Bonnes Pratiques dans
l'Administration du Travail

L’accès direct à l’information
des usagers du Service de l’emploi

(revisée en Septembre 2000)

Cas des Etats-Unis

Au cours des années quatre-vingt, les budgets fédéraux alloués au fonctionnement du Service de l’emploi aux Etats Unis (United States Employment Service (USES)) ont subi une diminution marquée. Réagissant à ce manque de ressources pour maintenir un niveau de service adéquat à la population, les Services locaux de l’emploi des Etats ont lancé au cours des quinze dernières années un certain nombre de projets de réorganisation de leurs prestations. Ces projets visaient notamment à faciliter au grand nombre d’individus possibles, spécialement les personnes sans emploi et les employeurs, l’accès aux informations sur le marché du travail par la création ou l’amélioration d’outils de travail adaptés, dont l’outil informatique comme Internet. Il fallait faire mieux avec moins de moyens.

Plus récemment (1995), un rapport présenté au Congrès sur l’amélioration du Système d’information sur le marché du travail (Labour Market Information Service (LMIS)) permettait à l’Etat fédéral de revoir l’ensemble des initiatives prises à travers le pays dans ce domaine, dont celles signalées plus haut, pour bâtir et financer un LMIS à l’échelle nationale.

Ce nouveau LMIS offre maintenant un bouquet complet d’informations à accès direct sur les emplois actuels et futurs (projections), les offres de travail (curriculum vitae personnels), les formations offertes, etc. Les démarches pour le rapprochement entre offres et demandes d’emploi, une certaine forme d’orientation professionnelle et le choix de filières de formation peuvent désormais être entamés à tout moment par un usager à partir de sa résidence, de son lieu de travail ou du point de service prévu à cette fin. Tous ces outils permettent aussi au personnel des Services locaux de l’emploi des Etats d’offrir des services adéquats à tous les usagers.

Aux Etats-Unis, deux mouvements sont à l’origine de l’action de changement portant sur l’accès direct des usagers à l’information sur le marché du travail en vue d’un placement, d’un recrutement, d’un choix de formation, ou l’élaboration d’une politique de formation. Le premier a été lancé par les Services locaux de l’emploi des Etats et le second par le ministère du Travail au niveau fédéral (Department of Labor (DOL)).

Durant la dernière décennie, les gestionnaires de la State Employment Security Agency (SESA) ont dû redoubler d’efforts et d’imagination pour maintenir le niveau et la qualité des services habituellement offerts aux usagers car cette période a été marquée par des compressions budgétaires importantes et un réajustement de la mission et des ressources du USES en conséquence.

Quatre types de services étaient alors offerts par les bureaux du USES:      

• le rapprochement entre les chercheurs d’emploi et les employeurs ayant des postes vacants;
     
• l’organisation de tests et l’apport de conseils professionnels;
     
• l’activité de coercition pour le compte d’autres sections du USES ou d’autres organismes d’Etat (assurance chômage, protection sociale, immigration, bons d’alimentation, etc.);
     
• pour le marché du travail, collecte d’informations et analyse statistique.

Au cours des quinze dernières années, les bureaux du USES ont été marqués par:

a)    Un changement dans les types de services offerts suite à:

• une diminution de 28 pour cent des placements (1980-1986) due à une réduction du soutien fédéral aux agences de l’emploi, un soutien fédéral accru aux intermédiaires publics concurrents et aux intermédiaires à vocation non lucrative, une croissance rapide du commerce des agences de l’emploi et du secteur des services d’assistance temporaire, de caractère privé et à vocation lucrative;
• une diminution de 50 pour cent des services de conseils professionnels (1980-1987) (diminution de 34 pour cent du nombre de conseillers), due à la suppression du soutien financier fédéral;
• l’abandon à la fin des années quatre-vingt des tests d’aptitude (General Aptitude Test Battery (GATB)), qui permettaient un classement des qualifications du candidat pour référence aux fins de placement. En juillet 1990, le DOL a officiellement informé la SESA que le GATB ne pourrait plus être utilisé, à compter du début de 1991, pour déterminer les priorités de référence en matière de placement;
• une augmentation des responsabilités de coercition aux fins de mise en conformité, laquelle a entraîné un fort travail de paperasserie;
• une hétérogénéité des activités et des sources de financement en matière d’information sur le marché du travail. Contrastant avec un programme qui vise à produire des estimations nationales fiables, l’Employment and Training Administration (ETA) ne fournissait que 7 pour cent du financement fédéral pour ces activités.

b)     Une restriction d’accès de la clientèle aux services, suite aux coupures dans les subventions fédérales en 1982:

• de nombreux bureaux locaux ont été fermés ou déplacés et leur entretien et leur réaménagement différés;

• les heures d’ouverture ont été réduites.

c)     Une diminution des effectifs:

• qui sont passés en 1982 de 30 000 hommes-année (environ) à 22 800, soit une réduction de 24 pour cent, par le gel de l’embauche, les compressions de personnel, les réaffectations internes, le cumul de fonctions et l’utilisation de personnel intermittent.

d)Un changement de profil des personnes inscrites:

• suite à des modifications de la législation (début des années quatre-vingt-dix), on constate une diminution de 63 pour cent du nombre des économiquement faibles inscrits. Ce nombre a cependant été compensé par une montée du flux de travailleurs déplacés en provenance du secteur de production de biens durables, des employés d’usines de montage automobile, des ouvriers de l’acier et du personnel du secteur maritime¹.

Pour répondre aux nouveaux besoins tout en assumant les dernières contraintes imposées, de nouvelles stratégies et de nouvelles pistes d’intervention ont d’abord été explorées au niveau local:

•       la prise en charge par groupe qui s’est avérée plus coûteuse que la prise en charge par individu;

•       les tests, dont plusieurs ont été éliminés en 1991;

•       le recours à des activités associatives (clubs de demandeurs d’emploi (job-clubs)), dont le succès n’a pas été démontré;

•       le système d’enregistrement à distance qui était déjà utilisé dans les zones rurales;

•       l’adoption de nouvelles technologies dans le cadre de la création de services à guichet unique (One-Stop).

C’est finalement autour de ce dernier thème que s’articulera principalement la stratégie locale récente:

•       le libre-service;

•       le libre-service assisté;

•       le service spécialisé fourni par des professionnels.

Vu l’état de décentralisation extrême des services de l’emploi, chaque Etat peut décider de l’organisation des agences sur son territoire et créer des bureaux One-Stop où l’usager a accès à ces trois types de services dont les services en libre-service. Ces derniers services étaient accessibles à tous via les banques de données des Etats et du gouvernement fédéral.

Mais, suite à la rationalisation et au dégraissage des opérations des agences de l’emploi, on trouve dans les services de l’emploi de moins en moins de personnel, notamment de conseillers en orientation professionnelle. Dans certains Etats, on n’en trouve aucun répondant à des demandes générales sauf assignés à des programmes spécifiques pour des clientèles ciblées. Les agences de l’emploi responsables de programmes sociaux et de coercition étaient souvent mal perçues. Les employeurs croyaient n’y trouver que des candidats demandeurs d’emploi peu qualifiés et les demandeurs d’emploi n’y trouveraient que des emplois de bas niveau. Perçues comme peu efficaces, elles sont de moins en moins utilisées. On tente alors de transférer l’exécution des tâches d’information et une partie des tâches de conseil professionnel dans des outils informatiques d’information sur les carrières disponibles dans les agences de l’emploi, les écoles secondaires, collèges, universités et sur internet.

Les objectifs visés étaient:

•       la flexibilité et l’adaptabilité (accessibilité);

•       la réduction des coûts en personnel;

•       la responsabilisation des usagers.

La seconde impulsion qui a contribué à l’accès direct des usagers à l’Information sur le marché du travail (Labour Market Information (LMI)), produit normalement offert par les bureaux d’emploi, fut la création d’un système intégré de diffusion du LMI. Au cours de la première moitié des années quatre-vingt-dix, le Congrès a demandé au Secrétaire d’Etat au travail de faire une révision complète des besoins du marché et des produits existants sur l’information sur le marché du travail. L’ETA et le Bureau of Labor Statistic (BLS) ont alors été chargés de faire cette étude en collaboration avec un certain nombre de directeurs responsables du LMIS, avec le comité responsable du LMI de l’Interstate Conference of Employment Security Agencies (ICESA) et le National Occupational Information Coordinating Committee (NOICC).

Dans cette consultation organisée pour la mise sur pied du système, notamment au niveau central, les acteurs sociaux semblent peu actifs. On trouve cependant au niveau local, c’est-à-dire pour les services One-Stop, des groupes-conseil comprenant employeurs, syndicats, usagers, établissements d’enseignement, groupes sociaux, etc. qui sont consultés sur la mise en place de services.

Le rôle des principaux acteurs

Les investissements (efforts et financement) que le DOL a mis dans ce processus de diffusion du LMI, dont l’accès direct aux informations, découlent en grande partie du rapport soumis au Congrès des Etats-Unis en juillet 1995 sur le LMIS dont l’objectif était d’encourager l’introduction d’une politique d’ensemble pour la création d’un système d’information de qualité sur le marché du travail. Le travail a porté sur:

•       les besoins des usagers et les produits existants;

•       le cadre législatif et le financement;

•       l’organisation, la coordination et la gestion du système comprenant le rôle des Etats;

•       une évaluation de la capacité des Etats et des services locaux de l’emploi et l’impact sur les formules financement au niveau fédéral.

Il était apparu dès le début des travaux que ce projet sur des banques d’information pour le LMIS devait profiter des expériences et des informations des Etats.

La recherche et le développement de l’ensemble du mécanisme et de ses composantes ont ainsi été conduits via des consortiums réunissant des agences d’Etat, considérant que l’expérience accumulée et que le travail déjà effectué par les Etats pour les banques de données sur les offres d’emploi (America’s Job Bank (AJB)), les projections d’emploi, les employeurs, les salaires, etc. devaient être utilisés. Le ministère a donc invité les Etats intéressés à participer à un travail collectif et a fourni à cette fin le budget nécessaire pour lancer l’opération. Les grandes lignes du rapport produit suite à cette collaboration portent sur:

a)    Les principes du système lui-même:

• centré sur l’usager et répondant à ses besoins;

• facile d’accès et d’utilisation (le dernier cri de la technologie);

• relié aux autres systèmes et sources d’information;

• appliquant le même degré d’intégrité et de confidentialité de l’information que le système actuel.

b)     L’identification des usagers visés:

• les individus,

• les employeurs,

• les intermédiaires/conseillers,

• les promoteurs économiques,

• les enseignants et les fournisseurs de programmes de formation,

• les planificateurs et les responsables politiques.

c)     La description des différents systèmes existants

d)    Des propositions pour décisions sur:

• les produits et services retenus à l’adresse de l’usager;

• les besoins en informations supplémentaires;

• les moyens technologiques pour offrir les produits et services;

• la structure organisationnelle du LMIS;

• l’uniformité des langages et normes techniques;

• un programme de financement.

La mise en œuvre

L’USES et l’équipe du One-Stop/LMI au niveau fédéral (ETA) partagent la responsabilité de l’administration et de la surveillance du projet. L’équipe du One-Stop/LMI a aussi comme rôle de fournir les spécifications techniques nécessaires pour relier les différentes banques de données construites par les Etats.

Les objectifs stratégiques globaux pour les banques de données sont fonction du plan de travail interne de l’agence et de la consultation régulière avec les Etats, alors que les objectifs spécifiques et le calendrier dépendent des discussions et des consensus obtenus dans les consortiums.

Concrètement, les banques de données sont regroupées sous America’s Career Kit (ACK), qui permet un accès facile à des données intégrées. Ces banques sont:

•       L’America’s Job Bank (AJB) (liste électronique d’offres d’emploi): Cette banque de données est le fruit des efforts des autorités fédérales et des Etats. Lancée en 1993 en développement de l’Interstate Job Bank (1979), elle est disponible sur Internet depuis février 1995 (2,1 millions de consultations par jour ouvrable). Elle offre un accès direct aux employeurs. En avril 1998, plus de 25 000 employeurs avaient inscrit directement plus de 250 000 emplois disponibles.

          Elle est administrée par l’USES, une composante de l’ETA.

•       L’America’s Talent Bank (ATB) (liste électronique de curriculum vitae): Le consortium de 20 Etats qui a développé cet outil était conduit par les Etats du Michigan et du Missouri. La version lancée au printemps 1998, désormais incorporée à l’AJB, reflète en grande partie la proposition faite par les Etats travaillant dans ce consortium. Cette banque de données, accessible par Internet, permet aux employeurs de consulter les curriculum vitæ des demandeurs d’emploi et, aux demandeurs d’emploi, d’avoir accès à un vaste marché du travail.

•       L’America’s Career InfoNET (ACINet): Le développement de cette banque de données a été réalisé en sous-traitance au niveau fédéral. Ce produit, incluant un nouveau répertoire des professions, est disponible dans sa nouvelle version depuis juillet 1999 (Occupational Information Network (O*NET)). Les Etats et d’autres organisations intéressées par l’emploi et la formation ont été consultés. Cet outil est géré par l’équipe du One-Stop/LMI au niveau fédéral (ETA).

          Cette banque de données accessible par Internet offre des informations sur les professions. Elle comprend O*Net, qui a remplacé le Dictionary of Occupational Titles (DOT). O*Net est maintenant la source nationale principale d’information sur les professions. Les informations sont disponibles via les codes de profession, des mots clés ou une liste de sujets. Cette base de données peut aussi offrir des informations sur les points suivants:

  • liste des employeurs;

  • recherche sur les professions: informations générales (répertoire), salaires et formations;

  • profil géographique: informations régionales sur la population, le chômage, le revenu des ménages, etc. en relation avec une profession;

  • ressources complémentaires: informations sur les syndicats, les associations professionnelles, répertoire des entreprises, cartes, météo, système d’éducation, etc.;

  • tendances: projections sur l’emploi et les salaires par profession.

•       L’America’s Learning Exchange (Education and Training Information): C’est aussi le fruit d’une approche collégiale. Le développement de cet outil a été dirigé par l’Etat du Minnesota avec une forte participation d’institutions du secteur de l’éducation et d’autres Etats. Du personnel du NOICC a été détaché pour développer cette banque de données. Le produit final devait être disponible fin janvier 1999. Déjà cet outil offre des produits spécialisés utiles, entre autres au personnel des services locaux de l’emploi pour conseiller les employeurs, les demandeurs d’emploi et les étudiants sur des moyens de formation, comme des centaines de descriptions de cours, de livres, de rapports, etc. Tout ce matériel s’adresse aux spécialistes du développement de l’emploi, du placement, de l’orientation, de la diffusion de l’information sur le marché du travail, de la formation, etc.

La liste des ressources en formation en rapport avec un emploi disponible attire plus de dix millions de chercheurs d’emploi et d’employeurs par semaine.

De nombreuses institutions d’enseignement sont déjà inscrites. L’Université du Minnesota a été la centième institution d’éducation continue à s’inscrire. Des centaines d’offres de formation sont maintenant disponibles.

L’administration future de l’AJB et de l’ATB est un sujet de constante discussion entre les Etats et le niveau fédéral (ETA). Pour le moment, ce dernier considère que l’administration de ce service de placement électronique devrait idéalement revenir à une organisation sans but lucratif. Un certain nombre de propositions ont été étudiées dernièrement avec l’ICESA, mais aucune décision n’a été arrêtée.

L’équipe de gestion au niveau national est restreinte. Elle est composée de quatre personnes à plein temps au sein de l’équipe du One-Stop/LMI/au niveau fédéral (ETA) et, dans chaque bureau régional (dix), d’une personne ressource qui sert d’appui technique pour les différents consortiums des Etats.

Le rapport au Congrès a prévu la création d’un Institut de formation pour le personnel travaillant dans l’équipe du LMIS (South Carolina LMI Institute). Cet institut n’est pas nécessairement un lieu physique mais un réseau informatique, regroupant notamment des cours ou des outils d’information et de formation facilitant l’apprentissage nécessaire à l’utilisation des différents instruments de travail. Il prévoit aussi des moyens de formation pour venir en aide aux utilisateurs des banques de données comme les conseillers en emploi des services de l’emploi.

A la demande du Congrès, le dernier cri de la technologie de l’information a été retenu pour faciliter l’accès à l’information. Le sort a voulu que l’extraordinaire développement d’Internet ait favorisé la décision d’offrir en libre-service tous les outils de l’ACK. L’AJB propose aujourd’hui de 950 000 à 1 000 000 d’emplois tous les jours dans les services publics de l’emploi et en accès direct touchant toutes les clientèles. En septembre 1998, le nombre de curriculum vitæ actifs atteignait les 150 000 par semaine (ATB).

Concernant le financement, le rapport au Congrès de 1995 prévoyait des investissements dans quatre secteurs:

•       services et produits communs, comme la formation des personnels, projections communes coordonnées par le BLS, etc.;

•       constitution et financement des activités de sept consortiums d’Etat dirigés par un Etat chargé de la recherche et du développement de banques de données précises ou d’un sujet à développer:

  • projections à long terme sur l’industrie et l’emploi;

  • projections à court terme sur l’industrie et l’emploi;

  • utilisation des données de l’assurance chômage comme outil du LMIS;

  • mise sur pied d’une banque d’informations sur les employeurs;

  • création d’un institut sur le LMI;

  • création d’un système d’étude du marché sur les fournisseurs de formation;

création d’une banque de données sur les salaires moyens par profession;

•       création d’un réseau informatisé permettant d’offrir les services et améliorations des banques de données existantes;

•       appui aux services One-Stop pour leur permettre d’offrir à leurs clients l’accès aux technologies de l’information et à leurs produits.

Le financement pour les années subséquentes provient principalement du budget alloué par le Congrès, c’est-à-dire les crédits budgétaires prévus pour le service One-Stop². De 1994 à 1998, les crédits budgétaires sont passés de 50 à 150 millions de dollars annuels. Le dernier budget prévoyait 92,5 millions de dollars pour les subventions (pour l’implantation) et 57,5 millions de dollars pour les investissements (pour l’information sur le marché du travail).

Le budget annuel de 1998 (57,5 millions de dollars d’investissement) pour le SIMT se ventile comme suit, pour les banques de données entre autres:

Le budget pour 1999 est de 146,5 millions de dollars. Pour l’an 2000, on a demandé le même budget mais, pour la suite, les sommes iront en décroissant, notamment pour le soutien au service One-Stop, jusqu’à disparition complète.

Par contre, selon une loi de 1998³, le financement du service One-Stop sera assuré par les partenaires eux-mêmes. Ces derniers doivent convenir dans un protocole d’entente de la répartition des coûts de fonctionnement du système et des services à offrir aux travailleurs adultes et aux personnes sans emploi.

Impact de la mesure

L’évaluation de l’impact des programmes et des interventions de l’ETA se fait selon les règles prévues par une loi de 1993⁴. La revue du budget annuel est aussi l’occasion de fournir un certain nombres de données sur les activités dans le domaine. Pour l’ACK, il ne semble pas y avoir pour le moment d’évaluation formelle prévue.

Pour les services de l’emploi, sont pris en compte dans l’AJB/ATB le nombre d’employeurs inscrits et le nombre de curriculum vitae actifs. Les données habituellement utilisées pour évaluer le rendement des services de l’emploi sont maintenant inutilisables car le nombre de placements réalisés grâce aux informations en libre-service ou par Internet n’est pas mesurable. Une évaluation annuelle sera désormais conduite auprès des usagers sur la qualité de service.

Les divers moyens d’information qui permettent aux usagers d’une certaine façon de court-circuiter les services offerts habituellement par les services de l’emploi, comme l’information, l’orientation, le rapprochement de l’offre et de la demande d’emploi, portent certains à croire que les services de l’emploi tels qu’on les a connus sont voués à disparaître, du moins dans les pays très développés, à moins que ces derniers ne redéfinissent le service qu’ils offrent aux clients dans la perspective de l’appui positif qu’offrent les nouvelles technologies et le libre-service. Ce mouvement vers des services One-Stop aux Etats-Unis et dans les pays nordiques est peut-être une réponse à cette redéfinition positive des services adéquats et une façon de maintenir des services de l’emploi, du moins dans les pays qui en ont les moyens techniques et financiers.

¹ Voir BIT: La productivité dans l’administration du travail (document n^o 35, 1993).

² Loi du 6 juin 1933 tendant à établir un système national de placement et de coopération avec les Etats en vue de développer ledit système ainsi qu’à d’autres fins (The Wagner-Peyser Act, 1933) (Série législative, BIT, tome xiv, 1933, partie 1, pp. 562-572).

³ Loi publique n^o 105-220 du 7 août 1998 relative à l’investissement en main-d’œuvre (United States Code Congressional & Administrative News, octobre 1998, vol. 8, pp. 937-1247).

⁴ Loi publique n^o 103-62 du 3 août 1993 relative à la performance et aux résultats du gouvernement (ibid., septembre 1993, vol. 7, pp. 285-296).