de l'activité et de la propriété transnationales des entreprises de service public, tandis que les marchés nationaux ont été ouverts à la concurrence internationale: tel est le cas pour la distribution d'électricité dans l'Union européenne. Dans ce secteur, la valeur totale des acquisitions effectuées à l'échelle internationale est passée, en dix ans (1985-1995), de 1 milliard de dollars environ à 20 milliards de dollars(8).

Dans la mesure où les infrastructures des services de l'eau, du gaz et de l'électricité de même que les infrastructures de télécommunication et de transport ont longtemps été considérées comme des monopoles et, à ce titre, inévitablement rattachées au secteur public, leur privatisation soulève des questions particulières qui demandent une méthode et des techniques spécifiques: choix des mesures préalables de restructuration et des instruments de la privatisation, restrictions statutaires et législatives, fragmentation des infrastructures et déroulement de ce processus, utilisation de la concurrence comme unité de mesure aux fins de réglementation, création des organes de réglementation et définition de leurs compétences, nouvelles technologies et mondialisation des services d'infrastructure.

1.5. Tendances par région(9)

1.5.1. Europe

Dans le secteur de l'eau, du gaz et de l'électricité, le modèle britannique (privatisation rapide et complète accompagnée de la création d'une instance de réglementation spécialisée pour chaque branche d'activité) n'a pas été suivi dans toute l'Europe. De plus, la privatisation des services des eaux a été moins importante qu'on ne le croit généralement (voir figure 1.2). En Europe occidentale, le Royaume-Uni et la France sont les seuls pays où les services des eaux sont dominés par le secteur privé, mais ces deux pays présentent d'importantes différences; en Espagne, c'est environ le tiers du secteur qui est privatisé (comme pour la France, certaines concessions datent du début du XXe siècle); en Italie, quelques privatisations ont été entreprises il y a quelques années, mais ont pratiquement été interrompues depuis cinq ans. Partout ailleurs, le secteur des services des eaux est dominé par les organismes publics.

Pour ce qui est des services des eaux dans les pays en transition d'Europe centrale et orientale, plusieurs grandes villes de la République tchèque et de la Hongrie ont créé des entreprises semi-privées fondées sur une concession; du reste, étant donné qu'elle s'insère dans une réforme politique d'ensemble, la décentralisation a été plus poussée et les compétences des organismes étatiques régionaux ont été transférées aux municipalités. La création de multiples compagnies au niveau municipal n'a pas toujours permis d'augmenter l'efficacité des services, même si d'aucuns soutiennent, à ce propos, que le manque de moyens financiers et techniques des municipalités constitue un argument supplémentaire en faveur de la privatisation.

En ce qui concerne le secteur de l'électricité, les modèles appliqués sont nombreux et complexes, ce qui n'empêche pas l'Etat de continuer à jouer un rôle important (voir tableaux 1.1 et 1.2). Au Portugal, par exemple, jusqu'au début des années quatre-vingt-dix, le secteur de l'électricité était confié à une entreprise publique intégrée verticalement, qui disposait d'un monopole de droit et de fait sur la production, le transport, la distribution et l'approvisionnement.

Cette entreprise a d'abord été transformée en une société régie par le droit privé mais toujours détenue par l'Etat. Dans une deuxième étape (1994-95), elle a été fragmentée en plusieurs sociétés distinctes (une entreprise pour la production, une autre pour le transport et quatre pour la distribution, tandis que de nouvelles entreprises étaient créées pour le marché international). Ainsi, l'industrie portugaise de l'électricité s'appuie sur deux structures, l'une publique, l'autre indépendante. L'Etat conserve ses obligations en matière d'approvisionnement et de surveillance des prix mais le nouveau système, dans son ensemble, améliore la transparence et stimule la concurrence.

Certaines entreprises de production détenues par l'Etat, telles qu'Electricité de France, Vattenfall (Suède) et IVO (Finlande), ont réussi à donner une dimension internationale à leurs activités. En Scandinavie, ce sont les entreprises de production électrique appartenant à l'Etat qui sont les plus performantes; la distribution est confiée, pour l'essentiel, à des sociétés appartenant aux municipalités. En Norvège, 85 pour cent des moyens de production appartiennent aux municipalités, aux autorités locales et à l'Etat. La restructuration du secteur a débuté en 1991 par une loi sur la libéralisation du marché de l'électricité. Cependant, la privatisation proprement dite n'a pas été très étendue, la préférence ayant été donnée à l'introduction de techniques de commercialisation (tous les consommateurs pouvant choisir leur fournisseur)(10).

Tableau 1.1. Propriété des entreprises du gaz et de l'électricité
dans l'Union européenne, 1997
M = municipalités; P = sociétés privées; E = Etat)

Pays

Production
d'électricité

Transport
d'électricité

Distribution
d'électricité

Transport
de gaz

Distribution
de gaz

Allemagne

P

P

M

P

M

Autriche

E/M

E

M

E

M

Belgique

P

P

P/M

E/P

P/M

Danemark

M

E/M

M/P

E

Espagne

E/P

E

E/P

E/P

Finlande

E/P

E/P

M/P

France

E

E

E

E

E

Grèce

E

E

E

Irlande

E

E

E

E

E

Italie

E

E

E

E

M

Norvège

E/P

E

M

Pays-Bas

E

E

M

E/P

M

Portugal

E/P

E

E

E

E

Royaume-Uni

P

P

P

P

P

Suède

E/P

E

M/P

E

P/M

Sources: Divers; base de données de la Public Service Privatization Research Unit (PSPRU).


Tableau 1.2. Activités des entreprises multinationales de l'énergie en Europe

Société

Pays
d'origine

Part de l'Etat
dans le capital (en %)

Europe
occidentale

Europe centrale et orientale

Autres
régions

Autres
activités

AEP

Etats-Unis

Royaume-Uni

AES

Etats-Unis

Royaume-Uni

Hongrie

Amérique latine,
Asie

British Gas

Royaume-Uni

Italie

Pologne, République tchèque

Amérique latine

Calenergy

Etats-Unis

Royaume-Uni

CEZ

République tchèque

67

Slovaquie

Asie

Télécommu
nications

Cinergy

Etats-Unis

Royaume-Uni

CSW

Etats-Unis

Royaume-Uni

Dominion

Etats-Unis

Royaume-Uni

Edison

Etats-Unis

Royaume-Uni

Amérique latine

Logement

Electricité de France (EDF)

France

100

Autriche, Espagne, Italie, Portugal, Suède, Suisse

Bulgarie, Hongrie, Pologne, Fédération de Russie, Slovaquie, République tchèque, Ukraine

Afrique, Asie, Amérique latine

Eaux, traitement
des déchets

Endesa

Espagne

75

France, Portugal

Afrique, Amérique latine

Eaux, traitement
des déchets, télécommuni-
cations

ENI-SNAM-Italgas

Italie

100

Hongrie, Slovénie

Enron

Etats-Unis

Pologne

Entergy

Etats-Unis

Royaume-Uni

République tchèque

Amérique latine

Gaz de France (GDF)

France

100

Espagne

Hongrie, Roumanie, Slovaquie

Gazprom

Fédération de Russie

40

Allemagne, Autriche, Belgique, Finlande, Grèce,

Italie, Royaume-Uni

Bélarus, Bulgarie, Estonie, Hongrie, République de Moldova, Pologne, Slovaquie, Ukraine

GPU

Etats-Unis

Royaume-Uni

Hyder

Royaume-Uni

Royaume-Uni

Eaux, construction

Imatran Voima Oy (IVO)

Finlande

97

Suède, Royaume-Uni

Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne

Asie

NRG

Etats-Unis

République tchèque, Estonie

Pacificorp

Etats-Unis

PowerGen

Royaume-Uni

Allemagne, Portugal

Hongrie

Asie

PS Colorado

Etats-Unis

Royaume-Uni

Ruhrgas

Allemagne

Estonie, Hongrie, Lettonie, République tchèque

RWE

Allemagne

Espagne, Suisse

Hongrie, Pologne, République tchèque

Télécommuni-
cations, eaux, traitement des déchets

Southern Company

Etats-Unis

Royaume-Uni

Amérique latine

Tractebel (50 % du capital appartient aujourd'hui à la Lyonnaise des Eaux)

Belgique

Allemagne, Espagne, Italie, Portugal, Royaume-Uni

Hongrie

Amérique du Nord, Amérique latine,

Asie

Télécommuni-
cations, traitement des déchets

United Utilities

Royaume-Uni

Royaume-Uni

Amérique du Nord

Eaux

Vattenfall

Suède

100

Allemagne, Finlande, Norvège

Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne

Veba-Preussen-elektra

Allemagne

Suède

Télécommuni-
cations

Viag-Bayernwerk

Allemagne

Autriche

Hongrie, Slovaquie, République tchèque

Télécommuni-
cations

Source: L. de Luca (dir. de publication): Labour and social dimensions of privatization and restructuring, op. cit., p. 151.

Le cas du Royaume-Uni est, une fois de plus, très particulier: c'est la totalité de l'industrie électrique qui a été privatisée; les services de distribution ont été, pour la plupart, rachetés par des sociétés originaires des Etats-Unis.

En Europe centrale et orientale, c'est en Hongrie (pays le plus engagé dans ce processus) et en République tchèque qu'ont été mis en œuvre les principaux programmes de privatisation, aussi bien pour la production que pour la distribution. Dans ces deux pays, ainsi qu'en Pologne où une nouvelle loi sur l'énergie a été adoptée en 1997, on compte aujourd'hui plusieurs producteurs indépendants d'énergie (PIE). De même que pour les services des eaux, la tendance actuelle, pour la distribution d'électricité, est à la décentralisation des activités vers les collectivités locales.

Dans le secteur du gaz, la société russe Gazprom, qui fournit à elle seule environ un tiers de la production mondiale et qui a été partiellement privatisée, cherche activement à étendre ses réseaux sur l'ensemble du continent au moyen de coentreprises. Ruhrgas, la plus importante société allemande de distribution de gaz, a récemment annoncé son «alliance stratégique» à long terme avec Gazprom, après avoir signé des contrats prévoyant la fourniture annuelle, à partir de 2008, de 13 milliards de mètres cubes de gaz naturel en provenance de Russie(11). Ruhrgas et Gazprom sont également en train de renforcer leur coopération concernant le transport du gaz russe à travers l'Allemagne, ce qui pourrait donner lieu à la construction de nouveaux gazoducs. On s'attend également à voir Gazprom consolider son alliance stratégique avec Royal Dutch Shell et avec l'entreprise italienne ENI. Cependant, les anciennes républiques membres de l'Union soviétique ont manifesté une certaine volonté politique de résister à cette expansion et tentent de trouver d'autres sources d'approvisionnement.

1.5.2. La politique européenne de libéralisation des services publics
de distribution de l'électricité et du gaz

Depuis 1987, date du précédent rapport du BIT, les pays membres de l'Union européenne se sont progressivement dotés d'une politique commune de libéralisation des secteurs du gaz et de l'électricité en vue de mettre en place un «marché intérieur libéralisé de l'énergie». Pour ces deux secteurs, c'est l'un des faits les plus importants de cette dernière décennie. Par la mise en place d'un marché intérieur de l'énergie, la Commission européenne vise avant tout à faire reconnaître qu'une intégration plus poussée des marchés nationaux de l'énergie permettrait de réduire les coûts d'exploitation, de diminuer les prix et d'améliorer la compétitivité. Un marché communautaire sans frontières intérieures devrait assurer un approvisionnement énergétique plus souple et plus diversifié, contribuant ainsi à la sécurité de cet approvisionnement pour l'ensemble de l'Union. Selon la Commission européenne(12), le renforcement de la concurrence entraînerait, en outre, une baisse des tarifs pour les consommateurs d'énergie, ce qui donnerait un avantage compétitif à leur production. En 1997, les prix de l'électricité et du gaz en Europe étaient, en moyenne, 40 pour cent plus élevés qu'aux Etats-Unis.

La directive européenne sur la transparence des prix(13) a été adoptée le 20 juin 1990. Ce texte prévoit une procédure communautaire assurant la transparence des prix pour les consommateurs industriels finals de gaz et d'électricité. Les entreprises du gaz et de l'électricité sont tenues, deux fois l'an, de faire connaître à l'Office statistique des Communautés européennes les tarifs qu'elles pratiquent vis-à-vis des consommateurs, toutes catégories confondues. Les chiffres publiés tout au long de cette dernière décennie révèlent, en raison du cloisonnement des marchés, d'importantes différences, d'un pays à l'autre, quant aux conditions d'approvision-nement en gaz et en électricité pour les consommateurs industriels.

Les directives communautaires sur le transport de l'électricité et du gaz(14) visent à maximiser et à faciliter les échanges d'électricité et de gaz entre pays n'ayant pas de frontières communes. Dans les faits, ces échanges n'ont été possibles qu'entre des réseaux et des distributeurs publics monopolistiques, et non entre les consommateurs d'un Etat membre et les producteurs d'un autre. Jusqu'en 1996 ces deux directives ont constitué la première étape de la libéralisation du marché de l'énergie. Une deuxième étape, plus ambitieuse, a récemment donné lieu à l'établissement d'un calendrier détaillé du processus de libéralisation.

Electricité

La coopération entre les différentes industries nationales de l'électricité, renforcée par les deux directives précitées, avait permis, dès les années cinquante, l'interconnexion progressive des réseaux et le développement des échanges d'électricité en Europe. Mais cette coopération reposait sur la juxtaposition de marchés cloisonnés et non sur un marché unique. On continuait de relever d'importants écarts de prix d'un pays à l'autre. C'est donc au moyen de directives portant sur l'ouverture progressive à la concurrence que le marché européen de l'électricité prend forme à la fin des années quatre-vingt-dix. Les privatisations effectuées dans plusieurs pays sont une conséquence de la disparition ou de la restructuration des monopoles nationaux de production, de transport et de distribution.

Après neuf ans de négociations, le Conseil des ministres de l'Union européenne a adopté, le 19 décembre 1996, la directive concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité(15). Cette directive prévoit une ouverture du marché de l'électricité échelonnée sur six ans.

La première étape de cette ouverture, qui doit prendre fin au début de 1999, prévoit que dans chaque Etat membre le marché doit être ouvert dans une proportion correspondant à sa part de la consommation communautaire, cette dernière étant considérée comme représentée par les consommateurs finals qui consomment annuellement plus de 40 gigawatts/heure par site (données de 1997). Ce seuil sera progressivement ramené à 9 gigawatts/heure de consommation annuelle au bout de six ans. Plus précisément, aux termes de la directive sur l'électricité, les pays membres ont jusqu'à février 1999 pour ouvrir à la concurrence au moins 25 pour cent de leur marché national de l'électricité - considéré comme représenté par les consommateurs les plus importants. Ce seuil minimum passera à 28 pour cent en février 2000 et à 33 pour cent en 2003. La Commission européenne proposera ultérieurement une ouverture supplémentaire qui devrait entrer en vigueur la neuvième année(16).

En fait, la libéralisation du marché de l'électricité se déroule beaucoup plus vite que la directive ne l'envisageait. Selon la Commission européenne, la directive devrait permettre une ouverture de plus de 50 pour cent des marchés, en moyenne, à partir de 1999. Les données transmises à Bruxelles par un groupe de travail composé de spécialistes des questions énergétiques montrent qu'aujourd'hui déjà (en 1998) l'Allemagne, la Finlande et la Suède autorisent 100 pour cent des utilisateurs à acquérir leur électricité à l'étranger. Au Royaume-Uni, la libéralisation de la totalité du marché national est prévue pour 1998(17).

L'objectif principal de la directive concerne la libéralisation de la production d'électricité et de l'accès des tiers au marché, mesures qui permettront à certains acheteurs d'électricité de faire jouer la concurrence par les prix entre les producteurs. Cette libéralisation progressive n'implique pas nécessairement la privatisation des opérateurs, étant donné la neutralité du droit européen quant au caractère public ou privé de la propriété des entreprises. Cependant, la directive encourage la privatisation de la production.

En ce qui concerne les modalités retenues pour l'ouverture du marché, la directive propose l'alternative suivante: accès direct des tiers (clients et fournisseurs) aux infrastructures de transport et de distribution ou accès indirect par l'intermédiaire de l'entreprise qui détient le réseau et qui devient alors acheteur et revendeur unique d'électricité.

Il reviendra aux Etats membres de décider des acheteurs qui, conformément à la directive, auront la possibilité de choisir un fournisseur (clients «éligibles»). La directive stipule que les gros clients, ceux qui consomment plus de 100 gigawatts/heure par an, appartiennent d'office à cette catégorie, de même que les distributeurs, pour la quantité d'électricité consommée sur leur réseau de distribution par les autres clients finaux éligibles. La directive prévoit également que les distributeurs pourront acquérir leur électricité auprès d'autres fournisseurs pour approvisionner ceux de leurs clients qui sont eux-mêmes éligibles.

Lorsque l'on compare cette «directive de déréglementation» à celles qui concernent d'autres secteurs, son originalité réside en ce qu'elle accorde une place importante à la notion de service public(18). Aux termes du paragraphe 2) de l'article 3 de la directive «les Etats membres peuvent imposer aux entreprises du secteur de l'électricité des obligations de service public, dans l'intérêt économique général, qui peuvent porter sur la sécurité, y compris la sécurité d'approvision-nement, la régularité, la qualité et les prix de la fourniture, ainsi que la protection de l'environnement (...). Comme moyen pour réaliser les obligations de service public précitées, les Etats membres qui le souhaitent peuvent mettre en œuvre une planification à long terme.» Du fait qu'elle mentionne la sécurité d'approvisionnement, la protection de l'environnement et la planification, cette directive ne limite pas l'intérêt économique général à la seule notion de «service universel», comme cela a été le cas pour d'autres secteurs stratégiques tels que les télécommunications(19).

Il faut relever que les syndicats européens des secteurs de l'électricité et du gaz, regroupés dans la Fédération européenne des services publics (la FESP, branche européenne de l'ISP), se sont opposés aux premières propositions de la Commission européenne, qui leur semblaient favorables à une libéralisation complète. De ces propositions, les syndicats critiquaient surtout l'absence de prise en considération des problèmes de l'emploi et des menaces pesant sur le patrimoine national, les services publics et l'environnement. Les syndicats ont également exigé que soient créées des structures permettant aux employeurs et aux syndicats de tenir des rencontres au niveau européen. La FESP a organisé des manifestations à Luxembourg (1995), Bologne (1996) et La Haye (1997). D'autres manifestations d'opposition importantes ont également eu lieu à l'échelle nationale. Ces différentes pressions ont incité le Parlement européen à modifier sensiblement les propositions de la Commission et à renforcer les obligations liant les services publics. En novembre 1996, un comité consultatif européen sur l'énergie a été créé auprès de la Commission. Les syndicats participent à ce comité et en détiennent la vice-présidence. Le dialogue social a été engagé en 1995 avec Eurelectric, l'organisation faîtière européenne des compagnies d'électricité. Les deux parties étudient les questions relatives à la santé et à la sécurité ainsi que les incidences de la restructuration sur l'emploi et sur l'égalité des chances.

Gaz

Un an après l'adoption de la directive sur l'électricité, le Conseil des ministres de l'énergie est parvenu à un accord politique, le 8 décembre 1997, sur le projet de directive concernant l'ouverture du marché du gaz naturel. C'est aussi une méthode prudente et progressive qui a été retenue pour ce secteur. Le projet de directive établit des règles communes concernant le transport, la distribution, la fourniture et le stockage de gaz naturel, réglemente l'accès au marché, l'exploitation des réseaux et précise les critères et les procédures applicables concernant les autorisations de transport, de distribution, de fourniture et de stockage du gaz naturel.

Pour l'ensemble de l'Union européenne, l'ouverture des marchés nationaux du gaz représentera, en moyenne, 30 pour cent environ de la consommation annuelle, le minimum étant fixé à 20 pour cent. Ce minimum sera porté à 28 pour cent au bout de cinq ans et à 33 pour cent au bout de dix ans. Parallèlement, la catégorie des clients éligibles (c'est-à-dire des consommateurs de gaz naturel autorisés à négocier directement leurs contrats d'achat avec d'autres fournisseurs que leur fournisseur habituel) sera progressivement étendue. Lorsqu'elle entrera en vigueur, la directive concernera tous les clients consommant plus de 25 millions de mètres cubes de gaz par an et par site de consommation. Ce seuil sera abaissé à 15 millions au bout de cinq ans et à 5 millions au bout de dix ans. Les centrales électriques fonctionnant au gaz sont d'office considérées comme des clients éligibles, quelle que soit leur consommation.

En ce qui concerne l'accès au réseau, les Etats membres peuvent choisir entre deux formules: accès négocié ou accès réglementé. Quelle que soit la formule choisie, sa mise en œuvre doit répondre à des critères d'objectivité, de transparence et de non-discrimination.

Le projet de directive comprend également des dispositions concernant la distribution du gaz, mais les Etats membres peuvent, dans certaines conditions, ne pas les appliquer si elles constituent une menace pour les obligations de service public. Dans ce cas, la directive permet aux Etats membres d'invoquer le principe de «service d'intérêt général» que la Commission devra apprécier au cas par cas. Signalons que le nouveau traité d'Amsterdam, signé en 1997, réaffirme l'attachement à ce principe: le nouvel article 7D déclare que les services publics doivent pouvoir fonctionner dans des conditions qui leur permettent d'accomplir leur mission d'intérêt général.

La politique européenne de l'eau et les questions écologiques

La politique européenne de l'eau reflète, dans une large mesure, le souci de préserver l'environnement et se fonde, entre autres, sur le principe du «pollueur-payeur». Aujourd'hui, les mesures prises au niveau local jouent un rôle décisif lorsqu'il s'agit d'évaluer la situation de l'eau et l'améliorer, et ce sont les Etats membres et les autorités locales qui assument la responsabilité de la mise en œuvre de la plupart des dispositions relatives à la protection de l'environnement. Cependant, plusieurs appels ont été lancés en faveur de la création d'un organisme européen chargé de rendre les politiques de l'eau plus efficaces et plus économiques. La Commission a également mis sur pied une «Task Force Environnement-Eau», dont les trois principaux objectifs sont les suivants: définir des priorités en matière de recherche après consultation des partenaires sociaux; renforcer la coordination entre les programmes de recherche de la Communauté, ceux des Etats et ceux du secteur privé; promouvoir l'innovation. Dans son rapport préliminaire paru en 1996, la «Task Force» a fixé les priorités suivantes pour la recherche: lutte contre la pollution, utilisation rationnelle de l'eau, solution des problèmes de pénurie, prévention et gestion des situations de crise(20).

1.5.3. Afrique

Le processus de privatisation est à présent engagé dans une dizaine de pays africains. Pour l'heure, la privatisation n'a impliqué aucun transfert de propriété, mais a pris diverses autres formes (contrats d'exploitation, contrats de crédit-bail, concessions, etc.). Le tableau 1.3 donne quelques exemples concernant la privatisation des services des eaux et de l'électricité en Afrique. Sauf pour la Côte d'Ivoire, ce processus remonte au début des années quatre-vingt-dix, lorsque les activités de gestion ont été transférées à divers opérateurs internationaux, peu nombreux, soit concurrents, soit liés par des accords de coopération horizontale. La Côte d'Ivoire a créé le modèle original de privatisation pour l'ensemble du continent africain: aussi bien pour les eaux (1960) que pour l'électricité (1990), le système ivoirien est fondé sur une séparation de la propriété et de la gestion. En 1990, la concession du service public de l'électricité à une société étrangère a confié à celle-ci la tâche de restaurer l'équilibre financier et d'augmenter l'efficacité technique de l'exploitation pour réduire les prix de l'énergie, tout en procédant à une restructuration complète du système de gestion. En Guinée, la privatisation du service des eaux a pris la forme d'un contrat d'affermage signé en 1989 avec un groupement de partenaires internationaux. La République centrafricaine a adopté une formule analogue en 1991. D'autres plans de privatisation ont été mis en œuvre au Gabon, en Guinée-Bissau et au Mali (pour les services des eaux et pour la production et la distribution d'électricité), au Sénégal (distribution des eaux) et au Ghana (production et distribution d'électricité). Au Malawi, même si la Commission de distribution des eaux (Electricity Supply Commission ou ESCOM) n'a pas été privatisée à proprement parler, sa transformation en société a été perçue par les syndicats comme la première étape d'une privatisation(21). Quant aux pays du Maghreb, à l'exception du Maroc (production d'électricité, 1996), ils n'ont pas encore été touchés par la privatisation des services publics. Enfin, lorsque l'industrie du gaz naturel existe, sa propriété et son exploitation sont, dans les pays africains, aux mains de l'Etat et n'ont guère évolué durant ces dix dernières années.

Tableau 1.3. Privatisation des services des eaux et de l'électricité en Afrique:
quelques exemples (au mois de juin 1996)

Pays

Société et statut
juridique

Activités

Type de contrat

Société d'exploitation
internationale

Côte d'Ivoire

Propriété publique des installations et société d'exploitation privée (SODECI)

Distribution des eaux

Depuis 1960, contrat d'affermage, puis contrat de concession renouvelé tous les quinze ans après négociation

SAUR

Société publique de patrimoine (EECI)

Production et distribution d'électricité

Contrat d'affermage négocié en 1990 pour quinze ans, renouvelable

SAUR-EDF

Société d'exploitation privée (CEI)

Guinée

Société publique de patrimoine (SONEG)

Distribution des eaux

Contrat d'affermage signé fin 1989 pour dix ans, après appel d'offres international

SAUR-CGE

Société d'exploitation privée (SEEG)

 

Société de patrimoine (ENELGUI)

Production et distribution d'électricité

Contrat d'affermage signé en 1994 pour dix ans, après appel d'offres international

EDF-SAUR-HQI

Société d'exploitation privée (SOGEL)

 

Guinée-Bissau

Entreprise publique (EAGB) et partenaires de gestion privés

Production et distribution des eaux et de l'électricité

Contrat de gestion Rémunération du partenaire privé: 75 % fixe, 25 % selon les résultats

EDF-Lyonnaise des Eaux

Gabon

Entreprise publique à 64 % plus participations indirectes (SEEG)

Production et distribution des eaux et de l'électricité

Contrat de gestion signé en 1993 suite à un appel d'offres

EDF-GQI-Lyonnaise des Eaux

Partenaire privé (SOCAGI)

Actuellement, évolution vers un contrat de concession prévoyant une réduction de la part de l'Etat dans le capital de la SEEG

Mali

Entreprise publique (EDM)

Production et distribution des eaux et de l'électricité

Contrat de gestion globale pour 4 ans

SAUR-EDF-HQI-SOGEMA

Partenaire de gestion privé (SHEC)

Sénégal

Société publique de patrimoine (SONES)

Distribution des eaux

Contrat d'affermage conclu en 1995 pour 10 ans après appel d'offres international

SAUR

Société d'exploitation privée (SDE)

République centrafricaine

Société publique de patrimoine (SNE)

Distribution des eaux

Contrat d'affermage conclu en 1991 pour 15 ans après appel d'offres international

SAUR

Société d'exploitation privée (SODECA)

Maroc

Entreprise publique (ONE)

Production d'électricité

Concession de 30 ans pour la production, prévoyant le transfert de la propriété à l'Etat dès l'entrée en fonctionnement du projet Jorf Lasfar

Consumer Michigan Services (CMS) et Asea Brown-Boveri (ABB)

Concessionnaire privé (Jorf Lasfar Energy Company)

Société publique (RAD)

Distribution des eaux et de l'électricité à Casablanca

Concession de 30 ans pour la distribution, attribuée suite à un appel d'offres international

Lyonnaise des Eaux-EDF-ENDESA-Aguas de Barcelona

Concessionnaire privé (Maghrébienne des eaux)

 

Ghana

Société publique de production (VRA)

Production et distribution d'électricité

Depuis 1994 et pour 4 ans, l'ECG délègue une partie de la gestion commerciale aux opérateurs techniques
Evolution institutionnelle en cours

SAUR-EDF

Société publique de distribution de l'électricité (ECG et NED)

Source: L. de Luca (dir. de publication): Labour and social dimensions of privatization and restructuring, op. cit., p. 21.

1.5.4. Asie-Pacifique

Les tableaux 1.4, 1.5 et 1.6 présentent une vue d'ensemble de la privatisation des services publics dans la région Asie-Pacifique. La distribution des eaux, la gestion de la voirie et le système d'égouts sont, pour l'essentiel, du ressort des autorités locales ou des organes de l'Etat. De même, dans tous les pays d'Asie, l'Etat est le principal responsable de la production et de la distribution de l'électricité même si, en raison des prévisions relatives à la demande future et du manque d'infrastructures adéquates, il sera probablement nécessaire d'élaborer un nouveau modèle de restructuration et de déréglementation ainsi que d'accroître la participation du secteur privé. Au Japon, la production électrique a été libéralisée en 1995 au moment où de nouveaux agents économiques ont été admis sur le marché. Les compagnies d'électricité ont été autorisées à s'approvisionner auprès des producteurs indépendants d'électricité (PIE) par le biais d'appels d'offres collectifs, à construire des centrales électriques et à vendre l'électricité au détail. Afin de stimuler la concurrence, des propositions ont été formulées fin 1997 en vue d'étendre le système d'appel d'offres, d'autoriser les fournisseurs d'électricité en gros à lancer des appels d'offres à de nouvelles entreprises et de permettre la construction de nouvelles centrales thermiques. Toutefois, étant donné que le Japon n'est pas autosuffisant du point de vue énergétique, la sécurité d'approvisionnement est considérée comme vitale et ne peut être sacrifiée sur l'autel de la concurrence(22).

Tableau 1.4. Privatisation des services des eaux dans la région Asie-Pacifique

Pays

Structure du secteur

Privatisation

Australie

Les Etats fédérés sont propriétaires et exploitants des services de distribution des eaux

Transformation des services publics en sociétés; rééquilibrage des prix conformément à la politique nationale de concurrence; investissements privés sous forme de contrats CPE et CPET; sous-traitance de certaines activités; à Adelaïde, sous-traitance de la distribution des eaux par la société United Water

Bangladesh

Dans les villes, la WASA est responsable du service des eaux, de la voirie et des égouts; le traitement des déchets et les égouts sont confiés à la WASA et aux municipalités; le BWDB est responsable des barrages, des réservoirs et de l'approvision-nement des campagnes en eau

Projet de transformation du BWDB en société et de séparation de ses activités; participation limitée du secteur privé à la facturation et au recouvrement

Inde

Le secteur public possède et gère les services de distribution des eaux; le secteur privé n'est actif que dans la vente d'eau mise en bouteilles

Aucune privatisation en projet

Indonésie

Service public appartenant à l'Etat

En projet (1998): privatisation de la gestion par le biais de deux concessions territoriales

Japon

Un grand nombre d'entreprises, appartenant aux municipalités, sont en charge des services des eaux, de la voirie et des égouts

Sous-traitance de certaines fonctions logistiques et de maintenance

Malaisie

Distribution des eaux gérée et assurée par divers organismes publics et privés; services de la voirie et des égouts actuellement sous contrat

Voirie et service des eaux privatisés en 1993 au moyen d'un contrat conclu avec Indah Water; augmentation des investissements du secteur privé dans les services des eaux et des égouts; contrat CET (Johor Water Company); facturation et recouvrement, réparation des fuites, sous-traitance

Nouvelle-Zélande

Les autorités locales possèdent et gèrent les services des eaux et de la voirie

Transformation des services publics en sociétés et recherche de la rentabilité; premier contrat de sous-traitance conclu en 1997 entre la municipalité de Papakura et United Water

Philippines

A l'échelon local, les services des eaux sont des entreprises quasi publiques; le MWSS est le service de distribution des eaux le plus important

Le MWSS a été restructuré en 1995 et privatisé en 1997 suite à l'attribution de deux concessions géographiques à divers groupements de sociétés locales et multinationales

Thaïlande

Secteur semi-public; certaines installations des services des eaux sont gérées par le secteur privé

Privatisation de l'entreprise East Water Resources and Development; privatisation sous forme d'investissements privés dans les nouvelles activités

Sources: Enquête de l'ISP et enquête par pays menée par le Public Service Research Center (PSRC).

Tableau 1.5. Privatisation de l'électricité dans la région Asie-Pacifique

Pays

Structure du secteur

Privatisation

Australie

Production, transport et distribution exploités par des monopoles publics appartenant aux Etats et verticalement intégrés

Evolution vers un réseau national et vers un marché concurrentiel de taille nationale; dans tous les Etats, transformation des monopoles en sociétés et séparation des activités de production, de transport et de distribution; privatisation dans l'Etat de Victoria

Bangladesh

Trois entreprises publiques; la DESCO gère la distribution dans la région de Dhaka; le Rural Electricity Board gère la distribution dans les campagnes par l'intermédiaire de coopératives; le BPDB gère la production, le transport et la distribution dans le reste du pays; le PGCB, récemment fondé, se profile comme l'acquéreur unique de l'ensemble des services d'électricité

Séparation des activités de production, de transport et de distribution; transformation du BPDB en société et projet division en quatre sociétés de distribution; transformation de la DESA (rebaptisée DESCO) en société et sous-traitance de certaines activités; rôle grandissant des producteurs indépendants d'électricité (PIE); le PGCB est pressenti pour racheter l'ensemble des infrastructures de transport

République de Corée

La KEPCO est responsable de l'ensemble de la production (89 %) des moyens de production), du transport et de la distribution; les PIE représentent une petite partie des moyens de production; les coproducteurs vendent l'énergie en surplus à la KEPCO

Vente de 21% du capital de la KEPCO par émission d'actions en 1989 et nouvelles émissions en projet; promotion des PIE

Inde

La planification au niveau national et les entreprises de production et de transport sont placées sous l'autorité du DOP; la production et la distribution sont gérées par les offices de l'électricité (SEB) des 23 Etats membres de l'Union indienne

Projets de restructuration, de transformation en société et de privatisation de certains SEB (Rajasthan, Madhya Pradesh, Noida, Kanpur et autres); en cours: privatisation de la distribution dans l'Etat d'Orissa; en projet: privatisation du transport; en cours: réforme du secteur de l'électricité dans l'Etat du Haryana prévoyant une privatisation; la société Enron est pressentie pour exploiter le premier PIE dans la ville de Dabhol

Indonésie

Production, transport et distribution aux mains de l'entreprise publique PLN; un grand nombre de sociétés commerciales et de petites entreprises dans les campagnes

En projet: privatisation partielle de la production; en projet: augmentation du nombre des PIE

Japon

Dix sociétés privées japonaises possèdent le monopole de la production, du transport et de la distribution au niveau régional

Depuis 1995, déréglementation du secteur pour faciliter l'entrée de nouveaux producteurs; investissements étrangers dans de nouvelles centrales électriques; en 1997, le gouvernement a approuvé la privatisation de la Compagnie pour le développement de l'énergie électrique

Malaisie

Le TNB gère la production, le transport et la distribution en Malaisie péninsulaire; offices de production et de distribution séparés pour les îles de Sarawak (SESCO) et de Sabah (SEB)

Vente partielle (29%) du TNB en 1992; vente partielle du SESCO; en projet: transformation du SEB en société, prélude à sa vente partielle; les PIE représentent une part importante de la production; à l'étude: séparation des activités de production et de transport

Nouvelle-Zélande

L'ECNZ contrôle 60% de la production; les réseaux de transport sont exploités par Transpower NZ; la distribution est assurée par des sociétés régionales d'approvision-nement sous contrat de franchise

En projet (avril 1999): fragmentation de l'ECNZ en trois entreprises d'Etat concurrentes (la privatisation a été exclue); transformation des entreprises de distribution en sociétés par actions, entraînant des fusions, des rachats et une participation plus importante du secteur privé; divers projets de production par des sociétés privées

Pakistan

La KESC est responsable de la production, du transport et de la distribution à Karachi et dans les environs; la WAPDA a les mêmes responsabilités pour le reste du pays (80% des capacités de production); la National Electric Power Regulatory Authority, nouvellement créée, est chargée de promouvoir la concurrence et de réglementer le secteur

Démantèlement des entreprises intégrées; vente des centrales électriques une par une; mise en vente d'une part minoritaire du capital de la KESC; investissements du secteur privé dans les PIE par des contrats CPE et CPET; en projet: privatisation du capital ou de la gestion de l'Office de l'électricité de la zone de Faisalabad et de la KESC

Philippines

La NAPOCOR est chargée de la production, du transport et de la distribution; 26 compagnies de distribution privées ou municipales, dont la plus importante est la MERALCO; l'Energy Regulatory Board réglemente la tarification

La NAPOCOR a été transformée en société en 1992; en projet: démantèlement de la NAPOCOR par régions et création d'une nouvelle société de transport; les prêts du FMI sont subordonnés, entre autres conditions, à la privatisation de la NAPOCOR; promotion des PIE par des contrats CPE et CET; sous-traitance du comptage par la MERALCO

Thaïlande

L'EGAT est chargée de la production, du transport et de la distribution au grand public; la MEA est chargée de la distribution à Bangkok et dans les provinces environnantes; la PEA est chargée de la distribution dans 93 autres provinces

Déréglementation depuis 1992: producteurs privés et coentreprises EGAT/secteur privé; restructuration de l'EGAT, transformée en société et privatisée; restructuration de la PEA et de la MEA; rôle grandissant des PIE

Sources: Enquête de l'ISP et enquête par pays menée par le PSRC.

Tableau 1.6. Privatisation du gaz naturel dans la région Asie-Pacifique

Pays

Structure du secteur

Privatisation

Australie

Participation de l'Etat fédéral et des Etats fédérés à la construction des infrastructures; le secteur privé possède et exploite les services de distribution

Déréglementation conformément à la politique nationale de concurrence; mise en vente des gazoducs publics par l'Etat fédéral et les Etats fédérés; investissements des sociétés privées dans les infrastructures

Bangladesh

Participation importante du secteur privé à la mise en valeur des ressources gazières

La Petrobangla, transformée en société, coordonne ses activités de prospection avec les investisseurs du secteur privé

République de Corée

L'Etat participe à la mise en valeur des ressources gazières par l'intermédiaire de la Société coréenne du gaz (SCG); participation importante du secteur privé dans la mise en valeur des ressources gazières

En 1994, le gouvernement a examiné la privatisation éventuelle de la SCG

Inde

Participation importante du secteur privé à la mise en valeur des ressources et au développement des infrastructures; participation de l'Etat par l'intermédiaire de la Gas Authority of India Ltd. (GAIL)

En 1995, vente d'une part minoritaire (3,37%) des actions de la GAIL; prévue pour novembre 1997, une mise en vente de 25% du capital de la GAIL a été annulée en raison de la situation économique; nouvelle tentative possible dans un avenir proche

Indonésie

L'entreprise d'Etat Pertamina assure la prospection et le transport du pétrole et du gaz; la vente du gaz au détail est assurée par l'entreprise d'Etat Perum Gas Negara; participation du secteur privé au transport du gaz

La privatisation de l'une ou l'autre de ces entreprises est exclue

Japon

Participation importante du secteur privé à la mise en valeur des ressources; l'Etat aide la prospection du gaz et du pétrole par l'intermédiaire de la Société nationale du pétrole

La déréglementation de la distribution a été engagée par une loi entrée en vigueur en 1995

Malaisie

La compagnie pétrolière d'Etat Petronas a mis en route pratiquement tous les programmes relatifs au pétrole et au gaz naturel; la société Gas Malaysia Sdn. Bhd. (GMSB) assure la distribution et la commercialisation; l'Etat participe à des coentreprises visant à mettre en œuvre divers projets; participation du secteur privé à la prospection et à la production

Le gouvernement envisage d'autoriser la concurrence entre Petronas et GMSB

Nouvelle-Zélande

L'approvisionnement en gaz naturel est assuré par des sociétés privées; jusqu'