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_____Travail_____
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(le programme WISE)
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des entreprises
Cas de l’Espagne
(revisée en Septembre 2000)
Le Fonds de garantie salariale
Pour garantir le paiement des salaires et indemnités dus aux travailleurs licenciés par des entreprises en crise ou jugées insolvables, l’administration du travail espagnole a mis en place des dispositions législatives et un mécanisme spécifique par lequel un Fonds de garantie salariale est constitué par les apports de toutes les entreprises publiques et privées employant des travailleurs. Ce fonds verse directement les montants qui leur sont dus aux travailleurs concernés et se substitue à ceux-ci devant les entreprises défaillantes.
Le fonds est administré par un organisme autonome sous tutelle du ministère du Travail, de la Sécurité sociale et des Affaires sociales. Cet organisme est dirigé par un Secrétaire général et un Conseil d’administration tripartite. Le Secrétariat général, qui comporte un siège central et une Unité administrative périphérique par province, gère un capital financier important, sur lequel il finance son propre fonctionnement, et utilise des pratiques administratives modernes.
Selon le principe général du droit espagnol relatif aux faillites, les créanciers ont un statut égal. Cela signifie que lorsque le patrimoine du débiteur est insuffisant, tous les créanciers se trouvent sur un même pied d’égalité pour revendiquer leurs créances, de sorte qu’il faut procéder à une répartition proportionnelle des créances afin que tous puissent recouvrer partiellement ce qui leur est dû. La reconnaissance, établie dans les années trente par le droit civil, de «privilèges» dans les cas de faillites, n’était pas suffisante pour prendre en compte les différences naturelles entre les travailleurs et le reste des créanciers. La loi du 16 octobre 1942 relative au contrat de travail1 a requis l’application de ces privilèges aux travailleurs. Cependant, les procédures de faillite conduisaient, la plupart du temps, à la fermeture des entreprises et à des pertes d’emploi. Dans le courant des années soixante-dix, l’Etat a décidé d’intervenir pour assurer une garantie salariale pour les travailleurs en cas de crise des entreprises. Il a fallu, à cet égard, élargir la période de protection privilégiée des salaires face à d’autres créanciers et créer une institution de garantie, le Fonds de garantie salariale2, qui couvre, pour les créances des travailleurs, des minima reconnus par les partenaires sociaux comme étant socialement acceptables.
Les mécanismes communs à diverses législations nationales du travail et conformes aux normes internationales du travail ont été complétés en Espagne par un nouveau mécanisme qui s’inscrivait dans une stratégie permettant d’éviter des décisions arbitraires susceptibles de préserver les intérêts particuliers plutôt que de sauvegarder l’intérêt collectif que représente le maintien des postes de travail. Cette stratégie visait à valider les décisions résultant de négociations entre l’entreprise et les représentants des travailleurs et, en cas de désaccord, à contrôler, vérifier et décider de la mesure à mettre en œuvre dans les entreprises dont les difficultés auraient un effet collectif sur l’emploi global.
Le nouveau mécanisme consiste à utiliser le fonds pour intervenir dans une situation de crise partielle de l’entreprise. Le fonds se porte garant du paiement des salaires et indemnisations des travailleurs licenciés par des entreprises pour raison d’insolvabilité, de suspension de paiements, de faillite et de concours des créanciers. Dans ces cas, il est le responsable «subsidiaire» des entreprises, c’est-à-dire qu’il verse les montants dus aux termes de la loi quand l’entreprise se trouve dans l’une des situations précitées. A ce titre, le fonds verse les montants dus aux travailleurs et se subroge à ceux-ci devant les entreprises pour recouvrer, pour son propre compte, les créances dues. Il ajourne et fractionne alors la dette de l’entreprise pour que celle-ci puisse poursuivre son activité avec les travailleurs non licenciés. Ce mécanisme permet ainsi d’éviter la liquidation du patrimoine et la fermeture de l’entreprise en état d’insolvabilité et de sauvegarder une partie des emplois.
Le fonds est administré par un organisme autonome public sous tutelle du ministère du Travail et de la Sécurité sociale, qui a la capacité juridique et la capacité d’agir, qui se finance avec les cotisations – dont le taux est fixé chaque année par le gouvernement – versées mensuellement par les entreprises en même temps que les cotisations de la Sécurité sociale3. Cet organisme est dirigé par un Conseil d’administration tripartite et l’exécution des missions qui lui sont conférées est assurée par un Secrétariat général. Le Conseil d’administration se compose de représentants des organisations de travailleurs, des organisations d’employeurs et de l’Etat. Cet organe4 a pour mandat: d’élaborer les critères d’action du fonds, de connaître l’évolution économique du fonds; de faire des propositions au gouvernement, sous couvert du ministre du Travail, pour l’application des mesures nécessaires à l’accomplissement des missions du fonds; d’approuver l’avant-projet du budget annuel; de contrôler a posteriori les dépenses budgétaires; d’approuver le rapport annuel d’activité de l’organisme administrant le fonds.
A ce dispositif s’ajoutent des Commissions provinciales de suivi du fonds, présidées par le directeur provincial du travail du ministère du Travail et de la Sécurité sociale. Ces commissions tripartites sont composées de trois représentants de l’administration publique, trois représentants des organisations de travailleurs et trois représentants des organisations d’employeurs. Ces commissions, qui doivent se réunir une fois par trimestre, ont pour mandat de recevoir et prendre en considération les informations, les directives et les critères d’action établis par le Conseil d’administration, de connaître l’évolution économique du fonds dans la province en cause et ses effets dans le champ d’action du fonds; d’évaluer l’action et le fonctionnement du fonds dans la province en cause.
Le Secrétariat général du fonds comprend un siège central et 52 Unités administratives périphériques (UAP) pour l’instruction des actions juridiques et la réalisation des actions subrogatoires. La structure du Secrétariat général est fixée par le décret royal du 14 août 1979, amendé en 1986 pour établir la liste des postes, puis en 1988 pour fixer les rémunérations du personnel, et en 1989 pour établir la liste des postes des UAP. Les tâches principales du Secrétariat général sont les suivantes:
Des synergies étroites existent entre l’administration du fonds, l’Inspection du travail, la Trésorerie de la sécurité sociale et l’Institut national de l’emploi.
Les effectifs du Secrétariat général s’élèvent à 489 fonctionnaires. Ce personnel est soumis au statut général de la fonction publique aussi bien pour la nomination que pour le développement de carrière et l’évaluation annuelle du travail. Les descriptions de postes sont établies conformément à la réglementation en vigueur au ministère du Travail. Les profils de postes nécessaires aux tâches et responsabilités des fonctionnaires des unités administratives périphériques exigent des qualifications d’avocat et de secrétariat. En effet, le chef d’unité doit être avocat parce qu’il intervient devant les tribunaux de l’Ordre social et civil. Au siège, les profils sont plus variés et exigent des qualifications en droit (social, commercial, civil, et fiscal), en finances publiques et privées, en gestion, en procédures de liquidation et en administration générale.
Le recours aux technologies de l’information pour l’administration du fonds est bien établi. Tous les fonctionnaires disposent de l’équipement informatique nécessaire. Le siège du Secrétariat général du fonds et les 52 unités administratives périphériques sont connectés en réseau entre eux et avec le réseau du ministère du Travail, le réseau de la Trésorerie de la sécurité sociale ainsi que celui de l’Institut national de l’emploi. Grâce à ce système de réseaux, l’information est instantanée. Ainsi, lorsqu’une mesure de licenciement collectif est prise par une entreprise, l’employeur dépose la décision auprès de la Direction du travail de la communauté autonome concernée, laquelle transmet cette information au fonds ainsi qu’à toutes les institutions impliquées. La disponibilité de l’information est également simultanée en ce qui concerne les versements au fonds de la quote-part des entreprises, lesquels doivent être effectués avec le versement des cotisations à la Sécurité sociale. De la sorte, l’administration du fonds peut savoir à tout moment quelles entreprises sont en retard dans leurs paiements et lesquelles ont eu un report de délai pour effectuer leurs paiements.
Le fonctionnement du Secrétariat général administrant le fonds est financé par un prélèvement opéré sur le capital constitué par les cotisations versées par les entreprises (0,4 pour cent des salaires perçus par les travailleurs) et les intérêts produits par le placement de ce capital. Le fonds gère un capital de 82 270 millions de pesetas, dont 97,3 pour cent représentent le montant des prestations versées. Le budget de fonctionnement s’élève à un peu moins de 4 milliards de pesetas, dont environ 49 pour cent représentent les coûts de personnel. La gestion financière est annuelle et fait l’objet d’un rapport qui est soumis au Conseil d’administration du fonds après vérification des comptes.
Les activités déployées et les résultats obtenus par l’administration du fonds sont évalués au moyen d’instruments statistiques et d’études qualitatives. Les données statistiques, qui sont recueillies instantanément par le système informatique sont traitées et analysées par le Secrétariat général et font l’objet d’un rapport global soumis au Conseil d’administration du fonds. En ce qui concerne les Unités administratives périphériques, les Commissions provinciales de suivi procèdent à l’évaluation des activités et résultats obtenus dans chaque province et soumettent un rapport au Secrétariat général qui consolide l’ensemble dans son rapport au Conseil d’administration.
En 1997, un montant de 79 823 millions de pesetas a été versé au bénéfice de 155 495 travailleurs provenant de 31 788 entreprises des secteurs industriel, immobilier, commercial, de la réparation automobile, de la construction, des services sociaux à la collectivité, des transports et de la communication. En outre, 92 655 postes de travail ont été conservés au cours des six dernières années grâce à l’intervention du Fonds de garantie salariale. Les montants qui ont fait l’objet de conventions de remboursement par les entreprises déclarées insolvables (cas dans lesquels des entreprises ont pu poursuivre leurs activités avec une partie de leur personnel grâce à des conventions de redressement5) se sont élevés à 56 894 millions de pesetas et ont représenté en moyenne 15,9 pour cent du total des prestations payées par le Fonds de garantie salariale.
Les cas de non-respect des conventions de remboursement oscillent autour de 15 pour cent par année et il ne s’agit pas toujours d’un non-respect absolu suivi de la fermeture de l’entreprise. Il s’agit souvent de cas où les paiements ne sont pas effectués et où le fonds ne reçoit pas les montants convenus dans l’année, mais ne demande pas l’exécution de la convention pour ne pas compromettre le maintien des postes de travail.
En résumé, l’action de l’administration du travail espagnole est originale dans la mesure où le fonds a élargi les conditions et les modalités de paiement des prestations salariales ou des indemnités de licenciement dans les cas d’insolvabilité de l’entreprise, ainsi que le recouvrement des dettes des entreprises. A ce titre, cette action constitue un exemple parce que le mécanisme mis en place offre la possibilité de maintenir l’entreprise en activité sans procéder à la liquidation de son patrimoine ni mettre un terme à la totalité des contrats de travail, par l’intermédiaire de la procédure judiciaire d’exécution séparée des créances des travailleurs par rapport au reste des créanciers. Grâce à une réglementation élaborée par l’administration du travail, en étroite consultation et coopération avec les partenaires sociaux, qui permet la signature d’une convention entre l’entreprise en difficulté et le fonds, il est possible d’ajourner et de fractionner les dettes de l’entreprise et d’accorder des délais de remboursement confortables6. L’entrée en vigueur de l’accord suspend les actions engagées par le fonds devant l’organe judiciaire auquel l’accord est transmis pour l’archivage provisoire des procédures dans la mesure où elles concernent le fonds.
Ce système offre l’avantage de sauvegarder une grande partie des postes de travail des entreprises en difficulté. Il a en outre des effets indirects positifs: d’une part, l’insolvabilité déclarée de l’entreprise n’influence pas négativement la position de l’entreprise sur le marché, car les biens cessent d’être saisis et l’entreprise peut accéder aux fonds ou crédits de financement externes; d’autre part, en raison de la transparence de la réglementation, le processus peut faire l’objet d’un accord avec les travailleurs eux-mêmes dès le début de la crise. Ainsi, au moyen de licenciements collectifs partiels, dont les indemnisations sont payées par le fonds, lequel se subroge aux travailleurs, il est possible de sauver les autres postes de travail et d’éviter que la crise de l’entreprise ne conduise à la disparition de celle-ci.
1 Loi du 16 octobre 1942 établissant les prescriptions régissant l’élaboration des règlements de travail. (Boletin Oficial del Estado, 23 octobre 1942, no 246, p. 8462).
2 La création du Fonds de garantie salariale a été approuvée en 1977 par le décret-loi royal no 17 du 4 mars 1977 concernant les relations professionnelles (ibid., 9 mars 1977, no 58, p. 5464). Outre l’article 51 de la Charte des travailleurs, qui prévoit une procédure de négociation avec les représentants des travailleurs dans les cas de licenciements collectifs dus à des causes économiques, techniques, d’organisation ou de production, les principales normes juridiques qui régissent le Fonds de garantie salariale sont: i) l’article 33 de la Charte des travailleurs (CT), dont la première version légale date du 10 mars 1980 et qui a force de loi dans le texte refondu approuvé par le décret législatif royal no 1 du 24 mars 1995 portant approbation du texte révisé de la loi relative au statut des travailleurs (ibid., 29 mars 1975, no 75, pp. 9654-9688); ii) le décret royal no 505 du 6 mars 1985 relatif à l’organisation et au fonctionnement du Fonds de garantie salariale (ibid., 17 avril 1985, no 92, pp. 10203-10208), qui constitue le règlement général du fonds; iii) l’arrêté ministériel du 20 août 1985 portant application de l’article 32 du décret royal no 505 du 6 mars 1985 relatif à la conclusion des accords de remboursement des montants versés par le Fonds de garantie salariale (ibid., 28 août 1985, no 206); iv) le décret législatif royal du 7 avril 1985 portant approbation de la loi de procédure du travail (art. 235 et 303).
3 Le fonds est financé par les cotisations versées par les entreprises publiques et privées sur un compte séparé à raison de 0,4 pour cent des salaires perçus par les travailleurs. Cette institution peut être définie comme un fonds de solidarité entreprise, constitué par les apports de toutes les entreprises employant des travailleurs.
4 Défini par l’article 5 du décret royal no 505 du 6 mars 1985.
5 «Saneamiento» en espagnol.
6 Ajournement du montant total sans fractionnement, avec un délai de remboursement maximal de deux ans ou un ajournement avec fractionnement du montant total, avec un délai de remboursement maximal de huit ans et un moratoire de six mois au maximum.