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Mise en valeur des ressources humaines dans la fonction publique dans le cadre de l'ajustement structurel et de la transition

Rapport soumis aux fins de discussion à la Réunion paritaire sur la mise en valeur des ressources humaines dans la fonction publique dans le cadre de l'ajustement structurel et de la transition

Genève, 1998

Bureau International du travail   Genève

Copyright ® 1999 Organisation Internationale du Travail (OIT)

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Préface

Le présent rapport a été établi par le Bureau international du Travail pour servir de base de discussion à la Réunion paritaire sur la mise en valeur des ressources humaines dans la fonction publique dans le cadre de l'ajustement structurel et de la transition. Il examine le rôle des ressources humaines dans les processus de réforme et l'impact de la valorisation de ces ressources dans la fonction publique. Il analyse également l'interaction entre la mise en valeur des ressources humaines et l'emploi, les salaires, les relations professionnelles, les conditions de travail et les conditions d'emploi.

Remarques générales concernant la réunion

La réunion fait partie du programme des activités sectorielles de l'OIT, dont le but est de faciliter l'échange d'informations entre les mandants sur les faits nouveaux dans le domaine social et dans celui du travail concernant tel ou tel secteur d'activité économique, et de mener parallèlement des recherches concrètes sur des questions sectorielles d'actualité. Cet objectif s'est toujours traduit par la tenue de réunions sectorielles tripartites internationales visant les échanges d'idées et de données d'expérience destinés à favoriser une compréhension plus large des questions et problèmes sectoriels; à promouvoir un consensus tripartite international sur les problèmes sectoriels et à fournir une orientation en ce qui concerne les politiques et les mesures à adopter aux niveaux national et international pour résoudre les questions et les problèmes soulevés; à promouvoir l'harmonisation de toutes les activités de nature sectorielle de l'OIT et à servir de lien entre le Bureau et ses mandants; enfin, à fournir des conseils techniques, une aide concrète et un soutien matériel aux mandants afin de faciliter l'application des normes internationales du travail dans les différents secteurs économiques.

Lors de sa 262e session (mars-avril 1995), le Conseil d'administration du BIT a décidé qu'une réunion sur la mise en valeur des ressources humaines dans la fonction publique dans le cadre de l'ajustement structurel et de la transition serait incluse dans le programme des réunions sectorielles pour 1996-97. A sa 268e session (mars 1997), le Conseil d'administration a décidé que cette réunion serait inscrite au programme des réunions sectorielles pour 1998-99 et qu'il s'agirait d'une réunion tripartite (gouvernements, représentants des employeurs et représentants des travailleurs). Il a été décidé d'inviter les 28 pays suivants: Afrique du Sud, Algérie, Allemagne, Bahamas, Bénin, Bulgarie, Canada, Chili, Chine, Chypre, Colombie, République de Corée, Croatie, Egypte, Hongrie, Inde, Panama, Pays-Bas, Pérou, Philippines, Pologne, Fédération de Russie, Slovaquie, Suède, Suriname, Thaïlande, Trinité-et-Tobago, Zambie. Un certain nombre de pays ont été inscrits sur la liste de réserve, à laquelle on se reportera pour inviter un autre gouvernement au cas où l'un de ceux qui sont inscrits sur la première liste déclinerait l'invitation à participer à la réunion. En outre, 28 représentants des travailleurs ont été invités. Le Conseil d'administration a décidé que l'objectif de la réunion serait de discuter des résultats des travaux de recherche et d'adopter des conclusions contenant des directives sur la mise en valeur des ressources humaines dans la fonction publique dans le cadre de l'ajustement structurel et de la transition, ainsi qu'un rapport sur la discussion. La réunion adoptera aussi éventuellement des résolutions.

Aperçu général du rapport

Face au défi de la mondialisation, de l'ajustement structurel et du passage à l'économie de marché, les Etats, les régions et les centres industriels cherchent tous à étendre - ou du moins à maintenir - leur capacité économique. L'efficacité de la fonction publique constitue un élément important dans cet effort. Après plusieurs années pendant lesquelles l'image de la fonction publique s'est détériorée, on reconnaît aujourd'hui que, sans un personnel qualifié, motivé et dévoué, l'Etat ne pourra pas jouer le rôle qui lui a été confié dans une économie en évolution constante et en cours de mondialisation. L'époque où le personnel de la fonction publique était considéré uniquement comme un facteur de coût - qu'il fallait réduire - dans le budget de l'Etat est aujourd'hui révolue; il va aujourd'hui de soi que la participation de ces personnes et la mise en valeur des ressources humaines sont indispensables au processus de réforme. Réduire la fonction publique n'apportera que bien peu de chose en termes de qualité et d'efficacité si l'on néglige la mise en valeur des ressources humaines - aux plans des qualifications, des conditions de travail, de la progression dans la carrière et de la motivation.

La réforme de la fonction publique est une composante essentielle des processus d'ajustement structurel et de transition et implique de toute évidence la mise en valeur des ressources humaines concernées. Toutefois, on a très peu étudié les liens et interactions entre les différents facteurs qui contribuent à une bonne mise en valeur des ressources humaines. Or c'est précisément la manière dont ces facteurs sont intégrés dans le processus global de réforme de la fonction publique qui détermine l'amélioration de la productivité et de l'efficacité de la fonction publique.

Le présent rapport décrit en sept chapitres les changements qu'apportent les réformes de la fonction publique et met en évidence l'importance des activités de l'OIT pour la gestion du changement dans une relation de partenariat avec les travailleurs. Le premier chapitre décrit les diverses tendances des réformes de la fonction publique, les concepts de la mise en valeur de ses ressources humaines qui vont au-delà de l'éducation et de la formation, ainsi que l'incidence du changement structurel et de la transition sur l'emploi dans le secteur public et les perspectives de la fonction publique. Le chapitre 2 décrit brièvement plusieurs instruments et activités dont l'OIT se sert pour faciliter le dialogue social dans la fonction publique et la mise en valeur de ses ressources humaines. Le chapitre 3 analyse la formation en tant que condition spécifique de la gestion du changement, le rôle des différents acteurs et la mise en œuvre des activités de formation dans différentes régions du monde. Le chapitre 4 donne un aperçu de l'impact des conditions de travail telles que le salaire, le mode d'organisation du travail, les nouvelles technologies, la sécurité et la santé au travail et les considérations éthiques sur l'optimisation et les limites de la mise en valeur des ressources humaines. Les différentes parties du chapitre 5 ont pour thème principal l'interaction entre la mise en valeur des ressources humaines et les conditions d'emploi et montrent que les changements de statut juridique et de type de contrat intéressent tout particulièrement la fonction publique. Le chapitre 6 s'efforce de dégager les solutions qui s'offrent aux fonctionnaires qui ont fait l'objet de mesures de compression du personnel, et le chapitre 7 résume l'évolution des relations professionnelles dans la fonction publique, y compris les perspectives de syndicalisation et d'alliance avec la société civile. Le présent rapport se termine par une liste de points suggérés pour la discussion qui peuvent aussi servir de base à des directives sur la mise en valeur des ressources humaines dans la fonction publique dans le cadre de l'ajustement structurel et de la transition.

Remerciements

Les informations qui ont été utilisées pour le présent rapport proviennent de différentes sources, bien qu'il convienne de noter qu'il a parfois été difficile d'obtenir des données comparables sur les réformes de la fonction publique et la mise en valeur des ressources humaines dans les pays qui connaissent des mutations structurelles. On a largement puisé dans diverses publications ainsi que dans des articles de presse. Le présent rapport s'appuie également sur la documentation et les données publiées par la Banque mondiale, le FMI et l'OCDE.

Ce rapport a été établi par le Service des employés et travailleurs intellectuels et il est publié sous la responsabilité du Bureau international du Travail. Des contributions ont été fournies par des spécialistes extérieurs (M. Joachim Jens Hesse, European Centre for Comparative Government and Public Policy; M. Franz Thedieck, Centre de promotion de l'administration publique (DSE/ZÖV), Berlin; et M. Brendan Martin, Public World, Londres).

Table des matières

Préface

Remerciements

Introduction

Introduction

Il va sans dire que tout processus de changement structurel résulte d'une activité humaine. Comme dans d'autres secteurs de l'économie, les changements dans la fonction publique sont subordonnés aux ressources humaines disponibles pour concevoir ces changements et les réaliser. Les ressources humaines dans la fonction publique peuvent se définir comme l'ensemble du potentiel humain dont disposent les services publics. Ce potentiel est déterminé par l'expérience et les connaissances individuelles (compétences), la volonté (motivation) et les aptitudes. La mise en valeur des ressources humaines, qui va plus loin que l'éducation et la formation et assurément que la gestion des ressources humaines, englobe des aspects tels que l'éducation et la formation, le recrutement, la dotation en effectifs, la prestation du personnel et l'organisation des carrières, le salaire, les conditions de travail, le milieu de travail et les conditions d'emploi - autant de questions sur lesquelles la gestion des ressources humaines peut avoir une certaine incidence. Cela dit, la mise en valeur des ressources humaines englobe aussi des domaines tels que l'interdépendance entre les individus et les politiques et structures d'une institution, ce qui peut se rapporter à des questions telles que l'information, la sensibilisation, l'éthique, la motivation et le comportement, de même que la capacité essentielle de développer ces questions et de les associer. Il convient donc d'analyser les liens d'interdépendance qui unissent ces différents aspects de la valorisation des ressources humaines et leurs conséquences pratiques pour les réformes à opérer dans la fonction publique.

L'OIT considère depuis longtemps que la mise en valeur des ressources humaines revêt une importance décisive pour la fonction publique et pour les autres secteurs de l'économie. La convention (no 142) et la recommandation (no 150) sur la mise en valeur des ressources humaines, qui ont été adoptées en 1975 par la Conférence internationale du Travail, évoquent l'«orientation professionnelle» et la «formation professionnelle» comme étant étroitement liées à l'emploi. Ces deux instruments prévoient des politiques et des programmes complets et concertés qui «... devront viser à améliorer la capacité de l'individu de comprendre le milieu de travail et l'environnement social et d'influer sur ceux-ci, individuellement et collectivement».

L'évolution rapide de la situation dans les secteurs public et privé et le rôle déterminant des ressources humaines dans l'économie et la société ont donné clairement à penser que la mise en valeur des ressources humaines est un domaine qui s'est largement étendu. C'est donc en conformité avec cette évolution générale que la Conférence internationale du Travail a adopté, à sa 79e session en 1992, une résolution et des conclusions concernant l'ajustement et la mise en valeur des ressources humaines. Cette résolution a confirmé l'importance d'une politique globale de valorisation des ressources humaines en période d'ajustement structurel et de transition, soulignant que l'éducation et la formation constituent «... un élément essentiel dans un ensemble cohérent englobant la formation et la promotion des qualifications, une motivation plus importante dans le travail, une plus grande productivité, un ajustement constant des entreprises et des travailleurs aux changements, davantage d'emplois, des revenus plus élevés et un bien-être accru». La résolution fait également ressortir que des politiques de mise en valeur des ressources humaines «... devraient être formulées et appliquées en tenant compte des principes démocratiques, du tripartisme et de la consultation entre le gouvernement, les partenaires sociaux et les groupements communautaires». Un accent particulier a été mis sur l'égalité dans l'accès à la formation pour tous les groupes de la population, y compris les groupes désavantagés tels que les minorités ethniques et les marginaux.

Plus récemment, en 1995, la Réunion paritaire sur l'incidence de l'ajustement structurel dans les services publics (efficience, amélioration de la qualité des services et conditions de travail) a conclu que les réformes du secteur public avaient toutes les chances d'atteindre leurs objectifs, à savoir la prestation de services efficients, efficaces et de haute qualité, quand elles sont planifiées et mises en œuvre avec l'entière participation des travailleurs de ce secteur, de leurs syndicats et des consommateurs des services publics, dans toutes les phases du processus de décision. La nécessité d'une formation a également été mise en évidence: «Les gouvernements devraient investir à bon escient afin de maintenir et d'améliorer en permanence la qualité du personnel du secteur public. La formation continue des effectifs est indispensable pour adapter les qualifications aux futurs besoins en matière d'organisation, améliorer la satisfaction dans l'emploi, assurer le redéploiement du personnel et la progression des carrières, garantir les perspectives d'emploi, tirer parti des progrès techniques et, partant, atteindre les objectifs permettant de répondre à l'attente des citoyens.»

Ces dernières années, une attention de plus en plus grande a également été accordée à la valorisation des ressources humaines aux niveaux national et international. En 1996, l'Assemblée générale des Nations Unies a reconnu le rôle important que joue la mise en valeur des ressources humaines dans l'administration publique, et l'OCDE a indiqué, d'après des études par pays, qu'une gestion plus efficace du personnel se traduira par une amélioration de l'efficacité et de l'efficience(1). En 1997, la Banque mondiale a indiqué sans ambages ce qui suit: «qu'il soit chargé d'élaborer des politiques, de fournir des services ou d'administrer des contrats, un personnel compétent et motivé est la cheville ouvrière d'un Etat efficace»(2).

En période d'ajustement structurel et de transition, toute tentative de comparaison de la fonction publique de différents pays devient plus complexe que jamais. En outre, étant donné les particularités historiques, culturelles et sociales de chaque pays, le statut du personnel de la fonction publique a toujours marqué des variations notables. Or, aujourd'hui, la frontière entre le secteur public et le secteur privé s'estompe en raison de la sous-traitance, des marchés internes et d'autres formes de privatisation partielle.

Dans un certain nombre de pays, l'expression «personnel de la fonction publique» est censée viser non seulement les personnes employées dans l'administration publique, mais aussi celles qui prêtent leurs services dans «l'intérêt public ou général», services qui doivent être fournis à tous les groupes de la population et dans toutes les zones géographiques. Cette expression mérite une plus ample explication. Les services de cette nature couvrent ceux que les autorités considèrent comme présentant un intérêt général, qui sont soumis aux obligations particulières inhérentes à la fonction publique. L'expression «services universels» est censée garantir que chacun a accès à certains services de qualité et à un prix abordable. En Europe, par exemple, ces services ont pour but de servir le public tout en assurant la protection de l'environnement, le renforcement de la cohésion économique et sociale et la promotion des intérêts des consommateurs. Les grands principes de fonctionnement de ces services sont la continuité, l'égalité d'accès et l'universalité(3). Il s'agit principalement de l'éducation, des services sociaux et de santé, de l'approvisionnement en eau et des services de gaz et d'électricité, des services des postes et télécommunications et, dans une certaine mesure, des transports. Pour les besoins du présent rapport, l'expression «personnel de la fonction publique» s'entend des personnes employées par divers organismes ou services publics, que ce soit au niveau central, fédéral, régional, provincial ou local. L'expression couvre tant les fonctionnaires, c'est-à-dire les personnes ayant un statut officiel reconnu auxquelles s'appliquent des textes réglementaires spécifiques, que les salariés du secteur public, c'est-à-dire les personnes employées sur une base contractuelle qui ne sont pas dotées du statut officiel de fonctionnaire.

Le présent rapport se réfère à toutes les zones géographiques qui traversent une période de changement structurel ou de transition, et ne se limite pas aux pays qui ont introduit des programmes d'ajustement structurel élaborés par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale à l'intention des pays en développement ou des pays d'Europe centrale et orientale en transition. Compte tenu des conclusions de la réunion paritaire susmentionnée, le rapport considère que l'ajustement structurel fait partie intégrante d'un processus de restructuration globale qui peut se définir comme le fait de s'en remettre davantage aux mécanismes du marché et de réduire le rôle de l'Etat dans la gestion de l'économie. Ce processus, qui a démarré dans les années soixante-dix dans les pays industriels pour s'étendre peu après aux pays en développement, s'est traduit par un allégement des structures et des fonctions de l'Etat, ce qui a entraîné une compression de l'emploi dans la fonction publique. Des stratégies et des effets analogues ont également été observés dans les pays qui passent de la planification centralisée à l'économie de marché, encore que le contexte soit différent sur les plans politique, économique et social. Ce processus mondial de restructuration qui est en cours exerce une influence sur la fonction publique et ses ressources humaines.

On s'est employé dans le présent rapport à décrire et à analyser les principaux aspects de la valorisation des ressources humaines selon les situations diverses que connaît la fonction publique dans le cadre de l'ajustement structurel et de la transition. Cependant, il est extrêmement difficile d'obtenir des informations précises sur la performance de la fonction publique et de les comparer dans le temps et d'un pays à l'autre, car on ne dispose guère d'indicateurs sur les dispositions prises par les organismes publics ou sur la mesure de leurs résultats(4). Réunir des éléments concrets concernant la mise en valeur des ressources humaines est chose encore plus difficile, vu que la plupart des réformes et des ajustements ne font pas l'objet d'une évaluation systématique et ne sont pas mesurés du point de vue des ressources humaines. Cette situation est imputable aux difficultés que soulève la mise au point d'indicateurs appropriés et à la décentralisation croissante de la collecte des données. Des observations anecdotiques constituent souvent le seul moyen de déceler des tendances communes. Des exemples plus détaillés sont donnés pour illustrer la façon dont les changements ont été introduits et pour s'efforcer de jauger les conditions qui ont donné les meilleurs résultats ou celles qui se sont soldées par un échec. Bien que ces conditions soient particulières à chaque situation et ne puissent être simplement reproduites, le rapport s'efforce de décrire à grands traits un ensemble d'éléments susceptibles d'être pris en considération lorsqu'il s'agit d'introduire des changements dans la mise en valeur des ressources humaines.

1.  Résolution A/RES/50/225 de l'Assemblée générale des Nations Unies et rapport de la douzième Réunion d'experts chargés d'examiner le Programme d'administration des finances publiques de l'Organisation des Nations Unies (31 juillet - 11 août 1995); OCDE: Gestion du capital humain et réforme de la fonction publique (Paris, 1996), p. 15.

2.  Banque mondiale: Rapport sur le développement dans le monde 1997: L'Etat dans un monde en mutation (New York, Oxford University Press, 1997), p. 106.

3.  Commission européenne: Les services d'intérêt général en Europe (Bruxelles, COM(96)443, 11 sept. 1996), p. 2.

4.  R. Klitgaard: «Cleaning up and invigorating the civil service», Public Administration and Development (Chichester, Royaume-Uni), vol. 17, 1977, p. 491.

1. Tendances, concepts et politiques

Avant d'examiner le rôle de la mise en valeur des ressources humaines dans la fonction publique, il convient d'analyser les grands axes de l'évolution de ce secteur sous l'effet des réformes. Une telle analyse est indispensable si l'on veut que les politiques nationales de valorisation des ressources humaines reposent sur des bases solides.

1.1. Grands axes des réformes

Les paragraphes qui suivent décrivent les principales réformes - la liste n'est pas exhaustive - intervenues dans la fonction publique, sans qu'un jugement soit porté sur leur opportunité dans tel ou tel pays.

1.1.1. Mondialisation

Il n'y a pas que dans les pays en développement et pays en transition que la fonction publique a fait l'objet de réformes. En Europe continentale, celles-ci ont débuté dans les années soixante-dix. On citera notamment la réforme territoriale (Gebietsreform) en Allemagne de l'Ouest. Beaucoup de pays ont par la suite cherché à introduire les modes de gestion du secteur privé dans le secteur public(1). Une vague de réformes a balayé le monde anglo-américain, à commencer par le Royaume-Uni, les Etats-Unis et la Nouvelle-Zélande. Ces réformes ont fait tâche d'huile dans les années quatre-vingt et beaucoup de pays ont été influencés par le New Public Management (voir encadré 1.1)(2).

La mondialisation de la production, des transports, des communications, des transactions financières se poursuit. Etats, régions et centres industriels se concurrencent les uns les autres pour essayer d'accroître ou simplement de préserver leur capacité économique. L'efficacité et l'efficience du service public jouent un grand rôle dans cette concurrence(3). La prospérité économique et le progrès social dépendent donc plus que jamais de la compétitivité de l'administration publique.

Privatisation, externalisation et restructuration sont parmi les principaux moyens utilisés pour rationaliser l'administration nationale. Ces mesures réduisent les dépenses publiques et renforcent la société civile. Le rôle de l'Etat consiste désormais à créer des conditions propices au développement du secteur privé et à aider la société à s'autoréglementer. Au lieu de se borner à appliquer la politique définie par l'Etat, l'administration facilite et encourage les partenariats entre le secteur public et le secteur privé. L'Etat recentre ses activités sur ce qui est au cœur de sa mission: définition des grandes orientations, planification, établissement du budget, relations internationales, défense, sécurité publique, justice, sécurité sociale. Cette liste peut varier d'un pays à l'autre.

La décentralisation, qui consiste pour l'Etat à déléguer des responsabilités à des organismes locaux, a beaucoup d'effets sur l'efficacité. Elle favorise la participation de la société civile, ce qui peut déboucher sur de meilleures solutions et compenser les carences politiques au niveau national.
 

Encadré 1.1
Le nouveau mode de gestion des affaires publiques dans les pays anglo-saxons

Dans les années quatre-vingt, de profonds changements sont intervenus dans l'administration publique au Royaume-Uni, en Nouvelle-Zélande et en Australie. Le Royaume-Uni a opté pour la privatisation et la déréglementation tandis que l'Australie et la Nouvelle-Zélande se sont surtout attachées à rationaliser et rendre plus efficace le système en place. Ces réformes ont débouché sur un nouveau mode de gestion des affaires publiques - le New Public Management - qui fait plus de place aux méthodes d'organisation caractéristiques du secteur privé.

Les éléments qui constituent le NPM n'ont en fait rien de nouveau. Ce qui est nouveau, c'est qu'ils sont intégrés dans un cadre global, ce qui a facilité la mise en œuvre du nouveau système. Le NPM repose sur une séparation bien nette des compétences politiques et des compétences administratives. La sphère politique se borne à définir les grandes stratégies, les priorités, les normes de qualité et la répartition des ressources. La sphère administrative est responsable de la réalisation des objectifs politiques, tels qu'ils sont énoncés dans un contrat annuel entre le pouvoir politique et l'administration (contract management).

La sphère politique se limite donc à fixer le cap. L'administration exécute. Elle est décentralisée et a une obligation de résultats. Le pouvoir politique vérifie que les résultats sont bien conformes aux objectifs. L'administration publique est comptable de son action à la manière du secteur privé. Elle produit des biens publics pour répondre à la demande du marché - en l'occurrence, les citoyens considérés comme des usagers et des clients - et, le cas échéant, les services publics sont mis en concurrence avec d'autres services, publics ou privés. Le système de rémunération est lié aux résultats, ce qui est aussi un gage de qualité.

L'introduction des modes de gestion du secteur privé dans le secteur public n'est toutefois pas exempt de dangers. Il faut donc agir avec prudence et tenir compte des traditions institutionnelles, sous peine de créer des déséquilibres.

Source: J. Steward et K. Walsh: «Change in the management of public services», Public Administration (Oxford, Blackwell), vol. 70, hiver 1992, p. 511.

La création à l'échelon régional d'organismes supranationaux tend à réduire le pouvoir de l'Etat-nation. On citera l'exemple de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et du Marché commun du Cône Sud (MERCOSUR). L'existence de l'Union européenne s'explique aussi par le fait que les Etats-nations se sentent de moins en moins capables de relever isolément le défi de la mondialisation.

1.1.2. Démocratisation de l'Etat et de l'administration

La démocratie a gagné beaucoup de terrain ces dernières décennies. En 1974, seuls 39 pays - un sur quatre - avaient un gouvernement démocratiquement élu. En 1997, c'était le cas de 117 pays - près de deux sur trois -, et les deux tiers de la population adulte des pays en développement pouvaient désigner leurs représentants nationaux.

Naguère, la plupart des Etats étaient très centralisés. La décentralisation, dont l'objectif principal est de rapprocher l'Etat de la population et qui suppose une participation active des citoyens, est étroitement liée à la démocratisation. Elle a pour effet que, de plus en plus, les décisions - et donc les responsabilités - sont prises au niveau local. Si l'on s'attache à moderniser l'administration publique, c'est non seulement pour la rendre plus efficace, mais aussi pour promouvoir la démocratie à la base(4). La décentralisation favorise l'initiative locale de ceux qui sont à la fois les usagers et les fournisseurs de biens publics - vision révolutionnaire de la res publicae.

L'administration publique doit être au service du citoyen. C'est à la fois un gage d'efficacité et une exigence de la démocratie. L'expérience montre que rien ne peut réussir si les citoyens ne sont pas associés aux décisions. On citera par exemple le cas du Zimbabwe où la création de réserves de faune a entraîné des conflits avec les paysans. Si la réussite a néanmoins été au rendez-vous, c'est parce que l'on a fait participer les paysans aux décisions et qu'on leur a permis de profiter d'une partie des bénéfices tirés du programme.

Les syndicats sont favorables à la modernisation de l'administration publique. Par exemple, en Allemagne, le Syndicat des services publics, du transport et des communications (ÖTV) appuie certains aspects du nouveau mode de gestion des affaires publiques. De façon générale, les syndicats s'efforcent de responsabiliser les citoyens et pas seulement de les aider à améliorer leurs conditions de travail. Ils ont conscience que les réformes de l'administration publique doivent être démocratiques et qu'elles ne seront viables que si les citoyens y participent activement. Cela prend la forme d'alliances politiques entre les syndicats, les églises et les mouvements citoyens dont les objectifs sont de changer et restructurer le service public.

1.1.3. Gouvernance

Ce vieux mot français a refait son apparition à la fin des années quatre-vingt dans des publications de la Banque mondiale à propos des problèmes de gestion des affaires publiques en Afrique subsaharienne et de leurs effets sur le développement économique(5). Il ressort des discussions internationales qui ont eu lieu par la suite que le terme «gouvernance», - «l'exercice du pouvoir politique pour la gestion des affaires d'une nation» - renvoie à:

Par «bonne gouvernance», on entend la bonne gestion des affaires publiques. Il s'agit ni de réduire ni d'étendre à l'excès le rôle de l'Etat mais de lui faire une juste place. L'Etat doit recentrer ses activités sur ce qui est au cœur de sa mission afin de promouvoir l'essor du secteur privé. Cela va à l'encontre de la conception wébérienne de l'administration publique: les marchés remplacent les organisations; les clients remplacent les sujets; la participation remplace la hiérarchie, etc. Une bonne gouvernance suppose une vue globale de l'Etat: il s'agit de réunir ce qui a été dissocié du fait de la division du travail, en vue de servir au mieux la société. Dans ce sens, la gouvernance renvoie à la direction institutionnelle(7). Toutefois, il faut savoir aussi éviter certains pièges, par exemple le risque que le secteur public se désintéresse de plus en plus des marginaux ou que le néolibéralisme conduise à une aggravation de la pauvreté.

1.1.4. Mutations technologiques

Le progrès technique est de plus en plus rapide, d'où la nécessité d'un recyclage permanent. Il ne peut favoriser la réforme des services publics que s'il est lié à des changements organisationnels. On citera notamment le cas de la technologie de l'information. Cela est vrai non seulement pour les pays en développement(8) mais aussi pour les pays industrialisés. La technologie moderne de l'information et l'accès à cette technologie, par exemple via Internet, offrent de nouvelles possibilités de participation à la démocratie et permettent de créer de nouveaux services publics répondant mieux aux besoins des citoyens. Dans le domaine de la valorisation des ressources humaines, la technologie de l'information est riche de possibilités, dont beaucoup n'ont pas encore été exploitées à fond. Cela va de l'enseignement à distance pour la formation professionnelle jusqu'à l'information de gestion pour l'administration du personnel.

Le progrès technique permet d'automatiser beaucoup d'opérations, ce qui, bien entendu, a des répercussions sur la gestion du secteur public comme du secteur privé. Les nouvelles technologies font augmenter la productivité mais menacent les emplois peu qualifiés. Cette menace pèse non seulement sur les ouvriers mais aussi, de plus en plus, sur les cols blancs. Les nouvelles technologies ne peuvent donner de bons résultats que si leur introduction est approuvée par le personnel et si l'on donne à celui-ci la possibilité de se former.

1.1.5. Evolution démographique

Les gens vivent de plus en plus vieux et sont de plus en plus mobiles. Dans tous les pays industrialisés, le ratio retraités/actifs ne cesse d'augmenter, ce qui a naturellement des répercussions sur l'offre et la demande de ressources publiques et sur la répartition de la demande entre les diverses branches du service public et de la sécurité sociale. Les migrations internationales, phénomène plus ou moins important selon les pays et régions, pèsent aussi sur les services publics et sur l'emploi.

1.2. La mise en valeur des ressources humaines
- un concept qui va au-delà de l'éducation
et de la formation

La mise en valeur des ressources humaines n'est pas synonyme de formation. C'est un concept qui a une portée beaucoup plus vaste, comme l'indiquent la convention (no 142) et la recommandation (no 150) sur la mise en valeur des ressources humaines, 1975. La convention no 142 dispose qu'il faut «encourager et aider toutes personnes, sur un pied d'égalité et sans discrimination aucune, à développer et à utiliser leurs aptitudes professionnelles dans leur propre intérêt et conformément à leurs aspirations, tout en tenant compte des besoins de la société».

Comme on l'a indiqué dans l'introduction, la mise en valeur des ressources humaines est multiforme et toutes sortes de questions entrent en jeu, y compris l'interdépendance entre les individus et les politiques et structures de l'institution dans des domaines tels que l'information, la sensibilisation, la déontologie, la motivation et le comportement, ainsi que la capacité stratégique de lier ces questions. Dans les paragraphes qui suivent, nous examinerons ces éléments et leurs interactions dans le secteur public. Nous examinerons ensuite le cas particulier de l'ajustement structurel et de la transition.

Toute réforme suppose des changements de comportement qui doivent être identifiés et qu'il faut favoriser par le moyen de la formation. A long terme, la formation conduit le personnel à faire siennes les réformes.

Trois types de formation sont en principe faciles à définir pour le service public:

Les problèmes et les lacunes de la formation

Les perspectives de formation et de carrière influent sur la capacité du service public d'embaucher et de conserver ses ressources humaines et de pourvoir les différents emplois. La volonté d'améliorer la qualité et l'efficience entraîne une concurrence accrue avec le secteur privé. Une meilleure coopération entre ces deux secteurs pourrait favoriser la reconversion des fonctionnaires en surnombre. A long terme, on pourrait intégrer les systèmes d'éducation et de formation à la gestion du secteur privé et du secteur public afin de favoriser la coopération entre ces deux secteurs et la mobilité du personnel entre l'un et l'autre.

L'investissement individuel ou public dans la formation dépend des perspectives de carrière et d'avancement, lesquelles doivent reposer sur des critères fiables, objectifs et bien établis. La formation en cours d'emploi doit offrir de nouvelles perspectives de carrière. Il faut que chacun soit convaincu qu'il a intérêt à parfaire sa formation s'il veut améliorer ses possibilités d'avancement, sa rémunération et d'autres aspects de ses conditions de travail - facteurs qui déterminent en grande partie la sécurité de l'emploi.

Il faut que l'amélioration des performances individuelles se reflète dans les performances globales du service public - performances qui doivent être suivies et évaluées par les autorités, par les clients et par les partenaires sociaux. Cette amélioration doit être tangible.

Il faut aussi que le personnel soit motivé. Plusieurs facteurs, matériels ou immatériels, peuvent renforcer cette motivation. Par exemple, l'estime dont jouit la fonction publique est importante. Dans les pays en cours d'ajustement structurel ou de transition, l'Etat doit renforcer ses liens avec la société civile. Le service public doit mieux répondre aux besoins des usagers et il doit aussi être comptable de la manière dont il utilise les deniers publics. Le comportement du personnel est décisif dans ce domaine. Il faut qu'il soit motivé et honnête - ce qui exclut toute forme de corruption. Sur ce plan, la qualité de la gestion des institutions publiques est particulièrement importante. L'impact de la mise en valeur des ressources humaines dans ces domaines est difficile à déterminer; toutefois, on peut tirer des leçons du secteur privé où l'honnêteté de la gestion est devenue un impératif social et économique. Il va sans dire que toutes ces questions sont étroitement liées à la rémunération, aux possibilités d'avancement et à la sécurité de l'emploi.

Il est capital de respecter l'égalité de chances et de traitement non seulement du personnel, mais aussi des usagers, qui viennent de toutes les catégories sociales. Comme l'indique la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, il faut bannir toute discrimination fondée non seulement sur le sexe, mais aussi sur l'origine ethnique, la religion ou encore l'opinion politique. L'égalité de chances et de traitement des hommes et des femmes est particulièrement importante. Le fait est que les femmes se heurtent souvent à des obstacles pour entrer dans la fonction publique et y faire carrière. Cela tient en partie au rôle qu'elles assument dans la société mais aussi aux possibilités qui leur sont offertes par les programmes de mise en valeur des ressources humaines. Ce n'est que récemment que l'on a commencé à suivre et évaluer systématiquement ces questions dans le service public.

Cette liste des différents aspects de la mise en valeur des ressources humaines n'est pas exhaustive et ne suit pas un ordre logique. Il faut analyser l'interaction de ces différents éléments et leurs conséquences pratiques pour les réformes de la fonction publique. Il faut aussi examiner les possibilités de les intégrer dans ces réformes. Des problèmes ont parfois été rencontrés parce que les réformes opérées dans le domaine des ressources humaines n'étaient pas liées aux objectifs des réformes du service public.

Comme le soulignent les conclusions de la réunion de 1995, il faut que le personnel participe à toutes les étapes de la conception, de la mise en œuvre et de l'évaluation des réformes. Cette participation permettra aux fonctionnaires de s'identifier aux objectifs, au contenu et aux instruments des réformes et les encouragera aussi à être plus créatifs et à comprendre que le changement est la condition du succès.

Il faut aussi que les citoyens appuient les réformes. Celles-ci doivent donc être adaptées à la situation locale et non pas «importées». Surtout, il faut que la population comprenne et approuve les principaux éléments de la réforme. Il faut aussi que le personnel se familiarise avec l'idée d'une réforme et soit convaincu de ses avantages. La mise en valeur des ressources humaines peut jouer un rôle capital dans ce domaine.

1.3. Effectifs de la fonction publique

Dans son rapport à la Réunion paritaire sur l'incidence de l'ajustement structurel dans les services publics(9), en 1995, le BIT analyse de façon approfondie les politiques et mesures destinées à optimiser les effectifs de la fonction publique. Il fait notamment remarquer que, en général, la part de la fonction publique dans l'emploi salarié est plus élevée dans le monde en développement que dans le monde industrialisé et que les pays qui ont renoncé à la planification centrale se heurtent à des problèmes particuliers car les travailleurs qui n'ont plus leur place dans le secteur public ont du mal à trouver du travail dans le secteur privé, encore embryonnaire, et n'ont souvent guère d'autre choix que de se mettre à leur compte ou de se rabattre sur le secteur informel.

Même si l'on affirme souvent que l'objectif des réformes n'est pas de réduire la taille de la fonction publique, des mesures visant à comprimer les effectifs - ou du moins à les optimiser - ont été prises un peu partout dans le monde, parfois dans le cadre de la «mise en valeur des ressources humaines». Les compressions d'effectifs sont particulièrement fréquentes dans les pays en transition ou en cours d'ajustement structurel. Ces pays ont le plus grand mal à concilier les attentes de la population - sécurité de l'emploi et «filets de sécurité» pour les travailleurs licenciés (par exemple, programmes d'aide pour la recherche d'un emploi, formation, congés rémunérés) - et les restrictions budgétaires qui limitent la taille des services et des filets de sécurité.

Il n'existe pas de méthode scientifique universellement applicable pour déterminer le nombre optimal de postes de la fonction publique. Les effectifs de la fonction publique sont en fait plutôt le résultat d'un processus politique empirique, dicté par les réalités macroéconomiques, y compris les ressources à la disposition de l'Etat et la nécessité de la rigueur budgétaire. En revanche, il existe des recommandations concernant la ventilation du budget de l'Etat entre dépenses de fonctionnement (salaires) et dépenses d'équipement(10). On fait valoir que l'on pourrait encore rogner sur les effectifs mais il convient de souligner que cette opération en soi n'améliorera guère la qualité et l'efficacité des services si l'on n'accorde pas l'attention voulue à la mise en valeur

des ressources humaines. Compte tenu de l'évolution de l'emploi dans la fonction publique, un climat d'incertitude ne peut manquer d'avoir un effet négatif sur la formation, la motivation, l'honnêteté, la productivité et la performance. En cas de compression d'effectifs, quand la flexibilité l'emporte sur la sécurité de l'emploi, on ne peut pas s'attendre à ce que les travailleurs fassent preuve de la même loyauté qu'auparavant. Même les partisans les plus résolus des compressions d'effectifs estiment que ce processus devrait être caractérisé par une plus grande différenciation. Indicateurs sectoriels et indicateurs des performances aident à identifier les catégories d'emplois et de personnes dont la contribution est limitée(11).

Les données présentées dans le rapport de la réunion paritaire de 1995 montrent qu'à l'époque la tendance était clairement aux compressions d'effectifs. Apparemment, selon les statistiques, la tendance est aujourd'hui moins uniforme. Néanmoins, les compressions d'effectifs restent manifestement à l'ordre du jour dans les pays en transition, comme l'indique le tableau 1.1 qui fait apparaître une réduction de 45 pour cent des effectifs dans la Fédération de Russie et de 41 pour cent en République tchèque. Il convient toutefois de signaler que ces données incluent aussi l'emploi dans les entreprises publiques.

En Afrique subsaharienne, la proportion de la population occupée dans la fonction publique a diminué (moins de 1 pour cent en moyenne en 1996, contre environ 3 pour cent dans d'autres pays en développement), mais cette évolution est due en partie à la croissance démographique(12).

En Afrique, les compressions d'effectifs ont souvent eu lieu dans le cadre des programmes d'ajustement structurel patronnés par le Fonds monétaire international. Elles ont pris la forme de licenciements (Cameroun, Congo, Côte d'Ivoire, Ouganda), de programmes visant à promouvoir les retraites anticipées volontaires (Kenya, Zimbabwe) ou encore d'une radiation des «travailleurs fantômes» (Bénin, Guinée, Malawi).

En Afrique du Sud, le programme d'ajustement des conditions d'emploi, qui couvre la période allant de 1996-97 à 1998-99, soit trois ans, prévoit d'optimiser les effectifs de la fonction publique. Depuis février 1996, environ 124 000 emplois ont été supprimés dans la fonction publique nationale et provinciale.

Ces exemples reflètent bien ce qui se passe en Afrique - et probablement à l'échelon mondial -, mais il y a des exceptions. Par exemple, depuis l'indépendance, en 1990, les effectifs de la fonction publique ont presque doublé en Namibie qui compte désormais 77 000 fonctionnaires. Toutefois, la Namibie risque fort d'être obligée de suivre l'exemple des autres pays africains car la fonction publique absorbe désormais 55,4 pour cent des dépenses de l'Etat.

Les compressions d'effectifs en Afrique sont très importantes en chiffres relatifs mais, en chiffres absolus, elles sont loin d'égaler celles qui touchent la fonction publique dans les pays d'Asie, beaucoup plus peuplés. En Inde, la commission des salaires préconise de réduire de 30 pour cent les effectifs au cours des dix prochaines années. Dans bien des cas, il y a consensus sur la nécessité de réformes pour redimensionner le secteur public et contenir les dépenses de fonctionnement de l'administration, mais il semble impossible de s'entendre sur les mesures à prendre. En Inde, par exemple, la volonté de réduire la taille du secteur public s'est heurtée à la résistance des agents de l'Etat qui ont obtenu une majoration de 40 pour cent de leurs traitements en 1997.

Tableau 1.1. Emploi total et emploi public en 1990 et 1995

Pays

Emploi total

Emploi public

Effectifs (milliers)

Variation

Effectifs (milliers)

Variation

En pourcentage de l'emploi total

1990*

1995**

Effectifs (milliers)

Pour-
centage
annuel

1990*

1995***

Effectifs (milliers)

Pour-
centage
annuel

1990

1995

Variation

Algérie

4 159,6

4 403,0

243,4

2,0

2 333,1

2 421,0

87,9

1,3

56,1

55,0

1,1

Bélarus

5 150,8

4 409,6

741,2

2,9

3 805,9

2 636,9

1 169,0

6.1

73,9

59,8

14,1

Botswana

198,5

231,4

32,9

3,3

74,3

98,8

24,5

6,6

37,4

42,7

5,3

Bulgarie

4 096,8

3 282,2

814,6

4,0

3 846,3

1 910,0

1 936,1

10,1

93,9

58,2

35,7

Canada

12 129,0

13 422,0

1 293,0

2,7

2 119,0

2 114,0

5,0

0,1

17,5

15,8

1,7

Chine1

639 090,0

688 500,0

49 410,0

1,5

196 110,0

247 520,0

51 410,0

5,2

30,7

36,0

5,3

Colombie

4 772,5

5 461,2

688,7

2,9

511,6

429,0

82,6

4,0

10,7

7,9

-2,9

Croatie2

1 568,0

1 196,0

337,0

4,7

59,0

50,0

9,0

3,1

3,8

4,2

0,4

Chypre

257,2

285,1

27,9

2,2

41,1

47,0

5,9

2,9

16,0

16,5

0,5

République tchèque

5 387,1

4 939,7

447,4

1,7

4 288,9

1 873,9

2 415,0

11,3

79,6

37,9

41,7

Egypte3

...

1 687,

...

...

...

1 206,3

...

...

...

71,5

...

Finlande

2 467,0

2 068,0

399,0

3,2

705,0

621,0

84,0

2,4

28,6

30,0

1,5

Allemagne4

37 445,0

36 048,0

1 397,0

0,7

6 737,8

5 371,0

1 366,8

5,1

18,0

14,9

3,1

Inde5

26 353,0

27525,0

1 172,0

0,9

18 771,0

19 467,0

696,0

0,7

71,2

70,7

0,5

Irlande

1 134,0

1 248,0

114,0

2,0

287,0

294,0

7,0

0,5

25,3

23,6

1,8

Corée, Rép. de

20 377,0

18 085,0

2 292,0

2,2

905,4

818,1

87,3

1,9

4,4

4,5

0,1

Lettonie

1 345,0

1 189,0

156,0

3,9

839,0

464,0

375,0

14,9

62,4

39,0

23,4

Mexique

25 957,7

27 366,7

1 409,0

1,1

4 683,1

4 595,2

87,9

0,4

18,0

16,8

1,3

Maroc

...

4 033,9

...

...

...

855,2

...

...

...

21,2

...

Nouvelle-Zélande

726,0

772,5

46,5

1,3

153,2

110,6

42,6

5,6

21,1

14,3

6,8

Norvège

2 030,0

2 079,0

49,0

0,5

690,0

705,0

15,0

0,4

34,0

33,9

0,1

Philippines

22 212,0

25 677,0

3 465,0

3,1

1 258,0

1 228,0

30,0

0,5

5,7

4,8

0,9

Pologne

9 575,1

9 360,0

215.1

0,7

4 691,7

4 024,8

666,9

-4,7

49,0

43,0

6,0

Roumanie

6 627,4

6 048,0

579,4

2,9

6 174,2

4 864,0

1 310,2

7,1

93,2

80,4

12,7

Russie, Féd. de6

75 325,0

67 100,0

8 225,0

2,2

62 218,5

25 229,6

36 988,9

11,9

82,6

37,6

45,0

Seychelles

23,2

25,7

2,5

2,2

8,9

9,5

0,6

1,3

38,4

37,0

1,4

Afrique du Sud

5 396,1

5 255,6

140,5

0,9

556,3

436,8

119,5

7,2

10,3

8,3

2,0

Suède

4 074,0

3 540,0

534,0

2,6

1 652,0

1 368,0

284,0

3,4

40,5

38,6

1,9

Royaume-Uni

26 935,4

25 972,7

812,0

0,7

6 053,0

5 241,0

812,0

2,7

22,5

20,2

2,3

Etats-Unis

119 793,0

124 900,0

593,0

1,0

17 769,0

18 362,0

593,0

0,7

15,0

14,7

0,3

Notes: *Algérie: 1989, Canada: 1991, Colombie: 1991, Allemagne: 1991, Lettonie: 1992, Pologne: 1992, Roumanie: 1992, Afrique du sud: 1994.** Algérie: 1992, Egypte: 1994, Maroc: 1996, Afrique du Sud: 1997.1 Uniquement unités d'Etat et entreprises des villages et communes.2 Uniquement organisations, associations, fonds et organes du pouvoir central et des collectivités locales.3 Non compris les salariés des établissements privés de moins de dix salariés.4 Ensemble du pays.5 Uniquement secteur public et entreprises privées de plus de dix salariés, non compris l'agriculture.6 Uniquement organisations et entreprises d'Etat ou municipales.

Source: Bureaux nationaux de statistique et Bureau de statistique du BIT.

Figure 1.1. Part de l'emploi public dans l'emploi total

Figure 1.2. Variation annuelle de l'emploi public et de l'emploi total entre 1990 et 1995

En Chine, les réformes proposées devraient aboutir à la suppression, d'ici l'an 2000, de 11 ministères ou commissions d'Etat (dont le nombre serait ainsi ramené de 40 à 29) par des fusions ou par la transformation d'administrations en entreprises publiques dans les secteurs exposés à la concurrence. Cette restructuration institutionnelle devrait notamment toucher la Commission du plan (rebaptisée ministère du Développement) dont les effectifs devraient diminuer d'un quart. De même, en 1998, le ministère des Affaires étrangères a reçu l'instruction de réduire de 46 pour cent ses effectifs. Cette réduction devrait surtout toucher les services de soutien (cantines, garages, services d'entretien, etc.). Certains agents du ministère ont déjà approché plusieurs sociétés étrangères à Beijing dans l'espoir de se reclasser. Les ministères chargés de diverses industries - par exemple chimie ou métallurgie - devraient se transformer en holdings, puis en sociétés par actions autofinancées. Deux nouveaux organismes seront créés pour répondre aux besoins résultant de l'accélération des réformes: le ministère de la Sécurité sociale pour les agents de l'Etat mis à pied (12 millions en 1997 et, selon les prévisions, 11 millions en 1998) et le ministère des Affaires financières qui entreprendra de réformer le système bancaire et de préparer l'économie à la convertibilité du yuan. Des entreprises d'Etat devraient bientôt être privatisées. Ce secteur emploie plus de 100 millions de travailleurs manuels qui verront probablement changer la nature de leur travail; près de la moitié d'entre eux risquent de se retrouver au chômage. Les entreprises d'Etat visées (environ 110 000) sont peu productives, déficitaires et endettées. Les petites entreprises seront privatisées ou mises en liquidation, tandis que les grandes et moyennes entreprises seront transformées en sociétés anonymes ou à responsabilité limitée.

Les réformes administratives opérées au Viet Nam ces dernières années ont aussi entraîné une réduction des effectifs des services publics.

En Amérique latine, plusieurs exemples montrent que les effectifs de la fonction publique se sont contractés, et parfois considérablement. Ainsi, en Argentine, la part du secteur public dans l'emploi est tombée de 19,3 pour cent en 1990 à 13,2 pour cent en 1996 (rapport de l'OIT sur l'emploi dans le monde 1998-99).

Dans les économies en transition, les compressions d'effectifs dans le secteur public seront encore plus considérables étant donné que ce secteur représentait autrefois jusqu'à 90 pour cent de l'emploi salarié, voire plus. En Fédération de Russie, par exemple, le gouvernement prévoit de licencier plus de 200 000 agents de l'Etat pour mener à bien un programme d'austérité qui vise à redresser les finances publiques. Les compressions d'effectifs, qui touchent notamment 68 000 enseignants et 22 000 agents du secteur médical, s'inscrivent dans le cadre d'un programme qui doit aboutir à licencier de 10 à 15 pour cent des agents fédéraux. Les licenciements font partie d'un plan (le plan Kudrin-Fischer) approuvé par le Fonds monétaire international qui vise à réduire les dépenses de l'Etat. Ces mesures pourraient contribuer à atténuer les tensions sociales en permettant au gouvernement d'avoir une trésorerie suffisante pour payer les agents restant en poste.

En Hongrie, la restructuration de la société qui a commencé au milieu de la crise économique a modifié depuis la fin des années quatre-vingt la structure socioprofessionnelle. En 1989, sur une population active de 5,1 millions de personnes, 4,5 millions dépendaient financièrement de l'Etat. A l'été 1995, sur un total de 3,6 millions de salariés, à peine plus d'un million vivaient directement ou indirectement des salaires et émoluments versés par l'Etat: sur ce total, 300 000 travaillaient dans des entreprises d'Etat ou pour des collectivités locales, 250 000 étaient des agents de l'éducation nationale et environ 200 000 travaillaient dans les services de santé ou les services sociaux. Les effectifs, ainsi que les salaires réels, diminuent d'année en année.

Dans les pays de l'OCDE aussi, les effectifs du secteur public ont diminué. Au Canada, le gouvernement a déclaré que la réduction du personnel des services publics est l'une de ses principales priorités. Au Royaume-Uni, les collectivités locales ont supprimé quelque 70 000 emplois depuis que la procédure d'appel d'offres a été rendue obligatoire. Toutefois, ces compressions d'effectifs devraient être en partie compensées par des créations d'emplois dans le secteur privé du fait du développement de la sous-traitance.

1.4. Impact de l'ajustement structurel
et de la transition sur la fonction publique

L'OIT a longuement traité de l'incidence de l'ajustement structurel dans les services publics à sa réunion sectorielle de 1995. Le rapport présenté à cette occasion portait sur l'efficience, l'amélioration de la qualité des services et les conditions de travail(13). La réunion a adopté plusieurs conclusions importantes sur la manière de faire face aux problèmes d'emploi et de travail créés dans ce secteur par l'ajustement structurel. Depuis lors, plusieurs faits nouveaux sont intervenus en ce qui concerne le rôle de l'Etat, les programmes d'ajustement structurel et les réformes de la fonction publique. Nous examinerons dans les sections qui suivent ces faits nouveaux, et notamment l'évolution de la manière de concevoir les changements structurels et son impact sur les réformes de la fonction publique.

1.4.1. Vue d'ensemble

L'ajustement structurel fait partie d'un processus de restructuration qui a débuté dans les années soixante-dix dans les pays industrialisés, puis s'est étendu aux pays en développement - provoquant des compressions d'effectifs dans le secteur public. Cette stratégie a été contestée par ceux qui considèrent que les dépenses publiques ne freinent pas l'essor du secteur privé, mais au contraire le favorisent. Lorsque les institutions financières internationales ont lancé des programmes d'ajustement dans les pays en développement, on n'a guère porté attention aux effets sur l'emploi de la contraction du secteur public. Des observations analogues pourraient être faites à propos des économies en transition, même si le contexte politique, économique et social est différent.

Face à cette situation, l'OIT a appelé l'attention sur le lien entre le chômage et la pauvreté ainsi que sur la nécessité de ne pas négliger la dimension sociale et de tenir compte des problèmes d'emploi dans le secteur public comme dans le secteur privé.

La restructuration de la fonction publique a été stimulée à la fois par des facteurs internes (nécessité de comprimer les coûts et d'améliorer le fonctionnement des services publics) et par des facteurs externes (mouvement de privatisation et de déréglementation conduisant à un redimensionnement du rôle de l'Etat). Lorsqu'elles ont surtout été motivées par des facteurs internes, les réformes ont consisté à rationaliser et à décentraliser les services publics et à prendre d'autres mesures propres à améliorer leur efficience, sans modifier les objectifs. L'échec de la réorganisation a entraîné d'autres réformes qui, elles, ont changé les objectifs.

Les bouleversements politiques et économiques intervenus dans le monde ont conduit à envisager différemment le rôle de l'Etat et à réformer son appareil et l'administration publique. Des programmes de réforme des services publics, d'une ampleur sans précédent, ont été lancés dans beaucoup de pays industrialisés et de pays africains durant les années quatre-vingt. Des réformes analogues ont été entreprises en Europe centrale et orientale après la chute du mur de Berlin.

Les réformes ont un caractère éminemment politique. Elles doivent être adaptées non seulement aux réalités économiques, mais aussi aux réalités sociales et politiques du moment(14). L'expérience montre notamment que les restructurations ne peuvent donner de bons résultats que si elles sont conçues et mises en œuvre en coopération avec ceux qui seront le plus touchés par leurs résultats. C'était déjà l'une des principales conclusions de la réunion sectorielle de 1995.

Dans les sections qui suivent, nous examinerons brièvement les résultats des réformes dans diverses régions ou catégories de pays, afin de donner une idée de la diversité et de l'ampleur des changements structurels et de leur impact sur les réformes de la fonction publique.

1.4.2. Afrique

Il convient de noter, à propos des programmes d'ajustement structurel mis en œuvre en Afrique avec l'appui de la Banque mondiale, que les prêts et crédits à l'ajustement structurel (PAS) n'incluent pas, par exemple, les prêts-programmes ni les prêts à la reconstruction, prêts à décaissement rapide qui, dans certains pays comme le Ghana, ont précédé les PAS.

Les trois générations de programmes d'ajustement structurel

Contrairement aux suivants, les PAS de la première génération (1980-1985), peu nombreux (huit pays africains), n'imposaient pratiquement aucune mesure visant à réformer le service public et à rendre l'action de l'Etat plus efficace, qu'il s'agisse de compression d'effectifs ou d'efforts de modernisation.

Les PAS de la deuxième génération (1986-1988) visaient à remédier aux déséquilibres économiques essentiellement par un effort de stabilisation budgétaire - qui supposait d'ordinaire des licenciements et une réduction de la masse salariale - ainsi que par des réformes de la fonction publique - recensement, réexamen des fonctions des ministères, formation, modernisation des systèmes de gestion du personnel. Le PAS le plus important, celui du Ghana, qui a ensuite servi de modèle dans d'autres pays, prévoyait une réduction considérable de la fonction publique, la modernisation des principaux systèmes et institutions de gestion du personnel, la mise en place d'un système efficace de gestion des affaires publiques, le recrutement par le gouvernement de consultants locaux et un programme de motivation pour les fonctionnaires occupant des postes clés.

Les PAS de la troisième génération (à partir de 1989) continuent à prévoir une réforme du service public, y compris par des licenciements. Toutefois, ils mettent surtout l'accent sur la décentralisation, le renforcement des capacités et la bonne gouvernance. Durant cette période, le nombre de PAS a diminué: 15 ont été approuvés durant la période 1989-1991 et 5 seulement ont été lancés entre 1992 et 1994. En règle générale, la réforme de la fonction publique occupe une moins grande place parmi les conditions imposées que dans les années quatre-vingt.

Effets sur la fonction publique

Les résultats des réformes sont inégaux. Néanmoins, on peut faire certaines observations générales(15).

Pour la réforme de la fonction publique, les PAS prévoient des actions à court terme et des actions à long terme. Les actions à court terme sont les suivantes:

En Afrique subsaharienne, les résultats à court terme ont été inégaux. Entre 1985 et 1991, les effectifs de la fonction publique ont diminué de 5 pour cent ou plus dans dix pays; ils ont augmenté dans huit autres et sont restés inchangés dans cinq pays. Les compressions d'effectifs n'ont eu qu'un effet négligeable sur l'équilibre budgétaire, ce qui tient principalement au fait que ce sont principalement des agents peu payés qui ont été licenciés et que les indemnités de départ ont coûté très cher.

En ce qui concerne le long terme, l'expérience montre que les recensements de la fonction publique sont indispensables si l'on veut que les réformes aboutissent. Il faut aussi que les données soient mises à jour régulièrement. Les recensements servent à:

L'étude des fonctions - par inspection, étude de l'organisation et des méthodes, et analyses budgétaires - est capitale pour la réforme de la fonction publique. Le grand problème est qu'elle prend du temps et est difficile à mener à bien, de sorte qu'il est difficile de l'intégrer dans le contexte des PAS.

Le programme de première génération lancé au Ghana - qui visait à licencier 45 000 fonctionnaires mais s'assortissait d'un programme de réinsertion - a servi de modèle à plusieurs autres programmes de réformes du service public dans le cadre de l'ajustement structurel. Toutefois, ce programme a en grande partie échoué. Les progrès enregistrés au départ grâce aux compressions d'effectifs n'ont pas été durables, car de nouveaux fonctionnaires ont été embauchés. Plusieurs autres changements (modification du barème des salaires, introduction d'un système d'évaluation des performances, lancement de nouveaux programmes de formation) n'ont pas été menés à bien. La principale raison de ces échecs est que les réformes étaient guidées de l'extérieur.

Le besoin de réformes de l'économie ou de la gestion dans les pays africains n'a jamais été sérieusement remis en question, mais il est manifestement difficile de combiner réforme économique et changement institutionnel. Les conditions nécessaires à la réforme de la fonction publique et au renforcement des capacités institutionnelles ne sont pas toujours bien comprises. En fait, les programmes de réformes exigent une transformation culturelle de l'administration publique(16), et cela vaut d'ailleurs aussi pour d'autres pays que les pays africains.

En général, les programmes d'ajustement structurel ont des effets particulièrement douloureux pour les populations pauvres et marginalisées. Quand les PAS font de la réduction du déficit budgétaire leur principal objectif, les ressources humaines - y compris celles de la fonction publique - sont les premières touchées. Les programmes de compression d'effectifs qui s'accompagnent d'incitations visant à favoriser les départs volontaires poussent souvent à partir les plus qualifiés, ceux qui ont le plus de chances de trouver une bonne place dans le secteur privé, mais qui ont aussi un rôle capital à jouer dans la réforme. Les programmes d'ajustement structurel devraient tenir compte de la nécessité de retenir les fonctionnaires les plus compétents(17).
 

Le cas de l'Ouganda

Des rapports du PNUD et de la BAD citent l'Ouganda comme un exemple de succès1. Les effectifs de la fonction publique ont beaucoup augmenté en Ouganda dans les années soixante-dix et quatre-vingt, et les problèmes de financement sont devenus de plus en plus aigus. Le déséquilibre entre les ressources et les dépenses nécessaires pour financer les salaires et les activités a démotivé le personnel, et beaucoup de fonctionnaires qualifiés sont partis. En 1990, une commission a rédigé un livre blanc prévoyant de vastes réformes. Ce livre blanc a été approuvé par le gouvernement et appuyé sans réserve par le Président Musoveni. Il prévoyait de modifier les structures, les effectifs et le système de gestion financière - y compris le système de paie - et d'adopter un système de gestion axé sur les résultats. Le but de la réforme était de combattre la bureaucratie et de rationaliser l'appareil de l'Etat en réduisant le nombre de ministères et de départements. Le PAS de 1994 a élargi et défini plus précisément les objectifs de la réforme de la fonction publique. Ainsi, des directives ont été établies pour le recrutement, l'avancement, le licenciement et la retraite du personnel des ministères.

Comme prévu par le livre blanc, l'Ouganda a ramené le nombre de ses ministères de 34 à 18. Les effectifs de la fonction publique ont été réduits de 44 pour cent; 40 000 travailleurs fantômes ont été radiés; le nombre d'agents temporaires a été ramené de 110 000 à 44 000. Ces ajustements ont permis de porter le salaire minimum de la fonction publique au même niveau que le salaire minimum vital. L'Ouganda poursuit son effort de restructuration dans le but de réduire la masse salariale, de rationaliser la répartition des tâches, de privatiser certaines fonctions et de décentraliser diverses activités.

1 PNUD: UNDP experience with civil service reform in SPA countries, document soumis au Groupe de travail du SPA sur la réforme de la fonction publique en Afrique subsaharienne, 1996; BAD: ABD experience in civil service reform in Africa, document soumis à l'Atelier du SPA sur la réforme de la fonction publique, Paris, 15 sept. 1994.

1.4.3. Asie et Pacifique

La région Asie et Pacifique a connu bien des bouleversements ces dernières années. C'est une région très hétérogène, d'où l'impossibilité de généraliser. L'Australie et la Nouvelle-Zélande, toutes deux membres de l'OCDE, ont réagi à la crise et aux restructurations économiques du milieu des années quatre-vingt par une réforme radicale de leur secteur public. D'autres pays tels que la Malaisie, la Thaïlande ou la République de Corée viennent juste de commencer à réformer ce secteur, conformément aux recommandations formulées par le FMI ou par la Banque mondiale à l'occasion des prêts internationaux octroyés à ces pays durement touchés par la récente crise monétaire. Il y a aussi des pays où la situation sociale est telle que les services publics sont pratiquement paralysés - l'Afghanistan est l'exemple le plus frappant. Enfin, des pays comme l'Inde ou la Chine sont si grands et si hétérogènes, qu'il s'agisse de la population, de la culture, des langues ou même des structures administratives, qu'il est pratiquement impossible de faire des comparaisons.

La tradition administrative n'est pas l'apanage des Etats occidentaux modernes. En Asie, dans des pays comme la Chine, par exemple, l'administration plonge ses racines très loin dans le passé.

La Chine et le Viet Nam ont entrepris de réformer leur fonction publique afin de l'adapter peu à peu à l'économie de marché de type «communiste» pour laquelle ils ont opté. Ces deux pays s'efforcent de rendre plus efficace et plus efficiente l'administration, selon le modèle wébérien(18). Les réformes sont mises en œuvre sous le contrôle des autorités centrales - par exemple, au Viet Nam, l'Institut national d'administration publique de Hanoi.

Le Japon est le pays qui s'est montré le moins empressé à réformer la fonction publique; il s'est contenté de prendre quelques mesures pour renforcer son efficience et de privatiser trois grandes entreprises publiques. Le cas de l'Asie est totalement différent de celui de l'Afrique: en général, la réforme du secteur public n'a pas été le résultat des programmes d'ajustement structurel.

1.4.4. Amérique latine et Caraïbes

En Amérique latine et dans les Caraïbes, la réforme du secteur public est devenue une des grandes priorités de l'Etat qui cherche à redéfinir et moderniser son action. Plusieurs pays d'Amérique centrale ont ainsi entrepris des réformes. C'est notamment le cas du Honduras, du Nicaragua et du Costa Rica où un recensement de la fonction publique est en cours. Au Guatemala, les accords de paix prévoient la modernisation, la décentralisation et la déconcentration de l'administration, et un projet de loi vise à transformer l'Office national de la fonction publique (ONSEC) en un Secrétariat national des ressources humaines (SENARH) qui sera chargé d'établir des normes pour les ressources humaines de toutes les entités relevant de l'Etat et d'en surveiller l'application. En El Salvador, une nouvelle unité du ministère des Finances a été chargée de mettre sur pied un système de gestion des ressources humaines pour le secteur public, et le plan de formation 1998-2000 accorde la plus grande attention à l'amélioration de la gestion et à la formation des agents du changement(19).

Les problèmes et les objectifs de la réforme du secteur public sont généralement plus ou moins les mêmes en Amérique latine qu'en Afrique. L'accent est mis sur la privatisation et l'externalisation, sur la redéfinition des fonctions de l'Etat, sur la compression des effectifs et sur l'amélioration de l'efficacité de l'administration(20). En général, les pays d'Amérique latine semblent beaucoup s'inspirer des modèles anglo-saxons - qu'il s'agisse du NPM ou de la «réinvention de l'Etat»(21).

Dans beaucoup de pays de la région, les politiques d'ajustement structurel ont eu des conséquences sociales comparables à celles que l'on a pu observer en Afrique. Au Honduras, par exemple, des mouvements sociaux ont eu lieu à cause de la nouvelle pauvreté née de l'ajustement structurel. La Bolivie est le seul pays de la région à avoir créé un fonds d'aide sociale d'urgence pour atténuer les conséquences sociales de l'ajustement structurel; cela aurait pu servir de modèle à d'autres pays confrontés à des problèmes analogues(22).

1.4.5. Pays en transition

Cette section porte principalement sur l'Europe centrale et orientale, où se trouvent la plupart des pays en transition. L'ampleur et les modalités des transformations observées dans cette région varient trop d'un pays à l'autre pour que l'on puisse faire des comparaisons. Néanmoins, on peut relever un certain nombre de caractéristiques communes sur le plan politique et social. Ce qui était en fait un système de parti unique - le Parti communiste était omniprésent - a cédé la place à des régimes parlementaires pluralistes et, désormais, les gouvernants sont élus démocratiquement et comptables de leur action. Le «centralisme démocratique» a été abandonné au profit d'une déconcentration et d'une décentralisation du pouvoir politique, respectueux du droit. Politique et économie sont désormais dissociées. Enfin, ces pays se sont lancés dans de vastes réformes ayant pour but de renforcer l'entreprise privée, de «dénationaliser» (ou de privatiser) une grande partie des unités de production appartenant à l'Etat et de déréglementer et libéraliser l'économie.

Les idées qui sont à l'origine du remplacement d'un système économique nationalisé, centralisé et planifié par une économie de marché sont, en principe, aussi appliquées à la réorganisation - faudrait-il dire peut-être la refondation - du secteur public. Ainsi, on s'attache à renforcer les contrôles démocratiques sur l'administration afin qu'elle soit plus responsable vis-à-vis des organes démocratiquement élus. Des efforts ont été entrepris pour décentraliser l'appareil d'Etat et pour que les institutions publiques respectent strictement les règles de l'Etat de droit et garantissent la légalité des actes publics. Tout le monde s'accorde aussi à reconnaître qu'il faut renforcer l'efficience, l'efficacité et la flexibilité de la fonction publique. L'administration subit donc les mêmes pressions que celles qui ont déjà conduit à des réformes politiques radicales.

Les modèles occidentaux ne sauraient être transposés tels quels dans les pays d'Europe centrale et orientale. Il faut se rappeler que, au départ, les réformateurs se sont heurtés au rejet de l'Etat par la population, phénomène compréhensible mais dommageable. Il leur a fallu prouver qu'un secteur public modernisé était indispensable au bon fonctionnement de l'économie de marché. Dans ce contexte, il est nécessaire d'adopter une approche globale de la réforme: on ne saurait considérer isolément les tâches, les structures organisationnelles, les procédures administratives et les questions de personnel. Il faut aussi tenir compte des interdépendances et des liens horizontaux et, surtout, verticaux entre les différents niveaux de l'administration. Même si les organisations bureaucratiques sont capables d'absorber des chocs extérieurs considérables sans avoir à procéder à des réformes en profondeur, le caractère sans précédent des transformations en cours en Europe centrale et orientale remet en question certains des principes les plus fondamentaux sur lesquels a été érigé l'appareil administratif. Le secteur public, à la fois objet et sujet de la réforme, est obligé de s'adapter. Les réformes visent à introduire stabilité, fiabilité et continuité dans le système administratif, mais elles ne doivent pas faire obstacle aux changements qui seront ultérieurement nécessaires vu que l'environnement continue à se transformer. Il est indispensable de concilier stabilité et flexibilité, fiabilité et ouverture, continuité et adaptabilité. Il faut donc être prudent avant de prescrire tel ou tel système institutionnel, telle ou telle procédure, tel ou tel mode de gestion du personnel ou même telle ou telle approche de la gestion des affaires publiques. Il convient de souligner que, dans plusieurs pays d'Europe centrale et orientale - ceux dans lesquels la réforme de la fonction publique est la plus avancée -, les conditions nécessaires au succès de cette réforme sont déjà en place.

Il est encourageant de noter que la population qui, pendant longtemps, a rejeté l'Etat dans beaucoup de pays d'Europe centrale et orientale est désormais de plus en plus consciente que la réforme du secteur public et le développement du secteur privé vont de pair. Même si l'on continue à se méfier de la bureaucratie, la plupart des observateurs conviennent qu'il sera impossible de mener à bien les programmes de privatisation si des normes fondamentales ne sont pas garanties. Cela concerne des questions très diverses - droits de propriété, attitude des institutions, conscience des problèmes sociaux. Même les représentants du secteur privé s'intéressent à la réforme du secteur public. Ils souhaitent que l'administration devienne efficiente et comptable de ses actions. Ils reconnaissent que les réformes économiques n'aboutiront que dans un cadre administratif, institutionnel et juridique stable. De fait, on semble en général être conscient dans toutes les couches de la société qu'il est vital de pouvoir compter sur un secteur public solide pour stabiliser la situation politique et sociale, créer des marchés, attirer les investissements et atteindre les groupes cibles.

1.4.6. Pays industrialisés

Dans les pays industrialisés, la façon d'appréhender la réforme de la fonction publique, qu'il s'agisse de ses structures, de son organisation ou de sa gestion, présente un certain nombre de points communs, ce qui tient au fait que tous ces pays sont confrontés à des pressions identiques et qu'il y a dans une certaine mesure une conception internationale des mesures à prendre pour faire face à ces pressions. Cela dit, chaque pays a ses traditions constitutionnelles, structurelles et culturelles, de sorte que les réformes s'inscrivent dans des cadres différents. En outre, certains pays ont des problèmes particuliers et donc des objectifs qui leur sont propres.

Le système de relations professionnelles est peut-être la principale variable. En particulier, le rôle plus ou moins grand des institutions et des mécanismes de partenariat et de dialogue social dans la fonction publique peut avoir beaucoup d'influence. Toutefois, certains observateurs ont identifié une tendance, qu'ils critiquent parfois, à appliquer un modèle type d'ajustement structurel ou, du moins, à promouvoir un tel modèle présenté comme la seule approche véritablement moderne ou efficace(23).

Dans les années quatre-vingt, plusieurs pays industrialisés, notamment anglo-saxons (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande et Royaume-Uni, mais aussi Pays-Bas) se sont lancés dans des réformes. L'Allemagne, l'Espagne, la France et l'Italie ont suivi le mouvement avec un certain retard parce que l'attention des hommes politiques était accaparée par d'autres soucis - nécessité de promouvoir la décentralisation et la stabilisation économique, lutte contre la corruption. Les réformes visaient à adapter le système administratif à la nouvelle conception de l'Etat, à la transformation de l'environnement économique et à l'évolution des politiques. En Europe continentale, on a longtemps considéré qu'un emploi de fonctionnaire était un emploi à vie. Cette conception est de moins en moins courante, et on considèr