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image du rapportChangements structurels et réglementaires et mondialisation dans les services des postes et télécommunications: répercussions sur les ressources humaines

Rapport soumis aux fins de discussion à la Réunion tripartite sur les répercussions sur les ressources humaines des changements structurels et réglementaires et de la mondialisation dans les services des postes et télécommunications

Genève, 20-24 avril 1998

photoghraphie de couverture: WWF/NASA/PANDA PHOTO

Bureau International du travail   Genève

Copyright © 1999 Organisation Internationale du Travail (OIT)

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Préface

Le présent rapport a été établi par le Bureau international du Travail pour servir de base de discussion à la Réunion tripartite sur les répercussions sur les ressources humaines des changements structurels et réglementaires et de la mondialisation dans les services des postes et télécommunications. Il décrit la situation dans le secteur des communications, qui évolue rapidement sous l'effet, principalement, de la libéralisation, de la mondialisation et de l'avènement de la société de l'information. Il examine les répercussions de ces changements sur l'emploi, le statut des travailleurs et les conditions de travail, les relations professionnelles et la gestion des ressources humaines.

Remarques générales concernant la réunion

La réunion fait partie du Programme des activités sectorielles de l'OIT, qui vise à faciliter l'échange d'informations entre les mandants sur l'évolution, sur les plans social et du travail, dans certains secteurs économiques, complété par des recherches pragmatiques sur des questions sectorielles d'actualité. Le moyen habituel de réaliser cet objectif est la tenue de réunions sectorielles tripartites internationales destinées à permettre l'échange de vues et de données d'expérience avec pour finalité: de favoriser une meilleure perception des questions et des problèmes relatifs à des secteurs déterminés; de promouvoir un consensus tripartite international sur les préoccupations sectorielles, et de fournir une orientation concernant les politiques et les mesures à adopter aux niveaux international et national pour traiter les questions et les problèmes s'y rattachant; de promouvoir l'harmonisation de toutes les activités sectorielles de l'OIT et de servir de point de convergence entre le Bureau et les mandants; de fournir des avis techniques et une aide concrète aux mandants de l'OIT en vue de faciliter l'application des normes internationales du travail dans les divers secteurs économiques.

A sa 262e session (mars-avril 1995), le Conseil d'administration du BIT a décidé d'inscrire au programme des réunions sectorielles pour la période biennale 1996-97 une réunion sur les répercussions sur les ressources humaines des changements structurels et réglementaires et de la mondialisation dans les services des postes et télécommunications. A sa 268e session (mars 1997), il a décidé que cette réunion devrait être inscrite au programme des réunions sectorielles pour 1998-99 et qu'elle devrait être tripartite. Les 20 pays suivants ont été invités à y participer: Belgique, Brésil, Canada, Chine, Chypre, Cuba, Egypte, Etats-Unis, Finlande, France, Ghana, Inde, Italie, Luxembourg, Royaume-Uni, Fédération de Russie, Slovénie, Suisse, Thaïlande et Tunisie. Plusieurs pays ont été inscrits sur une liste de réserve, à laquelle on se reportera pour inviter un autre gouvernement au cas où l'un de ceux qui sont inscrits sur la première liste déclinerait l'invitation à participer à la réunion. En outre, 20 représentants des employeurs et 20 représentants des travailleurs ont été invités. Le Conseil d'administration a également décidé que le but de la réunion serait d'échanger des données d'expérience concernant la libéralisation et la déréglementation; d'examiner l'incidence sociale des privatisations et des restructurations, en mettant l'accent sur le statut des travailleurs et le niveau de l'emploi, les relations professionnelles, les conditions de travail et la mise en valeur des ressources humaines, y compris la formation et le recyclage; d'adopter des conclusions comprenant des directives et des propositions d'action future; d'adopter un rapport sur les travaux. La réunion peut aussi adopter des résolutions.

Aperçu général du rapport

Traditionnellement organisés autour de monopoles publics ou, plus rarement, de quasi-monopoles privés, les services des postes et télécommunications doivent faire face dans les années quatre-vingt-dix au triple choc d'une révolution technologique, de l'ouverture à la concurrence et de la mondialisation. De nombreuses entreprises -- qui sont souvent des entreprises de création récente ou des filiales de sociétés existantes -- offrent de nouveaux services ou entrent en concurrence avec les opérateurs historiques.

En raison de l'existence de missions d'intérêt général, les services de communication ont été soumis, au cours du siècle et des décennies passés, à un régime juridique et économique particulier. Les contraintes spécifiques résident le plus souvent dans la desserte la plus universelle possible des populations, la gamme des services proposés, les tarifs pratiqués, les infrastructures à construire, mais aussi dans les règles de gestion des ressources humaines et les conditions de travail. Cependant, parce qu'elle implique un nouveau partage des rôles entre les collectivités publiques et les entreprises, la libéralisation des marchés des postes et télécommunications réduit ou même supprime les exceptions au droit commun du travail qui étaient souvent accordées ou imposées aux salariés de ces secteurs (emploi stable ou à vie, restrictions du droit de grève, modes particuliers de fixation des salaires, organisation des relations sociales, etc.). L'ampleur et la rapidité des changements qui sont à l'œuvre au moment de l'entrée dans la société de l'information affectent donc profondément et transformeront durablement la gestion des ressources humaines dans les services des postes et télécommunications.

En cinq chapitres, le présent rapport passe en revue les modifications réglementaires et structurelles des années quatre-vingt-dix, notamment les processus souvent liés de libéralisation et de privatisation, la conséquence de ces mouvements sur la structure et le niveau de l'emploi, la formation et la reconversion des salariés, ainsi que sur les relations professionnelles et l'association des travailleurs au processus de changement.

Chaque chapitre contient une brève introduction et une conclusion succincte. Le rapport s'achève sur une liste de points suggérés pour la discussion.

Remerciements

Les informations sur lesquelles s'appuie cette étude proviennent de sources très diverses. On a largement puisé dans différentes publications et dans la presse. La plupart des chiffres reflètent les statistiques de l'UIT et de l'UPU. Des publications récentes ont été consultées, en particulier les suivantes: Lessons from privatization (un volume publié sous la responsabilité de Rolph van der Hoeven et de Gyorgy Sziraczki dans le cadre du projet interdépartemental de l'OIT sur l'emploi et l'ajustement structurel); un document de travail du Dr Stanley Wisniewski intitulé Multinational enterprises in the courier service industry: Aspects of employment and working conditions in selected enterprises, établi dans le cadre du Programme des entreprises multinationales de l'OIT; enfin, de nombreux discours et écrits présentés à la Conférence de haut niveau de l'UPU sur les défis mondiaux et les stratégies du marché des communications, tenue à Genève en octobre 1997. Le rapport incorpore également des extraits d'études de cas et d'analyses préparés pour le BIT par Anil Verma, professeur à l'Université de Toronto (Canada), et Heather Hudson, professeur à l'Université de San Francisco (Etats-Unis). Des données et des informations importantes ont également été tirées d'études sur les tendances de l'emploi rédigées pour la Commission européenne par deux cabinets de consultants: Price Waterhouse pour le secteur postal et BIPE Conseil, en association avec IFO Institut et LENTIC, pour le secteur des télécommunications. En outre, de précieuses informations ont été fournies par des organisations de travailleurs et certains opérateurs des postes et télécommunications. Nous leur exprimons ici toute notre reconnaissance.

Le rapport, publié sous l'autorité du Bureau international du Travail, est l'oeuvre de Claude Duchemin (Service des employés et travailleurs intellectuels) et de Brian J. Mallet (Service des documents officiels).

Table des matières

Préface

Introduction

1. La libéralisation et la mondialisation des marchés des postes et télécommunications

2. La physionomie de l'emploi dans le contexte de l'ajustement structurel et réglementaire

3. L'impact des changements structurels et réglementaires et de la mondialisation sur les relations professionnelles

4. La rémunération et les autres conditions de travail

5. Le rôle de l'OIT

Points suggérés pour la discussion

Bibliographie

Tableau: Evolution des niveaux d'emploi au sein d'entreprises de télécommunications dans certains pays de l'OCDE

Liste des figures

Introduction

Le secteur des communications
et la mondialisation de l'économie

Le secteur des postes et télécommunications recouvre de nos jours une gamme très étendue de services. Grâce à l'expansion des moyens modernes de communication, qui permettent une transmission instantanée et pour un coût décroissant de l'information, le temps et l'espace constituent de moins en moins des obstacles à la création et au développement d'activités économiques. Nourrissant continuellement l'intégration économique mondiale («la mondialisation»), les services des postes et télécommunications connaissent de profondes mutations, accélérées par le comportement de nombreux agents économiques qui se projettent chaque jour davantage vers la «société de l'information».

L'arrivée de cette nouvelle ère économique dans les services des postes et télécommunications est favorisée par ce qu'il est convenu d'appeler la «convergence» des technologies, en particulier dans les domaines de l'informatique, des télécommunications, de l'édition et de l'audiovisuel. La révolution numérique, qui permet de décrire en une suite de nombres à base de 0 et de 1 les informations constituées par le texte, le son et l'image, représente une évolution technique majeure en même temps qu'un formidable vecteur de communication à l'échelle mondiale. Directement liés à ces innovations, une myriade de nouveaux services, des gisements inédits de productivité, le télétravail ou la formation à distance se répandent dans diverses régions du globe. Comme l'indiquait le BIT dans son document de travail en vue du Colloque sur la convergence multimédia organisé en janvier 1997, «si le produit commun est maintenant l'information, le service commun sera son échange et sa fourniture par voie électronique. La convergence de l'informatique, de la téléphonie et de la radiotélédiffusion, qui se sont fondues en un secteur de communication et de distribution, commence à paver les voies principales des autoroutes mondiales de l'information, que les produits et services informatiques emprunteront au XXIe siècle(1).»

Ces nouvelles techniques -- et l'accroissement des échanges mondiaux qu'elles permettent -- doivent également être utilisées pour tisser plus solidement la toile du progrès social. En effet, comme l'a souligné le Directeur général du BIT dans son rapport présenté lors de la dernière Conférence internationale du Travail en juin 1997, la libéralisation continue des échanges «fournit la matière première du progrès social». Cependant, «les éléments apportés (au cours de cette Conférence) par plusieurs délégués représentant les travailleurs de toutes les régions du monde sur des situations provoquées ou aggravées par une libéralisation brutale des échanges suffisent pour se convaincre de la nécessité d'un accompagnement social de la mondialisation»(2). Compte tenu du rôle moteur des communications dans le processus de mondialisation, l'action conjuguée des partenaires sociaux et des gouvernements en vue de réussir la mutation de ces secteurs clés pour le développement économique et social sera déterminante.

Parallèlement à ces progrès techniques spectaculaires, de profonds changements structurels dans les administrations et les entreprises des postes et télécommunications sont apparus, accompagnant une évolution importante du cadre réglementaire aux niveaux national, régional et mondial. Les anciens monopoles à caractère national ou régional cèdent une part croissante de leur activité à de nouvelles entreprises de services. Le secteur des télécommunications, à forte

intensité de capital, a entrepris plus tôt et plus vite sa mutation que le secteur plus traditionnel des postes, mais ce dernier connaît lui aussi une évolution profonde.

La conséquence logique de ces bouleversements structurels et réglementaires a été la transformation du statut -- souvent encore public au début des années quatre-vingt-dix -- des travailleurs. Cette transformation a été tantôt brutale, tantôt progressive, et une tendance à l'alignement des règles de gestion sur celles du secteur privé s'accentue partout. Cet alignement n'est cependant pas complet car un nouveau cadre réglementaire apparaît, notamment en vue d'organiser la concurrence, de protéger les consommateurs et d'assurer un développement économique et social équilibré.

1.  BIT: Rapport du Colloque sur la convergence multimédia, Commission des réunions sectorielles et techniques et des questions connexes du Conseil d'administration du BIT (Genève, 27-29 janv. 1997), p. 4.

2.  BIT: Compte rendu des travaux, Conférence internationale du Travail, 85e session (Genève, 1997), p. 292.

1. La libéralisation et la mondialisation
des marchés des postes
et télécommunications

Avant d'analyser les répercussions sur les ressources humaines des changements structurels, réglementaires et de la mondialisation, il convient de rappeler la nature exacte et l'ampleur actuelle de ces divers changements. Tel est l'objet de ce premier chapitre, qui accorde en outre une place importante à la notion de «service universel», à laquelle les gouvernements, les partenaires sociaux et les utilisateurs attachent une importance particulière.

Le mouvement d'ouverture des marchés des services des postes et télécommunications (la «libéralisation») se déroule à trois niveaux: national, régional et mondial. Le niveau national est historiquement le premier degré d'intervention; c'est dans ce cadre qu'ont été organisés les services publics des postes et télécommunications. Le niveau régional a pris une place grandissante, particulièrement en Europe depuis les années quatre-vingt, tant pour les services postaux que pour les télécommunications. Enfin, le niveau international joue un rôle croissant, surtout depuis la création, en 1995, de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

Ces trois niveaux de libéralisation coexistent désormais. Leurs effets cumulés devraient conduire, dans les prochaines années, vers une ouverture à la concurrence internationale de nombreux services de télécommunications et d'une part significative des services postaux.

La «déréglementation», qui désigne une ouverture des marchés et un démantèlement partiel ou total des monopoles, est en réalité une nouvelle forme de réglementation du secteur qui est plus complexe et mouvante et qui prend en compte diverses préoccupations d'intérêt général.

Si le rythme de ces évolutions s'est incontestablement accéléré ces dernières années, ces tendances n'en étaient pas moins manifestes dès les années quatre-vingt dans un certain nombre de pays, comme l'a montré le rapport du BIT soumis en mai 1991 à la Commission paritaire des postes et télécommunications: «les services des postes et télécommunications ont connu ces dernières années des changements structurels sans précédent (...). L'évolution des structures a pris des formes diverses, dont les plus répandues sont les suivantes: la séparation des postes d'avec les télécommunications; la conversion de l'un ou l'autre des services, ou des deux, d'administration publique en entreprise publique autonome; la privatisation, c'est-à-dire la conversion de cette dernière en SARL; la création de filiales; la sous-traitance de services ou le franchisage. La seule privatisation revêt elle-même une étonnante variété (...). La privatisation et la déréglementation ont permis aux transnationales d'acquérir rapidement la propriété et le contrôle des services de télécommunications(1).»

Ces tendances se sont accentuées depuis 1991, à commencer par la séparation structurelle des postes et des télécommunications, ce qui implique que ces services soient souvent traités séparément dans le présent rapport.

1.1 Les évolutions structurelles
et réglementaires des postes nationales

Les administrations et entreprises postales doivent faire face à une concurrence de plus en plus vive résultant des activités des sociétés privées, de l'expansion des nouveaux moyens de communication et de la suppression de certains monopoles. Ces trois phénomènes sont évidemment liés et se renforcent mutuellement.

1.1.1 Des services publics en mutation

Compte tenu de l'ampleur des mutations en cette fin de siècle, un bref retour en arrière peut permettre d'éclairer certains faits et comportements actuels. Organisé à l'origine selon les «routes postales» privées, le service postal a été unifié et pris en main par l'administration centrale des différents pays européens au XVIIe siècle. En 1839, il fut décidé en Angleterre que la taxe postale sur une lettre simple serait faible et indépendante de la distance à prendre en considération. Les autres pays ont suivi cette voie dès le XIXe siècle. La communication étant essentielle dans tous les pays, les gouvernements ont considéré les services postaux comme prioritaires, en tant que facteurs d'unité et de cohésion nationale. Pour les gérer, un monopole était confié à une entreprise avec, en contrepartie, des obligations de «service universel» généralement communes à tous les pays, dont la péréquation tarifaire géographique. Pour faire face à ces obligations, le secteur postal a été organisé par les pouvoirs publics, et les postes sont devenues des administrations dont l'objectif financier était d'équilibrer leurs comptes, voire de participer au financement du budget de l'Etat. Cette concentration s'est produite dans la plupart des pays, quel que fût le statut des opérateurs postaux.

Pourtant, dans quelques services comme la messagerie, la concurrence a toujours existé. Cela avait par exemple conduit la France, en 1805, à instituer un «fonds de péréquation» permettant de faire financer le service public des relais de poste par les entreprises privées de messagerie.

Depuis sa création en 1874, l'Union postale universelle (UPU) a contribué à l'internationalisation et à la modernisation des services postaux. Les postes nationales devant acheminer le courrier d'un pays à l'autre, une régulation internationale a été tôt mise en place sous l'égide de cette organisation. Les 189 pays membres de l'UPU forment un seul territoire postal sur lequel la libre circulation du courrier est garantie. Il s'agit du plus vaste réseau de distribution du monde, avec 700 000 bureaux de poste et plus de six millions d'employés.

L'organisation du secteur postal doit prendre en compte dans tous les pays les obligations de service public et la concession de «droits exclusifs» aux opérateurs titulaires du monopole. Ceci revient pour les postes nationales des pays membres de l'UPU à inscrire leurs activités soit dans les activités obligatoires, soit dans les activités non obligatoires, et soit dans les activités soumises au monopole, soit dans celles qui n'y figurent pas. Ainsi, à de rares exceptions près, la problématique de la libéralisation des marchés postaux se pose souvent encore davantage en termes d'étendue des services obligatoires et des monopoles qu'en termes d'ouverture rapide et générale des services à la concurrence internationale, comme c'est fréquemment le cas dans le secteur des télécommunications.

En effet, plusieurs raisons, de nature historique, économique et sociale, s'opposent le plus souvent à une ouverture rapide et générale à la concurrence des services postaux. Le monopole de la distribution des lettres peut être économiquement justifié dans la mesure où les économies d'échelle restent significatives dans ce domaine. Les postes nationales figurent encore souvent parmi les grands employeurs dans divers pays.

La concurrence dans le secteur postal prend néanmoins des formes nouvelles et elle s'intensifie. Cela avait déjà été souligné dans le dernier rapport du BIT consacré à ce secteur en 1991: «Le service de la poste doit lutter contre la concurrence du secteur privé qui a déjà pénétré sur des marchés comme ceux de la distribution du matériel publicitaire, des formulaires d'impôts pour les autorités locales et des services privés de paquets, et a conduit certaines administrations nationales à ouvrir, de leur propre initiative, des brèches dans le monopole de la poste, notamment dans le domaine de la distribution(2).» Comme l'a souligné récemment le Directeur général de l'UPU, l'essor considérable du marché des communications obligera en outre un plus grand nombre de services postaux à aller au-delà du courrier sur support papier, qui était jusque-là le produit de base de la poste. Les services postaux devront se diversifier afin d'élargir l'éventail des choix qu'ils proposent à leurs clients. Les nouveaux produits postaux hybrides, qui allient la technologie électronique à la distribution du courrier sur support papier, connaissent un franc succès aujourd'hui dans les services postaux les plus innovateurs.

Le développement d'entreprises multinationales et les exigences croissantes des clients professionnels jouent depuis les années soixante-dix un rôle majeur dans la croissance du marché de la messagerie express, c'est-à-dire du courrier rapide, le plus souvent avec un délai d'acheminement garanti. Les sous-traitants industriels sont devenus des clients importants de la messagerie express, les entreprises cherchant à réduire leurs stocks, aussi bien de produits intermédiaires que de biens finis (méthode du «juste-à-temps»). De grands opérateurs internationaux, comme UPS, DHL, Federal Express, TNT, se sont spécialisés dans la messagerie internationale. On les appelle «intégrateurs» parce qu'ils associent services de transport terrestre et aérien et acheminement de marchandises, courtage en douane et autres activités où l'information joue un grand rôle et qui leur permettent de fournir des services de ramassage et de livraison efficaces.

Certaines compagnies de chemin de fer ont créé leur propre filiale de messagerie et DHL a, entre autres, ouvert son capital à deux compagnies aériennes (Japan Airlines et Lufthansa).

Le succès de la mise en place d'un véritable «commerce électronique mondial» (via l'Internet) passe sans aucun doute par une très forte croissance de ces activités de livraison rapide, ce qui devrait favoriser l'essor des grandes entreprises de transport express. Avec le mouvement de libéralisation, ces grandes entreprises qui, jusqu'à présent, se spécialisaient dans le courrier express envisagent de s'approprier des parts plus importantes du marché des autres opérations liées au courrier international sur support papier.

De même que la messagerie, le publipostage -- outil privilégié de la vente par correspondance -- est souvent l'un des premiers à être libéralisé.

Le repostage est une forme originale de concurrence: l'importance des frais postaux dans certains secteurs comme les services financiers ou la vente par correspondance encourage des comportements de contournement, qui visent à profiter des bas tarifs de certains pays.

Enfin, bien qu'il soit moins soumis que le domaine des télécommunications aux mutations technologiques rapides, le secteur postal souffre de la banalisation des réseaux informatiques (la messagerie électronique) et de la télécopie, dont les coûts d'équipement et de transmission baissent. Depuis cinq ans, le nombre des messages internationaux envoyés par télécopie dépasse celui des messages adressés par la poste. En 1996, pour la première fois, le volume du courrier électronique (e-mail) aux Etats-Unis a dépassé le nombre des lettres envoyées par la poste.

Face à ces évolutions, les opérateurs historiques ont été forcés de réagir, soit de leur propre initiative, soit à la suite des changements réglementaires. La généralisation de l'approche commerciale, orientée vers le client, a été rapide. De nombreux opérateurs ont été réorganisés par activités (courrier, paquets, bureaux de poste, sur le modèle britannique notamment) et par centres de profit. Ce mouvement a généralement entraîné une réduction du nombre des centres de tri, une automatisation et une diminution des effectifs.

La recherche d'une réduction des coûts fixes s'est également traduite par un recours au franchisage, des épiceries, stations-service, bureaux municipaux étant appelés à offrir divers services postaux. Les opérateurs nationaux ont été contraints de se lancer sur de nouveaux marchés comme la messagerie express ou le courrier électronique. En fin de compte, les nouvelles rivalités entre les opérateurs nationaux -- certains venant concurrencer leurs homologues sur leur propre territoire -- rendent en partie désuète la «diplomatie postale internationale» sous l'égide de l'Union postale universelle.

Malgré cette ouverture progressive à la concurrence, les caractéristiques des services postaux à la fin des années quatre-vingt-dix restent assez proches dans de nombreux pays. Les exigences des consommateurs à l'égard des opérateurs postaux reposent souvent sur des principes similaires: tarifs homogènes et raisonnables, accessibilité des boîtes aux lettres, réseau dense de bureaux de poste, accroissement de la qualité du service. Le monopole du courrier jusqu'à un certain poids demeure le plus répandu, mais on assiste à une érosion progressive du périmètre du monopole, et au développement de nouveaux services exclus de ce périmètre.

Selon l'Union postale universelle, entre 1996 et 2005, l'administration postale typique restera probablement une entreprise publique, jouissant d'un monopole ou d'un droit exclusif sur le marché du courrier, avec des exigences commerciales, mais dont les pouvoirs, en matière de prix par exemple, resteront limités. Une minorité seulement de services postaux serait transformée en entreprises totalement privées sous forme de sociétés commerciales cotées en bourse. Le statut des opérateurs postaux connaît des évolutions parfois proches de ce qui est constaté dans les télécommunications. Lorsqu'elle a lieu, la transformation du statut des monopoles nationaux se déroule généralement en deux étapes.

Dans un premier temps, la séparation des activités de réglementation et d'exploitation, qui implique le démantèlement des administrations publiques, s'accompagne de la création d'opérateurs postaux et de télécommunications distincts.

Dans un second temps, la libéralisation conduit à l'introduction de techniques privées de gestion, et dans certains cas à la privatisation partielle ou totale des opérateurs. Divers exemples de restructurations, significatifs de cette dynamique, sont décrits ci-dessous.

1.1.2 Des restructurations d'importance variable

Certains pays, comme les Pays-Bas et Singapour, ont décidé d'aller assez loin sur le chemin de la déréglementation et de la privatisation des services postaux.

1.1.2.1 Les premiers pas vers la privatisation
dans un contexte de libéralisation maîtrisée

Les Pays-Bas ont décidé dès 1981 de transformer la poste en entreprise. Au 1er janvier 1989, l'administration des postes et télécommunications, jusque-là service administratif de l'Etat, est devenue une filiale cotée en bourse du holding majoritairement privé KPN (Koninklijke PTT Nederland). Le groupe de sociétés que forme KPN fournit des services postaux et des services de télécommunication par l'intermédiaire de ses deux principales filiales d'exploitation: PTT Post BV et PTT Telecom BV. Toutefois, en juin 1997, KPN a annoncé la division des postes et des télécommunications en deux sociétés indépendantes. Cette séparation totale devrait être effective au printemps 1998. Le monopole postal est maintenu pour l'acheminement et la distribution des lettres d'un poids inférieur à 500 g. Le réseau des bureaux de poste est géré par une entreprise commune entre PTT Post BV et la Post Bank. La décentralisation de PTT Post s'est achevée en 1994. L'opérateur compte aujourd'hui sept secteurs d'activité: poste aux lettres, médias, colis, service international, courrier rapide, logistique et philatélie. La qualité des infrastructures de transport, l'exiguïté du territoire et la qualité de l'organisation (centres de tri automatisé) rendent difficile l'accès du marché néerlandais pour des opérateurs étrangers. En revanche, PTT Post a développé une importante activité de repostage du courrier international, à destination d'autres Etats européens. De plus, KPN a acquis récemment un important opérateur dans le secteur du transport de colis express, TNT, ce qui lui permet d'entrer en concurrence avec d'autres postes sur leur marché national. Cette acquisition fait de KPN une poste originale et internationalisée, à mi-chemin entre la poste nationale et l'intégrateur mondial privé.

Singapore Post est une filiale de Singapore Telecommunications Limited, une société privée. Grâce à une licence accordée par «Telecommunication Authority of Singapore», Singapore Post restera le fournisseur exclusif des services postaux de base (lettres et cartes postales) jusqu'au 31 mars 2007, et un fournisseur non exclusif de ces services jusqu'au 31 mars 2017. Depuis avril 1995, le marché des lettres express locales et internationales a été libéralisé.

1.1.2.2 La prudente libéralisation du secteur postal

Dans la plupart des pays, la libéralisation des services postaux est progressive et suit le schéma déjà souligné: transformation de services administratifs en entreprises publiques, éventuellement ouverture limitée du capital et ouverture à la concurrence pour les services nouveaux ou non réservés au monopole.

Les Amériques

En Amérique latine, la lente adaptation aux besoins de la clientèle et l'aspect rentable des services postaux dans les régions très peuplées où les entreprises postales privées mènent leur activité font que le marché est pratiquement libéralisé et que la participation des entreprises privées est forte. L'Argentine, par exemple, a choisi d'instaurer un marché postal libre avec une poste officielle privée. Comme l'avait souligné le dernier rapport du BIT en 1991, l'entreprise nationale des postes et télégraphes Encotel jouissait du quasi-monopole des services postaux. Ce monopole a été progressivement restreint dans les années soixante-dix avec l'arrivée de concessionnaires qui, en échange du versement d'une rente postale, et sous certaines conditions d'exploitation, eurent le droit de partager le monopole postal avec Encotel. La seule différence entre les concessionnaires et Encotel résidait dans l'obligation du service universel, celui-ci ne pesant que sur Encotel. Les concessionnaires se positionnant sur des créneaux rentables, le déclin d'Encotel a été rapide: son niveau d'activité a été divisé par deux entre 1981 et 1991.

Le décret no 1187/93 privatisant la poste était fondé sur les principes suivants:

La société anonyme Encotesa s'est substituée à l'entreprise publique Encotel. Par le décret no 265/97, le gouvernement a engagé le processus de privatisation en octroyant des licences dans les services postaux pour une période de trente ans, conformément aux dispositions de la loi concernant la réforme de l'Etat (loi no 23.696). Effet typique de la mondialisation, plusieurs entreprises étrangères de services postaux se sont portées candidates pour gérer la poste argentine (les postes de Suède, de Nouvelle-Zélande et du Royaume-Uni). A la suite d'un appel d'offres international auquel quatre groupes ont participé, le groupe SOCMA-Banco de Galicia a été retenu, avec la participation, en tant que partenaire opérationnel ou conseiller technique, des services postaux officiels d'un membre de l'UPU (en l'occurrence, la poste britannique).

Au Venezuela, plus de 500 compagnies sont en concurrence avec IPOSTEL (Instituto postal telegráfico de Venezuela), notamment DHL, Federal Express, UPS/Transvalcar, Domesa et Zoom/TNT. Les parts du marché se répartissent, en valeur, de la manière suivante: 40 pour cent pour IPOSTEL et 60 pour cent pour les messageries privées; en termes de participation, 75 pour cent des articles sont acheminés par IPOSTEL et 25 pour cent par les messageries privées.

Contrastant avec la vigoureuse déréglementation entreprise dans le secteur nord-américain des télécommunications (voir ci-dessous), le service postal de base est toujours assuré aux Etats-Unis par un monopole, le United States Postal Service (USPS), un organisme rattaché au gouvernement fédéral. L'USPS conserve le droit exclusif d'acheminer le courrier mais, comme dans d'autres pays, les services de la poste internationale, des colis, du courrier express (un jour) et prioritaire (deux jours), de l'acheminement des écrits périodiques et des envois publicitaires sont exposés à la concurrence, et un projet de loi en discussion au Congrès pourrait accroître la libéralisation du secteur. La plupart des grands intégrateurs globaux sont nés aux Etats-Unis, et ils ne cessent de gagner des parts de marché au détriment de l'USPS et d'autres postes nationales.

Fait significatif de la mondialisation et de l'intégration de ce secteur, la société Emery a signé depuis 1995 des contrats de transport avec l'USPS. Au printemps 1997, l'USPS a confié à Emery Worldwide Airlines la mise en place, pendant quatre ans, de dix centres de traitement et de distribution du courrier prioritaire, qui seront situés dans les grandes agglomérations de l'Est du pays comme New York, Miami et Boston.

Asie-Océanie

L'évolution de la poste de Nouvelle-Zélande est un cas de libéralisation volontariste des services postaux. New Zealand Post (NZP) englobait avant 1987 plusieurs activités dont le service postal, les télécommunications et les services financiers (caisses d'épargne). La concurrence a été encouragée par la mise en place de services postaux privés sur le marché du courrier rapide. Restée une entreprise publique, NZP a dû agir comme une société commerciale en offrant de nouveaux services, mais en fermant de nombreux bureaux de poste.

En 1994, le gouvernement a annoncé qu'il légiférerait de manière à déréglementer complètement le marché postal. Mais l'opposition politique qui s'est élevée contre toute déréglementation supplémentaire l'a obligé à repousser son programme sur ce point.

Au Japon, le Conseil de la réforme administrative a récemment proposé une privatisation partielle de la distribution du courrier ainsi que des activités d'épargne et d'assurance. Toutefois, cette proposition est contestée par le Conseil des services postaux et par les syndicats qui réclament le maintien du système actuel de service public.

En Thaïlande, CAT (Communications Authority of Thailand) est une entreprise publique créée en 1977. Elle doit faire face à la concurrence de sociétés privées et d'autres entreprises publiques tant dans le domaine des services réservés que dans celui des services non réservés. Dans le secteur des colis postaux par exemple, ses concurrents sont Express Transportation Organization of Thailand et Thai Airways International.

D'après les informations fournies par l'administration postale de la République populaire de Chine à la réunion de haut niveau de l'UPU tenue à Genève en 1997, cette administration a adopté un certain nombre de mesures concernant la réforme structurelle du service postal, le développement du marché, la modernisation sur le plan technique et le renforcement de l'infrastructure. Pendant la période allant de 1991 à 1995, des progrès considérables ont été faits dans tous les services postaux, dont la plupart ont connu une croissance annuelle à deux chiffres. Le nombre de bureaux de poste est passé de 54 006 à 61 898, soit une croissance annuelle de 2,91 pour cent.

On peut résumer comme suit l'expérience de développement de China Post au cours des deux décennies écoulées, et surtout des cinq dernières années:

1) Le développement et la réforme du secteur postal exigent d'abord et avant tout que le personnel des postes fasse davantage confiance aux vertus du marché et se dégage du mode de réglementation dépassé fondé sur une économie planifiée, de la production manuelle qui est inefficiente et des réglementations obsolètes; en second lieu, il faut encourager l'économie de marché et mettre en place un service postal moderne en adoptant de nouvelles idées et de nouvelles méthodes qui mettent l'accent non seulement sur la quantité, mais aussi sur la qualité du service, une plus grande rentabilité du capital investi, une gamme de services davantage personnalisés et la création d'un environnement dans lequel China Post peut rivaliser et coopérer avec ses concurrents.

2) Après sa séparation du ministère des Postes et Télécommunications en 1994, China Post a reçu un statut juridique officiel et a été chargé de la gestion commerciale, de l'exploitation du réseau et de l'édification de l'infrastructure du secteur national des postes, en tant qu'étape importante vers la séparation du secteur postal d'avec les télécommunications et l'introduction d'activités d'entreprise dans le secteur. Les administrations postales provinciales ont procédé à des ajustements analogues.

Europe

L'un des premiers exemples de restructuration des services postaux vient du Royaume-Uni où la séparation des postes et des télécommunications a été effective en 1981. La poste est restée une entreprise nationale, bien qu'une partie de son activité ait été ouverte à la concurrence, le monopole étant limité aux affranchissements inférieurs ou égaux à une livre sterling.

En 1986, le Post Office a été découpé en quatre entités autonomes: le Royal Mail, titulaire du monopole; Parcel Force, dont les activités de transport de colis étaient soumises à une forte concurrence; le Post office Counters, responsable des bureaux de poste, et la Girobank. Celle-ci ayant été privatisée en 1990, le Post Office n'a plus que trois composantes dont les statuts sont différents, le Royal Mail et Parcel Force étant des divisions opérationnelles du Post Office.

Un projet de privatisation des filiales courrier et messagerie du Post Office, dans lequel la filiale gérant les guichets conservait son statut d'entreprise publique, a été proposé en octobre 1994. Dans un livre vert présenté au Parlement, le gouvernement réaffirmait «les engagements non négociables» d'une poste réformée: le maintien d'un service national de distribution journalière des lettres et des paquets partout dans le pays; une structure de prix uniforme et abordable; un réseau national de guichets demeurant dans le secteur public. La réforme aurait conduit à une privatisation partielle de Parcel Force et du Royal Mail et à l'institution d'un régulateur indépendant pour faire respecter les «engagements non négociables». Le projet n'a pas été poursuivi en raison de l'opposition des syndicats, de l'opinion publique et de nombreux parlementaires.

En Espagne, la loi du 27 décembre 1990 a transformé la Direction générale de la Poste et des Télégraphes en organisme autonome de type commercial, l'OACT (Correos y Telégrafos). Ce dernier est chargé de la gestion des services de base du courrier comme la collecte, le tri, l'acheminement et la distribution des lettres. L'OACT cherche à réduire ses coûts, notamment par un ajustement du nombre des bureaux de poste et par l'aménagement du service universel. Il a ainsi mis en place en zone rurale des bureaux qui peuvent être tenus par un contractuel fournissant un local et un véhicule. L'OACT est confronté à une forte concurrence. Le marché du courrier intra-muros avait été libéralisé dès 1959, ce qui explique la présence de nombreuses entreprises espagnoles de coursiers.

En Suède, le monopole de la poste, qui remonte au XVIIe siècle, a été confié à la Poste de Suède (Sweden Post), une entreprise publique. En 1991, dans le cadre de sa politique de libéralisation, le gouvernement a permis l'installation, dans la région de Stockholm, d'une entreprise privée, City Mail. Le monopole du transport du courrier en Suède a été aboli le 1er janvier 1993. Au début de 1994, la Poste, opérateur public, a été transformée en société anonyme avec l'Etat pour actionnaire: Posten AB. Aucun service proposé par Posten AB n'est plus protégé par un monopole ni par un service réservé. La poste suédoise doit donc affronter la concurrence dans tous ses secteurs d'activité. En juin 1997, il y avait 80 opérateurs de services postaux autorisés, certains couvrant une faible portion du territoire.

L'Allemagne s'est engagée progressivement dans la voie de la privatisation de la poste. En 1989, la Poste fédérale allemande avait été divisée en trois entreprises publiques autonomes (Postreform I). Après une réforme constitutionnelle (article 87f) de la loi fondamentale) et l'entrée en vigueur d'une nouvelle législation en 1994, les entreprises publiques furent transformées en sociétés anonymes: Deutsche Post AG, Deutsche Telekom AG et Deutsche Postbank AG (Postreform II). Avec la mise en œuvre d'une troisième phase de réformes (Postreform III), le marché des télécommunications a été ouvert à la concurrence à partir de 1998. Adoptée le 11 décembre 1997 après de longs débats et sur la base d'un compromis réalisé au sein d'une commission de conciliation du Parlement et du Conseil fédéral, la nouvelle loi postale libéralise le marché postal et vise à assurer une saine concurrence dans ce secteur par l'instauration d'un cadre réglementaire et l'émission de licences pour l'exercice de certaines activités de services. Deutsche Post AG conserve un droit exclusif jusqu'à la fin 2002 pour les lettres dont le poids unitaire est inférieur à 200 grammes et pour la publicité adressée (Infopost) jusqu'à 50 grammes. Aux termes de la nouvelle loi, le cadre réglementaire prévoit notamment la «prise en compte de préoccupations sociales». En vue d'atteindre cet objectif, l'autorité chargée de la régulation doit rejeter toute demande de licence «si les faits démontrent que le demandeur n'est manifestement pas en mesure de garantir les conditions de travail essentielles en vigueur dans le secteur pour lequel la licence doit être accordée» (section 6 de la loi postale).

Environnée d'Etats membres de l'Union européenne sur le chemin de la libéralisation, la Suisse a récemment lancé une réforme de son administration des postes et télécommunications, les PTT, qui constituent une entreprise fédérale autonome. La révision de la loi de 1924 sur l'organisation des PTT a pour objet d'accroître la marge de manœuvre dont disposent La Poste et Telecom PTT en matière de gestion financière et de politique du personnel, ainsi que de faciliter la coopération avec des tiers (alliances). Les PTT sont donc scindées en deux entités distinctes: La Poste, établissement public d'une part, Swisscom de l'autre, société anonyme dont la Confédération détiendra la majorité du capital.

La Suisse a donc ainsi rejoint, le 1er janvier 1998, le concert des pays européens qui ont déjà réalisé cette séparation. Deux types de bureaux de poste devraient coexister: d'une part, des bureaux traditionnels vendant les services postaux courants, les produits financiers et des produits connexes comme les enveloppes, et, d'autre part, des bureaux de poste franchisés qui se trouveront dans des épiceries ou des «échoppes», comme au Royaume-Uni, ou dans des bureaux communaux. La Poste suisse a l'obligation de transporter les lettres et les colis pesant jusqu'à 20 kg sur tout le territoire. Sans le maintien de cette mesure, les syndicats estiment que 1 000 bureaux de poste locaux auraient pu fermer. Outre le maintien de ce monopole, La Poste devrait distribuer des fonds de placement en partenariat avec la Société de Banque Suisse, en vue d'ouvrir la distribution de produits financiers à la concurrence.

Des projets de restructuration des services postaux sont également en cours dans d'autres pays comme en Estonie, où il est prévu de transformer la Poste (Eesti Post), actuellement une entreprise d'Etat, en société par actions.

De manière générale, la tendance à créer des entreprises de services postaux séparées dans les pays d'Europe centrale et orientale est nettement accélérée par la libéralisation du secteur des télécommunications, dont le développement est favorisé par les prêts octroyés par la Banque mondiale ou la BERD. D'ordinaire, la principale condition exigée pour l'octroi de ces prêts est la séparation des postes et des télécommunications, le secteur des télécommunications ne pouvant être privatisé que lorsque les entreprises de télécommunications ont été séparées des postes.

En conclusion, les services postaux n'ont jusqu'ici été privatisés que dans quelques pays. Les initiatives visant à privatiser les services de courrier ont été gelées ou suspendues dans plusieurs pays (comme l'Allemagne, l'Australie, l'Autriche, le Danemark, le Japon, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni).

1.2 L'adaptation structurelle et réglementaire
des opérateurs de télécommunications

Depuis l'apparition des premiers réseaux de téléphone à la fin du XIXe siècle et jusqu'aux années quatre-vingt, le secteur des télécommunications a été organisé autour de monopoles publics. Mais les changements technologiques et la mondialisation des réseaux de télécommunication conduisent de nombreux pays à ouvrir largement ce secteur à la concurrence et à faire appel aux techniques privées de gestion.

1.2.1 Un secteur stratégique
de la mondialisation économique

Par son rôle moteur dans la recherche-développement et son impact sur la compétitivité de l'ensemble de l'économie, le secteur des télécommunications est devenu plus stratégique que jamais.

Selon l'Union internationale des télécommunications (UIT), la croissance de l'économie mondiale dépend désormais largement de l'essor de l'industrie des télécommunications. Ce marché devrait croître vivement dans les années à venir pour atteindre un volume d'activités de 1 200 milliards de dollars en 2000. Aujourd'hui, les ventes totales de biens et de services de télécommunications atteignent environ 800 milliards de dollars, dont les trois quarts proviendraient des services. L'UIT évalue à 7 pour cent la croissance annuelle du secteur des télécommunications, soit le double du rythme de croissance de l'économie mondiale. Ce secteur se place ainsi au troisième rang mondial en termes de capitalisation boursière, derrière la santé et la banque. Les privatisations dans ce domaine offrent donc des perspectives très importantes pour les investisseurs.

La mutation technologique, la libéralisation et la mondialisation sont devenues les facteurs déterminants de l'évolution des marchés de services de télécommunications. L'entrée de nombreux acteurs intensifie la concurrence et conduit à la transformation rapide du statut des monopoles publics nationaux. La vague d'alliances et de rapprochements entre opérateurs des dernières années structure progressivement le marché autour de grands blocs internationaux.

En suscitant une diversification de l'offre et l'apparition de nouvelles exigences des consommateurs, les innovations techniques ont mis en cause l'organisation traditionnelle du secteur. L'apparition de techniques de numérisation et le développement de l'informatique ont permis la multiplication des services de télécommunications (audio et vidéoconférence, vidéotexte, consultation à distance de bases de données, réseaux locaux, Internet, etc.). Entre 1992 et 1997, le nombre d'utilisateurs d'Internet est passé de quelques milliers à plusieurs dizaines de millions et il devrait atteindre plusieurs centaines de millions après l'an 2000. Ce «réseau des réseaux» préfigure ainsi les fameuses «autoroutes de l'information». L'utilisation de la fibre optique engendre des économies d'échelle considérables en permettant sur un support unique des milliers de communications simultanées. Ces progrès permettent d'offrir une série de nouveaux services comme le transfert d'appels, la messagerie vocale ou l'identification de la ligne appelante. Il est aussi devenu facile de fournir des factures détaillées.

Le développement d'infrastructures alternatives (câble, satellite, faisceaux hertziens pour la téléphonie mobile, etc.) a également favorisé la diversification de l'offre de services en remettant en cause la notion de «monopole naturel» sur les infrastructures de transmission. Il est beaucoup moins coûteux de desservir les utilisateurs de régions excentrées ou peu peuplées par la voie hertzienne que par un réseau filaire. Les satellites permettent aussi, et de plus en plus, de proposer de nouveaux services sans passer par les réseaux traditionnels. Pour toutes ces raisons, une concurrence oligopolistique organisée tend partout à se substituer aux monopoles des «opérateurs historiques».

Cette diversification de l'offre suscite à son tour une évolution des besoins des consommateurs, notamment les entreprises, qui demandent de nouveaux services personnalisés, internationaux et de bonne qualité. Ainsi, la part du trafic international dans le budget communication est supérieure à 30 pour cent chez 40 pour cent des grandes entreprises européennes, et 83 pour cent d'entre elles réclament une offre de services gérée de bout en bout par un opérateur unique.

Ce facteur technologique devrait rester prépondérant dans les années à venir avec le développement des services en ligne et d'Internet. Tous les grands opérateurs de télécommunications se positionnent sur les marchés liés à ces services. Ainsi, le groupe public japonais NTT va proposer des services Internet dans plusieurs pays asiatiques et envisage d'offrir des services téléphoniques et de publicité via ce réseau mondial. En 1997, NTT a acquis une partie du capital d'Asia Internet Holding, un fournisseur d'accès à Internet opérant en Asie.

La mondialisation des réseaux a mis en relief l'inadéquation de plus en plus patente de la structure monopolistique. L'interconnexion des infrastructures nationales a permis à certaines entreprises de développer des stratégies de contournement dans le domaine des communications à longue distance, contre lesquelles les monopoles se sont trouvés impuissants à lutter. Le rappel téléphonique («call back») permet ainsi de tirer profit des différences de tarification nationales pour les appels internationaux, même en l'absence d'ouverture légale des marchés. Terrain d'action pour de petites entreprises (surtout américaines) au départ, le «call back» intéresse à présent des géants comme AT&T. Au Brésil, par exemple, un appel sur dix est payé aux Etats-Unis.

Face à la nouvelle configuration du secteur, les monopoles ne sont plus apparus comme étant les mieux armés pour répondre à une demande davantage individualisée, pour des services de plus en plus complexes et à des tarifs compétitifs. Dans les pays membres de l'OCDE, le marché des télécommunications est déjà très éloigné de la structure de monopoles cloisonnés qui prévalait avant 1985, même si les opérateurs historiques restent les acteurs principaux du marché.

Le nombre des nouveaux entrants est élevé. Dans le domaine des services de télécommunications, de nombreuses petites sociétés sont aujourd'hui actives, faisant concurrence avec succès aux grands opérateurs grâce à des services très personnalisés. En outre, le marché des télécommunications attire de grands groupes privés dont l'activité principale est moins porteuse que les télécommunications, et qui disposent de capacités financières importantes pour investir. C'est le cas des conglomérats industriels allemands (VEBA, VIAG, Thyssen, Mannesmann), des compagnies de distribution d'électricité japonaises, néerlandaises ou espagnoles (Endesa, Union Fenosa), et des compagnies de distribution d'eau françaises (Générale des eaux, Suez-Lyonnaise des eaux, Bouygues). Enfin, les entreprises disposant d'infrastructures alternatives de réseau, qui peuvent être utilisées pour fournir des services de télécommunications, cherchent à les valoriser, qu'il s'agisse des compagnies de chemin de fer (Deutsche Bahn en Allemagne, Ferrovie dello Stato en Italie, la SNCF en France, des entreprises ferroviaires japonaises), de compagnies de distribution de gaz, de sociétés d'autoroutes ou de câblo-opérateurs.

Parallèlement à ces importantes évolutions, on assiste à la conclusion d'alliances internationales et de rapprochements entre entreprises. Les grands opérateurs ont en effet besoin de partenaires internationaux pour fournir les services globaux que demandent leurs grands clients (sociétés multinationales). Ces alliances stratégiques sont une expression typique de la mondialisation de l'économie et l'une des causes des privatisations, au moins partielles, des opérateurs historiques.

Cinq alliances principales sont aujourd'hui constituées:

Ce sont en fait des alliances triangulaires qui sont en voie de formation entre opérateurs ouest-européens, nord-américains et est-asiatiques, avec une vocation à s'étendre progressivement aux autres régions du monde.

1.2.2 L'adaptation des opérateurs
au marché mondial

Comme pour les services postaux, il paraît utile de rappeler quelques faits historiques pour faciliter la compréhension des phénomènes actuels de démonopolisation et de mondialisation.

Dès la fin du XIXe siècle, tous les pays industrialisés ont commencé à construire leurs réseaux téléphoniques nationaux. Du fait de leur importance stratégique, ceux-ci étaient souvent gérés par les autorités publiques.

Considérées comme un moyen de communication moderne entre individus, les télécommunications ont été longtemps associées aux services postaux publics. Gagnant souvent de l'argent alors que les postes en perdaient, les télécommunications sont devenues une source de subventions pour l'activité postale dans de nombreux pays. Progressivement cependant, elles sont séparées des services postaux; mais, tandis que le mouvement d'autonomie des services postaux est progressif, les opérateurs nationaux de télécommunications constituent une cible privilégiée pour les privatisations, ou du moins pour des ouvertures contrôlées du capital des opérateurs. Comme on le verra, cette différence de rythme quant au changement réglementaire et structurel dans les services des postes et des communications a des conséquences importantes et souvent différentes pour les employés, naguère souvent soumis à un statut commun.

1.2.2.1 Les prémices de la libéralisation

Plusieurs pays ont adopté une politique volontariste de déréglementation/re-réglementation dès le début des années quatre-vingt.

Le mouvement de restructuration et d'ouverture à la concurrence des monopoles de télécommunications est apparu en premier lieu aux Etats-Unis. Dans ce pays, contrairement à ce qui s'est passé en Europe, le développement des réseaux de télécommunications a été le fait d'entreprises privées, dont l'Etat n'a jamais pris le contrôle. En dépit des lois antitrust, le téléphone est longtemps resté un monopole de fait.

En 1982, la justice américaine ordonnait à AT&T, alors opérateur quasi unique et principal constructeur d'équipements de télécommunications, de séparer ses activités longue distance et ses activités locales. Les Etats-Unis étaient découpés en 164 unités territoriales, les LATA (Local Access and Transport Area); tout service «intra-LATA» étant dit local, et tout service «inter-LATA» étant réputé longue distance.

Le démantèlement d'AT&T a abouti à la création de sept compagnies régionales (Regional Bell Operating Companies -- RBOC), en monopole de fait sur leur territoire respectif et y délivrant des services «longue distance». Ce découpage visait à favoriser une concurrence aussi large que possible dans les domaines où AT&T était en position dominante. Les mesures de libéralisation se sont multipliées par la suite. D'autres opérateurs de taille internationale sont apparus, tels MCI, Sprint et Worldcom. Les compagnies régionales, comme du reste MCI et Sprint, se sont lancées dans des opérations de croissance externe à l'étranger. Ameritech et Bell Atlantic, par exemple, ont acquis Telecom Corp. of New Zealand, et Bell South, allié à Cable & Wireless, a pris le contrôle de l'australien Aussat en 1991.

Le législateur américain n'est intervenu qu'en fin de processus, avec le Telecommunications Act de février 1996, pour mettre en place les conditions d'une véritable concurrence sur les marchés intérieurs locaux en supprimant les barrières à l'entrée: ouverture du marché aux câblo-opérateurs, aux distributeurs de gaz et d'électricité, obligation d'interconnexion et d'accès aux infrastructures. Il existe aux Etats-Unis plus de 500 prestataires de services de télécommunications.

Au Royaume-Uni, c'est la dégradation du service téléphonique qui est à l'origine de la libéralisation du marché. Après avoir séparé les services postaux et le téléphone en 1981, le gouvernement conservateur a organisé la concurrence. En particulier, la société privée Mercury a été chargée de créer un réseau de télécommunications concurrent de celui de British Telecom (BT), l'opérateur public privatisé en 1984. En 1991, ce duopole asymétrique (la position dominante de BT n'ayant guère été atténuée) a été abandonné au profit d'une libéralisation complète du marché, y compris pour la téléphonie vocale. Depuis lors, des dizaines d'opérateurs sont entrés sur le marché. Les câblo-opérateurs sont parvenus à développer un réseau alternatif à celui de BT.

Les évolutions structurelles et réglementaires qui ont eu lieu aux Etats-Unis et au Royaume-Uni ont influencé, dès le milieu des années quatre-vingt, de nombreux autres pays, et ces changements se sont accélérés, toujours dans le sens d'une libéralisation plus poussée, tout au long des années quatre-vingt-dix.

1.2.2.2 La vague mondiale de déréglementation

Cette tendance de fond suit un schéma global commun, même si le degré et le rythme de la libéralisation sont variables. Les exemples qui suivent, recensés à partir des données disponibles par région, illustrent le degré croissant de convergence au niveau mondial en matière de changement structurel et réglementaire dans le secteur des services de télécommunications.

Asie-Océanie

L'Asie-Océanie présente assez peu d'homogénéité quant au rythme des changements structurels et réglementaires dans les services de télécommunications. Ce fait s'explique naturellement par la très grande diversité de cette région. Les modèles structurels vont des marchés parvenus à maturité et concurrentiels de l'Australie et du Japon (NTT est le premier opérateur mondial) aux secteurs totalement contrôlés par l'Etat (Viet Nam), en passant par les services privatisés (Singapour) et les systèmes mixtes public/privé (Inde, Philippines ou Malaisie).

En Australie, l'opérateur historique Telstra est une entreprise publique. Comme dans de nombreux pays, Telstra a cessé d'être un fabricant d'équipements pour se concentrer sur les services, en vue de rendre l'organisation moins hiérarchique et moins bureaucratique pour répondre aux nouvelles demandes des clients. Comme l'indique le dernier rapport du BIT consacré à ce secteur en 1991, depuis le début des années quatre-vingt-dix le gouvernement cherche à déréglementer le marché en vue d'améliorer les services et de permettre aux opérateurs australiens d'entrer sur les marchés d'Asie-Pacifique. En 1991, un second opérateur (Optus) est apparu, notamment sur le marché de la téléphonie longue distance; il a acheté l'opérateur public de communication par satellite. La compagnie britannique Vodaphone a été autorisée à fournir des services de téléphonie mobile. Le marché des services de télécommunication doit s'ouvrir plus complètement dans les années qui viennent.

Au Japon, c'est en 1985 qu'a été mise en œuvre la privatisation partielle de Nippon Telegraph and Telephone (NTT), qui détenait le monopole des services téléphoniques domestiques. Au même moment, Kokusai Denshin Denwa (KDD) a été exposé à la concurrence dans le domaine des communications internationales. La loi a interdit à NTT d'offrir des services internationaux et à KDD de proposer des services nationaux. De nombreux nouveaux intervenants sont apparus, réduisant les parts de marché de NTT. En 1994, 111 entreprises avaient leur propre réseau et près de 2 000 sociétés fournissaient des services de télécommunications. Malgré cela, NTT conservait un monopole de fait sur les services locaux et avait encore 70 pour cent des parts de marché pour les services longue distance.

La restructuration de NTT a été décidée en décembre 1996. Une société holding doit contrôler en 1999 trois filiales: deux opérateurs locaux, NTT Ouest Japon et NTT Est Japon, et un opérateur longue distance. Reprenant à leur compte les missions de service public de NTT, les deux opérateurs locaux seront soumis à un statut légal spécial.

La société longue distance sera soumise au droit commun des sociétés et aura donc la possibilité d'investir dans les services de télécommunications à l'étranger. Elle viendra concurrencer KDD, IDC et ITJ (International Telecom Japan). Cette dernière entreprise est par ailleurs susceptible de fusionner avec Japan Telecom.

En Chine, depuis 1992, les services de téléphonie mobile, de radio-messagerie ou de transmission de données par satellite sont ouverts à la concurrence. La société China Unicom a été autorisée, en 1993, à concurrencer l'opérateur historique China Telecom sur tous les segments du marché des services téléphoniques. De nombreuses entreprises communes ont été mises en place avec des entreprises étrangères pour accélérer la construction d'infrastructures.

En Malaisie, une société de télécommunications (Syarikat Telekom Malaysia Berhad, STM) a été créée en 1984 à partir du Département des télécommunications. Telekom Malaysia a été partiellement privatisée (pour 24 pour cent du capital) en 1990. Le secteur des télécommunications a été libéralisé en 1994, et huit sociétés ont été autorisées à faire concurrence à Telekom Malaysia. Des investisseurs occidentaux sont présents de ce fait (tels Deutsche Telekom, Swisscom et US West). Avec l'Asie du Sud, l'Afrique est la région dans laquelle Telekom Malaysia concentre ses efforts d'expansion. La compagnie a déjà acquis 60 pour cent de la SOTELGUI, l'opérateur public de Guinée, 30 pour cent de Telkom South Africa conjointement avec SBC Communications, et 30 pour cent de Ghana Telecom. En Thaïlande, le gouvernement a récemment approuvé un plan-cadre pour les télécommunications qui devrait frayer la voie à la privatisation et à la libéralisation progressives du secteur national des télécommunications.

En Inde, le gouvernement a décidé de séparer les postes et les télécommunications, en créant le Département des télécommunications (DOT). En 1986, l'administration du téléphone de Bombay et de New Delhi a été transformée en entreprise publique (MTNL) et les services internationaux de télécommunications convertis en une autre entreprise (VSNL). Le DOT fournit des services locaux et longue distance en dehors de la zone desservie par MTNL. La concurrence est autorisée dans les services à valeur ajoutée comme le courrier électronique, le transfert de données, le vidéotexte et la vidéoconférence. Huit licences de téléphonie mobile ont été accordées pour quatre villes (New Delhi, Bombay, Calcutta et Madras). Le gouvernement a annoncé en 1994 une nouvelle politique des télécommunications, fondée sur la libéralisation des services de téléphonie locale, avant celle des services internationaux et longue distance. Un régulateur spécialisé a été institué en 1996.

Au Pakistan, le Département des télégraphes et téléphones a été transformé en société commerciale (Pakistan Telecom). La privatisation totale de l'entreprise est envisagée. A Sri Lanka, la restructuration du secteur des télécommunications a été lancée en 1990. Un régulateur spécialisé a été institué et l'opérateur historique est une entreprise publique de 7 800 salariés. Trente-cinq pour cent de son capital ont été cédés au japonais NTT à l'été 1997, ce qui représente la seconde opération de privatisation par ordre d'importance dans le pays. Les services à valeur ajoutée et la téléphonie mobile ont été privatisés.

Le réseau de télécommunications intérieur d'Israël sera ouvert à la concurrence d'ici janvier 1999 dans le cadre du projet du gouvernement d'abaisser les prix et de démanteler les monopoles. Cependant, les investisseurs devront construire leur propre infrastructure car Bezeq, l'entreprise de télécommunications contrôlée par l'Etat, ne sera pas obligée de mettre son réseau et ses installations à la disposition des entreprises concurrentes. Ces mesures font suite à la libéralisation des services téléphoniques internationaux menée avec succès par le gouvernement: le coût des appels a baissé de plus de 75 pour cent et la part de marché de Bezeq a diminué de moitié. L'Etat détient 62 pour cent du capital de Bezeq. Il envisage de réduire encore sa participation de 10 pour cent.

Les Amériques

Dans les Amériques, les télécommunications sont placées dans les années quatre-vingt-dix sous le signe des privatisations et de la libéralisation.

Au Canada, les services de télécommunication sont historiquement fournis par le secteur privé. Avant la libéralisation, les services étaient organisés sous forme de monopoles régionaux et locaux, la plupart des grandes entreprises fournissant des services locaux et longue distance (Bell Canada, New Brunswick Telephone, Manitoba Telephone).

La libéralisation a commencé en 1991 avec l'ouverture à la concurrence des services longue distance, notamment au profit d'entreprises des Etats-Unis. La libéralisation s'est étendue récemment aux services locaux, en particulier au bénéfice des câblo-opérateurs.

Au Brésil, le marché des télécommunications locales est encore dominé par Telebras, qui regroupe les 28 opérateurs des Etats fédérés, et Embratel, l'opérateur longue distance et international. Des concessions pour la téléphonie cellulaire sont en préparation. Faisant suite à une révision de la Constitution autorisant les privatisations, un projet de loi envisage des privatisations dans ce secteur et la création d'une autorité indépendante. Le gouvernement propose de restructurer les filiales de Telebras en cinq ou six compagnies régionales avant l'ouverture de son capital. La privatisation du secteur de la téléphonie cellulaire semble imminente.

Au Mexique, jusqu'en 1988, l'offre de services de télécommunications relevait du monopole de Telmex et de la Direction générale des télécommunications (DGT), dépendant du ministère des Communications et des Transports. En septembre 1989, le gouvernement a annoncé la privatisation partielle de Telmex.

Le volume du trafic transfrontière entre les Etats-Unis et le Mexique est le deuxième par ordre d'importance dans le monde. Le taux de règlement entre Telmex et les entreprises de télécommunications des Etats-Unis a constitué une source de revenu importante pour la compagnie mexicaine. Depuis 1990, ce taux a diminué de moitié. En février 1997, Telmex a demandé une licence pour fournir des services longue distance aux Etats-Unis, en exigeant la réciprocité maintenant que le Mexique a ouvert son marché longue distance aux opérateurs internationaux. La Commission fédérale des communications des Etats-Unis a approuvé la demande de licence de Telmex, mais a exigé en retour que Telmex abaisse le taux de règlement qu'il applique aux opérateurs des Etats-Unis pour les appels effectués au Mexique.

En Argentine, la réforme des télécommunications est en marche depuis le début des années quatre-vingt-dix. Comme le dernier rapport du BIT l'avait souligné en 1991, le service de télécommunications Entel a été scindé en deux sociétés desservant l'une le nord, et l'autre le sud du pays. Après la privatisation, les nouvelles sociétés ont été rachetées par des multinationales. Le marché est encore dominé par un duopole composé de Telecom Argentina (allié à France Telecom et à la Stet italienne) et de Telefónica de Argentina (allié à l'espagnol Telefónica Internacional notamment). Les deux sociétés devraient pouvoir se faire concurrence. Comme le soulignait le même rapport, au Chili, les privatisations ont été lancées dès 1988. Le marché ouvert sans restriction aux investisseurs étrangers est devenu très concurrentiel. L'opérateur historique CTC (Compañía de Teléfonos de Chile) est majoritairement détenu par l'espagnol Telefónica. L'ancienne entreprise publique de téléphonie longue distance Entel est contrôlée conjointement par la Stet italienne et un groupe chilien. Sept autres opérateurs de téléphone longue distance sont actifs. Une extension de la concurrence par le biais d'opérateurs de télévision par câble apparaît.

Au Venezuela, l'opérateur historique CANTV (Compañía Anónima Nacional de Teléfonos de Venezuela) a été privatisé à 49 pour cent. Un régulateur (Conatel) a été institué et des licences ont été attribuées à des opérateurs de téléphonie mobile.

Afrique

En Afrique, malgré des circonstances spécifiques, il existe un mouvement de convergence avec le reste de la planète: séparation des postes et des télécommunications, transformation en entreprises, privatisation, libéralisation de la téléphonie mobile. Divers pays ont commencé à privatiser partiellement leurs services de télécommunications (Ghana, Côte d'Ivoire, Cap Vert, Guinée, Sénégal). Une douzaine d'opérateurs ont créé des entreprises communes avec des opérateurs étrangers et trois pays autorisent la concurrence avec l'opérateur national (Ghana, Nigéria, Namibie).

Au Bostwana, le gouvernement a amélioré les infrastructures de télécommunications de manière significative sans avoir recours à la privatisation. Ce pays a un réseau totalement numérisé avec une télédensité de 3,1 lignes pour 100 habitants (presque quatre fois la moyenne de l'Afrique subsaharienne). L'entreprise publique de télécommunications du Bostwana (BTC) gère le réseau en collaboration avec le britannique Cable & Wireless, opérateur très présent au sein du Commonwealth.

En Afrique subsaharienne, malgré les difficultés budgétaires qu'elle entraîne, la libéralisation s'inscrit dans le mouvement global de privatisation et de connexion à l'infrastructure mondiale de télécommunications. La télédensité est inférieure en moyenne à une ligne téléphonique pour 100 habitants, la plupart de ces lignes étant concentrées dans les zones urbaines. En outre, le manque d'encadrement technique et d'expertise peut pousser des employés formés aux nouvelles techniques à s'expatrier, en particulier au Moyen-Orient. La restructuration est considérée avec scepticisme dans certains pays car la privatisation et la libéralisation entraînent forcément une perte de revenus pour les Etats et une diminution du nombre des emplois publics. Pourtant, la libéralisation est de plus en plus regardée comme seule à même d'attirer les capitaux étrangers nécessaires au développement des télécommunications, et la privatisation constitue, comme ailleurs, un moyen de désendettement. Quarante et un pour cent des pays africains ont des services de télécommunications gérés par des ministères et 28 pour cent par des entreprises publiques.

Le gouvernement du Sénégal a décidé de privatiser 66 pour cent de la Société nationale des télécommunications (SONATEL) en 1997. Trente-trois pour cent du capital ont été acquis par France Telecom, la même proportion du capital devant être vendue à des investisseurs privés du Sénégal et d'autres pays d'Afrique, y compris 10 pour cent au personnel. La SONATEL est considérée comme l'un des opérateurs téléphoniques les plus performants d'Afrique. Elle exploite un réseau de 100 000 abonnés, soit un des plus forts taux de densité de l'Afrique subsaharienne. Trois cent mille nouvelles lignes téléphoniques devraient être installées dans les dix ans à venir. La concurrence dans la téléphonie mobile pourrait s'ouvrir en 1998.

En décembre 1997, le gouvernement égyptien a décidé que les télécommunications, actuellement une administration sous le contrôle direct d'un ministère, deviendraient une régie d'Etat, avec une autonomie plus grande. On s'attend à ce que Egypt Telecom entreprenne une vaste restructuration, en vue de sa privatisation. Le gouvernement a également autorisé un second service de téléphone mobile. Il opérera en concurrence avec Egyptian Mobile Telephone, récemment lancé et qui sera totalement privatisé.

En Afrique du Sud, un régulateur indépendant des télécommunications a été institué en 1997, et des licences d'exploitation pour des services à valeur ajoutée ont été créées. La compagnie téléphonique nationale est en cours de privatisation. Trois opérateurs de téléphonie mobile devraient être prochainement en compétition.

Europe

En Europe occidentale, les efforts de libéralisation, comme dans le secteur postal, sont coordonnés par les institutions européennes (voir ci-dessous la section 1.3). De ce fait, on constate une certaine homogénéité structurelle et réglementaire. Le précédent britannique sert souvent de référence sur le continent, même si le principe de subsidiarité autorise des modèles relativement variés.

En Espagne, la Compañía Telefónica Nacional de España (CTNE) a été créée en 1924 et a pris le nom de Telefónica en 1984. Totalement privatisée, Telefónica est très présente en Amérique latine. Les pouvoirs publics espagnols souhaitent que Retevisión, société qui transporte des signaux de télévision, devienne le premier concurrent de Telefónica. A cette fin, Retevisión a été vendue en août 1997 à la compagnie espagnole d'électricité Endesa et à la Stet italienne; le gouvernement espagnol a accordé une licence de téléphonie à ce nouvel opérateur.

En Italie, l'Etat a émis les premières licences dans les services téléphoniques dès 1881, mais le développement de ces services n'a eu lieu que plus tard. En 1925, pour éviter un monopole, le territoire national a été divisé en cinq zones avec cinq sociétés de services. Le monopole a été constitué au début des années soixante autour du groupe Stet, qui a racheté les sociétés concessionnaires. Le groupe Stet est lui-même contrôlé par la société publique de participation IRI (Istituto per la Ricostruzione Industriale). En 1992, une nouvelle loi a réorganisé la Stet dans une perspective de spécialisation et d'internationalisation, et a conduit à la création, en 1994, de Telecom Italia par le regroupement de plusieurs entreprises publiques. Telecom Italia a été organisée autour de six divisions commerciales (téléphone mobile, services, clients résidentiels, clients professionnels, services internationaux, réseaux et logistique). Chaque division comporte des subdivisions territoriales. Telecom Italia a été entièrement privatisée en octobre 1997. Un accord de coopération stratégique a été signé le 2 juillet 1997 avec l'américain AT&T.

Il est intéressant de relever qu'à la différence de la multiplication des opérateurs souvent constatée dans les autres pays, les autorités italiennes ont restructuré les activités de télécommunications par le biais d'un gestionnaire unique ayant la taille d'un grand opérateur international.

En Suède, l'opérateur Telia, une société anonyme dont le capital est entièrement détenu par l'Etat, n'a jamais joui d'un monopole légal et sa position dominante n'a été que récemment mise en cause par le développement spectaculaire des services de téléphone mobile. Telia a perdu 25 pour cent de sa part de marché dans le secteur des télécommunications internationales et 7 pour cent dans celui des services téléphoniques longue distance. Telia est organisée en trois secteurs commerciaux: exploitation, logistique et marchés périphériques.

En Finlande, le marché est dominé par trois concurrents principaux: l'association regroupant les 46 compagnies locales, l'entreprise publique Telecom Finland, et Telivo, détenue à 70 pour cent par l'opérateur public suédois Telia. Telecom Finland est encore rattachée à la Finland Post, et une prochaine privatisation pourrait concerner l'opérateur postal comme l'opérateur de télécommunications. Adoptée en juin 1997, la nouvelle loi réglementant le marché des télécommunications définit les conditions de domination du marché et les obligations des principaux opérateurs.

En Norvège, la concurrence sur le marché de la téléphonie mobile a été introduite en 1990. La plupart des nouveaux participants, basés à l'étranger, ont une taille supérieure à Telenor, l'opérateur national issu de Norwegian Telecom.

En Allemagne, Deutsche Telekom a été transformée en société commerciale en 1995. Son monopole légal a été supprimé en 1996, ce qui permet à tout opérateur de fournir des services de base, d'accéder au réseau de l'opérateur historique et d'y raccorder son propre réseau.

Une première étape de la privatisation de Deutsche Telekom a eu lieu à la fin de 1996, et une seconde est mise en œuvre en 1998. L'Etat devait rester l'actionnaire majoritaire au moins jusqu'en 1999, mais les nécessités budgétaires ont récemment ramené cette échéance à 1998. Dans le secteur concurrentiel, des filiales ont été créées (DeTe Mobil pour les services de téléphone mobile et DeTe Mediem pour le multimédia). Deutsche Telekom se déploie progressivement sur le plan international (Chine, Malaisie, Indonésie, Hongrie, Pologne, République tchèque). Le marché voit apparaître de nouveaux opérateurs du fait de la volonté de diversification de groupes industriels présents notamment dans le secteur de l'énergie (RWE et VEBA, par exemple, avec leur filiale OtelO). Un régulateur a récemment été institué pour surveiller le marché des télécommunications.

En France, le processus de privatisation de France Telecom, plusieurs fois retardé, a été relancé durant l'automne 1997. Dans un premier temps, 20 pour cent du capital de l'opérateur ont été cédés en bourse en octobre 1997, puis une augmentation de capital devrait être lancée, ainsi qu'un échange de participations avec Deutsche Telekom. Une autorité de régulation des télécommunications (ART) a été créée en 1996, avec compétence pour examiner les litiges liés à l'interconnexion et à l'accès aux réseaux, en vue de préparer l'ouverture totale du marché à partir de 1998. L'alliance financière et industrielle conclue en septembre 1996 entre British Telecom, l'américain Southwestern Bell (SBC), l'allemand Mannesmann et la Compagnie générale des eaux consacre l'existence d'un autre opérateur global de télécommunications en France: Cegetel.

En Europe centrale et orientale, la libéralisation soutient le processus de transition vers l'économie de marché. Des sommes considérables sont investies pour rattraper le niveau d'équipement pour les télécommunications de l'Europe occidentale. En 1998, la Pologne introduira en bourse 25 pour cent du capital de son opérateur national Telekommunikacja Polska (TPSA) et ouvrira ensuite son capital à un partenaire. En Roumanie, la régie nationale Rom Telecom devrait être transformée en société commerciale avant d'ouvrir son capital à un partenaire stratégique. La privatisation devrait avoir lieu en 1998. Une évolution analogue devrait se produire dans d'autres pays d'Europe centrale et orientale.

Dans la Fédération de Russie, le gouvernement a décidé en 1992 de démanteler l'ancienne entreprise publique Intertelecom en vue d'encourager l'investissement, la concurrence et la privatisation. Les services de télécommunications longue distance et internationaux ont été regroupés au sein d'une nouvelle société anonyme Rostelecom. Les services locaux ont été attribués à 87 sociétés régionales; 80 d'entre elles desservent leur propre région tandis que sept compagnies sont actives dans les principaux marchés urbains comme Moscou ou Saint- Pétersbourg. Toutes ces sociétés, y compris Rostelecom, ont été partiellement privatisées en 1993 et en 1994. En juin 1995, un second opérateur longue distance et international (Sviazinvest) a été créé par regroupement au sein d'une société holding de 51 pour cent des parts que l'Etat détenait dans chaque opérateur régional. En juillet 1997, une première tranche du capital de Sviazinvest (25 pour cent) a été vendue à un consortium composé d'institutions financières russes et internationales.

Le marché des télécommunications internationales et longue distance est encore dominé par Rostelecom, qui demeure détenu à 38 pour cent par l'Etat au travers de Sviazinvest. Des licences de téléphonie mobile ont été accordées pour un marché en forte expansion. L'un de ces nouveaux opérateurs, Vimpelcom, a été la première société russe à être cotée, en 1996, à la Bourse de New York. Enfin, il existe une quinzaine d'opérateurs virtuels à partir d'infrastructures alternatives comme les réseaux de chemins de fer, de distribution de gaz et de pétrole.

En République tchèque, 27 pour cent du capital de l'opérateur national SPT ont été vendus en 1995 à un consortium helvético-hollandais. L'opérateur historique conserve son monopole sur les communications internationales et sur l'interurbain. En revanche, les réseaux locaux sont ouverts aux opérateurs étrangers, notamment dans les régions périphériques mal desservies, afin de susciter l'arrivée de capitaux étrangers pour assurer la construction du réseau. De même, la téléphonie mobile, déjà présente dans ce pays par l'intermédiaire d'Eurotel (une entreprise commune entre l'opérateur tchèque et US West/Bell Atlantic), s'est développée avec l'octroi en 1996 d'une licence d'exploitation à un consortium international.

En Hongrie, la pratique est ancienne qui consiste à faire appel à des fonds privés pour favoriser le développement des infrastructures. Dans les années quatre-vingt, les détenteurs d'obligations émises par la poste hongroise s'étaient vu reconnaître le droit d'acquérir une ligne téléphonique à titre prioritaire. La société hongroise des télécommunications Matav a été séparée de la poste le 1er janvier 1990 et partiellement privatisée (30 pour cent du capital sont détenus par un consortium germano-américain). Sa zone géographique de desserte a été réduite de 25 pour cent par le gouvernement en vue de favoriser la concurrence à partir du choix laissé à des opérateurs locaux de s'allier à d'autres entreprises. Matav détient un droit exclusif sur la téléphonie vocale longue distance et internationale jusqu'en 2001. Des opérateurs de téléphonie mobile sont apparus, comme Westel Radiotelefon (une entreprise commune avec US West Holland et IFC) et Pannon. Le gouvernement a récemment décidé de favoriser l'émergence d'un second opérateur national.

S'agissant plus généralement de l'Europe, une place à part doit être faite à la libéralisation des postes et télécommunications dans le cadre régional.

1.3 La politique européenne de libéralisation
des marchés des postes et télécommunications

De par ses procédures originales d'intégration régionale, l'Union européenne, ainsi que les Etats qui lui sont associés par divers accords (Traité sur l'espace économique européen, accords européens dits de «pré-adhésion») constituent un ensemble cohérent pour une libéralisation programmée dans les domaines des postes et télécommunications. De nombreuses initiatives ont été prises dans ce domaine par les institutions européennes.

S'agissant d'un processus historique de décloisonnement des marchés nationaux pour former un espace économique sans frontières intérieures, on ne citera ici que les principales décisions, qui ont et auront des répercussions significatives sur les structures des exploitants et la gestion des ressources humaines.

Depuis le début des années quatre-vingt-dix, la Commission européenne a donné une impulsion particulière à sa politique d'ouverture à la concurrence de certains secteurs traditionnellement sous monopole, et notamment les télécommunications et les services postaux. Ces secteurs sont en effet essentiels pour les consommateurs individuels, la compétitivité des entreprises et la politique de l'emploi. Selon la Commission européenne, les gains d'efficacité découlant d'un certain degré de concurrence devraient à terme avoir des répercussions globalement positives pour la société européenne.

La libéralisation des secteurs des postes et des télécommunications n'exige pas la privatisation des entreprises publiques, qui resteront actives. Le droit européen est en effet neutre quant au caractère public ou privé des entreprises.

1.3.1 La démarche européenne
en matière de télécommunications

L'ouverture des marchés a été graduelle, sur la base d'un calendrier précis, et s'est traduite par l'adoption d'un ensemble de directives de la Commission et du Conseil des ministres.

Dans un premier temps, à partir de 1987, l'attention s'est portée sur les terminaux de télécommunications (appareils téléphoniques, modems, télécopieurs). Le 1er janvier 1993, les services de transmission de données ont été ouverts à la concurrence.

Une directive du 18 octobre 1995 autorise l'utilisation de l'infrastructure de la télévision par câble pour la fourniture des services de télécommunications déjà libéralisés. Une directive du 16 janvier 1996, relative à la libéralisation de la téléphonie mobile, vise à assurer un niveau de concurrence équitable tant pour l'octroi des licences aux opérateurs que pour la gestion des réseaux de téléphonie mobile, afin de favoriser l'arrivée sur le marché de nouveaux acteurs et de faciliter l'interconnexion des réseaux nationaux. Le 1er juillet 1996, les infrastructures alternatives (réseaux des chemins de fer, des autoroutes, des distributeurs d'énergie, etc.) ont été ouvertes à la concurrence. Enfin, le 1er janvier 1998, les marchés de la téléphonie vocale et des infrastructures ont été libéralisés. Cette libéralisation de la téléphonie vocale ne se réalise pas au même rythme dans tous les Etats membres, même si tous réalisent des efforts considérables pour être prêts à une date aussi proche que possible du 1er janvier 1998. Les Etats qui disposent de réseaux moins développés ou de petite dimension bénéficient d'une période d'adaptation supplémentaire adaptée à chaque cas.

1.3.2 L'approche européenne dans le domaine
des services postaux

A la différence de la démarche retenue pour les services de télécommunications, la libéralisation dans le secteur postal se réalise prudemment. Les partenaires sociaux européens ont contribué à placer la garantie à long terme du service postal universel au cœur du dispositif proposé. Une directive, issue d'un accord en date du 18 décembre 1996, a été adoptée le 1er décembre 1997. Ses principales dispositions sont les suivantes:

Aux termes de l'accord de décembre 1996, toute décision future de libéralisation ne pourra intervenir avant le 1er janvier 2003; si une telle décision devait voir le jour, elle nécessiterait une nouvelle décision du Conseil et du Parlement européen avant le 1er janvier 2000.

Ces prescriptions respectent l'esprit de la jurisprudence de la Cour de justice européenne, selon laquelle le périmètre du monopole postal peut inclure des activités bénéficiaires et non bénéficiaires, en vue de garantir l'équilibre financier des postes nationales. Ce principe paraît guider la libéralisation des services postaux, également hors d'Europe.

1.4 Le cadre multilatéral: l'accord sur la libéralisation
internationale des services de télécommunications

Conclu le 15 février 1997 dans le cadre de l'OMC après de nombreux mois de négociations, cet important accord consacre la mondialisation du secteur des télécommunications, et indirectement celle des autres secteurs économiques, car tous sont liés de plus ou moins près à l'essor des services de télécommunications. L'accord porte sur l'ouverture totale à la concurrence de marchés de services aussi divers que le téléphone fixe, le télex, la diffusion par satellite, la radiomessagerie, la transmission de données numériques ou la téléphonie cellulaire. Ce marché mondial, évalué à 670 milliards de dollars des Etats-Unis en 1996, progresse de près de 10 pour cent par an. D'après les résultats d'une enquête annuelle sur les marchés mondiaux des télécommunications (Telegeography 1997/98), en 1996 le monde a passé 70 milliards de minutes en communications téléphoniques internationales, soit une augmentation de 13 pour cent par rapport à l'année précédente.

Si l'ouverture à la concurrence des marchés de services de télécommunications a déjà été inscrite dans les textes en Europe et aux Etats-Unis, l'accord est particulièrement novateur pour le reste du monde. Il marque en effet la fin progressive des monopoles sur les services téléphoniques. Tout exploitant devrait pouvoir proposer librement des services dans d'autres pays que son Etat d'origine. De même, tout opérateur devrait pouvoir acquérir une participation majoritaire (sauf dérogation) dans le capital de ses homologues étrangers. L'abolition des barrières à l'entrée sur les marchés concernés et la disparition, ou la réduction, des seuils imposés pour les prises de participation dans les compagnies nationales ouvrent de nouvelles perspectives de croissance pour les grandes entreprises de services de télécommunications.

L'adhésion à ce pacte multilatéral est étendue car les 68 Etats signataires représentent plus de 90 pour cent du chiffre d'affaires du marché mondial des télécommunications.

Avec cet accord, l'OMC a contribué à renforcer les perspectives de développement rapide de la société de l'information. Le Président des Etats-Unis a d'ailleurs estimé qu'il s'agit d'une étape cruciale vers l'établissement d'une infrastructure globale de l'information. Un encadrement commercial de la mondialisation des services d'information se mettra ainsi peu à peu en place, car l'accord sur les services de télécommunications va conjuguer ses effets avec ceux de l'accord sur les technologies de l'information, également conclu dans le cadre de l'OMC. Ce dernier instrument prévoit le démantèlement des droits de douane au 1er janvier 2000 sur 500 produits (ordinateurs, télécopieurs et autres équipements téléphoniques, périphériques informatiques, semi-conducteurs, etc.).

A terme, l'accord devrait entraîner une baisse des prix des appels internationaux, l'un des éléments moteurs de la mondialisation de l'économie. Dans la mesure où il atténue la notion de frontière, il devrait être bénéfique pour tous les opérateurs qui ont négocié des alliances globales.

1.5 La dimension sociale des nouvelles
formes de réglementation

La libéralisation des services des postes et des télécommunications oblige à inventer de nouveaux modes de régulation ou de contrôle du bon fonctionnement des marchés par les autorités publiques. Une «re-réglementation» s'avère nécessaire après la «déréglementation» d'un secteur monopolistique. Les imperfections du marché libéralisé justifient en effet un nouveau cadre réglementaire pour corriger les mécanismes du marché et imposer des obligations de service public.

Après un bref rappel du rôle des communications dans le développement économique et social, nous nous concentrerons sur les aspects sociaux de la régulation, auxquels les partenaires sociaux sont particulièrement attachés, à savoir la défense des consommateurs, le contrôle des tarifs et le respect du service universel.

1.5.1 Le rôle des communications dans le développement
économique et social

Comme on l'a souligné plus haut, les services postaux et de télécommunications ont joué historiquement un rôle très important de renforcement de la cohésion nationale. Dans tous les pays ils continuent d'être un moteur du développement économique et social. Comme le précisait le rapport du BIT de 1991 consacré à ce secteur, «la poste, avec ses milliers de bureaux et de tournées de distribution répartis dans le monde, joue un rôle non négligeable en matière sociale et même d'aménagement du territoire, rôle dont la prise de conscience paraît avoir enrayé le mouvement de réduction des implantations postales un moment amorcé»(3). Les télécommunications sont un élément clé du développement économique, car elles représentent une infrastructure essentielle qui est de nature à accroître sensiblement la productivité et l'efficacité de l'agriculture, de l'industrie et des services. C'est pourquoi ce secteur est aujourd'hui jugé prioritaire dans de nombreux pays en développement ou en transition.

Les nouvelles technologies comme le téléphone mobile ou l'Internet offrent des perspectives de développement qui n'étaient pas envisageables il y a quelques années. Les changements structurels et réglementaires qui interviennent dans les pays en développement tiennent compte des possibilités de rattrapage de pays mieux équipés, grâce à ces nouvelles technologies et aux perspectives de croissance externe pour les investisseurs internationaux. Les grands opérateurs, présents sur des marchés intérieurs saturés, qui disposent de ressources financières et techniques importantes, sont en effet enclins à investir dans des pays où l'offre est insuffisante et où les perspectives de profits sont jugées suffisantes.

Encouragé par les institutions financières internationales, notamment dans le cadre de plans d'ajustement structurels, et par les gouvernements de nombreux pays, le mouvement de privatisation des télécommunications est complémentaire de la libéralisation qui se déroule sur le plan mondial. Un consortium mené par une filiale de France Telecom a ainsi acheté 51 pour cent du capital de Citelcom, la compagnie de télécommunications de Côte d'Ivoire. Au Pérou, l'espagnol Telefónica a remporté la privatisation -- et la co-exploitation pour cinq ans -- de l'opérateur public en 1994, tandis qu'en Bolivie c'est la Telecom Italia qui a obtenu un marché similaire. De même, les postes britannique, canadienne et allemande ont toutes exprimé leur intérêt à exploiter les services postaux de Trinité-et-Tobago, avec un contrat de gestion financé par la Banque mondiale.

D'après l'UIT, en 1996, la privatisation des opérateurs publics a représenté 22 milliards de dollars des Etats-Unis dont 9,5 milliards d'investissements étrangers. Le projet Worldtel a été lancé en 1995 par l'UIT en vue d'orienter les flux privés d'investissement vers les télécommunications des pays en développement. Malgré les progrès réalisés dans la modernisation et l'équipement de nouveaux abonnés, la télédensité moyenne dans les pays à faible revenu était seulement de 1,48 ligne pour 100 habitants en 1994, contre 52 lignes pour 100 habitants dans les pays à revenu élevé. Les lignes téléphoniques sont concentrées dans les grandes villes, et le téléphone reste encore inconnu dans de nombreuses régions pauvres ou isolées, notamment en Afrique. La durée moyenne d'attente pour une ligne téléphonique dans les pays à faible revenu est de six ans et demi, et dans de nombreux pays elle est supérieure à dix ans.

1.5.2 Les aspects sociaux de la régulation des marchés
des postes et des télécommunications

Les expériences de libéralisation par marchés (publipostage, messagerie, colis) sont difficiles à concilier avec les obligations de service public et la péréquation tarifaire: les autorités publiques interviennent généralement dans la fixation des tarifs postaux.

On peut entendre par «péréquation tarifaire» toute opération consistant à appliquer un tarif commun, indépendamment des coûts de revient, à plusieurs catégories d'usagers. A la péréquation tarifaire géographique (les coûts de distribution en zone rurale sont supérieurs à ceux de la distribution urbaine et les coûts de tri et de logistique varient selon la distance entre l'émetteur et le destinataire), s'ajoute souvent une péréquation tarifaire entre clients de taille différente (le courrier des entreprises est souvent plus facile à mécaniser que celui des ménages). Cela permet aux autorités publiques de maintenir des prix abordables quel que soit l'émetteur ou le destinataire d'un service postal. Pour ces raisons, lorsque de nouveaux intervenants sont autorisés à mener leur activité sur certains marchés antérieurement situés dans le périmètre du monopole, ils choisissent de se concentrer sur des créneaux, c'est-à-dire sur des segments de marché qui génèrent des coûts de production plus faibles que les coûts moyens des opérateurs historiques. C'est alors que peuvent naître des difficultés financières accrues pour les postes nationales et des questions complexes de financement du service universel postal. Ainsi, aux Etats-Unis, l'intégrateur global UPS considère le United States Postal Service comme un grand rival pour les services de distribution des colis commerciaux et résidentiels. C'est pourquoi il a toujours cherché à défendre ses intérêts auprès de la Commission des tarifs postaux -- l'organisme gouvernemental habilité à recommander les tarifs postaux intérieurs. La stratégie de l'entreprise consiste à affirmer que les tarifs appliqués par le United States Postal Service, en particulier pour le courrier de première classe, sont plus élevés que le coût de prestation de ces services, et que le surplus est utilisé pour subventionner, entre autres, le courrier express et les services de distribution des colis avec lesquels UPS entre en concurrence.

Dans le domaine postal, d'autres Etats, comme l'Allemagne, ont également institué un régulateur spécialisé. En Argentine, la régulation du marché postal est assurée par la Commission nationale des postes et télégraphes (CNCT), chargée de contrôler le respect du cadre réglementaire nouvellement mis en place, et en particulier de garantir l'existence d'un marché ouvert et concurrentiel, ainsi que le maintien de la qualité des services. Mais, dans de nombreux cas, les régulateurs postaux sont encore les ministères dont dépendent les opérateurs, ou dont ces derniers ont été détachés.

A la différence des services postaux, les télécommunications sont un véritable laboratoire pour de nouvelles formes de régulation. Dans ce domaine, les régulateurs ont souvent un triple rôle: la détermination des conditions d'entrée sur le marché, la garantie des missions de service public (dont le service universel) et le respect des règles de la concurrence.

Dans une optique de libéralisation, l'existence d'un régulateur spécifique pour les télécommunications s'est imposée dans de nombreux pays. Distinct des autorités de concurrence, un tel régulateur a généralement pour mission -- en principe transitoire -- de conduire le marché d'un fonctionnement de monopole à un mécanisme concurrentiel.

Le contrôle des tarifs et la protection des consommateurs sont des aspects cruciaux d'une bonne régulation, l'un des effets positifs escomptés de l'ouverture des marchés étant la baisse des tarifs.

Aux Etats-Unis, c'est la Federal Communications Commission (FCC) qui contrôle l'ensemble des coûts et des tarifs d'AT&T et des autres compagnies de télécommunications. Au Royaume-Uni, l'Office of Telecommunications (OFTEL) a mis en place un mécanisme de contrôle des tarifs de British Telecom, et le directeur général des télécommunications octroie des licences d'exploitation à d'autres opérateurs en veillant à instaurer un équilibre entre la protection du consommateur contre des hausses excessives et le maintien de prix suffisamment élevés pour favoriser la concurrence et l'innovation.

Dans les autres pays, des autorités de régulation existent également souvent ou sont envisagées, avec un rôle direct de contrôle des tarifs ou un rôle indirect (fixation des redevances d'interconnexion au réseau des opérateurs historiques).

Il semble qu'il existe une assez forte corrélation entre le degré d'ouverture à la concurrence effective et l'évolution des tarifs. Ainsi, au sein de l'OCDE, entre 1990 et 1994, les tarifs professionnels et résidentiels ont baissé respectivement de 8,6 et 3,1 pour cent dans les pays ouverts à la concurrence, alors que les premiers n'ont diminué que de 3 pour cent et les seconds ont augmenté de 8,7 pour cent dans les pays où perdure le monopole de l'opérateur historique sur la téléphonie vocale.

Toutefois, la libéralisation a globalement pour effet de conduire à une hausse des tarifs d'abonnement et des communications locales, alors que les prix des communications interurbaines et internationales enregistrent souvent une baisse assez sensible. Cet aspect est généralement mis en avant par les syndicats, d'autant plus que l'effet du rééquilibrage des tarifs sur l'accès au téléphone des catégories les plus modestes de la population (en raison notamment de la hausse du prix des abonnements) est encore mal connu. En Afrique, la tarification constitue un problème très délicat; les tarifs téléphoniques sont plus élevés que dans d'autres régions, mais la plupart des opérateurs répugnent à baisser le prix des services internationaux car de nombreux gouvernements utilisent les revenus de ce secteur pour subventionner les services nationaux ou d'autres secteurs.

1.5.3 La définition et le respect du service universel

La dimension sociale des nouvelles formes de réglementation est surtout prise en compte à travers la notion de «service universel».

Utilisée au début de ce siècle pour conforter le monopole d'AT&T face au développement de la concurrence, la notion de «service universel» a été invoquée en sens inverse pour justifier le démantèlement d'AT&T en 1982. A cette occasion, il a été considéré que l'innovation technologique permettait de mieux assurer le service universel dans un cadre concurrentiel.

Sur le plan mondial, le service universel est reconnu comme un élément essentiel. Le Sommet spécial du G7 sur la société de l'information qui s'est tenu à Bruxelles en février 1995 l'a confirmé. Les ministres présents ont souligné que «la garantie de prestation universelle et l'accès universel aux services» étaient de la plus haute importance pour réaliser leur vision commune de la société de l'information.

En octobre 1997, le directeur général du Bureau international de l'UPU, dans un discours prononcé à une réunion de haut niveau organisée par l'UPU à Genève sur le thème «Vision postale 2005: défis mondiaux et stratégies du marché des communications», a souligné le caractère indispensable de services postaux universels. «Dans tous les pays du globe, les services postaux constituent une partie essentielle du tissu social et économique. Certes, du point de vue économique, les postes doivent exploiter toutes leurs compétences pour rendre leurs produits et leurs services attrayants pour leurs grands clients d'affaires. Ces gros expéditeurs fournissent l'essentiel des volumes qui aident les services postaux à maintenir en fonctionnement leur immense réseau de distribution. Mais, en même temps, les services postaux servent les besoins humains des individus. Ce sont les autres clients de la poste, et pas les moindres. C'est l'Esquimau en Alaska qui attend l'avion qui apporte le courrier une fois par semaine. C'est la famille péruvienne des hauts plateaux qui attend la caravane muletière chargée des sacs de courrier. Ce sont les habitants des campagnes, ceux des métropoles, ceux des bidonvilles. C'est le travailleur immigré qui envoie une partie de son salaire à sa famille restée au pays. Ce sont vos filles et vos fils à l'université qui insistent pour recevoir de «vraies lettres» plutôt que des messages électroniques. Ce sont les prisonniers qui sans le courrier seraient coupés du monde extérieur(4).»

Compte tenu de la volonté de ne pas entraver le développement du marché par l'imposition de charges élevées, le service universel a essentiellement un objectif social et se réduit parfois à un service minimum de base. Toutefois, même les gouvernements partisans d'un libéralisme radical ont souvent le souci d'assurer un service social universel ambitieux. Le développement foudroyant d'Internet, et en son sein de celui des sites de recherche d'emploi, pourrait dans les prochaines années enrichir sensiblement le concept de service universel.

1.5.4 Le service universel au sein
de l'Union européenne

Comme en matière de libéralisation, il existe un certain degré d'harmonisation ou de convergence européenne quant à la définition, à l'étendue et aux modalités de financement du service universel.

L'achèvement du marché unique européen a conduit les instances européennes à s'intéresser de plus en plus au service universel. La notion de service universel est utilisée de façon croissante depuis 1992 de préférence à celle de service public par les institutions communautaires. Le service universel a été défini pour la première fois dans le Livre vert sur la poste en 1992, comme le «service de base offert à tous dans l'ensemble de la Communauté à des conditions tarifaires abordables, et avec un niveau de qualité standard». Cette définition a été reprise mutatis mutandis pour le secteur des télécommunications. Les textes faisant référence à cette notion insistent tous sur l'égalité d'accès au service quelle que soit la situation sociale ou géographique de l'usager.

Dans les services européens des télécommunications, les obligations de service universel relatif à la téléphonie vocale portent sur la prestation d'un service au moyen d'une connexion fixe permettant également l'utilisation d'un télécopieur et d'un modem, ainsi que sur un ensemble de services connexes: l'assistance d'un opérateur ou d'une opératrice, les services d'urgence, les services de renseignements, l'annuaire des abonnés, les cabines téléphoniques.

La Commission européenne doit établir un rapport à intervalles réguliers sur la qualité, le niveau et le caractère abordable du service universel des télécommunications en Europe et évaluer les besoins d'adaptation de l'étendue de l'obligation de service universel.

Dans les services postaux européens, en dépit d'un accord politique sur ce qui peut rester dans le champ du monopole, les modalités du service universel varient non seulement selon les pays, mais aussi dans le temps. Le coût du service universel dépend de son contenu, de la qualité retenue, mais aussi des caractéristiques géographiques des pays. Toutefois, le service universel repose la plupart du temps sur des principes globalement similaires: tarifs homogènes et raisonnables ou tarif unique sur l'ensemble du territoire pour un type de lettres, accessibilité aisée aux boîtes aux lettres; réseau dense de bureaux de poste, distribution à domicile, qualité croissante, etc.

La directive concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service donne une définition précise du service universel et consacre un «droit» à un service universel qui correspond à une offre de services postaux de qualité fournis de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs.

Ainsi, les Etats membres doivent garantir tous les jours ouvrables et pas moins de cinq jours par semaine (sauf circonstances ou conditions géographiques exceptionnelles) au minimum:

Qu'il s'agisse des services postaux ou des services téléphoniques, le service universel est un concept dynamique et évolutif, qui doit répondre aux changements des besoins et des attentes des consommateurs.

1.5.5 Le service universel dans le monde

Traditionnellement, le service universel est confié à l'opérateur historique titulaire du monopole. Lorsqu'il y a eu libéralisation de certains marchés postaux ou des télécommunications, l'entreprise détentrice du monopole conserve parfois seule l'obligation d'assurer le service universel. La question du financement de ce service est alors posée. Schématiquement, deux solutions sont envisageables: la première consiste à laisser l'opérateur principal le financer tant qu'il reste dominant; la seconde consiste à évaluer le surcoût généré par les contraintes de service universel et à les faire financer par l'Etat ou par l'ensemble des acteurs du secteur selon un principe similaire à celui des charges d'accès au réseau en matière de télécommunications (les surcoûts d'interconnexion).

Les exemples suivants témoignent des différences de conception, d'étendue ou de financement du service universel dans le domaine postal et dans celui des télécommunications.

Au Japon, pays où la poste est constituée par trois «bureaux» (poste, caisse d'épargne et assurance vie) du ministère des Postes et Télécommunications, le service postal doit être assuré au profit de l'ensemble de la population sans discrimination et à des tarifs aussi bas que possible. Il y a environ 24 600 bureaux de poste au Japon, séparés en moyenne par 1,1 km, pour 124 millions d'habitants. Quatre-vingt pour cent de ces bureaux sont de petite taille (moins de trois employés). Les fonctionnaires de la poste ont conclu avec les autorités locales des accords sur la prévention des catastrophes et fournissent des informations sur les abris et la sécurité ainsi que sur la distribution des secours en nature lors d'une catastrophe. Le ministère chargé des postes a récemment déclaré qu'un plan de réforme serait élaboré pour rendre le service postal mieux adapté au vieillissement rapide de la population. Les postiers pourraient être appelés à s'engager dans des services de bien-être aux personnes âgées, en plus de leur travail ordinaire. Une autre idée est de fournir un guichet unique dans les bureaux de poste pour établir les changements d'adresse et tout autre document lié aux changements de résidence et exigé par diverses administrations publiques.

En Australie, du fait de contraintes géographiques particulières liées à l'étendue du territoire, les principaux problèmes ont été définis comme ceux résultant de la desserte de régions éloignées. La loi postale de 1994 réaffirme les objectifs postaux du gouvernement dans le domaine postal, à savoir créer un service de courrier auquel tous les Australiens peuvent avoir accès à un tarif uniforme, ce service devant être assuré par la poste australienne. Un effort particulier a été réalisé pour l'implantation de bureaux de poste en zone rurale. Le service universel des télécommunications est défini dans la loi sur les télécommunications comme l'obligation d'assurer un service téléphonique standard et des cabines payantes raisonnablement accessibles à tous les Australiens sur une base équitable quel que soit leur lieu de résidence ou celui de leur activité professionnelle. Les coûts du service universel sont partagés équitablement entre l'ensemble des opérateurs possédant une licence de téléphonie fixe ou mobile. La contribution d'un opérateur donné est calculée en fonction de sa part dans la durée totale des connexions nationales ou internationales de l'ensemble des entreprises de services de télécommunications. L'opérateur du service universel ou les opérateurs du service universel lorsque celui-ci concerne des zones particulières signalent chaque année au régulateur (Austel) les zones où la desserte s'effectue à perte. Austel calcule le coût du service universel sur la base des coûts évités par les autres opérateurs ou sur celle des pertes de recettes. Le ministère gère un fonds pour le service universel auquel participent tous les opérateurs et sur lequel sont prélevées les compensations payées aux entreprises chargées du service universel.

La Finlande offre un exemple intéressant des risques que présente l'ouverture à la concurrence des services postaux pour le maintien du service universel. Jusqu'à une période récente, la possibilité de compenser les tarifs postaux des zones rurales grâce aux recettes plus élevées des régions plus rentables permettait de garantir une tarification uniforme des services postaux sur l'ensemble du territoire finlandais. Cependant, en 1995, un premier concurrent de la poste a déposé une demande de licence pour la distribution du courrier en nombre dans la capitale et sa banlieue, et d'autres demandes du même type étaient attendues. Des concurrents opérant uniquement dans la capitale et la région pourront «écrémer» le marché sans être tenus de desservir les régions reculées du pays. Un groupe de travail a été institué par le gouvernement pour examiner la question d'une concurrence équitable dans une telle situation.

En France, La Poste joue un rôle de premier plan dans la politique d'aménagement du territoire et de cohésion sociale. Sur les 17 000 bureaux ou agences que compte La Poste en France, 12 000 sont implantés en zone rurale. C'est dire leur importance dans les communes où La Poste reste le dernier lieu public après la fermeture des autres. Les bureaux ruraux ne sont pas rentables: 3 000 agences postales qui constituent 18 pour cent du nombre des bureaux ne réalisent que 0,05 pour cent du chiffre d'affaires de l'entreprise. La Poste propose des «conventions de prestations de services» aux maires des 2 500 communes rurales abritant sur leur territoire une agence postale. D'une durée de trois ans, ces contrats prévoient que la municipalité affecte et rémunère, à titre permanent ou temporaire, un employé communal à l'agence postale. En contrepartie, La Poste alloue une indemnité mensuelle à la commune, calculée au prorata de l'activité du bureau. Par ailleurs, les services financiers de La Poste assurent une mission de service public quasi unique en Europe. La Poste ne refuse aucun client et confère une «existence bancaire» aux catégories les plus modestes de la population. Seule la Suède a développé un concept analogue de «service universel de guichet financier». La France développe une conception du service public plus étendue que le service universel défini dans les textes européens.

Aux termes de la loi du 26 juillet 1996, le «service public des télécommunications» couvre trois composantes: la fourniture du service universel, celle des services obligatoires, complémentaires du service universel, et les missions d'intérêt général. Le service universel consiste principalement en la fourniture de la téléphonie vocale (et des services assimilés, comme le branchement de fax et de modems) à un prix abordable sur l'ensemble du territoire.

Les concurrents de France Telecom auront l'obligation de participer au financement des obligations de service universel, d'abord en contribuant à un fonds du service universel, destiné à couvrir les charges autres que la péréquation tarifaire (cabines publiques, annuaires), ensuite, par un complément de redevance d'interconnexion pour compenser les charges supportées par France Telecom au titre de la fourniture à tous de prises de téléphone. Cette seconde contribution doit prendre fin au plus tard le 31 décembre 2000.

Les services obligatoires (accès au réseau numérique à intégration de services RNIS, liaisons louées, commutation de données par paquets, services avancés de téléphonie vocale, télex) ne seront imposés qu'aux opérateurs chargés du service universel.

Les missions d'intérêt général font référence notamment aux obligations liées à la défense et à la sécurité, ainsi qu'à la recherche publique et à l'enseignement supérieur. Depuis 1997, une réflexion est lancée sur l'enrichissement du contenu du service universel, notamment en direction des domaines de l'éducation et des services télématiques (synthèse du minitel et d'Internet).

En Suède, l'Etat contribue au financement du surcoût engendré par la présence de bureaux de poste dans les zones rurales. Un contrat passé entre le gouvernement et la poste suédoise énonce les responsabilités de Posten AB au niveau régional et dans le domaine social. Une loi de 1994 oblige le gouvernement suédois à veiller à ce qu'un bon service financier et de distribution du courrier soit disponible sur l'ensemble du territoire national. Tant que la poste reste l'opérateur dominant, c'est à elle de remplir l'obligation de service universel, défini dans la loi, sans aucune compensation. Lorsque la concurrence se fera plus vive, la charge financière du service universel devra être partagée entre tous les opérateurs. L'ensemble des guichets de Posten AB a été maintenu grâce à des subventions du gouvernement.

Le service universel est aujourd'hui mis en avant aux Etats-Unis pour éviter une scission entre ceux qui détiennent l'information et ceux qui en sont privés. Le service universel consiste notamment en la promotion d'un large accès à des services de qualité et à des tarifs raisonnables, et en la garantie que les zones rurales ou dont la desserte est coûteuse bénéficient d'un accès aux services de télécommunications et d'information à des prix raisonnables en comparaison de ceux pratiqués dans les zones urbaines. Aux termes de la récente réforme, l'accès aux services avancés de télécommunications est aussi considéré comme l'un des principes du progrès du service universel dans l'avenir.

Les préoccupations de rentabilité expliquent la fermeture de petits bureaux de poste. La poste américaine a ainsi épargné 11 000 dollars pour chaque petit bureau postal fermé en 1995 et 1996. Près de 400 petits bureaux de poste ont été fermés en 1996, avec pour chacun au moins un emploi supprimé. Souvent, le départ à la retraite ou la mutation du postier est une occasion de fermeture. Des bureaux de poste ruraux ambulants sont souvent mis en place pour pallier ces fermetures. Ainsi, 57 654 itinéraires ruraux de distribution desservent 25,5 millions de boîtes aux lettres en milieu rural, et 3 212 nouveaux itinéraires ont été créés au sein du réseau rural de distribution.

Dans le domaine des télécommunications, des programmes fédéraux ont été mis en place, le financement étant assuré soit par les usagers, soit par les opérateurs. Ainsi, les programmes «Life Line Assistance» subventionnent les usagers ne pouvant faire face à la surtaxe mensuelle qui doit être payée aux opérateurs locaux. Le programme «Link-up America» prend en charge la moitié des frais d'installation d'une ligne et de raccordement au réseau. La composante fédérale des programmes «Life Line Assistance» et «Link-up America» est financée par des impôts indirects sur le service téléphonique inter-Etats, la participation des Etats provenant soit des recettes fiscales, soit de prélèvements spécifiques sur les exploitants de télécommunications. Par ailleurs, les opérateurs longue distance contribuent à un fonds fédéral visant à dédommager les opérateurs locaux possédant des lignes dont le coût dépasse de 20 pour cent la moyenne: c'est l'Universal Service Fund, géré par la National Exchange Carrier Association, fondée pour administrer le nouveau régime des charges d'accès. En outre, la loi sur les télécommunications, adoptée en 1996, repose sur une approche ambitieuse du service universel.

Au Royaume-Uni, le service universel comprend la distribution des lettres et des colis adressés à toute personne résidant dans ce pays, l'entretien d'un réseau national de bureaux de poste et la prestation de services à un tarif homogène. Les tentatives de privatisation de la poste se sont heurtées, entre autres, à l'attachement des Britanniques à leurs agences postales, où peuvent être accomplies diverses démarches quotidiennes.

Dans le secteur des télécommunications, le service universel est essentiellement défini comme la possibilité pour tous d'accéder au service téléphonique de base, quel que soit l'endroit où ils vivent. British Telecom ne reçoit aucune compensation, ni pour le service universel qu'il est seul à assurer, ni pour le rééquilibrage de sa structure tarifaire. La préférence de l'OFTEL pour le financement du service universel semble aller à un fonds de service universel qui pourrait être alimenté par des contributions d'autres opérateurs ou par des transferts à travers les accords d'interconnexion.

En Suisse, le service universel comprend le service téléphonique ainsi que la transmission de données, les services d'appel d'urgence et les cabines publiques. Aux termes d'un nouveau projet de loi, l'opérateur historique sera chargé d'assurer le service universel sans indemnité pendant une période intérimaire de cinq ans. Ensuite, un appel d'offres pourrait être lancé.

En Allemagne, la Deutsche Post a l'obligation de fournir un service universel dans tout le pays. Certaines normes de qualité sont définies dans l'ordonnance sur la protection des clients de la poste. Aucune personne ne doit être située, en zone urbaine, à moins de deux kilomètres d'un bureau de poste. La nouvelle loi postale définit la nature et l'étendue du service universel et prévoit que les nouvelles entreprises autorisées à intervenir sur divers marchés postaux devront remplir diverses conditions pour assurer la fourniture des services postaux fondamentaux.

Bien que le service universel suppose la prestation de services sur tout le territoire d'un pays donné, des exceptions à la péréquation géographique commencent à apparaître, notamment dans le domaine de la distribution du courrier. En Nouvelle-Zélande, par exemple, les habitants des zones rurales doivent payer un abonnement annuel s'ils veulent bénéficier d'une distribution à domicile. De même, certains points de distribution dans ce pays n'ont pas l'obligation de proposer aux usagers la distribution du courrier six jours par semaine, la distribution pouvant dans certains cas être limitée à cinq ou quatre jours par semaine.

En Inde, une stratégie de développement de l'accès des populations rurales aux services téléphoniques a été encouragée avec la création du Centre pour le développement de la télématique. A la fin 1992, le système avait permis la création de 500 000 lignes en milieu rural, grâce au développement de technologies locales.

Au Mexique, l'une des conditions de la privatisation de Teléfonos de México en 1990 a été que les services téléphoniques de base soient rapidement et radicalement améliorés, et qu'un nombre donné de cabines téléphoniques soient installées.

En Argentine, l'entreprise postale Encotesa garde l'obligation de fournir le service universel de base, sans droit d'exclusivité pour autant, mais peut recevoir une subvention couvrant le coût de cette obligation dans des zones non rentables.

En Afrique du Sud, le gouvernement a reconnu que l'accès aux services de télé-communications est un aspect essentiel du développement économique et social, et s'emploie à corriger les inégalités de l'accès aux télécommunications entre les différentes parties du territoire. L'opérateur de téléphonie mobile Vodacom contribue à ce plan de développement en collaboration avec des entrepreneurs des régions et quartiers défavorisés. L'expérience technique et le savoir-faire dans le domaine de la gestion développés en Afrique du Sud sont susceptibles d'être transférés dans d'autres pays du continent. L'autorité de réglementation des télécommunications de l'Afrique du Sud (SATRA) a récemment décidé que les services téléphoniques de rappel étaient illégaux, au motif que les opérateurs qui offrent des services de rappel au départ de l'Afrique du Sud, et dont les communications passent par des opérateurs meilleur marché dans des pays tiers, mettent en péril les programmes d'amélioration des réseaux des pays en développement.

Au Togo, près de 80 pour cent des bureaux de poste sont situés dans l'intérieur du pays et sont exploités pratiquement à perte. Il est indispensable de revoir l'emplacement des bureaux afin de rentabiliser l'activité de la poste. On tente donc de déterminer quelles sont les régions où la poste devrait rester présente et quelles sont celles où il faudrait accorder une licence à des opérateurs privés.

La mise en œuvre d'un certain degré de service universel n'implique pas une libéralisation ou un renforcement de l'opérateur national. Ainsi, au Rwanda, des services téléphoniques sont proposés dans des kiosques à journaux distribuant aussi des boissons. Les propriétaires des kiosques ont droit à un pourcentage des revenus des services téléphoniques (ou de télécopie). Cet exemple est intéressant car il montre que l'extension de l'accès aux services téléphoniques n'implique pas nécessairement une réforme globale et lourde de l'offre de services de télécommunications.

* * *

La nécessité d'un service universel dans les services postaux et les télécommunications a également été examinée à la deuxième session de la Commission paritaire des postes et télécommunications, tenue en 1991. Dans ses conclusions, la réunion a souligné que «bien qu'une approche orientée vers le marché se soit imposée dans certains pays, les services des postes et télécommunications partout dans le monde, qu'ils soient publics ou privés, demeurent soumis aux impératifs d'un service ouvert à tous et à d'autres normes prescrites(5).» Le 28e Congrès mondial de l'IPTT (à présent dénommée «Internationale des communications»), tenu à Montréal en août 1997, a adopté une résolution sur le service universel dans laquelle il a considéré «que certains services, y compris ceux fournis par les membres de l'IPTT, services postaux, de télécommunications, de l'électricité et de la radiodiffusion sont extrêmement importants pour la construction d'une société plus juste et plus équitable et, en conséquence, qu'ils doivent être fournis en tant que services universels». Le congrès a souligné «que la fourniture d'un service universel est une nécessité sociale et une obligation dans un monde moderne et qui ne peut être refusée pour des raisons de rentabilité», et «qu'il est nécessaire d'adopter des mesures spécifiques pour assurer un service universel dans un environnement concurrentiel, dans la mesure où les seules forces du marché ne peuvent suffire, en elles-mêmes, à satisfaire tous les usagers».

La déclaration de Tokyo de la Conférence au sommet sur le service postal, tenue en mai 1997, et qui a réuni les chefs et les cadres supérieurs des administrations postales de 11 pays (Allemagne, Australie, Canada, République populaire de Chine, République de Corée, Etats-Unis, Italie, Japon, Royaume-Uni, Singapour et Suisse), incluait la déclaration suivante: «A l'aube du XXIe siècle, notre environnement social et économique évolue rapidement avec l'essor du secteur de l'information et de la communication, stimulé par de remarquables progrès technologiques. Le monde connaît de moins en moins de frontières, à mesure qu'il évolue de plus en plus rapidement vers une ère multimédia. Nous pensons que, parallèlement à de tels progrès, les réseaux postaux devront continuer à fournir, pendant cette ère nouvelle, les services de communication fondamentaux dans des conditions équitables et au plus faible tarif possible. Sur les plans social et économique, les administrations postales ont la mission vitale de continuer à assurer les services universels au profit des citoyens de tous les pays de la planète(6).»

Bien que les méthodes de financement du service universel puissent être légitimement contestées -- en particulier par les employeurs des nouveaux entrants, qui peuvent considérer certains principes et certaines modalités de financement comme excessifs ou constituant des charges indues -- , on peut conclure que le service universel dans le secteur des communications est un facteur essentiel de cohésion sociale. C'est pourquoi la plupart des gouvernements et de nombreuses parties directement concernées par les enjeux de la libéralisation sont conjointement déterminés à garantir l'accès de ce service à l'ensemble de la population et à l'adapter aux diverses évolutions qu'implique l'émergence de la société de l'information.

1.  BIT: Rapport général, Commission paritaire des postes et télécommunications, deuxième session (Genève, 1991), p. 74.

2.  BIT: L'évolution technologique et la participation des travailleurs aux décisions dans les postes et télécommunications, rapport II, Commission paritaire des postes et télécommunications, deuxième session (Genève, 1991), p. 7.

3.  BIT, op. cit., p. 3.

4.  Document de l'UPU 2005-11-4.

5.  BIT: Rapport, Commission paritaire des postes et télécommunications, deuxième session (Genève, 1991), Conclusions no 9, p. 31.

6.  Premier sommet postal, organisé par le ministère des Postes et Télécommunications du Japon (Tokyo, 12-13 mai 1997), déclaration jointe au document de l'UPU 2005-IV-8.28.

2. La physionomie de l'emploi
dans le contexte de l'ajustement
structurel et réglementaire

2.1 Introduction

Les changements structurels et réglementaires décrits dans le premier chapitre se sont traduits, de façon générale, par des pertes d'emplois chez de nombreux opérateurs historiques des services des postes et surtout des services de télécommunications, au moins (mais pas exclusivement) dans les pays de la zone de l'OCDE où les marchés sont considérés comme parvenus à maturité, avec une demande de services de base globalement satisfaite et une offre concurrentielle de nouveaux services. La création d'emplois dans les pays industrialisés est à présent essentiellement le fait des nouvelles entreprises privées. En revanche, dans les pays à faible revenu ou à revenu intermédiaire et dans les économies en transition, l'offre de services de base n'est pas encore saturée et est même parfois loin de l'être. La création d'emplois bute alors moins sur la demande en général que sur la demande solvable, et la croissance de l'offre de services de communication se heurte souvent à des pénuries locales de capitaux. Ainsi, la libéralisation et la mondialisation des services de communication mises en évidence dans le chapitre précédent ne conduisent-elles pas, à court ou à moyen terme, à une harmonisation de l'offre mondiale de services ni à une hausse du niveau global de l'emploi dans ce secteur. Si les investisseurs privés jouent un rôle essentiel dans la diffusion des services de communication au niveau mondial, en particulier pour les nouveaux services liés aux nouvelles technologies, leur action doit être soutenue et complétée par les organisations internationales compétentes dans les domaines économique et social, ainsi que par les autorités publiques en général.

* * *

La libéralisation, le progrès technologique et la mondialisation des communications sont des processus longs, complexes et étroitement liés. Il se révèle donc particulièrement délicat de mesurer l'impact précis des changements structurels et réglementaires sur le niveau et la structure de l'emploi.

En premier lieu, à l'exception des quelques pays qui ont libéralisé leurs services de télécommunications il y a une quinzaine d'années, on manque du recul nécessaire pour se livrer à l'analyse d'un tel impact. Cette situation est constatée a fortiori dans les services postaux pour lesquels la déréglementation est plus tardive et moins radicale. En second lieu, les outils statistiques permettant de mesurer ces répercussions font défaut, même s'il est possible d'établir quelques estimations à partir d'enquêtes ou de questionnaires. En troisième lieu, il est extrêmement difficile d'isoler, eu égard au niveau et à la structure de l'emploi, ce qui est réellement et directement imputable aux changements structurels et réglementaires. Une grande part des transformations constatées se produiraient sans doute même en l'absence de libéralisation des services des postes et des télécommunications, compte tenu de la rapidité des changements technologiques qui sont à l'œuvre au même moment, et dont les conséquences sur l'emploi et les conditions de travail sont considérables, ainsi que le rapport publié par le Bureau en 1991 l'avait déjà mis en évidence.

Néanmoins, les tendances relevées récemment, tout spécialement depuis la dernière réunion de la Commission paritaire des postes et télécommunications, sont manifestement liées, et souvent de très près, aux restructurations et à l'ouverture à la concurrence mondiale de secteurs encore très protégés il y a quelques années.

Si la privatisation et la libéralisation sont souvent de nature à accroître l'efficacité des opérateurs de télécommunications (et même de certains services postaux), ces processus ont eu dans de nombreux pays des répercussions importantes sur la physionomie de l'emploi.

La reconversion des salariés dont les postes de travail ont été supprimés est considérée comme un élément clé des programmes de libéralisation, de privatisation et de restructuration. Un autre aspect essentiel est la volonté des employeurs d'introduire une plus grande souplesse dans la gestion du personnel (privatisation des techniques de gestion, recours accru au travail à temps partiel et aux contrats de durée déterminée, redéploiements d'effectifs dans les filiales, décentralisation des relations de travail).

A la différence des entreprises de télécommunications, dans lesquelles l'introduction de nouvelles technologies a été suivie de changements parfois radicaux dans l'organisation du travail, les services postaux, qui restent de grands utilisateurs de main-d'œuvre, ont connu des évolutions plus lentes, même si les gains de productivité engendrés par les nouvelles technologies y ont souvent été considérables. Cela explique pourquoi de plus grands développements sont consacrés ci-après aux télécommunications qu'aux services postaux.

2.2 L'emploi au sein des opérateurs historiques

Dans un monde d'échanges accrus de biens et de services, la qualité des réseaux des postes et télécommunications est un facteur important de compétitivité des économies nationales. Les salariés du secteur de la communication sont, avec les informaticiens et les travailleurs d'autres métiers de l'économie de l'information, le fer de lance de la tertiarisation et de la mondialisation de l'économie. En restructurant les opérateurs concernés, en ouvrant leur capital (voire en les privatisant totalement) et en les soumettant à la concurrence, l'effet escompté par les pouvoirs publics -- hormis les objectifs budgétaires immédiats -- est de créer à terme plus d'emplois dans le reste de l'économie qu'il n'en est supprimé chez les exploitants historiques des postes et télécommunications. Il est encore trop tôt pour affirmer avec certitude qu'il s'agit bien d'une tendance solide à moyen ou à long terme, même si une telle évolution semble se confirmer dans les Etats pionniers de la libéralisation des télécommunications (Etats-Unis et Royaume-Uni notamment).

2.2.1 Les opérateurs historiques de télécommunications

Selon le Rapport sur le développement des télécommunications dans le monde 1995, l'emploi dans le secteur des services publics de télécommunications a diminué de 6 pour cent depuis 1982, avec des baisses sensibles dans la région Asie-Pacifique ( 25 pour cent) et en Amérique du Nord ( 23 pour cent). Ce déclin a été observé principalement dans les services traditionnels comme la construction d'infrastructures, l'installation des lignes ou la maintenance. L'emploi des femmes a été particulièrement affecté du fait que nombre d'entre elles étaient naguère employées comme opératrices ou agents administratifs.

Une certaine hausse du niveau de l'emploi est toutefois observée dans les domaines liés aux nouveaux équipements et surtout dans la gestion des réseaux et les services à la clientèle, autant de qualifications qui n'étaient pas traditionnellement reconnues comme essentielles dans les services de communication.

Dans la zone de l'OCDE, la réduction globale de l'emploi parmi les grands opérateurs historiques devrait se poursuivre en raison des efforts de productivité engagés par ces entreprises, confrontées à une concurrence par les coûts et la qualité de plus en plus vive (voir le tableau ci-après). Selon un responsable des relations sociales chez British Telecom, l'entreprise remplit les mêmes obligations vis-à-vis du public qu'avant la privatisation, en assurant un service de meilleure qualité avec un peu plus de la moitié de ses effectifs antérieurs (133 000 personnes au lieu de 240 000). Cette évolution négative concerne pour l'essentiel les emplois liés aux activités traditionnelles des télécommunications placées sous monopole, tandis que le solde net de l'emploi est positif dans les secteurs ouverts à la concurrence. Entre 1985 et 1995, British Telecom a perdu 45 800 emplois techniques de gestion et de maintenance du réseau ( 42 pour cent) et 29 100 postes d'opérateurs téléphonistes ou d'assistance. Le recentrage des activités de la firme

Tableau: Evolution des niveaux d'emploi au sein d'entreprises de télécommunications dans certains pays de l'OCDE
 

Pays

Compagnies

Niveaux d'emploi

Variation des niveaux d'emploi

Evolution de l'emploi en pourcentage

Australie

Telstra

94 000

- 1986

68 000

- juillet 1996

28 % (26 000 employés)

-- annoncé en juillet 1996

68 000

- 1991

59 000

- déc. 1996

13 % (9 000 employés)

-- prévisions 1997-99

59 000

- janv. 1997

37 000

- déc. 1999

37 % (22 000 employés)

Optus

2 600

- 1994

Augmentation (2 600 employés)

-- prévisions

2 600

- 1994

5 000

- 2000

+ 92 % (2 400 employés)

Canada

Bell Canada

54 632

- 1991

50 982

- 1993

7 % (3 650 employés)

-- prévisions

50 982

- 1993

40 982

- mars 1998

20 % (10 000 employés)

BT Tel

15 015

- 1991

13 478

- 1993

10 % (1 537 employés)

AGT

9 439

- 1991

6 946

- 1993

26 % (2 493 employés)

MTS

5 549

- 1991

4 408

- 1993

21 % (1 141 employés)

Sask Tel

4 289

- 1991

3 517

- 1993

18 % (772 employés)

NB Tel

2 432

- 1991

2 283

- 1993

6 % (149 employés)

France

France Telecom

-- plan de préretraite

151 000

- 1996

126 000

- 1998

17 % (25 000 employés)

Allemagne

Deutsche Telekom

-- prévisions pour 2000

225 435

- 1994

165 435

- 2000

27 % (60 000 employés)

Italie

Telecom Italia

73 217

- 1980 (SIP)

87 970

- 1993 (SIP)

+ 20 % (14 753 employés)

(anciennement SIP)

101 338

- 1993 (TI)

95 713

- 1994 (TI)

6 % (5 625 employés)

Japon

NTT

300 000

- 1985

216 000

- 1993

28 % (84 000 employés)

Norvège

Telenor

-- réductions 1995

15 200

- déc. 1994

13 718

- déc. 1995

10 % (1 482 employés)

-- réductions prévues 1996-98

13 718

- déc. 1995

11 298

- déc. 1998

18 % (2 420 employés)

Royaume-Uni

British Telecom

251 700

- 1982

137 500

- déc. 1995

45 % (114 200 employés)

-- prévisions pour 2000

137 000

- déc. 1995

100 000

- 2000

27 % (37 000 employés)

Mercury Communications --

1 500

- 1987

10 500

- 1994

+ 600 % (9 000 employés)

Service téléphonique de Cable & Wireless Communications

10 500

- 1994

Réductions importantes des effectifs après 1994

Etats-Unis

Niveau global

965 000

- 1983

872 000

- 1992

10 % (93 000 employés)

AT&T -- employés syndiqués

250 000

- 1984

100 000

- 1992

60 % (150 000 employés)

- 1996

- 1996

Réduction (16 000 employés)

AT&T -- cadres

- 1996

- 1996

Réduction (24 000 employés)

MCI et Sprint

Augmentation (40 000 employés)

Regional Bells (compagnies régionales)

-- activités traditionnelles réglementées

565 289

- 1984

407 008

- 1992

28 % (158 281 employés)

-- activités non réglementées

28 667

- 1984

114 667

- 1992

+ 300 % (86 000 employés)

-- prévisions après la déréglementation des services de téléphone local et de câble

- prévisions

- prévisions

20 % prévus (100 000 employés)

Source: Anil Verma: «The impact of deregulation, privatization and restructuring on employment and employment relations in telecommunications services», rapport préparé pour le BIT, 1997.

a provoqué la perte de 19 000 emplois pour la seule année 1985 (externalisation des fonctions de restauration, d'entretien, de nettoyage, de prise en charge du parc de véhicules).

Aux Etats-Unis, après le démantèlement d'AT&T en 1984, l'emploi a chuté d'un tiers en cinq ans, tout spécialement dans la division des services de communication qui traite des services longue distance et internationaux, lesquels ont été ouverts à la concurrence. Lors de la réorganisation du groupe en 1996, l'objectif était de supprimer 13 pour cent des effectifs (sur environ 300 000 employés) en trois ans, ce qui a entraîné un débat dépassant le cadre de cette entreprise sur le downsizing (la réduction des effectifs). Ce débat a été alimenté par la publication des salaires des dirigeants du groupe. Finalement, le nombre de licenciements a été revu à la baisse (8 000 au lieu de 30 000), et l'on parle dorénavant d'«ajustement» ou de «redéploiement» de l'emploi plutôt que de «dégraissage». AT&T ayant décidé de se recentrer sur les services de télécommunications, ce sont les activités traditionnelles comme le téléphone à fil, l'administration, ainsi que la fabrication des équipements qui ont connu les plus fortes diminutions d'effectifs.

Durant la première phase de la libéralisation, les compagnies régionales de téléphone (Baby Bells) ont également connu une baisse impressionnante de leurs effectifs ( 158 281 emplois entre 1984 et 1992). Dans d'autres pays aussi, le niveau de l'emploi a augmenté régulièrement dans les années quatre-vingt chez les principaux opérateurs, puis a décliné après la libéralisation. Ainsi, en 1995, Bell Canada a perdu 3 170 emplois (sur environ 50 000) du fait de l'accroissement de la concurrence décidée par le gouvernement. Ce déclin du niveau de l'emploi devrait se poursuivre dans les prochaines années, puisque la compagnie a annoncé son intention de réduire encore sa main-d'œuvre en combinant plans de retraite anticipée, redéploiements, mesures de formation et primes de licenciement.

De même, en Australie, l'emploi a décru au sein de l'opérateur public Telstra entre 1986 et 1996 du fait de la libéralisation et de l'arrivée à maturité des infrastructures (les effectifs passant de 94 000 à 67 000). Cette baisse s'est produite en dépit de la fusion, durant cette période, avec l'opérateur de télécommunications OTC (Overseas Telecom Corporation). En 1996, Telstra a annoncé la suppression de 9 000 emplois sur un an, soit 12 pour cent de ses effectifs, et de 22 000 emplois sur trois ans.

Les effectifs chez HTC, l'opérateur de télécommunications de Hongrie, ont diminué de 5 500 personnes entre 1992 et 1997 (sur une main-d'œuvre totale de 16 500 personnes en 1997). Cette réduction a été essentiellement due à la décentralisation structurelle du secteur, qui a donné lieu à la création d'une série de filiales.

Depuis le début des années quatre-vingt-dix, l'emploi chez les opérateurs dominants en Europe connaît une décroissance sensible, de l'ordre de 2,6 pour cent. Cette diminution a été la plus forte dans les pays européens où la libéralisation a été soit la plus précoce (Royaume-Uni), soit la plus vigoureuse (pays scandinaves). Près de 80 pour cent des emplois perdus au cours des dernières années par les opérateurs historiques européens l'ont été au Royaume-Uni, en Suède et en Finlande, c'est-à-dire là où le mouvement de déréglementation a été le plus marqué.

Pour prendre un exemple significatif, les effectifs de l'opérateur public suédois Telia ont diminué d'environ 15 000 personnes, soit le tiers de l'effectif total. Selon le syndicat SEKO, parmi les raisons de cette importante réduction, on trouve la faible croissance de l'économie nationale et les pertes de parts de marché consécutives à la déréglementation. Les réductions d'effectifs ont principalement touché le personnel chargé de l'installation des lignes et les téléphonistes. D'après le syndicat, les emplois du département de la valorisation du personnel spécialisé et ceux qui ont la charge de développer les compétences de ces travailleurs cesseront d'exister en 1999. Environ 2 000 travailleurs ayant des compétences très diverses seront probablement dans une situation très difficile si la compagnie ne parvient pas à les réaffecter à de nouveaux emplois au sein ou à l'extérieur du groupe Telia.

En Grèce, l'opérateur historique de télécommunications OTE a estimé à environ 8 000 en 1994 le nombre de postes excédentaires sur un effectif de 26 140 emplois. Le nombre de départs souhaités dans le cadre d'un plan de départ à la retraite est fixé à 1 500 par an.

Ces dernières années, le Luxembourg a fait de vigoureux efforts pour hisser son réseau de télécommunications au niveau de celui des autres pays de l'Union européenne, ce qui explique que l'emploi dans ce secteur stagne pratiquement.

Selon un rapport sur le secteur des télécommunications commandé à BIPE Conseil par la Commission européenne, les opérateurs historiques de télécommunications dans l'Union européenne ont réduit leurs effectifs de manière régulière depuis le début des années quatre-vingt-dix pour trois raisons principales:

Dans le cas du scénario le plus probable envisagé dans cette étude, les diminutions d'emplois prévisibles chez les opérateurs historiques en Europe devraient être de l'ordre de 275 000 en 2005.

Selon le même rapport, les créations d'emplois chez les nouveaux opérateurs et les prestataires de services, ainsi qu'en amont et en aval de la filière, auront peine à compenser les réductions importantes attendues chez les opérateurs dominants. Le scénario de libéralisation rapide et de diffusion accélérée des technologies dans tous les pays européens conduit à une contribution positive au volume d'emplois de la filière ( 93 000 en 2005). Mais, dans le cas où la libéralisation ne serait pas mise en place au même rythme dans tous les pays, ce qui est considéré comme le scénario le plus probable dans l'étude de BIPE Conseil, l'analyse prévoit que les évolutions réglementaires auraient une incidence négative sur l'emploi dans la filière télécoms (  44 500 emplois en 2005).

2.2.2 Les opérateurs de services postaux

Le secteur postal reste un gros employeur dans de nombreux pays. En 1995, ce secteur employait au total environ 6 millions de personnes dans le monde, dont 2,5 millions dans les pays industrialisés. Dans certains de ces pays, comme les Etats-Unis ou le Royaume-Uni, l'emploi dans les services postaux a légèrement augmenté au cours de la période 1990-1995. Dans la plupart des autres pays développés, les effectifs sont restés stables ou ont diminué.

Dans l'Union européenne, où les services postaux occupent environ 1,4 million de personnes, une étude récente entreprise par Price Waterhouse pour la Commission européenne montre que l'emploi dans les 15 services postaux publics a diminué d'environ 7 pour cent entre 1990 et 1995 ( 112 300 personnes). Les plus grosses baisses d'effectifs ont été enregistrées en Allemagne, au Danemark, en Finlande, en Italie et en Suède. D'après cette étude, la majorité des personnes employées par le secteur postal de l'UE (73,6 pour cent) ont été engagées pour la fourniture des services du courrier, les autres étant employées dans les services financiers et de guichet; la proportion des travailleurs occupés dans ces derniers services a augmenté au cours de la période considérée.

On s'attend à ce que l'emploi dans la plupart des services postaux publics de l'Union européenne diminue jusqu'en l'an 2000; les services postaux publics qui ont connu les plus fortes réductions d'emploi entre 1990 et 1995 s'attendent à de nouvelles réductions dans les années à venir. La plupart des suppressions d'emplois ont touché les livraisons postales, les services de guichet, le tri des lettres et des colis et les services de transport. Aucun des services postaux publics ne compte augmenter avant l'an 2000 le nombre de ses agents dans les services financiers et de guichet. Le franchisage et la sous-traitance de services postaux resteront parmi les principaux facteurs de diminution du volume de l'emploi. Cependant, ces réductions ne constituent pas nécessairement des pertes d'emplois en termes absolus, mais représentent plutôt le transfert d'emplois vers le secteur privé.

Parmi les facteurs qui ont contribué à cette évolution figurent la séparation des postes et des télécommunications en deux entités distinctes et indépendantes, la tendance à déréglementer progressivement le marché postal, le renforcement de la concurrence sur les marchés de la distribution et des communications et l'introduction de nouvelles technologies, comme la mécanisation des centres de tri.

Ainsi, à Post Denmark, où la main-d'œuvre totale a été réduite de près de 15 pour cent entre 1990 et 1995, on s'attend à ce que l'investissement dans de nouvelles techniques entraîne de fortes compressions d'effectifs vers l'an 2000, la proportion des postes concernés pouvant atteindre 25 pour cent du nombre total d'emplois.

Entre 1990 et 1995, La Poste française a perdu 21 000 emplois de fonctionnaires, alors que dans le même temps 5 000 emplois de contractuels ont été créés. Parmi ceux-ci, les travailleurs à temps partiel (volontaires ou non) sont de plus en plus nombreux. La direction envisagerait 28 000 suppressions d'emplois de fonctionnaires entre 1997 et 2001. Selon le syndicat Force Ouvrière, si le secteur postal devait être fortement libéralisé, les suppressions d'emplois sur cette même période pourraient être de l'ordre de 60 000.

Par ailleurs, La Poste a engagé une réorganisation des services financiers qui, dans les cinq années à venir, pourrait entraîner la suppression de 12 000 emplois (sur 310 500 en 1996). Durant l'été 1997 cependant, le gouvernement français a annoncé la création de 5 000 emplois en vue de développer de nouveaux services et d'accroître le nombre des employés en contact avec le public.

D'après le Syndicat allemand des postiers (DPG), les répercussions de la libéralisation sur l'emploi et les conditions de travail doivent être considérées comme globalement négatives pour la poste allemande. Selon ce syndicat, durant la première phase de la réforme postale, qui a commencé en 1989, la poste a perdu environ 70 000 emplois. Plus récemment, en 1996, environ 22 000 emplois ont encore été supprimés, les effectifs avoisinant désormais 285 000 personnes. D'autres réductions d'emplois pourraient suivre si les objectifs fixés par la nouvelle loi sur la poste sont atteints.

En Hongrie, depuis le début des années quatre-vingt-dix, période au cours de laquelle a été opérée une séparation de la poste et des télécommunications, puis la transformation de la poste en une société à capitaux d'Etat, la compression des effectifs a représenté 6 288 personnes à la poste, essentiellement dans les domaines de la distribution des lettres et des journaux, des activités de guichet et de l'entretien du parc automobile.

A la poste canadienne, la récente décision de transférer une partie de la publicité adressée au secteur privé a eu pour conséquence l'envoi d'un préavis de licenciement à 10 000 employés. C'est là encore une conséquence directe de la libéralisation sur l'emploi.

D'après le Syndicat néo-zélandais des industries mécaniques, de l'imprimerie et des industries de transformation, les effectifs totaux sont passés de 12 000 à 8 000 personnes entre 1987 et 1996. On s'attend à ce que la législation qui doit être adoptée en 1998 accélère les mesures de réduction des coûts de la poste néo-zélandaise: le nombre de travailleurs à temps partiel, en particulier dans la distribution du courrier, pourrait ainsi augmenter.

Selon le syndicat suédois SEKO, les effectifs de la poste suédoise sont passés de 57 000 personnes en 1990 à 44 000 en 1997. Cependant, un accroissement des effectifs a eu lieu ces dernières années dans les secteurs de la vente et du développement informatique (environ 1 000 à 1 500 personnes).

Si les services postaux publics dans la plupart des pays industrialisés ont connu des réductions substantielles de l'emploi, dans d'autres pays les effectifs des services postaux sont restés stables ces dernières années et n'ont pas paru être touchés de manière spectaculaire par les changements en cours. Certains pays ont connu un léger accroissement de l'emploi. Au Japon, par exemple, entre 1984 et 1995 le nombre des employés dans les services postaux publics est resté à peu près inchangé et a même augmenté légèrement, passant de 141 048 à 142 538 personnes. Cependant, en août 1997, le ministère chargé des Postes a annoncé qu'il allait réduire de 7 000 personnes en dix ans la main-d'œuvre extérieure occupée dans les services d'épargne et d'assurance de la poste. Ce serait la première fois depuis 44 ans que la main-d'œuvre chargée des comptes d'épargne de la poste serait réduite.

Au Royaume-Uni, l'emploi dans le secteur postal public a légèrement augmenté entre 1991 et 1995 (comme le montre la figure 8). Dans le même temps, l'emploi total dans les services postaux privés a augmenté de 17 pour cent entre 1994 et 1995, passant de 39 000 à 45 000 employés.

D'après une étude récente réalisée pour le BIT sur certaines entreprises multinationales dans les services de coursiers aux Etats-Unis, les incursions des grandes entreprises de coursiers telles que United Parcel Service (UPS) et FedEx sur les marchés des services de distribution des colis et du courrier où elles sont autorisées à faire concurrence au United States Postal Service ont été importantes. Si l'emploi chez ce dernier a régulièrement augmenté depuis 1975, il ne fait pas de doute que la croissance de l'emploi aurait été plus importante s'il n'y avait pas eu de concurrence dans ces secteurs.

Au sein du United States Postal Service, l'emploi est resté stable entre 1987 et 1996 en ce qui concerne les travailleurs permanents à temps plein (autour de 760 000 personnes). En revanche, l'effectif des salariés à temps partiel ou non permanents a presque doublé, passant de 75 435 à 134 696 personnes au cours de la même période.

Un projet de réforme tendant à libéraliser partiellement le secteur postal est en cours de discussion au Congrès. Les entreprises privées pourraient avoir le droit de distribuer des lettres d'un tarif inférieur à deux dollars, tandis que le United States Postal Service pourrait être autorisé à proposer des rabais pour des volumes importants de courrier et offrir de nouveaux services commerciaux. Selon le Syndicat NALC (National Association of Letter Carriers), si cette réforme était adoptée, son impact sur l'emploi devrait être faible, du moins à court terme. En effet, d'un côté la réduction du champ du monopole pourrait menacer certains emplois, notamment dans le domaine du tri et de la distribution, mais d'un autre côté l'offre de nouveaux services par le United States Postal Service pourrait entraîner la création de nouveaux emplois dans la vente, les services financiers ou la distribution de colis.

Ce service de distribution des colis a connu une croissance inattendue au cours de l'été 1997, à la suite de la grève à United Parcel Service (UPS), le numéro un de la livraison des colis dans le pays. Il est à noter que la principale revendication pendant cette grève a porté sur l'emploi, dans la mesure où les trois cinquièmes des agents d'UPS sont des travailleurs à temps partiel, avec un salaire horaire de 9 à 15 dollars, soit parfois moins de la moitié de celui des travailleurs à plein temps (20 dollars). Chez UPS, que l'on peut considérer comme un opérateur historique dans le service des colis, 80 pour cent des agents recrutés entre 1995 et 1997 l'ont été à temps partiel, du fait de l'exigence de flexibilité dans la gestion requise par les employeurs dans cette branche d'activité. L'accord signé avec le syndicat des camionneurs, après quinze jours de grève, prévoit la création de 10 000 emplois à plein temps par le regroupement de postes à temps partiel, en sus de 10 000 offres d'emploi.

Dans le secteur postal dans la plupart des pays en développement, l'emploi est resté stable entre 1991 et 1995 et a dans certains cas légèrement ou même fortement augmenté. Ainsi, la Chine -- le pays qui occupe la plus forte main-d'œuvre dans les services postaux -- employait 1,1 million de personnes dans les services postaux en 1991; ce chiffre avait augmenté de près de 10 pour cent en 1995 (1,2 million de travailleurs).

En Afrique du Sud, l'emploi dans les services postaux a même augmenté de près de 20 pour cent (de 26 766 agents en 1994, il est passé à 29 782 agents en 1995) et, au Brésil, l'augmentation a été plus forte encore (près de 25 pour cent) entre 1993 et 1995. Dans certains autres pays (Inde, Indonésie, Sri Lanka, Malaisie, Egypte, Maroc, Tunisie), l'augmentation n'a pas été aussi importante, mais elle a atteint dans certains cas 8 à 10 pour cent de l'emploi total dans les services postaux au cours de la période considérée.

Dans plusieurs pays d'Amérique latine et des Caraïbes (Barbade, Colombie, Jamaïque, Mexique, Panama, Trinité-et-Tobago, Uruguay), l'emploi est resté stable dans les services postaux entre 1991 et 1995, bien qu'il ait diminué dans d'autres pays de la région (Costa Rica, Guatemala, Pérou, El Salvador et Venezuela). Au Pérou, la diminution a été importante (près de 50 pour cent), tandis qu'en Argentine, à la suite de la mise en place d'un programme de départs volontaires, les effectifs permanents sont tombés à 20 000 à la fin de 1996.

L'emploi dans les services postaux a sensiblement diminué au cours des cinq dernières années dans des pays comme la Fédération de Russie (près de 20 pour cent), la République de Moldova et la Roumanie (environ 10 pour cent), alors qu'il est resté stable en Lettonie, en Slovaquie, en Lituanie et qu'il a augmenté en Ukraine, en Pologne, en Estonie et en Croatie (voir figure 8).

Dans les services postaux, malgré la contrainte de réduction des déficits publics, les pays en développement -- ou les pays dont les équipements sont jugés insuffisants au regard de leurs besoins -- devraient étendre leurs réseaux afin d'offrir des infrastructures postales propices au développement économique d'ensemble. A tout le moins, ces pays ne devraient pas connaître de réduction rapide de l'emploi dans le secteur postal, même si l'automatisation et les nouvelles technologies pourront réduire, là aussi, le recours à une main-d'œuvre peu qualifiée. La situation devrait être différente dans certains pays en transition vers une économie de marché du fait de l'existence préalable de sureffectifs et de difficultés budgétaires persistantes.

2.2.3 La gestion des baisses d'effectifs
dans le cadre des restructurations

Chez les opérateurs historiques, la réduction de l'emploi fait souvent appel à la combinaison de plusieurs outils: préretraites, départs volontaires aidés, gel du recrutement, reconversions, remplacement d'emplois à temps plein par des emplois à temps partiel. Dans certains pays, les réductions de l'emploi dans les secteurs des postes et télécommunications ont été effectuées sans recourir massivement à des licenciements. Des plans de préretraite et de départ par appel au volontariat ont plutôt été appliqués, de même que d'autres mesures comme le redéploiement fonctionnel et régional, le non-remplacement des départs, la diminution du temps de travail et de nouveaux modes d'organisation.

Ainsi, la gestion du déclin continu de l'emploi depuis 12 ans à British Telecom a combiné plusieurs méthodes d'accompagnement social pour éviter les licenciements: rachat de cotisations de retraite, préretraite à partir de 50 ans, placement dans d'autres entreprises avec une aide à la formation. Aux Pays-Bas, où la poste a considérablement réduit ses effectifs (de 15 à 20 pour cent) par suite de la libéralisation depuis le début des années quatre-vingt-dix, ces réductions ont été réalisées sans procéder à des licenciements.

De la même manière, l'opérateur historique japonais NTT a réduit progressivement mais fortement le nombre de ses employés. Depuis le début des années quatre-vingt-dix, l'emploi a été ajusté sans licenciement, essentiellement par le transfert d'emplois vers des filiales. Ainsi ont été transférés 16 700 emplois en 1992. Une distinction a été faite entre, d'une part, les employés qui travaillent dans une autre structure que NTT mais qui conservent le statut d'employés de cet opérateur et, d'autre part, ceux qui, tout en travaillant dans une filiale, n'ont plus de relation de travail avec NTT mais pourraient être réemployés par lui à l'avenir. Un plan de retraite anticipée a été appliqué à des employés de plus de 45 ans et ayant plus de 10 ans d'ancienneté. Un plan de retraite volontaire a également été mis en œuvre en vue de réduire les effectifs de 10 000 personnes âgées de 40 à 57 ans. Les effectifs sont ainsi passés de 300 000 en 1985 à 216 000 en 1993 et 197 000 en 1996. De nouvelles suppressions s'effectueront sur cinq ans et devraient reposer sur diverses mesures: limitation du recrutement, retraite anticipée, redéploiement du personnel dans les filiales de secteurs en plein essor comme le multimédia.

En Norvège, la réduction de l'emploi a commencé au début des années quatre-vingt-dix au sein de Telenor, l'opérateur dominant. Le recrutement a été stoppé. En 1993, 2 500 employés administratifs, techniciens, opérateurs ou agents du service clientèle ont été affectés à un réservoir de main-d'œuvre en vue de leur reconversion. Des plans de retraite anticipée ont été appliqués entre 1993 et 1995, et la diminution des effectifs n'est pas achevée: 21 500 travailleurs en 1983, 13 700 en 1995, 11 300 prévus fin 1998.

Parmi les méthodes de réduction des effectifs, un rôle important est accordé aux plans de retraite anticipée, qui ont été utilisés, en dépit de leur coût, par British Telecom, NTT, Bell Canada et Telenor notamment, dans le cadre des plans de restructuration; ils permettent en effet d'éviter des délestages de main-d'œuvre et d'abaisser la pyramide des âges. En outre, étant donné le poids de l'ancienneté dans le calcul de la rémunération, le personnel jeune revient moins cher aux entreprises.

En Suède, les réductions d'effectifs ont été facilitées chez Telia par le nombre réduit de travailleurs protégés par un statut de fonctionnaire. Entre 1990 et 1994, 2 500 employés ont été mis en préretraite (pour 2 100 licenciements, 2 900 départs volontaires aidés et 7 500 départs assortis d'un nouvel emploi grâce à une formation ou à une aide de Telia).

A Deutsche Telekom, le processus de réduction des effectifs passe aussi par le recours à la préretraite pour les fonctionnaires comme pour les contractuels, à partir de 55 ans pour les non- cadres et de 60 ans pour les cadres, ainsi que par des indemnités de départ volontaire pour les salariés qui souhaitent quitter l'entreprise avant cet âge. Les préretraites ont touché plus de 5 000 salariés en 1995, ce nombre devant se réduire de moitié les années suivantes. Les effectifs devraient se stabiliser autour de 170 000 personnes vers l'an 2000 (contre 201 000 fin 1996).

A France Telecom, la pyramide des âges est vieillissante (moyenne d'âge de 42 ans). Un accord a été signé en 1996 avec deux syndicats (FO et CGC) sur le départ en préretraite (congé de fin de carrière) des fonctionnaires âgés d'au moins 55 ans. Vingt-cinq mille agents pourraient être intéressés par ce dispositif, susceptible d'entraîner la création d'au moins autant d'emplois pour des jeunes pendant les dix années à venir, dont environ 4 800 fonctionnaires jusqu'en 2002.

L'opérateur semi-public belge Belgacom a émis une offre de départ anticipé à l'égard de ses 25 000 salariés âgés de plus de 50 ans et comptant plus de 20 ans d'ancienneté. Le revenu de remplacement garanti représente 75 pour cent du salaire d'activité (plus une prime d'un demi- traitement annuel). Les salariés volontaires devront partir à 60 ans (au lieu de 65 normalement). L'impact de ces mesures, qui reposent sur le volontariat et qui s'étaleront jusqu'au début de 1999, est encore incertain.

Les mesures d'âge sont également utilisées par certains opérateurs publics postaux. Ainsi, la poste portugaise a mis en œuvre un plan de retraite anticipée au début des années quatre-vingt-dix, mais souhaite ne plus y avoir recours en raison du coût de telles mesures. Autre exemple, à la poste suédoise, entre 1990 et 1995, 2 600  travailleurs ont fait l'objet de plans de préretraite.

* * *

En définitive, la stratégie de réduction des effectifs à l'heure de la libéralisation des marchés et de la mondialisation dépend d'un grand nombre de facteurs objectifs et subjectifs: rythme et ampleur des réductions souhaités par les employeurs, puissance des syndicats et modes de concertation sociale, nature des opérateurs (postes ou télécommunications, publics, privés ou contrôle partiel du gouvernement), situation financière, degré d'ouverture à la concurrence, transférabilité des employés vers d'autres entités ou des filiales, pyramide des âges chez les opérateurs concernés, montant des fonds mis à disposition par les gouvernements en vue de l'accompagnement social des réductions d'effectifs, aptitude au changement, à la formation, à la mobilité professionnelle ou géographique des salariés, intérêt de ces derniers pour les systèmes d'encouragement au départ.

Ce dernier aspect peut être un facteur déterminant pour un opérateur, qui peut alors choisir, par exemple, entre des reconversions, un plan de préretraite, des redéploiements ou des licenciements, ou un dosage de plusieurs éléments. Ainsi, le prochain train de mesures de réduction d'effectifs chez AT&T comportera plusieurs milliers de licenciements car de nombreux salariés ne sont pas intéressés par les divers dispositifs, souvent parce qu'ils ne peuvent quitter leur emploi dans cette firme pour des raisons financières et familiales.

2.3 Les sources d'emplois nouveaux

Les sources d'emplois nouveaux dans les services des postes et surtout des télécommunications semblent se concentrer dans trois domaines:

2.3.1 La création d'emplois dans l'ensemble de l'économie

On doit s'attendre que les nouveaux services liés aux nouvelles technologies permettent la création de nouveaux emplois dans de nombreux secteurs de l'économie, en dépit des gains de productivité importants que ces technologies entraîneront.

D'après le rapport de BIPE Conseil, les baisses tarifaires attendues de l'ouverture à la concurrence devraient contribuer à améliorer le pouvoir d'achat des entreprises et des ménages, qui pourront ainsi reporter leur consommation sur d'autres produits et services extérieurs à la branche des télécommunications. En outre, la croissance de l'activité des opérateurs et des nouveaux prestataires de services entraînera un accroissement des achats d'équipements et de la consommation intermédiaire de ces entreprises, et donc une dynamisation des secteurs d'activité fournisseurs de la branche des télécommunications et des secteurs qui lui sont liés par l'effet de la convergence multimédia. Selon le scénario le plus probable retenu par le rapport de BIPE Conseil, la libéralisation des services des télécommunications devrait se traduire par une diffusion accélérée des services de télécommunications et des baisses tarifaires ayant des effets indirects positifs sur l'ensemble de l'économie européenne, compensant largement les effets négatifs sur l'emploi des gains de productivité permis par la diffusion des télécommunications, ainsi que les effets négatifs de la libéralisation sur l'emploi chez les opérateurs publics. Dans le scénario le plus probable décrit par cette étude, on prévoit la création nette ou la sauvegarde de 906 000 emplois au niveau européen, dans l'ensemble de l'économie, en 2005.

Un scénario du même type devrait se produire, mutatis mutandis, dans l'ensemble de la zone de l'OCDE, puis progressivement dans d'autres régions du monde. Une vision optimiste des choses pourrait même permettre de concevoir que les avancées de la société de l'information et de la mondialisation auront à terme un effet multiplicateur global sur l'emploi.

Le secteur postal engendre aussi indirectement des emplois. D'après Price Waterhouse, dans l'Union européenne, les fournisseurs des opérateurs postaux se sont développés et s'attendent à ce que leur croissance se poursuive dans la production et l'utilisation d'équipements postaux à l'échelle mondiale; les opérateurs postaux externalisent leurs services de transport auprès des compagnies aériennes, des sociétés de chemin de fer et autres; ils ont de plus en plus recours à l'externalisation et au franchisage des fonctions des bureaux de poste; enfin, on a assisté ces dernières années à une croissance du nombre des entreprises qui préparent le courrier, de celles qui sont spécialisées dans la publicité par voie postale et des sociétés de vente par correspondance.

2.3.2 L'évolution de l'emploi chez les opérateurs historiques
utilisant des infrastructures nationales incomplètes

Si l'emploi a diminué et continue de diminuer chez de nombreux opérateurs historiques des marchés parvenus à maturité (surtout dans le secteur des télécommunications), il n'en va évidemment pas de même chez les opérateurs, privatisés ou non, des pays qui poursuivent la construction et/ou la modernisation de leurs réseaux.

Ainsi, en République de Corée, la privatisation partielle des télécommunications et la fin du statut de fonctionnaire au début des années quatre-vingt n'ont pas entraîné de diminution des effectifs, au contraire, car le marché connaissait une vive expansion. Ainsi, pendant les cinq années qui ont suivi la privatisation, le nombre des employés de Korea Telecom s'est accru de 32,4 pour cent (voir figures 1 et 2). Au Mexique, deux ans avant la privatisation, en 1990, de l'opérateur historique de télécommunications Telmex, seuls 17 pour cent des ménages étaient équipés de téléphones et la liste d'attente comportait un million et demi de demandeurs.

Globalement, la privatisation n'a pas entraîné de réduction des effectifs, et en accord avec les syndicats il n'y a pas eu de licenciement. Le maintien du niveau de l'emploi ( 0,8 pour cent entre 1984 et 1994) s'explique par le fait que la montée en puissance de la téléphonie vocale était loin d'être achevée dans le pays.

Au Chili, pendant la période de privatisation et de libéralisation des télécommunications, l'emploi a crû de 10 pour cent entre 1984 et 1994 du fait de l'achèvement de l'équipement du pays, mais aussi en raison de l'attrait que présente ce pays pour les investisseurs internationaux et de la croissance globale de son économie (voir figures 3 et 4).

Entre 1984 et 1995, la plupart des opérateurs de téléphone des Etats membres de la Communauté pour le développement de l'Afrique australe ont connu une croissance de leurs effectifs, à l'exception de l'Afrique du Sud et du Zimbabwe (voir figures 5 et 6). Au sein de Ghana Telecom, les services administratifs et techniques ont connu des hausses d'effectifs au cours des années quatre-vingt-dix, en particulier grâce au recrutement de spécialistes hautement qualifiés.

Cependant, bien que ces exemples suggèrent que les hausses ou le maintien de l'emploi sont fréquents, on ne peut en déduire que ces tendances soient systématiques dans tous les pays dont les infrastructures nationales restent incomplètes (voir figure 7).

2.3.3 La création d'emplois dans les nouveaux services
et chez les nouveaux entrants

Le rapport du BIT de 1991 sur l'évolution technologique et la participation des travailleurs aux décisions dans les postes et télécommunications, rédigé en vue de la deuxième session de la Commission paritaire des postes et télécommunications, indiquait que «s'agissant de l'évolution générale de l'emploi, on peut prévoir, dans le domaine des télécommunications, qu'après une stabilisation relative due aux gains de productivité il y aura une reprise de la croissance des effectifs en raison du développement de nouveaux services dans les nouvelles structures (filiales,

entreprises privatisées)»(1). La croissance anticipée des effectifs du fait de l'essor des nouveaux services semble se confirmer dans les pays pour lesquels des données pertinentes sont disponibles.

D'après une étude récente du Boston Consulting Group, aux Etats-Unis le solde d'emploi en dix ans est de  98 000 travailleurs pour les télécommunications locales placées sous le régime du monopole des compagnies régionales et de  115 000 travailleurs pour les activités soumises à la concurrence ( 50 000 pour le téléphone cellulaire,  37 000 pour le câble et  28 000 pour les télécommunications longue distance).

Selon l'étude de BIPE Conseil réalisée pour la Commission européenne, «un nombre significatif d'emplois devrait être créé par les nouveaux opérateurs de réseaux qui sont nés de l'ouverture progressive des marchés à la concurrence, ainsi que par des prestataires de services

de télécommunications. Les nouveaux opérateurs et les prestataires de services devraient créer au sein de l'Union européenne, dans le meilleur des cas, 162 000 emplois d'ici 2005, bien que, selon le scénario le plus probable, ce chiffre doive être de 114 000 emplois. Si l'on s'en tient à la filière des télécommunications, ces créations d'emplois ne devraient pas être de nature à compenser à elles seules les pertes chez les opérateurs historiques.

Le rapport précité de l'OCDE souligne quant à lui que l'explosion du marché des télécommunications entraîne la création de nombreux emplois nouveaux à un double titre:

Ces questions ont également été examinées lors du Colloque de l'OIT sur la convergence multimédia, tenu à Genève en janvier 1997. D'après l'un des participants, l'emploi dans les industries multimédia continue à se développer de manière sensiblement plus rapide que dans l'ensemble de l'économie. L'emploi dans les secteurs industriels étroitement liés au multimédia a augmenté de 15 pour cent au cours des trente derniers mois, contre 6 pour cent environ dans l'ensemble de l'économie.

Les nouveaux emplois créés apparaissent surtout dans des secteurs contigus aux communications, dans les diverses activités liées à la convergence multimédia et à la société de l'information. Les services postaux, du fait de l'utilisation de nouvelles technologies et de leur offre fréquente de produits financiers ou d'épargne, devraient être touchés plus ou moins directement par cette tendance.

Si les opérateurs historiques de télécommunications des pays industriels perdent globalement des emplois en se recentrant sur leurs services commerciaux et à valeur ajoutée, la filialisation et l'externalisation de nombre de leurs activités peuvent donner naissance à des entreprises nouvelles et dynamiques et à des initiatives individuelles créatrices d'emplois. En outre, l'internationalisation de leurs activités les conduit à ouvrir des bureaux à l'étranger ou des filiales communes également créatrices d'emplois.

Toutefois, la majeure partie des nouveaux emplois devrait rester le fait des nouveaux entrants nés à la faveur de la libéralisation, soit que ceux-ci bâtissent leur propre réseau ou utilisent les réseaux d'infrastructures existantes ou alternatives, soit qu'ils offrent de nouveaux services grâce à une main-d'œuvre recrutée spécialement au prix du marché et souvent temporairement (voir figure 9 sur les nouveaux opérateurs dans l'Union européenne).

Les fournisseurs d'accès à Internet (qui se concentrent à vive allure) et plus généralement les prestataires de services d'information se développent, avec notamment l'essor de l'informatique à domicile et dans les petites et moyennes entreprises. Par ailleurs, de nombreuses entreprises qui «reconditionnent» des informations et les véhiculent par serveurs seront de plus en plus sollicitées, de même que les éditeurs de contenu ou les sociétés d'intermédiation qui agencent des centres commerciaux virtuels.

On assiste également à une forte croissance du marché de l'assistance téléphonique en informatique («help desk»), ce qui offre de nouveaux débouchés à des informaticiens ou à des techniciens spécialement formés ou reconvertis. La société d'informatique Apple a ainsi sous-traité la totalité de son système d'assistance téléphonique en Europe à British Telecom. On estime qu'en France, par exemple, le marché de l'assistance téléphonique en informatique devrait croître chaque année de 30 pour cent d'ici à 2001 pour les professionnels et de 60 pour cent pour le marché grand public.

Chez l'américain AT&T, la croissance de nouveaux services a permis la création récente de 6 000 emplois, notamment dans les secteurs des services aux consommateurs, de la téléphonie cellulaire et de l'accès à Internet.

En Australie, à l'inverse de la situation qui prévaut chez l'opérateur public Telstra, le nouvel entrant Optus devrait connaître un doublement de ses effectifs entre 1994 et 2000.

D'après le syndicat suédois SEKO, de nouveaux opérateurs sur le marché suédois se sont développés, Telenordia comptant maintenant environ 200 travailleurs, Global One environ 300, Tele 2 environ 350 et Europoltian environ 250. Certains des travailleurs employés par les nouveaux opérateurs étaient auparavant au service du groupe Telia AB.

Il faut toutefois noter que certaines entreprises présentes sur les nouveaux marchés ne créent qu'un nombre d'emplois assez faible compte tenu de la centralisation qu'autorise l'informatisation des appels. Ainsi, International telecoms (ITL), la compagnie de rappel téléphonique qui assure des communications transfrontières à bon marché, ne compte que 200 employés: cela illustre bien comment l'électronique permet d'atteindre tous les points de la planète presque sans présence physique.

Dans le secteur postal, il existe une multitude de petites compagnies dont la plupart n'emploient qu'une ou deux personnes mais qui font appel à un grand nombre d'associés travaillant à leur compte. L'entrée dans le secteur est aussi relativement aisée. Il arrive très souvent que de nouvelles sociétés soient créées et que d'autres ferment. Diverses sources (DHL, Price Waterhouse, la Commission européenne) évaluent à environ 350 000 ou 400 000 le nombre d'employés dans le secteur privé des postes dans l'Union européenne.

En Suède, après la libéralisation du secteur postal intervenue au début des années quatre-vingt-dix, environ un millier de nouveaux emplois ont été créés dans les nouvelles entreprises. Au début de 1997, on a assisté à une hausse de la création de nouvelles entreprises postales, mais cette tendance s'est ralentie à la fin de l'année. Un certain nombre de ces nouvelles compagnies

perçoivent des aides à la création d'entreprise, ce qui rend difficile une évaluation de leur développement à moyen terme.

Au-delà de la multiplication des petites entreprises privées ou des filiales spécialisées des postes nationales, il faut insister sur le développement des intégrateurs globaux, qui ne cessent de gagner des parts de marché. Profitant du recul progressif du domaine réservé aux monopoles postaux, les entreprises internationales de transport de colis connaissent en effet une croissance de leurs effectifs.

D'après l'European Express Organization (EEO), qui représente 14 messageries express et entreprises de coursiers menant leur activité en Europe, l'emploi dans ces entreprises a crû de 230 pour cent entre 1989 et 1995, passant de 18 000 à 60 000 personnes en six ans seulement. Une partie de cette croissance est imputable à l'accroissement de la part relative de marché de ces entreprises, mais l'EEO estime qu'à 70 pour cent elle est imputable à une croissance organique, le reste (30 pour cent) s'expliquant par les fusions et acquisitions. Price Waterhouse a rassemblé des données détaillées sur le nombre de personnes occupées dans les services d'acheminement des colis et de messagerie express chez les cinq intégrateurs globaux qui mènent des activités dans l'Union européenne (DHL, FedEx, GD Express, TNT et UPS). Les données montrent que les intégrateurs globaux ont connu un accroissement sensible (46 pour cent) de leurs effectifs totaux, qui sont passés de 35 500 personnes en 1990 à 52 000 personnes en 1995. Au total, les intégrateurs estiment que, si l'on exclut la croissance de l'emploi due aux acquisitions, leurs effectifs ont augmenté d'environ 23 pour cent entre 1990 et 1995.

En termes relatifs, l'augmentation la plus forte de l'emploi chez les intégrateurs globaux a eu lieu en Italie, en Espagne, en Irlande, au Danemark et en Autriche. En termes absolus, c'est au Royaume-Uni, en Allemagne et en France qu'ils ont connu la plus forte croissance de l'emploi entre 1990 et 1995. Ainsi, implantée en France depuis 1976, DHL est passée en 20 ans du statut d'entreprise moyenne à celui de grande entreprise, ses effectifs (1 300 personnes) ayant augmenté de 60 pour cent en quatre ans. Sur le plan mondial, DHL emploie 53 000 personnes de diverses nationalités. Les intégrateurs globaux dans tous les pays de l'UE comptent créer des emplois au cours des cinq années à venir, et dans la plupart des pays cet accroissement de l'emploi devrait être sensible (entre 5 et 20 pour cent) ou très net (plus de 20 pour cent).

Ces nouvelles évolutions rendent cependant très difficile le repérage des emplois créés dans le secteur traditionnel des postes et télécommunications. Les frontières sont en effet de plus en plus floues entre les nouveaux services, les activités de l'informatique ou de l'audiovisuel et les services traditionnels. En dépit de certains efforts d'évaluation prospective, de nouveaux outils statistiques, ou même une grille d'analyse par métiers, font défaut en la matière. Dans un domaine économique aussi mouvant, où évoluent dorénavant de nombreuses petites ou moyennes entreprises de création récente, l'évaluation quantitative et qualitative de l'emploi se révèle malaisée sur une courte période.

2.4 Perspectives

En fin de compte, on assiste à la création d'emplois parallèlement à la suppression d'autres emplois. Mais cette mutation, constatée dans bien d'autres secteurs de l'économie, semble s'effectuer à un rythme particulièrement rapide dans les communications et les secteurs connexes, ce qui rend vite obsolète toute analyse du redéploiement des ressources humaines.

Dans une étude récente sur le secteur des télécommunications effectuée pour le BIT, le professeur A. Verma de l'Université de Toronto (Canada) indique que l'on assiste, dans ce secteur, à une mutation de l'emploi en deux phases.

Durant la première phase, que l'on peut qualifier de rationalisation, les opérateurs historiques peuvent perdre entre un quart et la moitié de leurs effectifs, essentiellement dans les métiers dépassés par la technologie ou «externalisés» à la suite d'un recentrage des opérateurs sur les services commerciaux et à forte valeur ajoutée. La filialisation et l'automatisation des tâches manuelles accompagnent cette adaptation structurelle au nouvel environnement technologique et réglementaire. Une diminution du nombre des niveaux hiérarchiques pour répondre rapidement aux besoins des clients est également courante.

Après cette première période de mutation économique et de réduction souvent massive des effectifs vient la seconde phase, qui correspond à un changement de la nature même de l'emploi. Au cours de cette phase, qui apparaît notamment aux Etats-Unis, des ajustements permanents et des redéploiements se succèdent à un rythme rapide en fonction de la structure changeante des marchés et des alliances entre opérateurs. Il n'y a plus de réduction soudaine de grande ampleur de l'emploi mais un renouvellement continu. Les travailleurs doivent s'adapter aux techniques et à la demande nouvelles par une formation permanente et une actualisation de leurs connaissances. Ils doivent gérer leur aptitude à l'emploi interne et externe qui contribue, en l'absence de statut, à leur sécurité générale de l'emploi. Le rôle de la formation et du savoir-faire devient capital pour les employeurs comme pour les salariés et leurs représentants.

Cette vision des choses a commencé à se vérifier dans les pays anglo-saxons pionniers de la libéralisation, mais également initiateurs d'une grande flexibilité du marché du travail. Ses effets doivent donc être nuancés pour les opérateurs qui opteraient pour une décrue naturelle progressive -- ou un maintien -- du niveau de leurs effectifs durant la première phase, et une moindre flexibilité au cours de la seconde. En dépit de la convergence assez forte déjà mise en évidence dans ce secteur, il semble à ce stade hasardeux d'avancer que les changements en cours dans les pays anglo-saxons se reproduiront à l'identique dans le reste du monde. Au demeurant, des incertitudes subsistent sur l'ampleur et la durée de la première phase. En effet, selon l'étude précitée de BIPE Conseil sur les effets sur l'emploi du processus de libéralisation dans l'Europe des Quinze, «même les opérateurs dominants des pays où le processus déréglementaire a été soit précoce, soit particulièrement vigoureux, connaîtront de nouvelles réductions d'effectifs. Nous avons ainsi retenu l'hypothèse que British Telecom perdra encore entre 45 000 et 55 000 emplois selon les scénarios, d'ici la fin du siècle, prévision qui rejoint celle d'autres instituts(2).»

Dans une autre étude réalisée pour le compte du BIT, le professeur H. Hudson, de l'Université de San Francisco, considère que ces mêmes tendances de l'emploi constatées dans divers pays de l'OCDE devraient être observées ultérieurement dans les autres pays à mesure que leurs marchés et leurs infrastructures de base parviendront à maturité. Là encore, il serait sans doute hasardeux de penser que le scénario en deux phases décrit précédemment puisse se dérouler partout de la même façon. Il est loisible d'imaginer au contraire que ce mouvement en deux phases de l'évolution de l'emploi pourrait être accéléré -- voire escamoté dans sa première phase -- dans divers pays par les nouvelles techniques (satellites, téléphone mobile, infrastructures alternatives d'entreprises) de nature à permettre à certaines régions de faire l'économie d'infrastructures filaires complètes, ainsi que par une volonté de désengagement rapide des Etats pour des raisons budgétaires.

Quant à la seconde phase, elle suppose de la part des salariés une solide formation générale et une aide de leurs employeurs, deux conditions qui sont loin d'être réalisées sur une grande échelle.

2.5 L'impact des changements structurels et
réglementaires sur le statut des travailleurs
et les métiers

Pendant longtemps, on a estimé dans de nombreux pays que les métiers des postes et des télécommunications justifiaient l'emploi de fonctionnaires ou d'agents publics pour accomplir des tâches d'intérêt général. Le personnel des services des postes et télécommunications a ainsi bénéficié, dans sa grande majorité, du statut de fonctionnaire et de l'ensemble des garanties qui y sont attachées. Mais avec l'essor des privatisations des services publics, une nouvelle doctrine économique semble prévaloir, celle de la libéralisation et de la segmentation en «marchés» de services publics naguère considérés comme indivisibles et ne relevant pas -- ou pas uniquement -- de la logique marchande.

Les contraintes budgétaires, la volonté politique et la mauvaise qualité de certains services publics semblent avoir grignoté une bonne part du statut du personnel, déterminé par la législation ou la réglementation, dans le domaine des télécommunications. Les services postaux ont jusqu'ici mieux résisté à cette tendance pour les raisons exposées dans le premier chapitre.

2.5.1 Les métiers: une destruction créatrice

Le rapport sur l'évolution technologique et la participation des travailleurs aux décisions dans les postes et télécommunications, préparé pour la réunion de 1991 de la Commission paritaire des postes et télécommunications, énumérait divers exemples de métiers en voie de disparition: opérateurs des centraux téléphoniques manuels, techniciens des installations et lignes traditionnelles, personnel des centres de renseignements téléphoniques touchés par l'informatisation et la mise en service de l'annuaire électronique, agents des centres de tri manuels, agents de bureau atteints dans leurs tâches traditionnelles par la bureautique.

L'évolution des métiers s'est accélérée depuis le début des années quatre-vingt-dix, et des fonctions totalement nouvelles apparaissent, notamment liées aux services d'accès à Internet ou au multimédia. Ces nouveaux métiers sont ceux qui accompagnent l'essor des nouveaux services décrits plus haut (section 2.3.3).

Non seulement de nouveaux métiers apparaissent, mais la séparation entre divers métiers et certaines branches s'estompe, l'informatisation des postes de travail favorisant la polyvalence et le travail à distance. A cet égard, l'expérience italienne de télétravail dans le domaine des télécommunications est révélatrice des réflexions actuelles sur l'évolution du droit du travail face aux nouvelles technologies. S'exprimant lors du Colloque sur la convergence multimédia organisé par l'OIT en janvier 1997, le professeur Marco Biagi a souligné que le système juridique actuellement en vigueur en Italie dresse des obstacles à l'introduction du télétravail. Une loi, adoptée en 1970, interdit à l'employeur d'utiliser des moyens audiovisuels et autres installations similaires pour surveiller ou contrôler les salariés à distance. Le droit du travail dispose que seule une convention collective peut lever les restrictions légales. Or, de nos jours les accords de ce type sont particulièrement rares. Le plus important d'entre eux est probablement celui qui introduit le télétravail à Telecom Italia, où un accord d'entreprise a été négocié et signé en 1995. Telecom Italia a lancé un projet de télétravail à domicile pour redéployer ceux des salariés qui risquaient sinon d'être licenciés. Pour des raisons stratégiques, la direction de Telecom Italia a choisi de regrouper les opérateurs des services de renseignements dans des villes d'Italie du Sud particulièrement exposées au risque de licenciement. Il est prévu qu'ils travaillent à temps partiel à domicile pendant trois ans. Il y a eu conversion des contrats de travail à temps plein en contrats de travail à mi-temps. Après trois ans de télétravail, un salarié peut demander à retravailler dans l'entreprise. A l'instar des syndicats, la direction espère que le télétravail séduira les salariés et qu'il pourra être étendu à d'autres services(3).

D'après l'étude de BIPE Conseil sur l'emploi dans les télécommunications effectuée pour la Commission européenne, les opérateurs sont surtout confrontés, de la même manière que les nouveaux intervenants, à la nécessité de disposer d'un personnel qualifié capable de conjuguer des compétences dans les domaines des fonctions commerciales et techniques, des concepteurs de logiciels et des gestionnaires de réseaux.

2.5.2 Le statut des travailleurs: une érosion destructrice

Comme le rapport général du BIT pour la Commission paritaire des postes et télécommunications l'avait relevé en 1991, la sécurité de l'emploi a été sacrifiée dans le processus de réforme structurelle, la précarité de l'emploi dans les services de communication s'étant considérablement renforcée depuis.

Le passage d'une logique technologique et/ou de service public à une logique commerciale guide en grande partie les restructurations dans le domaine des communications. L'organisation des entreprises (y compris postales) par type de marché reflète la priorité accordée au client par rapport aux missions d'intérêt général. Certes, les missions de service public et l'intérêt porté au client peuvent coexister au sein d'une même entreprise ou d'un même établissement, comme le chapitre précédent l'a montré à partir de la notion de service universel, mais les conséquences d'une telle évolution apparaissent considérables pour le statut des salariés et la manière dont ils exercent leur métier. Les directions commerciales ont pris de l'importance et une attention particulière est désormais portée au personnel commercial et au marketing.

Ainsi, au Portugal, la nouvelle structure de l'opérateur historique de télécommunications repose sur la création d'unités par type de clients et par zone géographique. Cette modification s'accompagne d'une réduction du nombre des niveaux hiérarchiques et de l'instauration d'un système d'évaluation des performances par unité.

La nouvelle organisation des entreprises se caractérise aussi, comme on l'a souligné, par une filialisation de diverses activités qui permettent, comme à British Telecom, de ne pas accorder le statut (au sens large du terme) du personnel de l'opérateur historique à un nombre croissant d'employés.

Ces mutations, caractéristiques des années quatre-vingt-dix, ont des effets d'autant plus importants sur la gestion des ressources humaines que de nombreux opérateurs historiques ont plusieurs décennies d'existence et sont encore imprégnés des procédures et usages du secteur public. En outre, le statut public des travailleurs des services postaux demeure encore souvent proche de celui de la fonction publique, et celui des employés des télécommunications ne disparaît pas systématiquement avec la libéralisation du secteur. De plus, même si les deux mouvements sont liés, libéralisation et privatisation ne se produisent pas toujours au même moment. Plusieurs cas de figure sont envisageables: soit on assiste à la substitution soudaine de contrats de travail privés à un statut public, soit une extinction progressive du statut public est programmée -- avec un financement adapté, notamment en matière de retraites --, soit encore des fonctionnaires ou des personnels ayant un statut particulier coexistent avec des salariés de droit commun et même des travailleurs précaires.

Le dirigeant de Deutsche Telekom a récemment déclaré que la volonté des nouveaux dirigeants des exploitants est souvent de faire passer leur entreprise du statut d'administration à celui de multinationale sur des marchés ouverts à la concurrence, grâce notamment à une diminution des niveaux hiérarchiques et à une plus grande proximité des clients. De fait, la privatisation de Deutsche Telekom, qui s'inscrit dans un contexte national et européen d'ouverture rapide et totale à la concurrence (en 1998) et de privatisation progressive, est typique de cet esprit de fin de siècle qui prévaut dans le secteur des télécommunications.

A la différence de ce qui s'est passé pour France Telecom, où les syndicats ont obtenu que des fonctionnaires puissent être recrutés jusqu'en 2002, le recrutement de fonctionnaires a été stoppé chez Deutsche Telekom depuis 1995. Mais à la différence de British Telecom, où les salariés sont tous de droit privé, les fonctionnaires de Deutsche Telekom (environ 54 pour cent des effectifs totaux) ont pu choisir de demeurer fonctionnaires ou de devenir contractuels. En outre, tous les salariés continuent de bénéficier de la sécurité de l'emploi s'ils ont plus de 40 ans et 15 ans de service.

En Suède, depuis la transformation de Televerket en entreprise de téléphone (Telia), les travailleurs bénéficiant de conditions d'emploi statutaires (ceux engagés avant le 30 juin 1993) ont subi de grands changements. Depuis le 1er juillet 1993, tout le personnel de Telia a un statut de droit privé. Les travailleurs ont été placés devant l'alternative suivante: soit renoncer à leur statut de fonctionnaires (une condition pour obtenir un emploi chez Telia), soit conserver ce statut, auquel cas ils étaient placés dans une structure de Televerket destinée à disparaître. Cependant, la plupart des travailleurs qui étaient des fonctionnaires ont accepté un emploi chez Telia, une soixantaine d'autres, qui avaient opté pour le maintien de leur statut de fonctionnaires, ayant été placés dans la structure destinée à être progressivement supprimée en attendant que l'on trouve une solution pour leur emploi futur.

Les 16 500 salariés de Tele Denmark ont en revanche conservé leur statut de fonctionnaires. De même, au Luxembourg, la transformation de l'administration des postes et télécommunications en entreprise en 1992 n'a pas mis un terme au statut de fonctionnaires des salariés. Toutefois, des employés sous contrat privé ont été recrutés.

En Suisse, la réforme des postes et télécommunications devrait permettre au personnel de la poste de conserver son statut de fonctionnaire (qui deviendra celui de «personnel de la Confédération») à partir de l'an 2000; le personnel de l'entreprise de télécommunications aura en revanche un statut de droit privé et sera soumis à une convention collective -- à négocier -- à compter du 1er janvier 2001.

Les personnels de l'entreprise publique Korea Telecom sont recrutés par concours et les emplois sont classés en huit groupes. Mais il existe un statut secondaire pour environ 10 pour cent des effectifs employés dans des établissements locaux, la plupart pour des travaux peu qualifiés.

Lors de la transformation en entreprise (Telekom Malaysia) du Département des télécommunications de Malaisie dans les années quatre-vingt, l'ensemble des effectifs de ce dernier ont été transférés dans la nouvelle société à capitaux majoritairement publics, la stabilité de l'emploi leur étant garantie pendant cinq ans. Par la suite, dans les années quatre-vingt-dix, les salariés dont les tâches étaient devenues obsolètes (opérateurs manuels, comptables) ont été reclassés. En revanche, des analystes et des programmeurs ont été recrutés.

Au Bénin, l'Office des postes et télécommunications (OPT) occupe une place importante dans le cadre du développement d'une économie déployée autour des services. Ancienne administration d'Etat, l'OPT a été transformé en entreprise publique en 1989. Toutefois, ce n'est qu'en 1996 qu'une convention collective a pu être signée, permettant à l'organisme de ne plus dépendre des règles de la fonction publique en ce qui concerne la gestion de son personnel. Une nouvelle classification des emplois et une nouvelle grille salariale ont été établies dans une perspective de souplesse dans la gestion des ressources humaines. Ce pourrait être le prélude à une ouverture du capital de l'opérateur public.

On constate une tendance analogue dans divers services publics postaux. Ainsi, les fonctionnaires en Suède et en Finlande ont été assujettis à des contrats de droit commun après la transformation de la poste en société en 1994. Post Denmark compte supprimer progressivement le statut de fonctionnaire, qui disparaîtra en 1998. En Autriche, une nouvelle loi, adoptée en 1996, prévoit que les nouveaux agents de l'opérateur postal public seront engagés dans le cadre de contrats ordinaires. Indépendamment de ces quatre cas, quatre autres pays membres de l'Union européenne (Royaume-Uni, Irlande, Pays-Bas et Belgique) ne comptent pas ou plus de fonctionnaires dans leurs services publics postaux.

* * *

L'une des principales caractéristiques de la libéralisation décrite dans le premier chapitre est donc la remise en cause du statut des agents de droit public, au moins dans les télécommunications. Dans les services postaux, on a déjà signalé le déclin du recrutement de fonctionnaires et le recrutement parallèle de travailleurs au bénéfice de contrats de durée déterminée ou à temps partiel. L'abandon progressif du statut public particulier des travailleurs des télécommunications ne concerne évidemment pas les pays, comme les Etats-Unis ou le Canada, où ces travailleurs n'ont jamais été sous statut législatif ou réglementaire.

La rigidité (réelle ou supposée) d'un tel statut est souvent considérée comme un obstacle à l'heure de la mondialisation, tandis que la souplesse dans la gestion du personnel et la flexibilité accrue du marché du travail sont communément prônées. A cet égard, le discours relatif à l'efficacité économique a sans doute masqué les motifs budgétaires de la déréglementation sociale, l'abrogation, l'érosion ou le contournement du statut public des employés permettant de combler les déficits publics. De la même manière, on peut arguer que, si le service universel et les missions d'intérêt général peuvent être garantis aussi bien par des entreprises privées que par des opérateurs publics -- moyennant une «re-réglementation» complexe pour dessiner le paysage concurrentiel --, il devient difficile de défendre le statut particulier du personnel contre un alignement sur le droit général du travail. Là encore, ceux qui plaident en faveur de l'élimination du statut de fonctionnaire peuvent soutenir que la mission d'intérêt général et le statut public pourraient être découplés. Ceux qui s'opposent à cette privatisation peuvent faire valoir que l'une des principales raisons -- pour ne pas dire la principale -- du statut particulier de fonctionnaires -- ou de personnel équivalent -- chargés de fournir un service universel est de préserver l'indépendance et l'impartialité à l'égard de tous types de pressions -- politiques, ethniques, religieuses ou autres. La législation générale d'un pays à laquelle sont assujettis les travailleurs du secteur privé peut être insuffisante pour assurer l'indépendance à l'égard de telles pressions.

Il a en outre été estimé que la nature même des entreprises privées à but lucratif les amène à rechercher les opérations les plus rentables, qui ne cadrent pas avec celles qui sont inhérentes à un service universel.

Une certaine logique peut conduire à ce que les fonctionnaires soient affectés uniquement à des emplois liés aux missions d'intérêt général, mais le partage des métiers sur une telle base, nécessairement évolutive, n'est pas aisé. En outre, il semble techniquement et socialement difficile de «compartimenter» les emplois, les métiers et les carrières dans une même entreprise.

Aux Pays-Bas, on note «certaines incompatibilités culturelles» entre de nouveaux employés, dotés de salaires attrayants, et les fonctionnaires en place, ce qui a abouti à des conflits résolus par des départs ou des déplacements internes.

En France, on voit coexister, au sein d'une même entreprise publique de télécommunications (comme d'ailleurs à La Poste), des fonctionnaires et des salariés sous contrat de travail. La transformation de France Telecom en une société commerciale le 1er janvier 1997 pose ainsi un problème de gestion des carrières, car l'arrêt de l'embauche de fonctionnaires (à partir de 2002) risque de mettre fin à toute perspective de carrière pour les fonctionnaires. Un accord a donc été signé entre l'entreprise et quatre syndicats en janvier 1997; cet accord prévoit que les fonctionnaires (environ 90 pour cent des effectifs) et les salariés sous convention collective doivent avoir les mêmes possibilités de faire carrière, en fonction des compétences et aptitudes de chacun. Chaque année, un bilan des promotions doit être dressé avec les syndicats. Cette gestion du statut public parallèlement à celle de salariés de droit commun doit aussi être conciliée avec la transformation des métiers dans l'entreprise. France Telecom a décidé la création d'un «institut des métiers» et le redéploiement rapide de nombreux agents vers des métiers commerciaux, sur la base du volontariat. Par ailleurs, une réforme de la classification du personnel a abouti à la réduction sensible du nombre des catégories. Un délai de conversion a été accordé aux 15 000 agents qui n'ont pas accepté les reclassifications. Les agents qui refusent de sortir de l'ancienne grille de rémunération de la fonction publique se verront proposer des reconversions dans les administrations d'Etat, hospitalière et locale.

L'on assiste souvent, lorsque subsiste le statut public, à une sorte de «privatisation» des règles de la fonction publique, car le lien traditionnel entre le statut particulier des salariés des communications et le statut général des fonctionnaires a été progressivement coupé: nouvelles classifications fondées sur de nouvelles méthodes d'évaluation des postes, formules individuelles de rémunération, participation financière aux résultats, abandon des organes de concertation propres à la fonction publique, etc. Ce mélange de gestion publique et privée, sur lequel nous reviendrons au chapitre suivant et qui s'instaure parallèlement à la mixité de la composition du capital, peut susciter un problème d'identité du personnel, ce qui est peu propice à sa motivation.

Finalement, si l'on prend en considération ce rapprochement des secteurs public et privé couplé avec l'abandon du statut de la fonction publique, on peut se demander si, dans les entreprises (et groupes d'entreprises) où coexistent des employés sous statut public et des personnels sous convention collective ou non protégés, la ligne de partage concernant la protection en matière d'emploi ne réside pas dans les différences entre salariés sous contrat de travail précaire et salariés sous contrat de durée indéterminée, plutôt qu'entre les salariés bénéficiant du statut public et les autres salariés.

Il reste que le statut des personnels des postes et télécommunications n'évolue pas seulement dans le sens d'une disparition ou d'une privatisation plus ou moins rapide des statuts publics. Une seconde tendance tout aussi importante réside dans l'externalisation de métiers entiers et le transfert de nombreux travailleurs dans des filiales des opérateurs historiques des postes et des télécommunications, dans lesquelles la main-d'œuvre peu syndiquée ne bénéficie pas du statut de l'entreprise mère, ce qui permet une gestion «flexible» du personnel, à l'instar de celle qui est pratiquée chez les nouveaux entrants.

2.6 L'impact des changements structurels
et réglementaires sur l'emploi féminin

Bien que difficiles à évaluer avec exactitude, les répercussions des changements structurels et réglementaires ainsi que de la mondialisation des communications sur l'emploi féminin devraient être importantes à moyen et à long terme pour diverses raisons. Les services des postes et des télécommunications ont toujours été de gros employeurs de main-d'œuvre féminine. Lors des changements structurels et réglementaires, les travailleuses ont été confrontées à de nouvelles conditions d'emploi qui ont eu des incidences à la fois positives et négatives. En outre, les femmes ont souvent fait l'objet d'une ségrégation en étant confinées dans les emplois moins qualifiés et moins bien payés. Leurs droits en tant que salariées et leur représentation sur le lieu de travail ont souvent été restreints dans de nombreux pays. Au cours des dix dernières années, l'égalité entre les travailleurs et les travailleuses a été en permanence à l'ordre du jour social. De nombreux opérateurs ont également pris les mesures qui s'imposaient, en assurant la formation et la reconversion des travailleuses qui s'étaient trouvées dans une situation précaire lors des restructurations. Un certain degré de flexibilité dans la gestion des ressources humaines a été maintenu, et souvent renforcé, dans les deux secteurs par le recours accru à des travailleurs à temps partiel, dont les femmes forment un contingent de plus en plus nombreux.

Dans les services des télécommunications, les femmes travaillaient souvent naguère comme opératrices assurant la connexion manuelle entre les lignes, une tâche qui exigeait une grande concentration physique et mentale et beaucoup de conversation avec les clients et les autres opérateurs. A la faveur des changements structurels et technologiques, cependant, cette opération manuelle a été remplacée par des systèmes de commutation électromécaniques et, plus récemment, par des systèmes de commutation numériques. Avec l'introduction de standards de plus en plus automatisés, une grande partie des opérateurs téléphonistes se sont trouvés en surnombre. L'évolution en Malaisie est assez caractéristique de la tendance constatée généralement pour l'emploi féminin dans les télécommunications: bien que les femmes occupent en grand nombre les emplois peu rémunérés dans les services administratifs ou en tant qu'opératrices, elles commencent à occuper des emplois techniques ou de gestion, et un mouvement de redéploiement est constaté en direction des postes commerciaux. Alors qu'en 1990 presque 25 pour cent des employés de Telekom Malaysia étaient des femmes (dont la majorité étaient occupées à cette date dans la saisie des données, les postes administratifs ou comme opératrices), depuis, les femmes dotées de compétences techniques ou commerciales sont de plus en plus recherchées.

Dans ces conditions, on a supposé que l'emploi diminuerait globalement du fait de ces changements, mais en fait les travailleuses en surnombre ont dans certains pays suivi avec succès une formation de reconversion et ont été transférées dans des emplois nouvellement créés dans les services de planification du réseau, de gestion, de commercialisation et les services clients.

On retrouve la même situation dans les services postaux où les systèmes de tri automatisé et les communications électroniques de tous types sont de plus en plus courants. Ainsi, dans l'Union européenne, la part des femmes dans l'emploi est passée de 18,9 pour cent en 1990 à 24,6 pour cent en 1995 dans les services postaux publics. Sauf en Finlande où la part des femmes dans l'emploi est restée inchangée, les chiffres ont augmenté dans les services postaux publics de tous les Etats membres.

Ainsi, à la poste allemande, pour des raisons qui ne sont pas liées uniquement aux changements structurels et réglementaires, on s'attend à un accroissement du nombre des employés à temps partiel, et de nombreux travailleurs de ce type sont des femmes. La Deutsche Post est d'ailleurs le premier employeur de main-d'œuvre féminine du pays.

Aux Pays-Bas, la proportion de femmes dans l'effectif a crû de 0,83 pour cent par an entre 1989 et 1993, et celles-ci représentent, comme chez d'autres opérateurs historiques des postes, la grande majorité des travailleurs à temps partiel (on comptait d'ailleurs un record de 47,5 pour cent de travailleurs à temps partiel à la poste néerlandaise en 1995, pour une moyenne européenne de 13,5 pour cent).

Chez les intégrateurs globaux, la proportion des femmes s'accroît également dans l'Union européenne bien qu'en tant qu'entreprises de transport ces opérateurs aient une structure de l'emploi plus masculine dans certains métiers de base que les postes nationales (voir figures 10 et 11).

Enfin, l'élévation continue du niveau d'instruction et de formation des femmes dans diverses régions du monde est de nature à leur faire conquérir de nouvelles fonctions, notamment techniques, commerciales et de gestion, dans de nombreuses entreprises. L'aménagement du temps de travail et les progrès de la société de l'information, laquelle repose nettement sur la compétence, l'expérience et le talent individuels, devraient favoriser le travail féminin dans les nouveaux services existants ou à venir.

Les femmes aux postes de direction

Ces facteurs ont contribué à une progression de la part des femmes aux postes de gestion, d'encadrement et aux postes techniques, qui reste cependant encore faible. Cela est vrai pour les services postaux et les services de télécommunications comme pour d'autres secteurs de l'économie(4).

Dans certains pays, comme au Royaume-Uni, une augmentation sensible du nombre des employées au niveau des cadres moyens et supérieurs a été observée pendant les années quatre-vingt et au début des années quatre-vingt-dix. Bien que les femmes restent peu nombreuses à ce niveau, la proportion de femmes ingénieurs, par exemple, est passée de 0,6 à 2,9 pour cent entre 1981 et 1992. A Deutsche Telekom les femmes occupaient 17,6 pour cent des postes de niveau intermédiaire dans les services en 1995. En France, les femmes occupaient à cette date 23,1 pour cent de tous les postes d'encadrement à France Telecom, et 2 349 femmes (20,8 pour cent) des postes de cadres supérieurs; dans les services postaux, leur part aux postes de direction était de 27,5 pour cent en 1995. En Irlande, elles détenaient cette année-là 161 des 1 318 postes d'encadrement dans les services de télécommunications (soit 12,2 pour cent) et 76 des 789 postes d'encadrement dans les services postaux (soit 9,6 pour cent). En Hongrie, les femmes occupaient la même année 54,4 pour cent des postes d'encadrement dans les services postaux, et en Italie 20 pour cent des 68 250 postes d'encadrement dans les mêmes services. En Malaisie, 6,1 pour cent des femmes employées chez Telekom Malaysia en 1990 faisaient partie des cadres.

2.7 Une nouvelle approche du recrutement
et de la formation

La politique en matière de recrutement et de formation conditionne directement la nouvelle physionomie de l'emploi dans les communications, mais il est difficile d'isoler ce qui résulte des changements structurels et réglementaires par rapport aux mutations qu'implique le changement technologique. Toutefois, ce qui a été exposé précédemment sur la structure de l'emploi et l'évolution du statut des employés donne à penser qu'il existe une stratégie de recrutement et de formation accompagnatrice.

Dans le contexte de l'ajustement réglementaire et structurel, alimenté par les privatisations et la concurrence internationale, il est naturel que les opérateurs des postes et des télécommunications, qu'ils soient publics ou privés, «historiques» ou nouveaux entrants, cherchent à adapter leurs ressources humaines aux nouvelles techniques, aux nouvelles structures, aux nouveaux marchés et aux nouvelles méthodes de commercialisation de leurs services. Compte tenu des avancées de la mondialisation dans le secteur des communications, il ne semble pas exagéré d'évoquer une certaine convergence mondiale dans le profil des salariés recherchés et dans le type de formation dispensée, même si les ressources et les traditions des entreprises en matière de formation sont évidemment très variées. A cet égard, les grands opérateurs internationaux qui sont actifs dans les pays en développement ont une responsabilité particulière en matière de transfert de connaissances et de savoir-faire. Etant donné le rôle des communications dans le développement économique, il incombe également aux organisations internationales compétentes de faciliter la formation -- et le maintien sur place des personnels hautement qualifiés -- dans les pays en développement.

Pour les employeurs, la question de la formation des personnels semble aujourd'hui pouvoir se résumer dans la capacité d'adaptation permanente des salariés, pour faire face à l'évolution des besoins des clients et de la technologie. Plus marquée dans le secteur des télécommunications, cette préoccupation n'en est pas moins présente dans les services postaux, où les employés sont de plus en plus appelés à exercer des métiers différents au cours de leur carrière. La synergie entre les activités postales, financières et d'épargne, renforcée par l'informatisation des bureaux de poste, encourage cette mobilité interne. Dans les structures flexibles présentes sur des marchés instables et constituées d'équipes de projets temporaires, interdisciplinaires et jeunes, la sélection des employés repose en général sur des critères relatifs aux capacités relationnelles et de travail en équipe, d'attrait pour la polyvalence, de volonté de mobilité horizontale et d'intérêt pour la formation continue.

Les services postaux privés et publics soulignent la nécessité de la formation permanente et d'un perfectionnement continu, et certains ont fait des efforts considérables pour atteindre ce but. Les besoins de formation sont similaires dans le secteur public et le secteur privé; ils sont centrés sur l'aptitude à assurer le service de la clientèle, les qualités de chef et l'aptitude à gérer les hommes. Si les systèmes d'apprentissage sont importants dans les télécommunications, rares sont les services postaux publics qui semblent gérer de tels systèmes.

Un personnel ayant suivi une formation poussée est nécessaire non seulement pour édifier un secteur postal moderne, mais aussi pour développer les marchés et les services et participer à la concurrence. La poste chinoise, par exemple, a mis l'accent ces dernières années sur la formation de ses cadres et de ses employés en créant l'«Academy of Postal Research and Planning», une université («Shijiazhuang Postal College») et plusieurs centres de formation et de recherche pour le personnel d'encadrement des services postaux et la planification et les recherches spécialisées ayant trait aux services postaux. Un certain nombre de centres de formation ont également été créés à l'échelon provincial ou à celui des municipalités afin de développer l'enseignement technique et la formation aux services chez les cadres et les employés.

De nouveaux programmes de formation ont été ou sont actuellement introduits dans les services postaux de Suède, du Royaume-Uni et du Portugal. Un objectif important du programme de la poste suédoise, qui vise un millier de cadres, est de développer la compréhension et la coopération entre les unités commerciales du service postal, avec l'engagement d'offrir cinq jours de formation par an à chaque employé. Au Royaume-Uni, le Post Office est en train de négocier la mise en place d'une politique analogue. La poste portugaise envisage actuellement de nouveaux types de formation afin de maximiser l'effet de la formation sur les méthodes de travail et les attitudes.

En France, La Poste consacre un certain pourcentage de sa masse salariale à la formation. Selon le rapport de Price Waterhouse établi pour la Commission européenne, deux intégrateurs globaux qui mènent des activités dans l'UE se sont également engagés à dépenser pour la formation une somme correspondant à un pourcentage minimum de leurs activités en Europe. Les services postaux privés donnent également la priorité à la formation et à la valorisation des ressources humaines, en partie en raison du taux élevé de rotation de la main-d'œuvre et du coût initial plus élevé de la formation des nouveaux employés.

Dans le secteur des télécommunications, les opérateurs considèrent la formation comme un moyen essentiel de restructurer la main-d'œuvre et comme un accompagnement social des restructurations. Les programmes de formation abordent un vaste éventail de sujets, qui reflètent la complexité du processus de restructuration.

A la suite de la libéralisation de ce secteur en Norvège, le programme de formation de Telenor a changé, la formation interne étant concentrée sur des cours précis dans des domaines tels que les nouvelles technologies, le service à la clientèle ou la formation à la gestion. En Finlande, la réduction des effectifs au sein des deux principaux opérateurs de télécommunications (Telecom Finland et Finnet) s'est traduite par une transformation progressive des niveaux de qualification. En 1996, 25 pour cent de l'effectif disposait d'une formation de base, contre 39 pour cent en 1987. A l'inverse, la proportion de diplômés de l'enseignement supérieur a augmenté dans une proportion analogue au cours de la même période. C'est essentiellement Telecom Finland qui a réduit ses effectifs en se séparant prioritairement du personnel d'installation de réseaux et d'agents administratifs.

Chez Telecom Portugal, l'objectif est de sélectionner des travailleurs capables d'«apprendre à apprendre», en vue d'accompagner l'évolution de la technologie et du marché. Le recrutement interne reste de mise, mais avec une forte pression à la mobilité horizontale malgré la résistance ouverte des travailleurs. Le recrutement externe se fait essentiellement dans le cadre de contrats de durée déterminée, parfois à l'issue de stages de sélection.

Deutsche Telekom réorganise la formation interne de son personnel en la recentrant sur la clientèle et en réduisant les programmes consacrés aux technologies, en ayant en vue la restructuration et l'avenir plutôt que la gestion des départs ou la mobilité interne. Dans le secteur commercial comme dans le domaine technique ou la gestion, il existe des structures de formation continue diplômantes sous l'égide de l'Etat. Les qualifications acquises permettent d'occuper des postes précis au sein de Deutsche Telekom, mais l'opérateur espère qu'une partie des travailleurs ainsi formés pourront être embauchés par d'autres entreprises.

Les employés de British Telecom reçoivent une formation sur la relation avec la clientèle et les techniques de conduite d'appels. En Grèce, le système de formation de l'opérateur historique de télécommunications a été réorganisé de manière à affronter les exigences de la restructuration: allongement des périodes de formation, plus grandes aptitudes exigées des enseignants, amélioration de la documentation pédagogique, planification et évaluation de la formation. Un service de la formation est spécifiquement centré sur les clients. L'ensemble de ces mesures, qui s'intègrent dans une politique générale, semblent viser à un relatif maintien de l'emploi chez OTE.

En Australie, l'opérateur historique Telstra a mis en œuvre des programmes de formation en vue d'accroître la qualification des salariés dans les domaines technique, de la gestion, de la commercialisation et du service à la clientèle.

Dans certains cas, la formation a été centralisée dans des écoles ou des institutions spéciales. Ainsi, en France, la loi de juillet 1996 a transféré à l'Etat la responsabilité de l'enseignement supérieur dans le domaine des télécommunications et placé les grandes écoles de formation des ingénieurs et des gestionnaires sous la tutelle du ministre chargé des télécommunications. Le Groupe des écoles de télécommunications récemment créé a pour mission l'enseignement supérieur des télécommunications et des technologies de l'information. Le concours est le mode d'accès à chacune des trois écoles. De la même manière, en Suède, la réorganisation de Telia en 1993 a permis de créer un département de la formation, en vue d'assurer une mobilité interne pour préparer le personnel à une autre carrière, en tant qu'alternative aux licenciements. Telia a mis en place un véritable «service de l'emploi» afin de faire face aux difficultés engendrées par ses restructurations successives. En Belgique, une convention collective signée en 1996 indique les objectifs qui sous-tendent le déploiement dans les services postaux. Des ressources importantes ont été mobilisées pour permettre la reconversion et le recyclage d'environ 6 000 employés, bien que le redéploiement soit parfois limité par l'inadéquation des compétences requises dans les emplois en surnombre par rapport aux aptitudes exigées dans les nouveaux emplois.

A Sri Lanka comme dans d'autres pays en développement, les infrastructures de formation sont inadaptées pour faire face aux besoins modernes de formation des salariés. Les centres de formation ont donc reçu le concours de l'UIT (via son Bureau du développement des télécommunications), qui a fourni des experts et des équipements pour faciliter l'apprentissage des nouvelles technologies, de la gestion, des services à la clientèle, ou encore de la comptabilité. Des séminaires régionaux sur les technologies de l'information ont également été organisés par l'UIT. Au Brésil, Embratel offre une formation professionnelle dans le pays et à l'étranger et organise des programmes d'échanges avec des écoles techniques et des instituts de recherche.

Comme l'a déclaré le président de l'Union nationale des employés des télécommunications de Malaisie lors du Colloque de l'OIT sur la convergence multimédia, «les télécommunications constituent le principal secteur d'avenir en Malaisie (...). Les opérateurs des réseaux de télécommunications du pays souhaitent, par une mise à niveau des techniques et des services, moderniser le réseau et constituer une réserve de travailleurs polyvalents. La toute nouvelle université des télécommunications, l'Université de Malaya, et différents collèges techniques proposent des cours sur les applications des nouvelles technologies. Le multimédia est un sujet très prisé par les étudiants qui savent que, quelle que soit leur spécialité, ils devront avoir des connaissances techniques suffisantes(5).»

Au cours de son processus de restructuration, le japonais NTT a formé 50 000 à 70 000 employés par an dans le domaine prioritaire des services commerciaux. L'accent a été mis également sur l'utilisation des ordinateurs et sur une formation choisie par les salariés, avec l'aide financière de l'entreprise. La distinction qui existait entre le recrutement au niveau national et le recrutement local pour les diplômés de l'enseignement supérieur, et qui favorisait encore dans les années quatre-vingt la carrière des personnels recrutés au niveau central, a été supprimée avec la libéralisation du secteur, et remplacée par une mise en concurrence des salariés au niveau national, en fonction de leurs facultés d'adaptation aux nouveaux métiers.

A la différence du Japon ou des pays européens, par exemple, dans lesquels la mobilité entre firmes de télécommunications reste assez faible, les Etats-Unis et le Canada connaissent, du fait du caractère anciennement privé de leurs opérateurs et des habitudes des travailleurs, une assez forte mobilité de la main-d'œuvre. Dans une telle situation et compte tenu de l'exacerbation de la concurrence, on peut comprendre que les entreprises soient peu enclines à former des salariés dans des filières stratégiques, une telle formation étant toujours susceptible de bénéficier un jour ou l'autre à un concurrent. Certaines entreprises des Etats-Unis sont ainsi réticentes à former leurs employés aux nouvelles technologies. Le syndicat CWA et AT&T ont créé dès 1986 une instance spéciale (Alliance for Employee Growth and Development) chargée d'examiner cette question. Sans surprise, l'une des conclusions de cette institution est que plus une société investit dans la formation de ses salariés, plus ces derniers se sentent impliqués dans leur entreprise.

* * *

Il est trop tôt pour évaluer précisément les répercussions sur l'emploi des changements structurels et réglementaires et de la mondialisation dans ce secteur. Ces éléments font partie d'un processus continu et sont étroitement liés. Il est en particulier difficile à ce stade d'évaluer l'impact du développement du secteur privé dans les services postaux et les télécommunications.

De nouvelles possibilités d'emploi sont apparues tandis que certains emplois traditionnels sont en passe d'être supprimés. Le statut des agents publics, de plus en plus mis en cause et limité, a été maintenu dans certains cas. Cependant, pour les agents nouvellement recrutés, il peut être difficile -- voire impossible -- d'acquérir ce statut et d'obtenir le niveau de protection, les garanties et les avantages dont bénéficie encore le personnel en place dans bon nombre de services postaux et de télécommunications.

Les opérateurs historiques déploient des efforts pour reconvertir et redéployer les employés qui seraient sinon en surnombre, et une série de mesures -- dont certaines sont tout à fait novatrices -- sont appliquées pour atténuer les conséquences sociales négatives de ces changements.

La Réunion paritaire sur l'incidence de l'ajustement structurel dans les services publics (efficience, amélioration de la qualité des services et conditions de travail) qui a été organisée par l'OIT en 1995 a souligné dans ses conclusions que «la formation continue des effectifs est indispensable pour adapter les qualifications aux futurs besoins en matière d'organisation, améliorer la satisfaction dans l'emploi, assurer le redéploiement du personnel et la progression des carrières, garantir les perspectives d'emploi, tirer parti des progrès techniques et, partant, atteindre les objectifs permettant de répondre à l'attente des citoyens»(6). Ces tendances pourraient bien être le commencement d'une transformation radicale des sociétés dans leur ensemble. Nous les examinerons plus avant dans le chapitre suivant.

1.  BIT: L'évolution technologique et la participation des travailleurs aux décisions dans les postes et télécommunications, rapport II, Commission paritaire des postes et télécommunications (Genève, 1991), p. 46.

2.  Les effets sur l'emploi du processus de libéralisation dans le secteur des télécommunications, rapport préparé par BIPE Conseil pour le compte de la Commission européenne (Bruxelles, 1997), p. 78.

3.  Document GB.270/STM/1, p. 101.

4.  Voir BIT: La promotion des femmes aux postes de direction, rapport pour la Réunion tripartite sur la promotion des femmes aux postes de direction (Genève, 1997).

5.  BIT: Rapport du Colloque sur la convergence multimédia, op. cit., p. 41.

6.  Rapport final, document JMPS/1995/10, p. 26.

3. L'impact des changements structurels
et réglementaires et de la mondialisation
sur les relations professionnelles

3.1 Introduction

Point de convergence de divers mouvements politiques, économiques et sociaux, les relations professionnelles subissent dans les années quatre-vingt-dix le double choc de la redéfinition du rôle de l'Etat -- et plus généralement des organismes publics -- et de la mondialisation de l'économie. Ce double mouvement ne date certes pas du début des années quatre-vingt-dix, mais il s'est accéléré au point que les thèmes des privatisations et de l'encadrement social de la mondialisation de l'économie sont devenus des sujets majeurs dans les relations sociales et pour les travaux de l'OIT. Le rapport sur Le travail dans le monde 1997-98 indique que «à l'internationalisation de l'économie correspondent (...) des tendances communes dans les pratiques de relations professionnelles» et que «avec la mondialisation de l'économie et l'évolution technologique, la marge de manœuvre des Etats paraît s'être considérablement réduite (...). L'utilité de la négociation collective est mise en question (...). Ainsi, il apparaît clairement que la globalisation et les changements techniques ont un effet perturbateur sur les systèmes nationaux de relations professionnelles (...). Cette réduction indéniable de l'autonomie des politiques nationales (...) signifie que les Etats doivent de plus en plus s'appuyer sur l'entreprise pour réaliser les fonctions auparavant prises en charge, le plus souvent, par le niveau national, ce qui accroît symétriquement l'autonomie des entreprises(1).»

Dans la même veine, le rapport du Directeur général du BIT pour la douzième Réunion régionale asienne tenue à Bangkok en décembre 1997 précise que, traditionnellement, les relations professionnelles «visaient à la conclusion d'accords collectifs au niveau national ou sectoriel, ou à celui de la branche d'activité, accords qui devaient être répercutés sur chaque entreprise. Toutefois, parallèlement à la mondialisation, les progrès de l'information et la régulation des processus industriels ont permis de constituer des réseaux interentreprises dans le monde entier, battant ainsi en brèche la notion traditionnelle des limites d'une entreprise et compromettant les accords collectifs conclus dans le cadre des relations professionnelles(2).»

* * *

Les changements structurels et réglementaires intervenus dans le secteur des communications sont d'une telle ampleur qu'ils remettent en cause des habitudes sociales et des techniques de négociation parfois anciennes. Si les conditions de travail (à l'exception de la rémunération) ont sans doute été davantage affectées par le changement technologique ou sociétal que par les changements structurels et réglementaires ou la mondialisation, il n'en va pas de même des textes et pratiques qui régissent les relations entre employeurs et travailleurs, en particulier la négociation collective.

La compétitivité économique dépend de plus en plus de la façon dont les entreprises et les collectivités valorisent leurs ressources humaines, en entretenant l'aptitude à l'emploi interne et externe de leur personnel. Les nouvelles formes d'organisation du travail, qui font de plus en plus appel aux technologies de l'information, sont largement utilisées dans les services des postes et télécommunications. Elles se caractérisent, comme on l'a vu plus haut, par une décentralisation de la gestion des ressources humaines, la division des entreprises selon les marchés ou les types de clientèle, la flexibilité des horaires au service des clients et la constitution de centres de profit.

3.2 Le rôle des partenaires sociaux

De nouvelles tendances économiques et sociales mondiales, comme l'essor des technologies de l'information, les progrès de l'intégration régionale et le développement de l'emploi dans le secteur tertiaire, éclaté et féminisé, ébranlent le système de négociation et de résolution des conflits rodé pendant les décennies précédentes.

Les acteurs sociaux sont à la recherche de nouvelles stratégies qui souvent mettent en question des cadres traditionnels comme les branches professionnelles, les accords d'entreprise ou le contrat de travail «typique». Dans le domaine des postes et télécommunications comme dans d'autres secteurs des services, les nouvelles stratégies des acteurs sociaux se fondent sur leur approche respective de la libéralisation, des privatisations et de la mondialisation, avec en toile de fond leur adaptation constante aux mutations technologiques.

3.2.1 Des acteurs sociaux à la recherche
de nouvelles stratégies

Dans diverses régions du monde, les entreprises de service public comme les postes et les télécommunications constituent ou ont constitué des laboratoires sociaux pour des politiques novatrices des ressources humaines. Parfois également, ces entreprises, souvent encore publiques

ou semi-publiques, représentent l'un des derniers bastions du syndicalisme de masse. Cette circonstance explique en partie l'ampleur des résistances, dans certains pays, à l'encontre des privatisations et de la libéralisation, les syndicats présents dans les entreprises publiques étant enclins à faire pression sur le gouvernement en même temps que sur la direction.

Les pays qui ont des formes de «syndicalisme d'affaires» (business unionism), des opérateurs privés et une culture individualiste ont des pratiques fondées sur la gestion individualisée des ressources humaines (Canada, Etats-Unis, Royaume-Uni). AT&T favorise dans ce cadre l'implication des salariés (cercles de qualité, autogestion, programmes de qualité de la vie au travail). De même, British Telecom a mis en œuvre un programme de gestion totale de la qualité pour réussir ses mutations et accroître la qualité du service, de préférence à la négociation collective. Les pays qui ont une culture plus collectiviste des relations professionnelles ont adopté des pratiques reposant sur la négociation collective (Allemagne, Norvège, etc.).

Quant aux nouvelles entreprises de communication, récemment créées ou bien issues du démantèlement d'opérateurs classiques, elles ont naturellement tendance à recourir à la gestion individualisée des ressources humaines plutôt qu'à la négociation collective. Elles sont plus libres de mettre au point leurs propres techniques de gestion du personnel, fondées sur le travail en équipe et le service à la clientèle, dans la mesure où il n'y a pas ou peu de syndicats et où elles ne sont pas (ou ne sont plus) liées par des conventions collectives existantes. Ainsi, le nouveau concurrent Optus en Australie a mis au point une structure d'organisation fondée sur le salarié en tant qu'individu.

L'ampleur des réformes précédemment recensées (libéralisation de nombreux services, changements statutaires, privatisations, recentrage autour du client, décentralisation de la gestion, réduction des niveaux hiérarchiques, nouvelles classifications) a modifié les rapports de force et la manière de voir des partenaires sociaux. Les initiatives de l'Etat employeur ou des dirigeants d'entreprises sont censées répondre vite aux exigences des marchés auxquelles les opérateurs -- et leur personnel -- doivent s'adapter sous peine de perdre des positions concurrentielles.

De tels changements d'orientation semblent parfois peu compatibles avec une longue négociation ou un processus codifié de consultation. Les techniques d'association des salariés aux décisions ont évolué, ne serait-ce que du fait de la modification de leur statut et du changement d'actionnaires des opérateurs historiques. D'autres éléments semblent conduire partout à des négociations plus souples et décentralisées.

Les nouveaux entrants sur les marchés des services des postes et télécommunications se développent le plus souvent grâce à la «flexibilité» de leur personnel et de leur structure, et ils y trouvent un avantage comparatif au moins à court terme. La rapidité d'adaptation de ces nouvelles entreprises peut les rendre plus aptes tactiquement à conquérir des marchés en plein essor. La culture d'entreprise de ces nouveaux concurrents tend donc à se réduire, du moins au départ, à l'adaptabilité par rapport aux marchés et aux clients.

A l'inverse, la culture d'entreprise des opérateurs historiques est souvent encore marquée par des liens anciens avec l'Etat, qui ne s'estompent que progressivement. Souvent, ces opérateurs historiques ont contribué à développer un modèle social, notamment en Europe, qui est remis en question par la libéralisation et la mondialisation. Deux logiques semblent donc à l'œuvre: l'une territoriale, sociale et souvent sur la défensive, l'autre souple et en expansion, apparemment en phase avec la libéralisation et la mondialisation.

Si les dirigeants des entreprises de services de communications ont la capacité de nouer entre eux des alliances stratégiques, de fusionner ou de s'échanger des filiales, progressivement une réponse des syndicats, de plus en plus internationale, se met en place, qui est seule de nature à rééquilibrer les rapports de force sur le terrain de l'encadrement social de la mondialisation.

En Europe, l'Internationale des communications (anciennement IPTT) dialogue avec les employeurs dans le domaine des télécommunications au sein du Comité paritaire des

télécommunications en vue d'adopter des positions communes. C'est l'une des spécificités du dialogue social européen. Au cours d'un séminaire sur l'impact de la libéralisation des télécommunications en Europe tenu en novembre 1996 au Portugal, les représentants de l'Internationale des communications ont souhaité que les partenaires sociaux européens parviennent à un accord-cadre collectif dans le secteur des télécommunications.

A terme, la branche pourrait être en Europe le champ d'application de véritables conventions collectives européennes conçues pour éviter des distorsions de la concurrence sur la base des coûts sociaux.

S'agissant du projet de fusion entre British Telecom et l'opérateur américain longue distance MCI (projet remis en question à la date de finalisation du présent rapport, du fait de la récente acquisition de MCI par l'entreprise américaine Worldcom), les syndicats affiliés à l'Internationale des communications ont fait valoir que 130 000 salariés de l'opérateur britannique sont syndiqués et que la compagnie a institué un comité de groupe européen, tandis que la direction de MCI a eu de mauvaises relations avec les syndicats. Tous les syndicats concernés ont accordé une grande attention aux conséquences sociales de cette gigantesque opération, typique de la mondialisation économique (comme est également caractéristique de cette mondialisation l'offre d'achat géante de Worldcom sur MCI).

Pour de nombreux syndicats, la mondialisation de l'économie devrait en effet être accompagnée par une politique sociale globale fondée sur la loi du progrès social plutôt que sur un alignement des règles sociales des opérateurs mondiaux sur celles des exploitants les moins avancés socialement. Dans le cas contraire, les fusions d'entreprises pourraient déboucher sur des explosions sociales.

En République de Corée, le syndicat de Korea Telecom a été organisé en 1982, l'année de la privatisation. Ses membres appartenaient auparavant au syndicat du service postal, étant donné que Korea Telecom résulte du démembrement du ministère des Services postaux et des Télécommunications. La plupart des employés de ce ministère qui travaillaient dans le secteur des télécommunications ont été transférés à Korea Telecom. Ainsi, un syndicat qui avant la privatisation avait joué un rôle important au sein de la Fédération des syndicats du secteur public postal et des télécommunications a pu se transformer en syndicat de l'entreprise privatisée. L'opinion du syndicat n'a cependant pas été réellement prise en compte au cours du processus de privatisation, et la participation des salariés à ce changement semble avoir été faible. La plupart des syndicats auraient été favorables à la privatisation compte tenu des améliorations sensibles, en termes de salaires, que l'opération devait apporter.

Les nouvelles stratégies des acteurs sociaux doivent également tenir compte de l'effacement partiel des frontières entre la sphère publique et la sphère privée. Ainsi, le contrat passé en 1997 entre le United States Postal Service et le transporteur Emery Worldwide Airlines -- dont il a déjà été question dans le premier chapitre (section 1.1.2.2) -- a soulevé des protestations de la part des syndicats de postiers. Ceux-ci estiment que la création de centres de distribution du courrier prioritaire par le transporteur privé a été motivée par des raisons financières et non par le désir d'améliorer la qualité du service. Emery (15 000 employés dans 98 pays, dont 20 pour cent sont membres d'un syndicat) représente le cas typique d'une entreprise de transport à même de provoquer, en toute légalité et même en collaboration avec le service public de la poste, l'érosion progressive des services réservés à ce dernier. De telles craintes chez les salariés des services postaux sont peut-être à l'origine d'un regain d'intérêt des salariés pour les syndicats. Ainsi, entre 1992 et 1997, le nombre des employés protégés par une convention collective au United States Postal Service a augmenté de 13 pour cent (de 651 104 à 738 604). Le syndicat des postiers APWU pense que deux raisons expliquent ce phénomène: premièrement, l'accord de 1993 passé avec le ministre des Postes a ramené au sein du United States Postal Service des milliers d'emplois dans le tri du courrier que le ministre avait auparavant sous-traités au secteur privé; deuxièmement, on craignait de plus en plus que de nombreux postiers perdent leur emploi.

3.2.2 Les syndicats et la mondialisation:
des alliances stratégiques syndicales?

Les syndicats ont été dès le départ un mouvement internationaliste et, par conséquent, les syndicats transfrontières ne sont pas quelque chose de nouveau. Toutefois, avec l'entrée en scène des entreprises multinationales, ils n'ont pas ménagé leurs efforts pour renforcer cet aspect de leurs activités. Ils ont réagi à la mondialisation croissante de l'économie en donnant une nouvelle dimension internationale à leurs stratégies, activités, procédures et structures. Cependant, comme l'indique le rapport sur Le travail dans le monde 1997-98, «nombreux apparaissent cependant les obstacles juridiques et pratiques à cette collaboration internationale des syndicats»(3).

Les alliances stratégiques entre opérateurs pourraient susciter des alliances parallèles entre certaines organisations sociales. Ainsi, le projet de fusion entre British Telecom et MCI a poussé deux syndicats britanniques à conclure une alliance avec un homologue des Etats-Unis (CWA, Communications Workers of America), qui représente environ 600 000 travailleurs dans ce pays. L'un des partenaires britanniques est le CWU (Communication Workers Union), dont la plupart des adhérents travaillent pour British Telecom; l'autre partie représente les cadres des télécommunications (Society of Telecom Executives, 18 000 adhérents). L'un des objectifs de cette «alliance stratégique syndicale» est d'échanger des informations dans un secteur qui se mondialise rapidement et de rechercher des positions de politique sociale et réglementaire complémentaires. MCI n'est donc pas la seule «cible» de cette alliance sociale globale. D'autres compagnies, comme le groupe News corporation de Rupert Murdoch, Cable & Wireless, AT&T, US West ou Bell Atlantic, sont également visées. Pour le chef des recherches du CWU, la priorité est d'éviter que la philosophie de MCI ne s'infiltre chez British Telecom. Un autre objectif est d'amener MCI à adopter une position plus tolérante à l'égard des syndicats. Pour ces derniers, il doit exister une politique des relations professionnelles cohérente dans les entreprises de taille mondiale qui résultent de fusions-acquisitions.

Des initiatives analogues pourraient voir le jour en réponse à la formation des autres alliances entre opérateurs (Global One, AT&T-Unisource, etc.), dans la mesure où la culture et la présence syndicales sont différentes au sein des partenaires de telles alliances. Il est intéressant de noter à cet égard qu'une action mondiale a été organisée par plusieurs syndicats des postes et télécommunications contre Sprint, l'opérateur longue distance des Etats-Unis qui fait partie de l'alliance stratégique Global One, après le licenciement de travailleurs d'origine latino-américaine à San Francisco, au motif qu'ils voulaient s'organiser en syndicats. L'Internationale des communications et le syndicat mexicain STRM ont également participé à cette action.

Du fait de la convergence multimédia, plusieurs syndicats nationaux historiquement représentatifs dans les domaines des postes et télécommunications sont susceptibles de devenir des syndicats des communications et de l'information. Ainsi, l'Association indépendante des employés de l'édition (IAPE), un syndicat qui représente environ 2 500 travailleurs chargés des opérations boursières «Dow Jones» aux Etats-Unis et au Canada, a voté en faveur de sa représentation par le syndicat des travailleurs des communications des Etats-Unis (CWA). Le secteur de l'information ne cesse de croître au sein du CWA, secteur qui comprend déjà la «Guilde des journalistes», les employés de la télé-radiodiffusion, de l'édition, des services informatiques et des autres moyens d'information. Le mur qui, il y a quelques années seulement, séparait les télécommunications de ces autres secteurs n'existe plus.

Le syndicat allemand des PTT (DPG) et celui des travailleurs des médias (IG Medien) ont également l'intention de collaborer plus étroitement, l'exemple de la télévision numérique démontrant clairement le large chevauchement entre les compétences traditionnelles des deux organisations.

En Australie, l'Association des employés des télécommunications (ATEA) a fusionné en 1988 avec une autre association syndicale pour former l'APTU (Australian Postal and Telecommunications Union), devenu lui-même CWU (Communication Workers Union), puis CEPU (Communications, Electrical Plumbing Union) au milieu des années quatre-vingt-dix.

L'une des résolutions du 13e Congrès africain de l'ancienne IPTT (aujourd'hui Internationale des communications) en 1996 a concerné la mondialisation du secteur. Les gouvernements africains ont été invités à protéger les réseaux internationaux du piratage international et à encourager l'intégration régionale. L'Internationale des communications affirme son intention de renforcer sa collaboration avec les autres Internationales concernées par la société de l'information et la convergence multimédia. Elle est devenue membre du Comité international des syndicats du spectacle et des médias (ICEMU) et elle pourrait même fusionner avec la Fédération internationale des employés, techniciens et cadres (FIET), l'Internationale des médias et du spectacle (MEI) et la Fédération graphique internationale (IGF).

3.2.3 Les syndicats et la société de l'information

L'hypothèse sur laquelle repose la notion de société de l'information est la construction de l'infrastructure mondiale de l'information, mieux connue sous le nom d'«autoroutes de l'information». Cette infrastructure est en réalité le support matériel des systèmes de télécommunications du futur, qui devrait ouvrir aux foyers, aux entreprises et aux collectivités du monde entier l'accès aux transmissions large bande.

Pour le public concerné par les restructurations des années quatre-vingt-dix et au-delà, l'industrie des communications fournit l'occasion d'observer la transformation des nations industrielles, qui passent globalement d'une économie fondée sur la production de biens à une économie de services et de l'information. Le secteur des communications constitue une sorte de laboratoire et d'avant-garde pour les tendances d'avenir eu égard à la nature du travail, à l'évolution des emplois, aux conditions de travail et aux relations professionnelles.

La société de l'information est également porteuse de risques pour les droits des travailleurs, risques auxquels les partenaires sociaux devront rester attentifs (sources d'isolement social, exploitation des travailleurs, temps de travail effectif non mesurable, éclatement ou fusion des métiers et des carrières, abaissement de la protection sociale, conditions de travail inappropriées), mais en même temps l'épanouissement de cette société permettra la mise en place d'un véritable réseau international de communication entre les partenaires sociaux et entre les personnes elles-mêmes, ce qui est de nature à renforcer la démocratie économique et sociale.

Comme l'a montré le Colloque sur la convergence multimédia organisé par l'OIT en janvier 1997, les syndicats ont peu de points de repère, en termes de droit social, dans le domaine des nouvelles technologies et des tendances à l'internationalisation des échanges de services. Il est clair que la «décollectivisation» des relations de travail que ces mutations entraînent provoqueront une restructuration progressive des associations de travailleurs dont l'ampleur à terme est encore inconnue. Dans son document de travail en vue de ce colloque, le BIT soulignait que la transition vers l'ère de l'information ne s'effectuera probablement pas sans heurts. De même que par le passé, la révolution industrielle a bouleversé la vie de millions de personnes, contraignant les travailleurs ruraux à renoncer à leurs coutumes agraires pour s'adapter à des procédés mécaniques, l'ère de l'information ébranlera les fondements de nos structures économiques actuelles, brisera des conceptions chèrement entretenues et suscitera des attentes entièrement nouvelles. Le colloque a révélé que les travailleurs s'inquiétaient du développement possible d'un monde à deux vitesses où certains auraient les moyens d'accéder aux nouvelles technologies et pourraient bénéficier de leurs avantages et où d'autres ne le pourraient pas. Il a également été souligné qu'il fallait trouver des moyens de prévenir l'exclusion sociale ayant pour cause le développement des techniques, et que l'utilisation des moyens de communication électroniques faisait aussi partie de la liberté syndicale. Pour leur part, les représentants des employeurs au colloque, bien que pleinement favorables à la liberté syndicale et au dialogue entre les partenaires sociaux sans intervention gouvernementale, ont déclaré que des problèmes d'éthique se poseraient si les travailleurs devaient utiliser le matériel des employeurs pendant les heures de travail(4).

Plusieurs syndicats présents dans le secteur des industries liées à la société de l'information ont naturellement créé des sites sur Internet, ce qui est de nature à faciliter l'émergence d'un internet social, en phase avec la mondialisation de l'économie et à même de faciliter la rapidité de réaction des syndicats lors de l'élaboration d'opérations structurelles inter ou intra firmes, ou d'atteintes aux droits des travailleurs ou des employeurs. La FIET a récemment mis en place un service en ligne pour ses partenaires européens sur Internet, qui sera par la suite accessible à d'autres syndicats.

Le syndicat britannique CWU considère que tout gouvernement a intérêt à développer les autoroutes de l'information en raison des liens que celles-ci ont avec les autres politiques publiques, et propose de nommer au Royaume-Uni un ministre ou un haut responsable, chef de file en la matière.

Dans le même esprit, ce syndicat a formulé des propositions en matière de concurrence internationale dans le domaine des nouvelles technologies. Le CWU propose ainsi de lever l'interdiction faite à British Telecom et à Mercury de fournir des services de loisirs-spectacles sur leurs réseaux de communication. En échange de cette levée, British Telecom pourrait fournir gratuitement un réseau à large bande aux écoles, hôpitaux, universités et bibliothèques. Le CWU suggère également que le Post Office joue un rôle dans la promotion de l'accès aux autoroutes de l'information.

Selon le même syndicat, des formes nouvelles de travail (travail indépendant, télétravail, multisalariat) accompagnent l'avènement de la société de l'information; c'est pourquoi la formation permanente devra être privilégiée par les pouvoirs publics et les opérateurs en vue d'adapter les compétences des travailleurs.

3.3 Les nouvelles formes de consultation,
de participation et de négociation collective

Dans le secteur des communications, les relations de travail se sont dans l'ensemble détériorées dans les années quatre-vingt-dix du fait des changements structurels et réglementaires induits par la trilogie: libéralisation, privatisation, mondialisation. Les salariés et leurs syndicats, qui étaient habitués à la stabilité du monopole du secteur public ou à celle d'un secteur privé dans lequel la concurrence était faussée par des partages régionaux de marchés et des barrières à l'entrée, ont réagi assez négativement aux réorganisations et suppressions d'effectifs décrites précédemment.

3.3.1 Les nouvelles tendances
de la négociation collective

Les changements structurels, réglementaires et sociaux en cours entraînent souvent de nouvelles techniques de négociation collective, ou de nouveaux sujets de négociation, par exemple les salaires lorsque ceux-ci étaient auparavant fixés par les pouvoirs publics.

De façon générale, il semble que l'on assiste dans de nombreux pays et chez les différents opérateurs à un triple déplacement du débat social:

Toutefois, en sens inverse de ces mouvements d'émiettement et de souplesse, l'apparition de plusieurs opérateurs sur les marchés libéralisés est susceptible de déboucher sur des concentrations chez les nouveaux entrants, et la coexistence sur les marchés de plusieurs opérateurs d'une taille respectable, susceptibles de se rattacher à de nouvelles ou à d'anciennes branches.

Comme le rapport général pour la deuxième session de la Commission paritaire des postes et télécommunications l'avait souligné en 1991, on a constaté dans les années quatre-vingt une nette extension de la négociation collective et du droit de grève dans les services des postes et télécommunications. Le principal facteur à l'origine de cette évolution est la privatisation des services ou la conversion de départements de la fonction publique en entreprises publiques. Le rapport souligne néanmoins que «cela ne signifie pas que de telles modifications se sont toujours répercutées de façon positive sur les droits des travailleurs; dans quelques cas, la privatisation, en particulier, a eu un effet contraire (...). Dans les services qui continuent de faire partie du secteur public, la négociation collective se déroule maintenant, dans une nette majorité de cas, indépendamment de celle que mènent les fonctionnaires ou les autres agents publics. (...) Un certain nombre de pays ont décidé d'établir plusieurs niveaux de négociation collective; ils conservent de ce fait une structure de base en matière de rémunération et de prestations, qui est applicable à l'ensemble du secteur public, tout en accordant à ses différentes composantes une plus grande latitude pour négocier des éléments débordant le cadre de la convention commune(5).»

Compte tenu de ce qui a été exposé plus haut, il y a lieu de penser que ces tendances se sont affirmées dans les années quatre-vingt-dix du fait de l'extension des privatisations, du recul des règles de la fonction publique et de la moindre place accordée à la négociation collective et aux syndicats par certains nouveaux opérateurs. D'un côté, les changements structurels et réglementaires ont souvent été, pour les travailleurs des services de communication, l'occasion d'accéder pour la première fois à de nouveaux droits, dont celui de négociation collective, mais, de l'autre, l'absence d'habitudes ou de pratiques sociales, le souci de flexibilité des nouveaux opérateurs ou des filiales des opérateurs historiques, ainsi que la préférence de nombreux employeurs pour des contrats individuels restreignent le champ de la négociation collective, quels qu'en soient les thèmes.

En outre, la mondialisation et l'âpreté de la concurrence internationale dans les services de communication peuvent constituer pour les employeurs un prétexte facile pour supprimer des droits ou avantages sociaux, ou pour essayer de ne pas «perdre de temps» lors de négociations sociales. C'est là un défi important et paradoxal pour les syndicats -- illustré récemment par-delà le secteur des communications en République de Corée -- puisque le processus de libéralisation des échanges de services est une source d'accroissement de la richesse globale dans de nombreux pays, et qu'elle est de ce fait de nature à élever le niveau de vie et renforcer la démocratie économique.

Les réformes souvent radicales entreprises dans le passé au Royaume-Uni ont été facilitées par la diminution de l'influence des syndicats, voulue à partir de 1979 par les gouvernements conservateurs. Un contexte idéologique marqué par une grande confiance dans les vertus du libéralisme a facilité cette politique de démantèlement de bastions syndicaux. La négociation collective est ainsi devenue très décentralisée au Royaume-Uni alors même qu'elle n'est pas encadrée par la loi.

3.3.1.1 Le mouvement de centralisation/décentralisation
de la gestion et de la négociation collective

Globalement, le mouvement de décentralisation de la négociation collective n'a cessé de s'accentuer. Les sociétés de télécommunications surtout ont décentralisé leurs structures pour rendre leurs établissements plus réactifs aux impulsions des marchés et aux besoins des clients, pour responsabiliser davantage les gestionnaires locaux et pour réduire le nombre des niveaux hiérarchiques. De plus en plus souvent, les relations de travail sont centralisées au niveau des directions opérationnelles des entreprises. Ainsi, à Telenor, tandis que les relations de travail étaient auparavant confiées aux différentes régions, elles reflètent dorénavant les divisions opérationnelles (Telenor Mobiles, TBK, Telenor Plus). Le Royaume-Uni offre un exemple intéressant de décentralisation de la négociation dans le secteur postal. La structure d'entreprise traditionnelle du Post Office a été réorganisée en 1986 en trois unités commerciales autonomes, chacune étant responsable de ses objectifs budgétaires et de son organisation pour la négociation collective (Royal Mail letters, Post Office Counters et Parcel Force; voir plus haut la section 1.1.2.2). Après la récente phase de restructuration de la section Royal Mail du Post Office, effective depuis 1993, les 63 circonscriptions du Royal Mail ont été remplacées par neuf divisions géographiques décentralisées, comportant chacune 20 000 employés et comptables de leurs résultats, la responsabilité de la gestion étant ainsi située au niveau le plus bas possible.

Dans la mesure où les compagnies elles-mêmes décentralisaient leur gestion, la négociation collective a été décentralisée à son tour, avec plus ou moins de succès d'ailleurs, puisqu'un tel mouvement peut engendrer des coûts sociaux ou financiers supplémentaires s'il n'est pas coordonné au sein des firmes. Des recentralisations se sont donc produites ici ou là, notamment en matière de détermination d'éléments peu variables des rémunérations. Ainsi, British Telecom a recentralisé une partie de sa gestion au niveau des groupes de clients. En Australie, Telstra a recentralisé ses relations de travail et sa gestion des ressources humaines.

Les progrès technologiques peuvent aussi être une source de recentralisation indirecte dans la mesure où une unité technique très petite peut contrôler un vaste ensemble d'installations naguère encore éparpillées. Enfin, la centralisation de la négociation et de la gestion peut s'avérer nécessaire en cas de création d'entreprises communes coopératives (joint ventures) ou concentratives (fusions), même si dans ce dernier cas les rapports de forces sociales peuvent conduire soit à un progrès social chez l'opérateur le moins avancé en la matière, soit à une régression chez l'opérateur «mieux disant» (voir ci-dessus section 3.2), soit encore à une situation médiane, caractérisée par la refonte des statuts des personnels du nouvel ensemble. Telecom Italia a ainsi été contrainte de centraliser ses relations de travail (dont les négociations salariales) pour des raisons de compétitivité et d'efficacité puisque la compagnie résulte de la réunion de plusieurs sociétés préexistantes.

Dans la plupart des pays de l'OCDE, les syndicats se sont opposés aux tentatives de décentralisation, car ce mouvement se traduit le plus souvent par un affaiblissement de leur capacité de négociation.

3.3.1.2 Les nouveaux thèmes
de la négociation collective

Les réformes structurelles et réglementaires ont permis de mettre l'accent sur de nouveaux sujets de négociation comme l'aménagement du temps de travail, les nouvelles classifications, la gestion de la sortie du statut de la fonction publique ou l'individualisation d'une partie des salaires. Pour leur part, les syndicats ont mis l'accent sur les négociations relatives aux primes de départ, à la reconversion professionnelle et au redéploiement des effectifs. Dans certains cas, les employeurs ont mis un terme à la reconnaissance de certains syndicats, comme à British Telecom, et ont utilisé la consultation comme un forum d'information sur les changements en cours plutôt que comme un instrument de négociation.

Dans d'autres cas, la gestion du changement semble pouvoir continuer de reposer sur les instruments de négociation existants. Ainsi, le représentant du ministère allemand du Travail et des Affaires sociales, qui a participé au Colloque de l'OIT sur la convergence multimédia, a déclaré: «Il est possible qu'il faille dans certains cas revoir la définition de l'«entreprise» pour y inclure les travailleurs à domicile ou les télétravailleurs, par exemple, mais ce genre de modification peut certainement être apporté par les partenaires sociaux à l'occasion de négociations collectives ou au niveau de l'entreprise. La première convention collective entre Deutsche Telekom et le syndicat DPG couvre déjà, semble-t-il, ces nouvelles formes d'entreprises(6).»

La stratégie italienne de réforme du secteur public a confirmé le rôle central des syndicats dans la négociation collective et dans l'adoption de solutions novatrices et équilibrées dans diverses composantes du secteur public, parfois à l'encontre de la volonté d'une partie de leurs adhérents. Dans le cadre de la réforme de la poste, l'accord des trois syndicats majoritaires (CGIL, UIL et CISL) a ainsi renforcé les syndicats autonomes jugés plus combatifs, même s'ils demeurent minoritaires.

L'opérateur américain AT&T a récemment signé avec les syndicats un accord triennal appelé «Workplace of the Future» (le lieu de travail du futur), qui instaure un nouveau cadre de relations de travail permettant aux syndicats de participer à des conseils décentralisés (Business Unit Planning Councils), à travers lesquels ils ont été autorisés à dispenser une formation et à fournir des informations aux travailleurs.

Les changements réglementaires et structurels s'accompagnent parfois d'une mise à jour des relations sociales dans le cadre de nouveaux accords collectifs. Ainsi, au Mexique, la privatisation partielle de Telmex a été précédée de l'accord de concertation de 1989, qui a défini une nouvelle culture dans laquelle les travailleurs se sentiraient liés par la croissance de la firme et un cadre de relations professionnelles assez souple pour s'adapter aux nouvelles technologies et à la nouvelle organisation du travail.

En Suède, lors du changement de statut de l'opérateur de télécommunications Televerket, devenu Telia AB, les changements touchant le personnel se sont traduits par de nouvelles conventions collectives qui ne s'appliquent qu'aux salariés recrutés après le changement de statut de la compagnie (c'est-à-dire après le 30 juin 1993).

Au Chili, les travailleurs du secteur postal sont couverts par la même convention collective que celle qui régit le secteur privé. Depuis 1994, la poste a été encouragée par les autorités à engager des négociations avec les syndicats. En 1996, des négociations collectives ont ainsi abordé notamment les thèmes des salaires, y compris les primes de productivité, et de la formation.

3.3.2 Les nouvelles formes de consultation
et de participation

La participation des salariés aux évolutions structurelles et réglementaires est naturellement variable quant à sa nature et à son intensité selon les pays et les secteurs considérés. Elle varie également selon l'ampleur des réformes entreprises et la culture des partenaires sociaux.

Le réalisme, le respect des règles élémentaires de la démocratie sociale et la recherche du consensus sont des conditions sine qua non d'une libéralisation réussie. Selon les cas, la consultation et la négociation au sujet des réformes peuvent aller d'une concertation sans heurts à une virulente opposition à toute forme de privatisation directe ou rampante.

3.3.2.1 La participation réaliste et/ou constructive

Aux Etats-Unis, les relations de travail chez AT&T, qui reposaient sur la coopération, se sont fortement détériorées lorsque des réductions d'effectifs ont été décidées. Depuis 1983, AT&T n'a cessé de réduire le nombre de ses employés, surtout parmi le personnel syndiqué ( 60 pour cent entre 1984 et 1992). AT&T a également pu diminuer le taux de syndicalisation de ses salariés grâce à une réforme des classifications: 50 pour cent des employés étaient classés cadres au milieu des années quatre-vingt-dix, contre 29 pour cent en 1980. Globalement, le taux de syndicalisation dans le secteur des télécommunications a diminué de 20 pour cent depuis le milieu des années quatre-vingt. La montée en puissance de Sprint et de MCI, où les syndicats sont absents ou faibles, explique également ce phénomène. Au sein des compagnies régionales (Regional Bells), la proportion de salariés syndiqués (les deux tiers) reste assez stable malgré la libéralisation. La déréglementation a poussé AT&T à différencier sa convention collective par rapport à celle des autres sociétés, et les syndicats semblent s'y être opposés. Les démarches participatives visent à recueillir l'adhésion des salariés aux réformes structurelles (cercles de qualité, travail en équipe, qualité de la vie au travail).

Bell Canada organise ses relations professionnelles à travers un «forum d'intérêt commun» dans lequel direction et syndicats examinent les décisions stratégiques. L'opérateur et les deux principaux syndicats (CET et CTEA) ont également élaboré des programmes de mobilisation du personnel.

Au Japon, il est habituel de consulter les syndicats avant de prendre des décisions. Un contrat social implicite de gestion conjointe lie souvent les syndicats et les employeurs. La libéralisation des télécommunications a eu pour effet de supprimer presque totalement l'influence du gouvernement dans le processus de négociation collective, celle-ci se déroulant aujourd'hui entre partenaires indépendants.

Le droit de grève au Japon est une autre conséquence de la sortie progressive des opérateurs du secteur public. Les compagnies de télécommunications (au premier chef NTT et KDD) ont pu maintenir de bonnes relations professionnelles en signant des accords de sécurité de l'emploi et en permettant aux syndicats de participer activement à la prise de décisions. Toutefois, le taux de syndicalisation a baissé pendant la phase de libéralisation, du fait de la diminution des effectifs chez ces deux opérateurs, dont les travailleurs sont traditionnellement syndiqués. La direction de NTT a signé un accord général avec les syndicats prévoyant que les parties s'emploient à élaborer un mécanisme de rémunération correspondant à la quantité et à la qualité du travail et à enrichir le contenu des emplois. L'accord crée également un mécanisme paritaire de consultation sur l'emploi, les conditions de travail et la gestion de l'entreprise. D'anciens représentants syndicaux sont associés au contrôle de la bonne marche de l'entreprise. Celle-ci a mis en place un programme de distribution d'actions, les employés représentant collectivement le second actionnaire de NTT après l'Etat (à travers la «Employee Share Ownership Society»). En dépit de réductions massives d'effectifs, le pacte social ainsi conclu à NTT a permis à l'opérateur de réussir des réformes importantes.

En Australie, Telstra s'est engagé en 1994 à considérer direction et syndicats comme des partenaires égaux et indépendants, et à associer les syndicats au processus de changement et aux décisions stratégiques. Selon les syndicats, cependant, le climat social s'est détérioré récemment. Depuis l'entrée sur le marché du nouveau concurrent Optus (2 600 employés en 1994, 5 000 prévus en l'an 2000) la négociation collective dans le secteur des télécommunications est passée d'une approche sectorielle à une démarche par entreprise. Optus gère ses ressources humaines notamment au moyen d'un accord de flexibilité pour le personnel non syndiqué (approuvé par un vote des salariés) et d'un accord d'entreprise signé avec le syndicat CEPU. L'accord de flexibilité couvre de nombreux domaines: contrats de travail, temps de travail, classifications, rémunérations, indemnités de départ, prévention et règlement des conflits.

Au Mexique, lors de la privatisation de Telmex, les syndicats ont cherché à protéger les emplois, à défendre les salaires et les conditions de travail, ainsi qu'à négocier avec le gouvernement les changements sociaux liés à la libéralisation du secteur des télécommunications, dans un contexte de déréglementation du marché du travail. La participation financière aux profits de l'entreprise ou en termes de distribution d'actions a été accompagnée par des éléments de démocratie économique.

La capacité de proposition des agents et le travail en équipe ont été encouragés. La participation non financière des salariés s'effectue en principe par le biais de commissions mixtes direction-syndicats sur de nombreux thèmes (modernisation, qualité, nouvelles technologies, formation). Lors de la privatisation en 1990, 64 pour cent des salariés de Telmex étaient affiliés au syndicat STRM (Sindicato de Telefonistas de la República Mexicana) et environ 18 pour cent à d'autres syndicats. En vue de forger une nouvelle culture d'entreprise parmi les travailleurs et d'accroître la productivité, des options d'achat d'actions ont été proposées au personnel. Le gouvernement a également favorisé l'acquisition de 4,4 pour cent du capital par le STRM. Les travailleurs syndiqués ont acheté 3 pour cent à titre individuel et le reste (1,4 pour cent) a été acquis par le fonds de retraite du syndicat. Les travailleurs non syndiqués ont également été autorisés à acheter des parts. Toutefois, les actions du principal syndicat ne semblent pas lui avoir permis de siéger au conseil d'administration de l'entreprise.

Le nouveau cadre des relations de travail a été établi avant la privatisation au printemps de 1989, à travers un accord de consultation signé entre le STRM, Telmex et le gouvernement mexicain, qui a été considéré par les observateurs politiques comme un nouveau modèle national de relations industrielles. Un accord général couvrant tous les travailleurs syndiqués a remplacé les 57 accords signés au niveau des départements. Une nouvelle classification des postes, plus générale, a été introduite et le nombre des catégories professionnelles a été sensiblement réduit. Aux termes de l'accord, la direction a obtenu une plus grande flexibilité dans le recrutement et la gestion du personnel. Au total, le STRM est apparu comme n'ayant pas eu le choix de signer cet accord de consultation, notamment dans la mesure où il se serait trouvé en perte de vitesse: les services les plus rentables avaient été transférés dans des filiales occupant des salariés non syndiqués. Selon certains observateurs, la signature de cet accord a pu hypothéquer la capacité de négociation du syndicat.

Au Royaume-Uni, avant la privatisation de British Telecom et la libéralisation du secteur des télécommunications, les relations sociales reposaient sur la coopération avec les syndicats. Après la privatisation, les actionnaires ont exigé de l'opérateur qu'il ôte la «graisse» accumulée du temps de l'appartenance au secteur public. Les préoccupations des acteurs du marché et de l'organe régulateur (OFTEL) semblent à présent dominer les relations sociales.

De son côté, la direction de British Telecom s'est employée à transformer la plupart de ses employés en actionnaires de l'entreprise et à associer les syndicats aux changements. La première phase de réduction des effectifs (de 1984 à 1987), juste après la privatisation, a eu des incidences défavorables sur la qualité du service de l'entreprise. En revanche, les très importantes réductions d'effectifs intervenues dans les années quatre-vingt-dix ont été possibles sans entraîner une dégradation de la qualité du service, entre autres et selon la direction, grâce à une meilleure implication du personnel et au recours accru à des sous-traitants et à des travailleurs intérimaires. Des campagnes d'information ont été lancées à l'intention des salariés, et la direction a tenté d'impliquer chacun dans la mise en place de la nouvelle organisation.

Dans le secteur postal, le syndicat CWU (Communication Workers Union) a publié en février 1997 un document consultatif proposant un ensemble de réformes pour la poste britannique, notamment en vue de transformer le Post Office en une entreprise publique indépendante; ces réformes prévoient entre autres la création d'un régulateur indépendant en matière de prix et une plus grande représentation des syndicats au sein du conseil d'administration.

En Belgique, les changements des dernières années n'ont pas entamé sensiblement le climat social au sein de Belgacom. Chacun des changements a fait l'objet de discussions avec les organisations syndicales représentatives, et la modification du statut du personnel n'a pas entraîné de grève. La négociation s'est soldée par un accord engageant la direction à ne procéder à aucun licenciement avant 1997.

En Suède, il ne semble pas y avoir eu de conflit majeur au cours de la longue négociation entre Telia et le syndicat des services de télécommunications (SEKO), qui représente 60 pour cent des travailleurs du secteur. La réorganisation de l'entreprise a réduit l'importance de la représentation du syndicat dans le pays. La direction a tenté de mobiliser le personnel autour du slogan «vision 2001», car le changement structurel et réglementaire est envisagé comme un processus long. Le syndicat SEKO considère que les réductions d'effectifs ont été trop fortes par rapport aux objectifs recherchés, et la direction a accepté de nombreuses demandes des syndicats en matière d'indemnités de départ, de préretraite et de formation. Par ailleurs, sans vouloir revenir à la situation monopolistique qui prévalait avant la libéralisation de la poste, SEKO a plaidé en faveur d'un système de redevances visant à maintenir le service postal de base à travers tout le pays. La critique syndicale s'étend à la façon dont les autorités de la concurrence appliquent les mesures de libéralisation du secteur.

En Allemagne, bien qu'ils soient opposés au mouvement de privatisation, les syndicats n'ont pas abandonné leur tradition de dialogue et ont milité en faveur d'une réforme qui respecte les principes de l'économie sociale et du service public. En réponse au plan gouvernemental de privatisation de la poste, le syndicat des travailleurs des postes (DPG) a présenté son propre programme alternatif de réforme. Favorables à davantage de flexibilité dans les structures publiques, ces propositions n'ont été qu'en partie prises en compte.

Envisageant les conséquences de la privatisation dans le cadre du programme «Postreform II», le syndicat DPG a exigé des garanties en matière de rémunération et de maintien de l'influence des représentants des travailleurs au sein de l'entreprise, ainsi que dans le domaine des avantages sociaux propres au secteur postal. Mais c'est seulement après la plus grande grève de l'histoire des services postaux allemands (lire ci-dessous 3.3.2.2) que des accords collectifs ont pu être conclus en la matière. Dans le cadre du programme «Postreform III», le syndicat a exigé -- entre autres revendications -- que des conditions sociales minimales soient requises de la part des demandeurs de licences pour la distribution du courrier.

Deutsche Telekom continue de pratiquer la cogestion et a introduit un programme de distribution d'actions aux employés pour créer un autre niveau de partenariat. Une commission spéciale a été créée qui comprend trois membres de Deutsche Telekom, deux du syndicat et un représentant du Comité central d'entreprise. La privatisation a radicalement modifié le rôle des partenaires sociaux:

Aux Pays-Bas, lorsque le gouvernement a décidé en 1986 de privatiser partiellement les PTT à partir de 1989, le principal syndicat Abva Kabo a manifesté une vive opposition, craignant en particulier des pertes d'emplois (estimées à 4 000 jusqu'en 1992), la fin du statut de fonctionnaire des employés et la dégradation des conditions de travail. Les syndicats étaient d'avis que les questions d'adaptation du service public devraient être résolues au sein de la structure publique existante. Cependant, sur la base d'études menées par un consultant, Abva Kabo a fini par se rallier à la décision de privatisation et a choisi de peser sur le processus plutôt que d'en être exclu.

Au sein de Telecom Italia, les relations professionnelles ont bénéficié d'un environnement favorable, les représentants syndicaux jouant un rôle moteur dans la négociation collective, tant au niveau central ou national (notamment sur le thème des salaires) qu'au niveau régional ou décentralisé (pour l'organisation ou le temps de travail, par exemple). L'approche participative s'appuie sur quatre commissions bilatérales consacrées respectivement à la formation, à l'égalité des chances, à la qualité, à l'hygiène et à la sécurité. Cette démarche participative s'étend à la gestion des ressources humaines. La compagnie a mis au point diverses techniques de formation sur le lieu de travail en application d'un accord collectif signé au niveau central. La stabilité de l'emploi pour le personnel en place est assez forte et constitue une contrepartie de la démarche constructive des syndicats.

S'agissant de participation, une place à part doit ici encore être faite aux mécanismes européens de consultation. Ainsi, le Comité paritaire des télécommunications (employeurs-syndicats) institué par la Commission européenne émet des avis dans le domaine des communications. L'un des cinq groupes de travail est chargé de suivre l'activité des comités européens d'entreprise dans ce secteur. Dans son avis sur la communication de la Commission concernant le développement du dialogue social au niveau communautaire (1996), le comité paritaire a suggéré que sa composition soit élargie pour permettre un renforcement de la représentation du secteur privé et encouragé la conclusion d'accords-cadres au niveau européen sur une base volontaire.

3.3.2.2 La libéralisation, source de tensions sociales

Dans la plupart des pays, l'annonce de l'ouverture du capital d'un opérateur ou de la libéralisation provoque des réactions négatives de la part des syndicats. Le rapport sur Le travail dans le monde 1997-98 souligne que «la mobilisation que l'on observe aujourd'hui dans le secteur public a très souvent comme origine la défense de l'emploi. Les privatisations, l'ouverture à la concurrence (par exemple, dans les télécommunications) et les politiques de restriction budgétaire ne contribuent manifestement pas à créer un sentiment de sécurité en matière d'emploi chez les salariés du secteur public. (...) Si la mobilisation est plus grande dans le secteur public, cela tient plutôt à certaines des particularités de ce secteur [, notamment] la centralité de la notion de service public dans les relations employeurs-employés, qui renforce la solidarité. Liée à l'origine publique des ressources, elle favorise la consultation qui, dans nombre de pays, remplace la négociation collective, et autorise des restrictions, parfois considérables, en matière de négociation et de grève, restrictions qu'il serait plus difficile de faire accepter dans le secteur privé. (...) Ces différentes caractéristiques donnent à la mobilisation, même lorsqu'elle vise à l'obtention d'avantages économiques, une dimension politique qu'elle n'a que plus rarement dans le secteur privé(7).»

Il faut préciser dans ce contexte que l'exercice du droit de grève est souvent soumis à des restrictions dans le domaine des télécommunications. Ainsi, le Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration du BIT a considéré que l'exercice du droit de grève peut être limité, voire interdit, dans les «services essentiels», c'est-à-dire des services dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. Selon le comité, les services téléphoniques appartiennent à cette catégorie des services essentiels, au même titre que, par exemple, le secteur hospitalier, les services d'approvisionnement en eau ou le contrôle du trafic aérien. Dans de tels cas cependant, les travailleurs ainsi privés d'un moyen essentiel de défense de leurs intérêts socio-économiques et professionnels devraient bénéficier de garanties compensatoires.

Les exemples qui suivent, recensés à partir des données disponibles, sont seulement révélateurs de situations constatées dans le secteur des communications. Il est précisé que souvent, dans un même pays, la libéralisation peut donner lieu successivement à des démarches participatives couronnées de succès et à des périodes de conflits plus ou moins durs.

En Inde, lorsque le gouvernement a annoncé la nouvelle politique nationale des télécommunications en 1994, la transformation en société commerciale du service public des télécommunications (DOT) a été rejetée par les syndicats (représentant 450 000 travailleurs) au motif que cette réforme entraînerait la perte de la sécurité de l'emploi et des acquis de la fonction publique.

En Afrique du Sud, les initiatives du gouvernement visant à privatiser les services des postes et télécommunications ont rencontré une résistance de la part des syndicats qui y ont vu des opérations essentiellement budgétaires. Le gouvernement a entrepris au milieu des années quatre-vingt-dix une libéralisation du secteur, notamment par le biais d'un système de concessions. Le Congrès des syndicats d'Afrique du Sud demeure opposé à la restructuration du secteur.

Au Ghana, la vente de 30 pour cent de Ghana Telecom s'est heurtée à l'opposition des syndicats qui estimaient que les conditions de la vente du capital n'étaient pas transparentes ni conformes aux usages en la matière, et parce que les travailleurs n'avaient pas été consultés et ne pouvaient avoir une idée claire de leur avenir. Des réactions analogues face à des réformes structurelles sont signalées par d'autres syndicats, par exemple au Pakistan.

A la Barbade, la modernisation du service postal a été incluse dans la réforme du secteur public en tant que projet pilote. Une série d'ateliers ont été organisés pour les cadres de la poste, et un plan d'action pour la réorganisation du service postal et sa transformation en organisme autonome et financièrement viable a été élaboré. Les syndicats ont appuyé certains aspects de la réforme mais se sont opposés à la transformation en entreprise de cette instance gouvernementale. Cette opposition, associée à des craintes concernant des réductions d'effectifs, entraînera des retards dans la réalisation de la réforme envisagée.

Au Canada, le gouvernement fédéral a récemment demandé à la poste de transférer au secteur privé un certain nombre de services, ce qui pourrait entraîner des milliers de suppressions d'emplois. Le CUPW (Canadian Union of Postal Workers) a organisé des manifestations dans tout le pays, et notamment l'occupation de bureaux de parlementaires. Le Secrétaire général de l'Internationale des communications a suggéré au gouvernement canadien d'étendre les services de distribution afin d'améliorer le service à la clientèle et de sauvegarder l'emploi et l'équilibre financier de la poste. L'une des questions fondamentales pour les syndicats est en effet de savoir comment étendre les services publics postaux à de nouveaux services rendus possibles par les nouvelles technologies, afin de compenser les pertes de parts de marchés dans les secteurs traditionnels et sauvegarder l'emploi. Un conflit ayant trait aux salaires et à la sécurité de l'emploi a récemment affecté Canada Post. Des modifications du règlement du travail qui, selon le CUPW, supprimeraient des milliers d'emplois à temps plein étaient en jeu. D'après le syndicat, un tiers environ de ses membres sont des travailleurs temporaires ou à temps partiel.

En Australie, le syndicat CEPU a mobilisé ses adhérents contre la privatisation de Telstra et les suppressions d'emplois (plus de 20 000 envisagées entre 1997 et 1998, essentiellement du fait de la sous-traitance d'une vaste gamme de services à faible valeur ajoutée). Le syndicat lutte pour que Telstra soit capable de conduire des projets efficaces, orientés vers les besoins des usagers, et fournisse des services de qualité à des prix abordables pour tous les Australiens.

Au Japon, le projet de restructuration du secteur postal ne suscite pas le même consensus que dans le secteur des télécommunications. En effet, le plan intérimaire récemment proposé par le Conseil de la réforme administrative, qui vise à privatiser les activités d'épargne et d'assurance de la poste et à transformer le service du courrier en agence semi-gouvernementale, est contesté par de nombreux syndicats et hommes politiques.

En octobre 1997, les syndicats Zentei et Zenyusei ont organisé une manifestation contre ce projet. Un sondage d'opinion réalisé par le syndicat des postiers Zentei révèle que 69 pour cent des personnes interrogées ont déclaré que le fait que les services postaux soient gérés par le gouvernement ne les gênait pas, et 97 pour cent des sondés ont indiqué qu'ils trouvaient les bureaux de poste dignes de confiance.

Lors des négociations salariales de 1995 en République de Corée, le syndicat de Korea Telecom a exigé du gouvernement qu'il supprime ses directives concernant les salaires ou qu'il n'en tienne pas compte. Le syndicat s'est aussi opposé au projet gouvernemental visant à ouvrir le secteur des télécommunications aux sociétés étrangères. Le conflit a débouché sur l'arrestation de plusieurs dirigeants syndicaux et le remplacement du président de la compagnie.

En Norvège, la transformation de l'opérateur historique Telenor en société commerciale en 1994 a provoqué l'opposition de deux importants syndicats, qui estimaient que de nombreux compromis sociaux étaient menacés. Des grèves ont été organisées contre la privatisation partielle, qui a eu lieu tout de même. La montée de l'insécurité de l'emploi a largement contribué à la dégradation du climat social. Bien que le taux de syndicalisation reste très élevé, le rôle des syndicats s'est affaibli depuis la transformation de l'opérateur en société commerciale, tant en ce qui concerne la participation à la définition d'orientations stratégiques que pour la détermination des salaires et autres conditions de travail.

En Allemagne, l'acceptation sur le fond des réformes par les dirigeants syndicaux a cependant provoqué des réactions de leur base. Le syndicat DPG s'est attaché aux conséquences des réformes postales sur les salariés, notamment l'élargissement des horaires d'ouverture et la délocalisation de certains bureaux vers des lieux de fort passage. Comme on l'a noté précédemment, la réforme de la poste a été à l'origine, en juin 1994, de la plus grande grève de l'histoire des postes allemandes, à laquelle 100 000 postiers ont participé pendant 30 jours.

Sans qu'il faille procéder à une généralisation en la matière, notamment en ce qui concerne d'autres secteurs, on peut constater que les résistances aux changements structurels et réglementaires ont été souvent plus accentuées dans les pays de culture latine que dans certains pays anglo-saxons ou nordiques par exemple.

Pour la plupart des pays d'Amérique latine, la privatisation s'oppose à l'histoire du secteur des télécommunications puisque, dans les années soixante, les compagnies étrangères ont été expropriées et nationalisées à la suite de luttes politiques intenses. Ainsi, en Argentine, la vente de l'opérateur historique ENTEL en 1990 a été particulièrement longue et difficile car les fonctionnaires, les syndicats et les partis politiques s'y sont vigoureusement opposés. Une partie des actions de ENTEL a été cédée par la suite aux employés. Les syndicats ont également lancé une campagne pour empêcher la privatisation totale des services postaux, qui a abouti à la mise en place d'un plan permettant l'achat par les employés de 14 pour cent des actions de la nouvelle entreprise.

Au Portugal, au début des années quatre-vingt-dix, le climat social s'est dégradé peu à peu au sein de l'opérateur historique de télécommunications. Les négociations ont porté prioritairement sur le statut des travailleurs et les réductions d'emploi et visé à harmoniser les conditions statutaires des agents des différentes entités fusionnées ou à redéfinir des postes ou carrières selon une logique de performance.

En Espagne, les syndicats se sont également prononcés contre le processus de libéralisation, et la question de la syndicalisation des salariés des nouveaux entrants suscite toujours des inquiétudes.

A France Telecom, un dialogue social permanent et déconcentré avec les organisations syndicales a été institué. Un accord sur le droit syndical et les structures de négociation et de concertation conclu en 1993 organise la négociation collective au niveau des services (c'est-à-dire des régions) et au niveau national, où une commission nationale de concertation décide de la création de commissions mixtes nationales. La loi de juillet 1996 a institué un comité paritaire comprenant un collège représentant les fonctionnaires et un collège représentant les contractuels de droit privé et de droit public, en vue d'assurer l'expression collective des intérêts du personnel.

Malgré ces réformes, les syndicats ont organisé de nombreuses grèves contre le changement de statut et se sont souvent montrés hostiles à l'ouverture du capital, car elle préfigurait à terme la fin du statut de fonctionnaire et un affaissement du service public. Toutefois, à mesure que les grèves se sont succédé, la proportion des grévistes a décru. Seize à vingt pour cent seulement des salariés se sont ainsi mis en grève le 30 septembre 1997 contre la privatisation à l'appel des syndicats CGT, SUD et FNSA, alors qu'en 1993 un seul jour de grève avec une participation de 75 pour cent avait suffi à faire reculer le gouvernement. Comme nous l'avons déjà noté au chapitre 2, les syndicats ont obtenu notamment que l'opérateur continue de recruter des fonctionnaires pendant cinq ans, parallèlement à l'emploi de contractuels. Outre l'ouverture du capital, plusieurs fois reportée par le gouvernement jusqu'en octobre 1997, une cause importante de détérioration du climat social a été liée au changement de statut de l'opérateur, transformé en société commerciale en 1997. La création du syndicat SUD, comme dans d'autres entreprises publiques présentes sur des marchés en voie de libéralisation, atteste ce mécontentement. Lors de la privatisation partielle d'octobre 1997, 2,3 pour cent du capital ont été réservés aux salariés. Sur un total de 165 000 personnes, plus de la moitié se sont déclarées intéressées. Pour la première fois en France, des fonctionnaires ont eu la possibilité de devenir actionnaires de leur entreprise.

Dans divers pays, des conflits sociaux sont également apparus dans d'autres entreprises que les opérateurs historiques au sens strict. Ainsi, le récent conflit social au sein d'UPS déjà évoqué plus haut, et dont le lien avec la mondialisation et la libéralisation des services de communication apparaît clairement, révèle de nouvelles sources de mobilisation des travailleurs et de soutien de l'opinion publique. Le syndicalisme américain a ainsi pu montrer que, malgré la baisse du nombre des adhérents, il est capable de réunir un grand nombre de travailleurs autour de revendications légitimées par la croissance des marchés de la messagerie. Le secrétaire d'Etat au Travail des Etats-Unis a estimé que le contrat conclu à l'issue du conflit pouvait constituer un modèle pour d'autres entreprises.

Les parts de marché d'UPS aux Etats-Unis dans le domaine du transport de colis sont telles que la grève a constitué un moyen de pression aussi efficace que s'il s'était agi d'un grand service de transport ou de distribution (12 millions de colis par jour, la circulation de 6 pour cent du PNB américain a été paralysée par la grève). Il s'agit du plus grand conflit social que le pays ait connu depuis dix ans.

Les lacunes de la représentation et de la consultation
chez les nouveaux entrants

Le rapport sur Le travail dans le monde 1997-98 souligne que les changements dans la composition du marché du travail par secteur d'activité et par profession ont souvent réduit la base traditionnelle de l'appartenance aux syndicats. «L'internationalisation de l'économie, observable ou virtuelle, a un impact manifeste sur les relations professionnelles. Elle semble bien contribuer, quoique indirectement, à l'affaiblissement du mouvement syndical dans plus d'un pays(8).»

Le taux de syndicalisation dans le secteur des postes et télécommunications tend à diminuer à mesure que l'emploi se déplace vers les professions moins organisées des nouveaux services de communication. Ce taux est naturellement plus élevé chez les opérateurs publics que chez les opérateurs privés. Le déclin relatif de la représentation syndicale est également imputable, comme on l'a vu, à la filialisation, aux nouvelles classifications et à la sous-traitance d'activités de nombreux opérateurs historiques.

L'un des traits marquants des changements structurels et réglementaires est, comme on l'a montré plus haut, l'apparition de nouvelles entreprises, plus flexibles et moins visibles socialement. A la différence des opérateurs historiques, ces nouveaux entrants se caractérisent par un mode de gestion des ressources humaines en phase avec leurs structures légères. Il n'est guère étonnant, compte tenu de l'absence de droits acquis ou d'avantages sociaux historiques, que les organisations syndicales soient souvent absentes de ces entreprises. Leur faible taille (quelques-unes seulement comptent plus d'un millier de salariés, comme Mercury ou Deutsche Bahn Telekom) et les modes personnalisés de gestion du personnel laissent peu de place aux formes traditionnelles de représentation des salariés. Divers syndicats, conformément aux résolutions de l'Internationale des communications, ont fait de leur implantation chez les nouveaux entrants l'une de leurs priorités.

* * *

Tous ces aspects sont actuellement examinés aux niveaux national et international. Il est clair que le processus de mondialisation a une forte incidence sur les relations professionnelles et qu'il remanie profondément le paysage social dans les pays industrialisés comme dans les pays en développement. L'avènement d'une société de l'information plus vaste nécessitera à son tour des adaptations institutionnelles et sociales, comme cela a été souligné lors du Colloque sur la convergence multimédia, en ce qui concerne «la manière dont les gouvernements, les employeurs, les travailleurs et leurs organisations articuleront leurs politiques. La négociation collective est (...) un bon moyen de faciliter ces changements et d'en gérer les conséquences. Encore faut-il que la conception des conventions collectives change profondément(9).»

1.  Le travail dans le monde 1997-98 (Genève, 1997, pp. 5 et 73).

2.  Rapport du Directeur général, douzième Réunion régionale asienne (Bangkok, 1997), p. 37.

3.  Le travail dans le monde 1997-98, op. cit., p. 40.

4.  BIT: Rapport du Colloque sur la convergence multimédia (Genève, 1997), document GB.270/STM/1, pp. 139-140.

5.  BIT: Rapport général, Commission paritaire des postes et télécommunications, deuxième session (Genève, 1991), pp. 61-62.

6.  BIT: Rapport du Colloque sur la convergence multimédia, op. cit., p. 28.

7.  Le travail dans le monde 1997-98, op. cit., pp. 145-146.

8.  Ibid., p. 233.

9.  BIT: Rapport du Colloque sur la convergence multimédia, op. cit., p. 124.

4. La rémunération et les autres conditions
de travail

4.1 Introduction

Les changements structurels et technologiques ainsi que le processus de mondialisation qui façonnent la société de l'information ont, dans une certaine mesure, également modifié des conditions de travail dans le secteur des postes et télécommunications.

Les opérateurs des postes et télécommunications font appel, comme on l'a vu au chapitre 2, à des qualifications plus nombreuses et plus pointues, et ont recours à de nouveaux mécanismes de rémunération. C'est dans le domaine des rémunérations que l'impact des changements structurels et réglementaires apparaît le plus nettement. Les opérateurs pionniers de la libéralisation ont naturellement été parmi les premiers à expérimenter de nouveaux systèmes de gestion des ressources humaines.

Dans le secteur des télécommunications, on assiste à une évolution des méthodes de négociation collective portant sur les questions de rémunération: les filiales négocient elles-mêmes les conditions de rémunération de leurs employés, les classifications se font sur une base décentralisée et le salaire lié aux performances se développe. Le système d'avancement à l'ancienneté est graduellement abandonné pour les cadres.

Ce modèle s'est progressivement étendu dans de nombreux pays au sein des opérateurs historiques de télécommunications, et l'on retrouve ces tendances ou certaines d'entre elles à des degrés divers dans les services postaux.

Un phénomène qui n'est pas propre aux opérateurs des postes et télécommunications voit le jour et se traduit par une plus forte individualisation des rémunérations, en particulier pour les cadres, ainsi que par un lien entre la performance et la rémunération.

Comme l'avait déjà souligné le rapport I soumis à la deuxième session de la Commission paritaire des postes et télécommunications en 1991, «de nombreux services des postes et télécommunications cherchent à motiver leur personnel d'encadrement et de direction en individualisant les modalités de rémunération (...), la rémunération liée aux résultats n'est pas incompatible avec la négociation collective (...); en obtenant des garanties conçues pour assurer au personnel un traitement équitable, les syndicats peuvent en fait contribuer fortement au succès de systèmes de ce genre»(1). En outre, «les pensions ont elles aussi tenu une grande place dans la négociation, au cours des changements structurels (...), surtout quand les postes ou les télécommunications perdaient leur statut d'administrations publiques»(2).

Ces observations demeurent exactes pour la fin des années quatre-vingt-dix, qui ont vu s'accentuer ces diverses tendances.

4.2 La rémunération

4.2.1 Télécommunications

La politique de rémunération est de plus en plus liée aux performances pour les fonctions d'encadrement, et plus généralement à des critères de satisfaction du consommateur dans le cadre de la réorientation stratégique de l'entreprise autour du client. British Telecom a été amenée à modifier la structure et le niveau des rémunérations afin de présenter des offres compétitives par rapport à ses concurrents. Dès 1983, elle a introduit un système de bonus pour ses cadres de haut niveau, représentant jusqu'à 10 pour cent de leur salaire annuel. Cette individualisation des salaires reste cependant faible si on la compare au système du nouvel entrant Mercury chez lequel tous les salaires sont individualisés. Par ailleurs, les dispositions de la loi sur la santé et la sécurité au travail sont applicables à l'ensemble des opérateurs britanniques.

Au Canada, au cours du processus de libéralisation des télécommunications, des pressions ont été exercées sur divers opérateurs en vue de modérer la progression des salaires, mais on n'a pas constaté de recul en la matière. La baisse du coût du travail a surtout résulté de la sous-traitance d'activités et de la séparation dans la conduite de la négociation collective entre, d'une part, les employeurs et les salariés rattachés à la convention principale et, d'autre part, les employeurs et les salariés non rattachés à cette convention. On relève une tendance à la flexibilité des horaires et des rémunérations ainsi qu'à un recours accru au travail à temps partiel, au travail à distance et à des travailleurs indépendants.

L'opérateur historique de télécommunications de Belgique, Belgacom, fait de plus en plus appel à des contractuels, solution qui permet d'adapter progressivement la politique salariale au niveau de responsabilité, en particulier pour les cadres. Les fonctions d'encadrement sont ainsi mieux rémunérées, ce qui permet à la compagnie d'être plus attractive face aux opérateurs privés. L'éventail des salaires va du reste s'élargissant, au point que le niveau des salaires des dirigeants a même fait, comme au Royaume-Uni, l'objet de campagnes de presse. Un système de primes a été introduit, qui doit monter en puissance dans les prochaines années. Le mécanisme d'intéressement sera revu: alors qu'aujourd'hui le personnel statutaire bénéficie d'une participation aux bénéfices, c'est désormais tout le personnel qui sera intéressé aux résultats de l'entreprise. Il est projeté de distribuer 5 pour cent du capital de l'entreprise -- sous forme d'actions sans droit de vote -- aux ouvriers, employés et cadres.

Dans les postes et télécommunications des Pays-Bas, le nouveau système de rémunération a été déconnecté du système de la fonction publique, les augmentations à l'ancienneté ont été supprimées, et un lien direct a été établi entre progression salariale et évaluation de la performance. La flexibilité des échelles de rémunération provient des échelons sur lesquels l'employé peut progresser moyennant une appréciation semestrielle. Le salaire peut dépasser le dernier échelon par l'octroi d'une prime spéciale, et des bonus peuvent être accordés pour des postes spécifiques comme ceux des vendeurs, des comptables et des chefs de vente. Lorsque, à la suite de la privatisation de 1989, les employés des postes et télécommunications ont perdu leur statut public, ils ont connu une baisse de leur salaire net d'environ 10 pour cent dans la mesure où, en tant que fonctionnaires, ils cotisaient relativement peu pour la sécurité sociale. Une compensation équivalente leur a donc été versée. La privatisation s'est accompagnée du souci, de la part de la direction, d'ajuster les salaires en fonction des critères du marché du travail, ce qui s'est traduit par une hausse des salaires pour les cadres.

Les rémunérations et avantages sociaux exceptionnels sont une méthode courante de gestion des diminutions d'effectifs, comme il a été indiqué au chapitre 2. Ainsi, à Tele Denmark, plusieurs accords prévoient des primes et des avantages liés à la retraite pour les travailleurs qui quittent volontairement leur emploi.

A Deutsche Telekom, la rémunération de la moitié des employés (ceux qui sont des fonctionnaires) est encore fixée par les autorités publiques. Toutefois, des formes de rémunération variable, qui atteignent 20 pour cent du salaire de base et qui dépendent de la réalisation d'objectifs individuels et du chiffre d'affaires, ont été instituées tant pour les fonctionnaires que pour les autres employés. Le syndicat DPG s'est opposé à ce projet en raison notamment de la non-transparence des critères de performance, et parce que ce système peut briser l'esprit de coopération entre les travailleurs. Deutsche Telekom octroie également des primes spéciales pour conditions de travail difficiles et s'emploie à instaurer un mécanisme de participation à son capital en faveur de ses agents. Ceux qui ont opté pour l'abandon du statut de fonctionnaire se voient proposer un salaire plus élevé. Les niveaux hiérarchiques ont été réduits au minimum, de façon que les tâches de conception et d'exécution soient coordonnées efficacement et que les salariés disposent du maximum d'autonomie.

La politique salariale au sein de Telecom Italia repose encore sur trois éléments: la négociation collective, les ajustements automatiques et la politique unilatérale de la direction. Le salaire de base, et parfois la prime de productivité (environ 4 pour cent de la rémunération totale en moyenne), sont fixés par la négociation collective. Outre des primes d'origines diverses en fonction de la situation et des responsabilités des salariés, il existe un système de primes pour le personnel affecté à des tâches commerciales qui varient selon les objectifs fixés (environ 24 pour cent de la rémunération de cette catégorie de personnel). La flexibilité du temps de travail est un élément clé de la nouvelle politique de gestion des ressources humaines, et le système de variation des horaires de travail est inventif et souple. Par ailleurs, la direction et les syndicats se réunissent au sein d'une commission paritaire pour l'hygiène et la sécurité.

A France Telecom, la loi prévoit l'application aux fonctionnaires et aux contractuels des dispositions du Code du travail relatives à la participation financière des salariés et des prescriptions législatives concernant l'actionnariat des salariés. A terme pourraient même coexister dans l'entreprise un mécanisme d'actionnariat, de participation financière et d'intéressement. En outre, une globalisation des primes a été instituée et le régime de l'intéressement est en partie individualisé. L'objectif est de parvenir à un système de rémunération «globale» plus souple, plus transparent et plus motivant. On notera aussi que la plupart des employés de France Telecom conservent leur statut de fonctionnaire, même après l'ouverture du capital en octobre 1997; un décret du 6 mai 1997 a fixé les règles applicables à l'opérateur en matière de sécurité et de santé du travail ainsi que de médecine préventive, à savoir celles du Code du travail, sous réserve des dispositions particulières édictées par ce décret. France Telecom est donc expressément exclue du champ d'application du texte relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail, ainsi qu'à la prévention médicale dans la fonction publique.

Avant 1991, les salaires du personnel de l'opérateur norvégien Telenor étaient fixés par référence à la grille salariale de la fonction publique. A partir de 1991, le gouvernement a accordé plus de liberté à l'opérateur public, qui a instauré un système d'enveloppes réparties localement. L'écart entre les salaires les plus élevés et les salaires les plus bas est resté assez faible si on le compare à celui d'autres compagnies, mais le salaire à la performance est devenu plus courant, bien qu'il corresponde mal à l'état d'esprit traditionnel, assez égalitaire. Le recentrage autour du client a, comme souvent, eu des répercussions sur le temps et l'organisation du travail (extension des plages d'ouverture au public, disponibilité accrue du personnel, encouragement de la polyvalence). Une attention particulière est accordée au bien-être au travail et à la lutte contre le bruit, en particulier par les commissions de l'environnement au travail.

Il est admis que la nouvelle orientation commerciale a engendré, chez Telenor comme chez d'autres opérateurs, une pression accrue sur les travailleurs: 35 pour cent de ces derniers se rendraient à leur travail même malades, car ils redouteraient les conséquences négatives, pour leur emploi et leurs conditions de travail, des congés de maladie. Le taux d'absentéisme pour cause de maladie a baissé de 5,9 à 5,1 pour cent entre 1991 et 1993. Des études plus récentes montrent des tendances analogues au sein de Deutsche Telekom, le stress des salariés et la gestion de leur insécurité accrue étant des conséquences directes de la libéralisation des marchés des services et du travail.

En Hongrie, les salaires sont relativement élevés au sein de l'opérateur historique de télécommunications HTC (en 1996, le salaire mensuel moyen dans l'entreprise s'établissait à 76 500 Ft, celui des travailleurs qualifiés à 80 000 Ft, tandis que le salaire moyen sur le plan national avoisinait 40 000 Ft). Depuis 1991, des négociations salariales ont lieu régulièrement avec le syndicat. Le montant des indemnités de départ est fixé par la voie de la négociation collective, et une prime supplémentaire représentant trois à quinze mois de salaire est versée s'il n'y a pas d'emploi disponible hors de la compagnie ou de possibilité de formation de reconversion. Tous les emplois ont été classifiés en 1994 avec l'aide de spécialistes de l'évaluation des emplois venus de l'extérieur, et la direction a commencé de prendre en compte les salaires pratiqués sur les marchés locaux du travail pendant le processus de décentralisation.

Les salaires et les autres conditions de travail peuvent varier sensiblement dans un même secteur et dans un même pays selon que les opérateurs sont des acteurs publics ou de nouveaux entrants privés. Le duopole australien Telstra/Optus dans les télécommunications le montre bien. La durée du travail est ainsi plus courte au sein de Telstra que chez Optus, mais divers avantages sociaux (congés, types particuliers de primes), considérés comme des contreparties de la flexibilité des conditions de travail, existent chez Optus et non chez Telstra.

Le salaire des employés de Korea Telecom a augmenté substantiellement depuis la privatisation de l'entreprise en 1982 (en moyenne de 60 pour cent la première année et de 25,6 pour cent la seconde, à comparer avec une augmentation moyenne tous secteurs confondus de 11 pour cent seulement ces années-là).

Au Japon, avant la privatisation partielle de NTT, le salaire augmentait régulièrement en cours de carrière. Le nouveau mécanisme de rémunération repose davantage sur le mérite individuel et l'amélioration des qualifications des employés. Ce nouveau système, qui combine l'augmentation des rémunérations à l'ancienneté et au mérite individuel, a été combattu par le syndicat Zendentsu avant sa mise en place. Il a été d'abord introduit pour les cadres avant de s'étendre aux autres salariés. L'accent est mis sur la polyvalence. Par exemple, des vendeurs sont amenés à effectuer des réparations courantes. Les compétences et les qualifications de chaque employé sont évaluées en premier lieu par le supérieur hiérarchique ou un contrôleur qui connaît le contenu et la nature de chaque emploi. Cette évaluation est ensuite revue par un cadre ayant une vue d'ensemble, afin de garantir aux employés le maximum d'équité et d'objectivité. Cette prise en compte, pour la fixation des rémunérations, des compétences, des qualifications et de l'atteinte des objectifs aurait renforcé la motivation et le moral des travailleurs de NTT.

Chez les opérateurs de télécommunications des Etats-Unis, les salariés sont mieux protégés contre la baisse (ou une hausse jugée trop modeste) de leur rémunération lorsqu'ils sont membres d'un syndicat ou lorsque les syndicats sont puissants dans leur entreprise (c'est le cas chez AT&T par rapport aux nouveaux entrants par exemple). S'agissant des différences salariales en fonction du sexe, une étude menée en 1995 par AT&T et sept compagnies régionales montre que des discriminations existent au détriment des femmes, les catégories d'emplois où elles sont surreprésentées étant bien moins rémunérées que celles dans lesquelles les hommes sont majoritaires. Ce fait, déjà signalé plus haut, n'est assurément pas propre aux Etats-Unis.

4.2.2 Services postaux

Dans le secteur postal, on constate une tendance à l'individualisation des rémunérations chez les petits entrepreneurs privés ou chez les intégrateurs globaux, mais également chez certains opérateurs historiques publics.

Chez FedEx (l'un des principaux intégrateurs globaux des Etats-Unis), les augmentations de salaire sont accordées sur la base du mérite. En général toutefois, les personnes chargées du tri, les commis et les chauffeurs-livreurs atteignent le sommet de leur échelle de rémunération en quatre ou cinq ans. Tous les six mois, on procède à un «examen du mérite», et les augmentations de salaire peuvent aller de 1,5 à 3,5 pour cent en fonction des résultats individuels. En outre, les travailleurs ayant atteint le sommet de l'échelle salariale de leur catégorie professionnelle respective peuvent bénéficier d'une prime supplémentaire représentant en moyenne entre 3 et 5 pour cent du salaire horaire de base. Les salariés peuvent également recevoir une compensation supplémentaire dans le cadre du système d'intéressement aux bénéfices, géré par FedEx.

Comme on l'a déjà souligné, il est loisible de voir dans la grève des chauffeurs routiers d'UPS de l'été 1997 une conséquence sociale de la mondialisation dans la mesure où l'exacerbation de la concurrence internationale dans le domaine de la messagerie express conduit les employeurs à accroître la flexibilité des conditions de travail. L'accord signé entre la direction et les syndicats à l'issue du conflit se traduira par une hausse de 15 pour cent en cinq ans du salaire horaire pour les salariés à temps plein et de 46 pour cent pour les salariés à temps partiel. Les salariés bénéficieront en outre, après trente ans d'activité, d'une retraite de 3 000 dollars, en hausse de 50 pour cent. Avant la grève, la compagnie souhaitait substituer au système en vigueur, géré par le syndicat des chauffeurs conjointement avec plusieurs autres entreprises, son propre plan, plus généreux, mais qui n'aurait couvert que les salariés d'UPS.

De son côté, le United States Postal Service a retrouvé sa compétitivité en partie grâce à la distribution de bonus. Le statut public de l'établissement ne l'a pas empêché de rémunérer 63 000 cadres en fonction des performances. Ceux-ci ont touché, en 1996, un bonus compris entre 26 pour cent du salaire pour Los Angeles et moins de 3 pour cent pour Billings, dans le Montana. La prime est calculée en fonction de trois séries de critères: financiers, commerciaux et sociaux. Les salariés n'encaissent que les deux tiers de leur prime, le dernier tiers étant conservé dans l'entreprise et pouvant être annulé si les performances ne sont pas suffisantes. Depuis la mise en place du système, la productivité s'est accrue, de même que la qualité et les résultats financiers.

Dans les pays de l'Union européenne, le salaire annuel moyen est plus élevé chez les intégrateurs globaux privés que chez les opérateurs publics postaux. Au sein de ces derniers, les systèmes de rémunération sont encore le reflet des traditions de la fonction publique, fondées sur le grade et la progression des rémunérations selon une grille salariale préétablie. Toutefois, dans l'Union européenne, seul un opérateur public postal n'a recours à aucun système individualisé de rémunération.

La modernisation du Post Office britannique a entraîné la mise en place d'un dispositif original, à savoir des programmes pluriannuels, dans de petites unités de production comme des centres de tri, qui permettent de verser des bonus proportionnels aux gains de productivité réalisés par rapport à une période de référence. Ces gains de productivité sont vérifiés par une instance indépendante, selon une méthode négociée au préalable. A l'issue du programme, les bonus sont intégrés au salaire de base. La répartition de ces primes s'effectue par unité, ce qui permet de développer un esprit d'équipe au sein de groupes de plus en plus autonomes et responsables.

En France, La Poste a mis en œuvre en 1995 pour les cadres, et en 1996 pour les non-cadres, une nouvelle politique simplifiée de rémunération qui comprend: un traitement indiciaire, un «complément Poste» qui regroupe toutes les primes, et une «part variable» liée à la vente des produits et services postaux. Les dirigeants de l'opérateur s'intéressent au système mis en place par le United States Postal Service décrit précédemment.

De son côté, la poste suédoise a aboli toute progression automatique des salaires. Les salariés négocient individuellement leurs augmentations chaque année. Ceux qui peuvent démontrer leur implication à l'égard des clients peuvent obtenir des augmentations plus rapides que celles auxquelles ils auraient pu prétendre en application de l'ancien système. Le syndicat SEKO fait état de difficultés liées au manque de transparence des critères d'évaluation.

Les cadres de la poste des Pays-Bas se voient fixer des objectifs de qualité et de productivité qui conditionnent en partie le niveau de leur rémunération. Le syndicat Abva Kabo signale que les relations de travail se sont tendues à la suite de l'introduction de ce système, et que certains cadres ont tenté de dépasser les objectifs fixés au détriment des relations sociales.

Des mécanismes analogues ont été institués ou sont en cours d'expérimentation à la poste belge et au Luxembourg notamment.

Le problème particulier des pensions se pose dans le cas de la transformation d'une entreprise publique en une société commerciale indépendante. La privatisation suppose une négociation des dispositions en matière de pension et, de ce fait, les opérateurs des services postaux publics sont devenus responsables du paiement des pensions du personnel retraité sans avoir auparavant institué de fonds de pensions. Les anciennes administrations des postes et télécommunications, en leur qualité d'employeurs, ne s'occupaient pas directement du paiement des pensions du personnel en retraite et, dans certains pays, le versement des pensions dues aux anciens salariés représente une obligation financière considérable.

Enfin, chez les opérateurs postaux privés implantés dans l'Union européenne, qu'il s'agisse des intégrateurs globaux ou des petites entreprises, l'individualisation des salaires est beaucoup plus répandue, surtout pour les cadres, que chez les opérateurs historiques. UPS, par exemple, a recours aux primes individuelles, tandis que FedEx met l'accent sur des gratifications collectives.

Dans les petites entreprises postales, souvent locales, la paie dépend davantage du chiffre d'affaires réalisé et des parts de marché; pour les salariés «permanents», les salaires de base sont assez bas mais il faut tenir compte des primes et commissions, très variables selon les entreprises.

4.3 L'impact des changements structurels
et réglementaires et de la mondialisation
sur le temps de travail

Pour des raisons analogues à celles qui ont été évoquées dans le deuxième chapitre relatif à l'emploi, l'impact des changements structurels et réglementaires ainsi que de la mondialisation sur le temps de travail est très difficile à évaluer ou même à constater, car l'aménagement du temps de travail revêt diverses formes selon les entreprises et les pays. Dans un secteur de services comme les postes et les télécommunications, les négociations sur l'aménagement et la réduction du temps de travail se déroulent au niveau de l'entreprise ou éventuellement de la branche, sans que les partenaires sociaux prennent forcément conscience du faisceau des causes structurelles, réglementaires, économiques, technologiques ou sociologiques des multiples mécanismes utilisés (temps partiel, préretraite, horaires flexibles, travail temporaire, mensualisation ou annualisation, comptes d'épargne temps, etc.).

Dans le secteur postal européen, la durée du travail chez les opérateurs postaux privés est supérieure à celle relevée chez les opérateurs publics. Dans certains cas, la moyenne dépasse les limites fixées par la directive européenne de 1993 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail. Dans l'ensemble, et sans surprise, les salariés des entreprises postales privées sont plus «flexibles» également dans le domaine des horaires de travail. Les entreprises de courrier express ont ainsi recours au travail du soir ou de nuit pour tenir leurs engagements de livraison à court terme. Les accords relatifs au paiement des heures supplémentaires sont courants et ressemblent à ceux qui existent chez les opérateurs postaux publics.

De nombreux opérateurs privés font largement appel à la sous-traitance ou à des travailleurs indépendants quand il ne leur apparaît pas économiquement viable de desservir directement certaines localités. Ils ont également recours aux contrats de travail à la tâche qui prévoient que le travailleur téléphone le matin pour savoir s'il aura du travail l'après-midi du même jour. L'emploi indépendant peut offrir des avantages substantiels aux employeurs, la rémunération étant généralement fonction du volume de travail et les employeurs n'ayant plus à supporter les coûts indirects de main-d'œuvre ou à rémunérer les travailleurs pendant les congés de maladie, etc. Des économies peuvent également être réalisées en matière de formation puisque, même si celle-ci est gratuite, les travailleurs indépendants ne sont généralement pas payés pendant la période de formation. Le développement de ces pratiques offre des avantages considérables pour les opérateurs postaux privés, qu'il s'agisse d'augmentation de productivité ou d'économie par rapport aux coûts globaux de main-d'œuvre. Les avantages sont moins évidents pour les travailleurs qui doivent souvent supporter le coût de la fluctuation de la demande.

Il est clair que la mondialisation de l'économie implique un développement considérable des échanges transfrontaliers et du commerce électronique, avec un recours accru aux transporteurs mondiaux de colis et de courrier express. Les salariés doivent s'adapter à des délais de livraison rapides, ce qui est une source de stress. La flexibilité des horaires sans contrepartie trouve cependant ses limites, comme l'a montré le conflit social qu'a connu UPS durant l'été 1997. Au moins 110 000 salariés sur un total de 335 000 sont employés à temps partiel, compte tenu du besoin de flexibilité de cette entreprise; 80 pour cent des employés embauchés entre 1995 et 1997 l'ont été à temps partiel avec un salaire horaire inférieur à celui des employés à temps plein. L'accord finalement signé avec le syndicat des camionneurs prévoit la création de 10 000 emplois à temps plein grâce au regroupement de postes à temps partiel, en plus de 10 000 offres d'emploi.

Il est également manifeste que la relative rigidité des conditions de travail des opérateurs postaux publics est de nature à leur faire perdre des parts de marché lorsque la clientèle demande des délais de livraison très rapprochés. Cependant, la filialisation de plus en plus courante des activités de messagerie des opérateurs historiques constitue une réponse structurelle efficace.

Chez les opérateurs publics comme Royal Mail au Royaume-Uni, les heures supplémentaires constituent souvent pour les salariés une méthode de rémunération traditionnelle. Post Denmark a recours quant à elle à un accord d'annualisation du temps de travail, selon lequel la durée hebdomadaire varie en fonction de la demande, avec par exemple un allongement de la durée du travail pendant la période de Noël.

Exemple significatif de l'impact des changements structurels sur le temps de travail, la restructuration de New Zealand Post a entraîné une modification des horaires de travail, les employés affectés aux opérations de tri ayant été les plus touchés. Avant la restructuration des années quatre-vingt-dix, les opérations se déroulaient durant la journée alors qu'elles s'effectuent à présent pendant la nuit. Une allocation supplémentaire représentant 37 pour cent du salaire est versée pour le travail de nuit. En outre, le travail à temps partiel gagne du terrain, le contrat de travail «typique» correspondant à cinq heures par jour, cinq jours par semaine. New Zealand Post essaie de promouvoir la notion de «travailleurs souples» (flexi-workers), à l'image de ce qui est pratiqué dans d'autres secteurs de l'économie.

Alors que naguère l'usager des services de communication devait s'accommoder d'horaires rigides d'ouverture et de fermeture, le temps de travail est, de façon croissante, adapté aux désirs des clients, mais aussi aux besoins des employeurs et aux aspirations des salariés. C'est sans doute l'équilibre entre ces trois demandes, souvent contradictoires, qui détermine l'aménagement des horaires de travail chez les opérateurs des postes et télécommunications. Le thème de l'aménagement du temps de travail est logiquement devenu un sujet important pour la négociation collective en période d'adaptation structurelle. Ainsi, en Suède, les travailleurs recrutés après la transformation de Posten AB en 1994 ont généralement 25 jours de congé annuel; des accords peuvent être conclus selon lesquels les heures supplémentaires peuvent être échangées contre cinq jours de congés supplémentaires. Au sein de Telia, l'opérateur historique suédois de télécommunications, les horaires ont été adaptés pour répondre aux besoins des clients. Telia est aujourd'hui ouvert tous les jours de l'année, qu'il s'agisse des services à la clientèle ou des travaux d'installation et de réparation. L'organisation du temps de travail est décentralisée au niveau des équipes, voire des salariés considérés individuellement. Un accord collectif récent accorde une prime plus importante pour les heures travaillées en dehors des horaires de travail considérés comme habituels.

Comme il est précisé au chapitre 2, la poste des Pays-Bas a le taux d'emploi à temps partiel le plus élevé de l'Union européenne. Une partie du travail de tri est aujourd'hui effectuée en fin d'après-midi et en début de soirée, ces horaires semblant mieux convenir aux femmes ayant des responsabilités familiales. Les livraisons du samedi attirent essentiellement des étudiants. Pour répondre aux craintes de la main-d'œuvre dans ce domaine, PTT Post et les syndicats ont signé un accord selon lequel toute modification du travail à temps partiel doit être volontaire et la durée du travail hebdomadaire à temps partiel suffisamment importante pour que les salariés à temps partiel disposent d'un revenu supérieur au seuil fiscal qui conditionne le bénéfice du régime national d'assurance.

* * *

S'agissant d'aménagement du temps et des conditions de travail en général, les services des postes et télécommunications, qui sont encore, dans les années quatre-vingt-dix, un secteur «classique» de services, deviennent de plus en plus, du fait des avancées de la société de l'information, de la convergence multimédia et du télétravail, un laboratoire où sont testées de nouvelles formes d'organisation du travail et d'aménagement du temps de travail. Or les débats d'aujourd'hui (et de demain) sur la réduction ou l'aménagement du temps de travail (ou du temps consacré à une activité ou à une occupation jugée digne de rémunération) dépassent largement le milieu restreint de l'activité professionnelle traditionnelle. Le partage du temps entre l'activité rémunérée et non rémunérée, la frontière entre l'emploi typique et atypique ou entre le lieu de travail et le domicile s'estompent chaque jour davantage dans les sociétés de services utilisant des moyens avancés de communication.

En matière de conditions de travail et de qualité de la vie en général, les nouvelles formes de travail, en particulier le télétravail, ne présentent cependant pas que des avantages. Les recherches menées en Europe et en Nouvelle-Zélande montrent que des incidents ont éclaté lorsque la récession économique a obligé les parents à combiner télétravail et garde des enfants. Lorsqu'ils ont d'autres possibilités économiquement viables, les travailleurs ne souhaitent généralement pas travailler à domicile. Il existe néanmoins des moyens d'éviter la marginalisation des télétravailleurs, et notamment des télétravailleuses, comme la flexibilité des horaires sous la responsabilité du travailleur, la tenue de réunions périodiques avec d'autres salariés pour rompre l'isolement et la possibilité toujours ouverte de retourner à une forme de travail plus traditionnelle.

En tout état de cause, la négociation portant sur un nombre annuel, mensuel, hebdomadaire ou quotidien d'heures de travail commence à perdre son sens pour certains métiers, et ce n'est pas le moindre défi lancé aux schémas classiques de la négociation collective. Cette évolution des sociétés postindustrielles, déjà bien entamée, et qui pouvait encore paraître utopique voici seulement quelques années, est due pour une part non négligeable aux services nouveaux des postes et télécommunications, tels le téléphone mobile, le courrier électronique ou la transmission des données et des images par satellite, autant d'avancées qui font que la conception du temps et du travail, et donc l'approche du temps de travail, est en passe de changer fondamentalement. Sans doute en ira-t-il peu à peu de même pour les négociations portant sur la rémunération globale (salaire, primes, avantages financiers, sociaux ou en nature), dans la mesure où le «travail», qui en est encore aujourd'hui la contrepartie, pourrait laisser la place à des concepts mieux adaptés aux réalités de l'activité humaine au XXIe siècle(3).

Les changements structurels et technologiques en cours ainsi que le processus de mondialisation jettent les bases de la société de l'information. Outre les répercussions attendues sur les conditions de travail, notamment la rémunération, le temps de travail et l'organisation du travail, cette évolution est lourde de conséquences pour la société dans son ensemble et les perceptions traditionnelles du travail, de l'emploi et de l'entreprise. Seul un dialogue social approfondi permettra de faire face à ces changements, d'une importance fondamentale pour le monde du travail en général.

1.  BIT: Rapport général, Commission paritaire des postes et télécommunications, deuxième session (Genève, 1991), p. 62.

2.  Ibid., p. 75.

3.  Sur ce point, voir: L'emploi dans le monde 1996/97 (BIT, Genève 1996), pp. 24-25.

5. Le rôle de l'OIT

L'intérêt que l'OIT porte aux services des postes et télécommunications remonte à 1977, date à laquelle a eu lieu la première réunion paritaire sur les conditions de travail et d'emploi dans ce secteur, qui a réuni des représentants des administrations et des travailleurs des postes et des télécommunications ainsi que quelques représentants du secteur privé des télécommunications.

Cette réunion a adopté un certain nombre de conclusions de grande portée sur les effets des progrès techniques sur les conditions de travail et d'emploi dans les services des postes et télécommunications, l'une des grandes préoccupations des employeurs et des travailleurs du secteur déjà à cette époque. En outre, la réunion a adopté des conclusions sur la protection des travailleurs, sur leur participation à l'introduction des nouvelles technologies ainsi que sur l'organisation du travail et la formation y afférente.

Peu de temps après, le Conseil d'administration a créé une commission paritaire des postes et télécommunications qui a tenu deux sessions (en 1984 et en 1991). Cette commission a souligné à nouveau les principes et conclusions de la réunion de 1977 et adopté un certain nombre de conclusions sur les méthodes de fixation des salaires, le milieu de travail, la sécurité et la santé, ainsi que des résolutions sur la liberté d'association et le droit de négociation collective dans les services des postes et des télécommunications. Dans ces résolutions, la commission invitait les Etats Membres à ratifier et à appliquer efficacement les conventions suivantes aux travailleurs des postes et des télécommunications:

a) convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948;

b) convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949;

c) convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978;

d) convention (no 154) et recommandation (no 163) sur la négociation collective, 1981;

e) convention (no 135) et recommandation (no 143) concernant les représentants des travail-leurs, 1971.

Dans les années quatre-vingt-dix, le processus de libéralisation et de mondialisation a jeté une lumière nouvelle sur ces normes internationales. Comme l'a souligné le Directeur général du BIT dans son rapport à la 85e session de la Conférence internationale du Travail en 1997, «certains droits fondamentaux, sans lesquels les travailleurs ne peuvent être assurés d'obtenir leur juste part des fruits du progrès économique généré par la libéralisation des échanges, [doivent être] garantis par l'ensemble des partenaires du système commercial multilatéral. La liste de ces droits ne semble plus guère prêter à contestation: liberté syndicale et négociation collective, interdiction du travail forcé, y compris celui des enfants, non-discrimination (sous la forme notamment du principe «à travail égal, salaire égal» proclamé dans la Constitution)(1).

Le secteur des télécommunications est peut-être le plus directement touché par les modifications réglementaires et la mondialisation. Les changements structurels profonds, voire spectaculaires dans certains cas, qui ont eu lieu à un rythme de plus en plus rapide dans ce secteur ces dernières années, ont débouché sur un recul des monopoles d'Etat et sur l'apparition et le développement progressifs de nouveaux acteurs privés, avec des répercussions de plus en plus importantes sur les conditions d'emploi et de travail et sur les relations professionnelles dans le secteur. Le Conseil d'administration du BIT a décidé de tenir compte de ces changements à la fois dans la composition de la présente réunion (qui est maintenant pleinement tripartite) et dans son mandat (débattre de l'aspect des changements structurels et réglementaires et de la mondialisation ayant trait aux ressources humaines dans les services des postes et télécommunications et adopter des conclusions fournissant des orientations et des propositions d'actions futures).

Les gouvernements, les partenaires sociaux et l'OIT devront s'employer à résoudre prioritairement deux types de difficultés.

Un premier risque concerne les pays en développement qui dépendent des investissements étrangers pour créer ou étendre leurs infrastructures de communications. Le service universel des postes et télécommunications est dans nombre de ces pays moins une réalité qu'un objectif qui risque de ne pouvoir être atteint faute de moyens financiers et techniques. Si l'évolution technologique permet aujourd'hui de construire des réseaux multimédias planétaires sans qu'il soit nécessaire de réaliser des infrastructures filaires, les opérateurs de ces réseaux sont susceptibles de viser la clientèle solvable des pays en développement en proposant des tarifs inférieurs à ceux pratiqués par les opérateurs de ces pays. Ceci peut conduire à un «écrémage» par des opérateurs internationaux, au lieu d'un développement des communications par des opérateurs locaux au bénéfice de l'ensemble de la population. Les pays les moins avancés ne progressent que très peu sur la voie de l'intégration économique mondiale, alors qu'il convient plus que jamais de rechercher un sens au mouvement de mondialisation. En matière de communications comme dans d'autres secteurs économiques, le pilier social de l'encadrement de la mondialisation tarde à se mettre en place pour contrebalancer le pilier commercial représenté par l'OMC et le pilier financier et monétaire incarné par le FMI et la Banque mondiale. Il est pourtant devenu courant d'affirmer qu'une coordination s'impose pour une approche globale et humaine de la mondialisation. De par son importance stratégique en tant que vecteur de la mondialisation des échanges, le secteur des communications représentera certainement un test révélateur en la matière.

La seconde difficulté concerne l'ajustement des moyens dont l'OIT dispose dans une économie globale et dans un monde qui repose toujours plus sur les réseaux de communication au sens large.

L'évolution du rôle de l'OIT dans un contexte de mondialisation des échanges devrait conduire l'Organisation -- sans bien sûr renoncer aux normes adaptables, aux codes de conduite ou aux recommandations -- à favoriser par ses activités normatives, mais également par ses réunions sectorielles ou ses séminaires thématiques, l'avènement d'une démocratie économique et sociale internationale. Ce rôle paraît d'autant plus essentiel que les Etats ont individuellement du mal à se faire une idée claire de la politique de gestion des ressources humaines (par entreprise, par région ou globalement) des entreprises multinationales, de plus en plus actives dans le secteur des communications.

Comme on l'a noté précédemment, un certain nombre d'instruments de l'OIT fournissent aux travailleurs des garanties fondamentales et aux gouvernements et aux partenaires sociaux des orientations en matière d'encadrement social de la mondialisation économique. D'autres instruments internationaux pourraient être particulièrement pertinents dans le cadre actuel de libéralisation et de mondialisation économique et sociale.

La convention (no 158) et la recommandation (no 166) sur le licenciement, 1982, sont particulièrement applicables en cas de privatisation ou de restructuration (droit à une indemnité de départ, à la retraite et à la sécurité sociale, consultation des travailleurs en cas de licenciement pour des raisons économiques, technologiques ou structurelles). La convention (no 175) et la recommandation (no 182) sur le travail à temps partiel, 1994, encouragent des améliorations en ce qui concerne la rémunération, les régimes locaux de protection sociale et d'autres formes de protection sociale destinées aux salariés à temps partiel. La convention (no 177) et la recommandation (no 184) sur le travail à domicile, 1996, ont pour objectif de favoriser la promotion de l'égalité de traitement entre les travailleurs à domicile et les autres travailleurs. Ces normes sont particulièrement pertinentes dans le secteur des communications (spécialement dans le secteur des postes, fortement féminisé), dans lequel le travail à temps partiel, choisi ou non, s'est beaucoup développé.

La Déclaration de principes tripartite sur les entreprises multinationales et la politique sociale est un texte de référence pour les partenaires sociaux du secteur des communications. La représentation des travailleurs dans les entreprises multinationales constitue un thème de recherche pour le BIT au cours de l'exercice biennal 1998-99. Les entreprises de communication sont concernées au premier chef, et le présent rapport s'inscrit en partie dans le cadre de cette démarche. Il faut citer également le Programme interdépartemental sur la privatisation, la restructuration et la démocratie économique, dans le cadre duquel deux études ont été menées par l'OIT dans le domaine des télécommunications(2).

Les mandants de l'OIT, par le biais de la Commission paritaire des postes et télécommunications, ont adopté une résolution demandant que des activités de recherche soient menées sur les entreprises multinationales opérant dans les services des postes et télécommunications. En réponse à cette demande, le BIT a récemment publié un document de travail intitulé Multinational enterprises in the courier service industry: Aspects of employment and working conditions in selected enterprises. Par ailleurs, l'OIT a organisé en 1997 le «Forum des entreprises», afin de recueillir des idées et suggestions dans le domaine de la promotion du progrès social et de la compétitivité économique dans une économie mondialisée. Il a été suggéré que le BIT fournisse une assistance aux organisations de travailleurs et d'employeurs dans un contexte de changement rapide, en particulier à l'égard des pays en développement et des pays en transition, dans lesquels le secteur des communications est à l'avant-garde des politiques de modernisation, de transition vers une économie de marché et de sauvegarde de la cohésion sociale. Dans ce nouveau contexte, le Forum des entreprises a mis en évidence le nouveau rôle des partenaires sociaux (rôle de prestataires de services des syndicats vis-à-vis des salariés et des employeurs vis-à-vis des entreprises, internationalisation des organisations d'employeurs et de travailleurs, délocalisation de sites de production de services et encadrement social de la sous-traitance conformément aux directives de l'OIT).

Quant à la mondialisation proprement dite, le Directeur général du BIT a décidé, en juillet 1997, de créer une «équipe spéciale pour les études par pays sur la dimension sociale de la mondialisation».

La mondialisation et la société de l'information sont porteuses de risques sociaux, mais aussi de chances pour le progrès social. Ainsi, les nouvelles technologies permettent l'émergence d'un véritable «Internet social» de fait -- sinon de droit -- accessible sur une grande échelle. Comme l'a montré le présent rapport, des ébauches d'internationalisation du mouvement social sur la base des technologies de l'information existent déjà. Le secteur des communications joue en la matière un rôle indiscutable de laboratoire social, notamment en matière d'emploi, d'enrichissement du contenu des activités humaines et des relations professionnelles.

La rapidité de diffusion des nouvelles technologies de la communication et du savoir est susceptible d'accroître partout la connaissance des normes internationales et leur application effective, et de rendre plus efficaces les mécanismes de contrôle de l'OIT. En contrepartie, cette rapidité des changements peut conférer aux normes de l'Organisation jugées les moins adaptables (sauf les normes fondamentales) un caractère obsolète. Ces questions ont déjà été débattues lors de la dernière session de la Conférence internationale du Travail en juin 1997. La discussion a débouché sur l'adoption d'un instrument d'amendement à l'article 19 de la Constitution donnant à la Conférence le droit d'abroger toute convention s'il apparaît qu'elle a perdu son objet ou qu'elle n'apporte plus de contribution utile à l'accomplissement des objectifs de l'Organisation.

En tout état de cause, les modifications survenues dans le secteur des communications, décrites et analysées dans le présent rapport, pourraient également avoir d'importantes conséquences sur le rôle de l'OIT dans son ensemble. De telles évolutions se font de plus en plus sentir dans le domaine social; elles ne modifient pas seulement la stratégie et le rôle de tous les acteurs sociaux, mais également la conception même du travail, des relations professionnelles et de la mise en valeur des ressources humaines.

1.  BIT: L'action normative de l'OIT à l'heure de la mondialisation, Rapport du Directeur général à la 85e session de la Conférence internationale du Travail (Genève, 1997), p. 14.

2.  Verma, A.: The impact of deregulation, privatization and restructuring on employment and employment relations in telecommunications services (1997, document ronéotypé); Hudson, H.: Restructuring the telecommunications sector: Employment issues in developing countries (1997, document ronéotypé).

Points suggérés pour la discussion

Sur la base du rapport qui précède, la liste de points ci-après est proposée comme base de discussion afin de permettre à la réunion d'élaborer et d'adopter des conclusions sur les questions qui lui paraissent importantes. La réunion a bien entendu la faculté de modifier cette liste à son gré.

1. Quel rôle les gouvernements, les employeurs et les travailleurs ainsi que leurs organisations devraient-ils jouer en ce qui concerne la définition, l'adaptation et le respect du service universel dans les domaines des postes et des télécommunications? Comment aider les pays en développement à réaliser un tel service?

2. Quels effets les changements structurels et réglementaires dans les services des postes et des télécommunications ont-ils sur:

a) le niveau de l'emploi, les méthodes de recrutement et la structure de l'emploi?

b) la formation professionnelle et les perspectives de promotion?

c) le rôle du personnel de direction et des spécialistes de formation supérieure?

3. Quelle incidence les facteurs suivants ont-ils sur les conditions d'emploi et de travail des salariés:

a) la privatisation partielle ou totale des opérateurs?

b) le transfert du personnel vers des filiales spécialisées?

c) l'entrée de nouvelles entreprises sur les marchés de services des postes et télécommunications?

d) la décentralisation de la négociation collective (négociation au niveau local ou avec l'employeur direct)?

4. Les systèmes de rémunération liés aux résultats contribuent-ils à accroître la motivation du personnel en période d'ajustement structurel et réglementaire, c'est-à-dire en période de mutation rapide des opérateurs? Quelle expérience a-t-on dans ce secteur de l'évaluation des systèmes fondés sur la performance collective par rapport aux systèmes fondés sur la performance individuelle? Quelle évaluation peut-on faire de la distribution ou de la vente à prix préférentiel d'actions au personnel de divers opérateurs?

5. Comment gérer de manière optimale la transition statutaire, et notamment les pensions et les promotions des travailleurs qui ont un statut de fonctionnaire ou d'agent public et qui sont amenés soit à perdre ce statut, soit à coexister durablement dans une même entité avec des employés sous contrat de droit privé, de durée déterminée ou indéterminée?

6. Au cours du processus actuel de restructuration dans le secteur des communications, comment concilier le besoin de stabilité de l'emploi avec les impératifs de souplesse?

7. Quelles mesures devrait-on prendre dans ce contexte pour offrir des possibilités de recyclage aux employés dont les postes ont été supprimés ou modifiés, en particulier aux femmes et aux employés à mi-parcours dans leur carrière ou exclus des plans de préretraite?

8. Quels sont les obstacles à une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des carrières? Que faudrait-t-il faire pour les surmonter?

9. Quel rôle les partenaires sociaux devraient-ils jouer dans un environnement changeant des relations professionnelles, du fait de la mondialisation des services de communication, la convergence multimédia, l'avènement de la société de l'information, des nouvelles formes de consultation et des nouvelles tendances de la négociation collective?

10. Quelles mesures l'OIT devrait-elle prendre par ordre de priorité pour aider ses mandants à réussir leur adaptation aux rapides mutations décrites dans le présent rapport?

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