Bonnes Pratiques dans
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_____Emploi_____
• Centre d’information
Cas de la Chine
• Système statistique de projection
de l’emploi par profession
Cas des Etats-Unis
• L’accès direct à l’information
des usagers du Service de l’emploi
Cas des Etats-Unis
• Placement des chômeurs
Cas de la Chine (la Région administrative spéciale de Hong-kong)
• Bilan de compétences
Cas de la France
• Reconversion des travailleurs
Cas de la Chine
• Dispositif de première alerte
Cas de l’Autriche
• La promotion de l’esprit d’entreprise
Cas de la Pologne
• La promotion de l’emploi dans les petites
et moyennes entreprises (PME)
Cas du Japon
(revisée en Septembre 2000)
La progression très rapide du nombre des personnes sans emploi en Pologne au début des années quatre-vingt-dix, à la suite de la restructuration et de la privatisation du secteur d’Etat, a conduit le gouvernement à considérer que la création d’emplois par les chômeurs devait être fortement encouragée. Cela a imposé une profonde transformation des services de l’emploi, entamée dès 1990 avec notamment l’aide du BIT. Parmi de nombreuses nouvelles activités conduites par les services de l’emploi, un système de prêts au démarrage a été mis à la disposition des candidats à la création d’une activité économique ainsi qu’aux employeurs désireux d’accroître leurs effectifs.
L’implication des services de terrain du ministère du Travail a permis une bonne utilisation de cette procédure en même temps que son utilisation contribuait à revaloriser l’esprit d’entreprise et à renforcer les compétences et l’efficacité des agents du ministère.
De nombreuses structures locales ont pris le relais et complété l’action du gouvernement, si bien qu’aujourd’hui en Pologne les très petites entreprises constituent la forte majorité des activités privées et contribuent de façon significative au Produit national brut (PNB) du pays: on peut parler d’un effet boule de neige entraîné par cette mesure.
La forte progression du chômage entre 1990 et 1993 (3 millions de chômeurs à la fin de 1993) a fortement incité les services de l’administration du travail à tenter de développer l’esprit d’entreprise, notamment parmi les jeunes, afin d’«activer» les dépenses consacrées au chômage.
Toutefois, le manque de clarté des dispositions législatives en matière de création d’emplois, la difficulté pour les particuliers d’accéder au crédit bancaire, les coûts indirects élevés du travail, une productivité faible et une mentalité peu encline au risque entrepreneurial ont été autant d’obstacles importants à la mise en œuvre de cette politique.
L’action entreprise se définit donc à la fois par la mise en place de crédits accordés aux chômeurs désireux de créer une activité ainsi qu’aux petits employeurs voulant recruter, et par un effort d’incitation et de formation des candidats à la création de petites entreprises.
Son cadre législatif a été défini de plus en plus précisément au fur et à mesure de l’évaluation de son application1:
L’objectif visé est principalement d’inciter les chômeurs et les petits employeurs à créer ou renforcer leur activité, en leur donnant les moyens financiers de créer leur (ou de nouveaux) emploi(s). En effet, le gouvernement a considéré dès le départ que c’est de la création massive de PME que pouvait venir la résorption de la vague de chômage entraînée par les restructurations et disparitions des entreprises d’Etat.
Il était indispensable, pour y arriver, d’éveiller un esprit d’entreprise inhibé pendant les décennies précédentes.
Le réseau des bureaux du travail, organes déconcentrés du ministère du Travail, a été retenu pour mettre en place cette politique. Créé sous sa forme actuelle le 1er janvier 1993, il se structure autour de l’Office national du travail, dont le Président est nommé par le Premier ministre sur proposition du ministre du Travail après consultation du Conseil national de l’emploi, en 49 directions régionales et 365 bureaux locaux du travail, dont les responsables sont désignés par le niveau régional.
Ces services n’ont pas de lien organique avec les collectivités locales autonomes, qui développent également de leur coté des structures favorisant la création d’emplois.
Cette activité fait partie des tâches des services du travail au niveau local. Elle n’est pas individualisée. Quatre cents agents sur les 20 000 que compte le système des bureaux du travail sont chargés de la gestion des prêts, mais ce n’est pas leur seule fonction.
La plupart d’entre eux ont suivi des formations sur la création d’entreprises, dans le cadre d’un programme du BIT pour l’amélioration des capacités des services de l’emploi, ainsi que d’autres formations techniques.
Après une période initiale pendant laquelle il n’existait pas de critère précis ouvrant droit aux prêts, laissant de fait une grande autonomie à l’échelon chargé d’instruire les dossiers, le bureau local, les conditions d’attribution ont été normalisées afin d’éviter des échecs ou des abus liés à une instruction initiale insuffisante.
Ces conditions initiales floues sont à l’origine d’une vague d’attribution de crédits liée aussi à l’effet de nouveauté (un stock potentiel de créateurs d’entreprises existait) en 1990, suivie par un flux annuel régulier d’un niveau bien inférieur.
D’autres mesures parallèles favorisant la création d’emplois, ciblées sur différents profils, ont été mises en place:
Depuis 1995, des actions ciblées vers les groupes les moins favorisés ont été mises en place: handicapés, femmes, populations rurales.
Dans chacun de ces cas, le bureau local du travail prend en charge les coûts salariaux, partiellement ou en totalité.
Le prêt de démarrage consenti aux chômeurs créateurs d’entreprises est l’action la plus originale:
Les modalités d’obtention des prêts dans leur dernière définition (1998) sont les suivantes:
Le prêt est calculé sur la base du coût moyen d’un emploi et non en fonction du coût de l’investissement éventuellement envisagé. Il ne peut excéder, pour chaque emploi créé, 20 fois le salaire mensuel moyen national. Un différé de remboursement peut être accordé pendant les six premiers mois, la durée totale du prêt ne pouvant excéder quatre ans. Le taux d’intérêt est particulièrement favorable car il est limité à 30 ou 50 pour cent du taux interbancaire courant.
Le cas échéant, au bout de 24 mois d’activité effective, le bénéficiaire peut demander l’effacement du capital restant dû.
Pour les prêts à la création d’emplois offerts aux employeurs, les conditions sont semblables. Le prêt est fonction du nombre d’emplois créés. Il n’y a pas de limitation au nombre d’emplois créés, mais, au-dessus de 20, l’avis du Conseil local de l’emploi est requis. Dans ce cas, l’absence de licenciement pendant les douze mois précédents est une condition indispensable, mais l’employeur ne pourra bénéficier d’une annulation totale ou partielle du capital restant dû.
Procédure d’attribution: sa description met en valeur l’implication des différents échelons des services de l’administration du travail.
La demande est enregistrée par le bureau local, qui en vérifie la recevabilité. Elle est ensuite examinée par un Comité des prêts du Fonds pour l’emploi, composé d’un représentant du Conseil local de l’emploi (organe tripartite), du chef du bureau local du travail et d’un agent de l’équipe responsable des prêts.
Le cadre normatif et la procédure ont été révisés en fonction des conclusions d’un projet conduit par la Suisse et le BIT, qui a permis d’améliorer la formation des personnels instruisant les dossiers et de rationaliser la procédure, notamment en définissant des critères précis d’attribution, qui faisaient défaut, après une expérimentation dans six voïvodies.
Des contrôles sont assurés par le bureau local du travail pendant la durée du prêt: les remboursements sont effectivement suivis et la réalité de l’activité de la nouvelle entreprise est vérifiée par des visites de terrain.
Les partenaires sociaux sont associés au contrôle de la mise en œuvre de cette politique dans le cadre des conseils régionaux ou locaux de l’emploi, organismes consultatifs «tripartites» dont la particularité est d’associer quatre partenaires: Etat, collectivités locales, patronat et syndicats. C’est en effet dans ce cadre institutionnel que les collectivités locales, dont l’autonomie est forte, sont associées à l’activité des bureaux du travail. Les conseils locaux de l’emploi, organes tripartites, sont impliqués dans le mécanisme d’attribution des prêts.
La coopération entre les différents partenaires intéressés par l’amélioration de la situation de l’emploi a conduit à la multiplication des instances favorisant le création de petites entreprises: les services du ministère du Travail ne sont plus les seuls à proposer des prêts au démarrage d’une activité.
La mise en place de l’action s’est accompagnée de la volonté d’impliquer les partenaires sociaux et, au-delà, les différents acteurs, institutionnels ou non, de la vie économique. Un type nouveau de coopération s’est instauré avec les autorités des collectivités locales: en effet, celles-ci ont favorisé activement la mise en place de structures qui relaient et amplifient l’action des services du ministère du Travail: établissement de pépinières d’entreprises, centres de formation professionnelle, clubs d’hommes d’affaires, fonds de garantie, agences non gouvernementales de promotion de l’emploi, etc., et donnent lieu à des accords de coopération entre les institutions visées et les bureaux locaux du travail.
Ce réseau de relations a contribué à l’établissement d’un climat favorable au développement de l’activité individuelle privée. Il existe aujourd’hui à coté du service public de l’emploi 59 centres de soutien à l’entrepreneuriat qui assurent des formations pratiques, 31 fonds de développement de l’entreprise, installés par un programme de la Banque mondiale, et 24 pépinières d’entreprises qui assurent un appui technique au démarrage. On note toutefois que la répartition sur le territoire de ce réseau est inégale.
On mentionnera également le Fonds de développement de l’entrepreneuriat, les Fonds régionaux, les banques pour l’initiative sociale et économique, le Fonds pour la réhabilitation des handicapés, les fonds pour l’agriculture, etc., qui tous offrent des prêts stimulant la création d’emplois.
La mise en place de l’action a nécessité un équipement informatique afin d’assurer l’instruction et la gestion des prêts, ainsi que l’activité de conseil juridique et professionnel. La création d’une base de données, la diffusion de l’information, les remontées statistiques, la prévision ont été facilitées par l’implantation d’un réseau informatique arrivé à un niveau satisfaisant grâce aux programmes de coopération menés avec la Banque mondiale, le BIT, PHARE2 et la coopération bilatérale.
Le réseau des bureaux locaux du travail est financé, d’une part, par le budget de l’Etat et, d’autre part, par les cotisations des employeurs.
Le Fonds pour le travail est un fonds géré par l’Etat, chargé aujourd’hui de l’indemnisation des chômeurs et du financement des politiques de l’emploi. La création d’un Fonds d’assurance chômage, à qui serait dévolu le financement de l’indemnisation du chômage, était en projet en 1998.
La diminution en valeur absolue des ressources du Fonds, passées de 7,5 milliards de zloty en 1996 à 7 milliards de zloty en 1997, n’a pas affecté les dépenses actives de lutte contre le chômage qui seraient passées de 10 pour cent en 1996 à 17 pour cent en 1997, dont une petite part est consacrée aux prêts au démarrage.
Le taux de recouvrement des prêts au démarrage d’une activité entrepreneuriale atteint 70 à 90 pour cent selon les régions, ce qui traduit une forte amélioration par rapport à la période initiale. On peut penser que l’évolution des prix, qui reste significative, facilite leur remboursement.
Le budget alloué aux prêts au démarrage n’ayant pas été augmenté, la mesure semble avoir atteint une vitesse de croisière ou même un plafond. En outre, il faut noter que, d’une part, l’offre de prêts s’est diversifiée, le ministère ne prétendant aucunement en avoir le monopole et, d’autre part, le contexte économique rend plus difficiles les opérations de démarrage d’une nouvelle activité, en raison de la densification de la concurrence. Par ailleurs, la sélectivité de la procédure d’attribution des prêts s’est accrue, allant de pair avec la formation plus poussée des agents instruisant les demandes.
Les données disponibles sont suffisamment nombreuses et convergentes pour qu’on puisse estimer que l’action menée est sur la bonne voie:
Le nombre de bénéficiaires de l’aide au démarrage (demandeurs d’emploi et employeurs) entre 1990 et 1997 est de l’ordre de 140 000. Cette aide a abouti à la création effective d’environ 300 000 emplois, pour l’essentiel dans les services et le commerce. Comparé au nombre de chômeurs (3 millions en 1993), en baisse depuis 1994, ce résultat n’est pas négligeable. Le flux annuel est de l’ordre de 8 000 à 10 000 candidats et les dossiers acceptés sont de 3 000 à 4 000 par an.
La typologie des bénéficiaires est relativement homogène: Il s’agit d’hommes, entre 35 et 45 ans, avec de 1 à 20 ans de vie professionnelle antérieure dans une grande entreprise d’Etat restructurée ou fermée, résidant dans un grand centre urbain, au chômage depuis plus de dix mois. Il y a en revanche une occurrence faible en région non urbanisée. Les activités choisies sont très majoritairement dans le domaine des services et du commerce.
La structure du tissu industriel polonais s’est profondément transformée pendant ces dix années: les petites et moyennes entreprises constituent 90 pour cent du total des entreprises et, parmi elles, 90 pour cent sont des entreprises de cinq salariés ou moins (2,4 millions d’entreprises dont 2,3 millions dans le secteur privé; 2,1 millions de PME dont 90 pour cent sont des microentreprises): les PME emploient plus de la moitié des 11,1 millions de salariés actifs du privé et contribuent pour 40 pour cent au PNB.
Il ne semble pas y avoir eu de planification stratégique chiffrée. Le seul élément de mesure est la masse budgétaire mise à la disposition de cette action. Toutefois, l’objectif visé par le gouvernement polonais était très clair. Les critères d’évaluation définis au fur et à mesure ont montré que cette politique était efficace.
Il n’apparaît pas que des critères d’évaluation aient été définis a priori. Toutefois, les enjeux financiers de cette politique ont conduit le gouvernement à évaluer continuellement son efficacité, aboutissant à plusieurs corrections successives des dispositions techniques.
De nombreuses études d’évaluation de cette politique ayant été effectuées par des instituts indépendants pour le compte tant du gouvernement que des partenaires sociaux, on dispose donc d’informations permettant d’en évaluer l’impact. Ces études ont directement contribué aux adaptations successives du mécanisme qui ont permis au gouvernement d’améliorer la sélection des bénéficiaires, tout en leur en rendant son accès moins aisé.
Un processus d’évaluation interne a été généralisé en 1997 à partir des expériences locales. Le premier indicateur – le plus répandu – est le taux de remboursement des prêts. Deux autres indicateurs – l’analyse des cas de défaillance et l’analyse du coût de la création d’un nouvel emploi – ne sont pas suffisamment généralisés pour qu’on puisse en tirer des comparaisons pertinentes entre les régions.
En ce qui concerne les bénéficiaires: au plan économique, on constate qu’ils ont pu créer leur propre emploi, s’insérer dans le marché concurrentiel, se procurer des revenus par leur propre activité; le statut d’entrepreneur s’est trouvé fortement valorisé. Au plan social, cette action leur a permis de briser la barrière psychologique engendrée par la mise au chômage et de développer leur confiance en eux-mêmes. La capacité d’apprentissage des chômeurs en économie ouverte s’est accrue. Enfin, cette action a contribué à la constitution d’une classe moyenne.
En ce qui concerne le gouvernement: l’objectif majeur, accroître le nombre des emplois, a été atteint. L’opportunité offerte par les prêts a eu un effet incitatif pour sortir des individus du chômage et a contribué à convertir des dépenses d’indemnisation passives en dépenses actives. A moyen terme, cette action a entraîné un rééquilibrage budgétaire en diminuant le nombre de chômeurs indemnisés et en accroissant les recettes fiscales générées par des activités soumises à la TVA. Enfin, la création de très petites entreprises est une base indispensable au développement local.
Effets induits concernant directement le rôle de l’administration du travail: l’amélioration de la capacité des services du ministère du Travail de fournir un service aux usagers, notamment sous la forme de conseils juridiques, mais aussi en gestion d’entreprise, et l’implication réelle des partenaires sociaux dans cette démarche ont conduit l’administration du travail à jouer un rôle central dans la transformation de l’économie.
Par ailleurs, l’administration du travail a été directement associée aux projets de coopération internationale mis en œuvre (PHARE, BIT, Banque mondiale), qui ont donné des résultats concrets.
La réussite de cette action en fait aujourd’hui une expérience qui peut être utile pour des pays moins avancés, engagés dans un processus de transformation comparable.
1 Constituent les fondements de ce cadre: la loi du 23 décembre 1988 relative à l’activité économique (Dziennik Ustaw, 28 décembre 1988, no 41, pp. 609-613); la loi no 298 du 13 juillet 1990 relative à la privatisation des entreprises d’Etat (ibid., 1er août 1990, no 51, pp. 695-700); la loi du 9 novembre 1990 relative à l’extension des privatisations, telle que modifiée par la loi du 16 octobre 1991. L’article 18 de la loi no 1 du 14 décembre 1994 relative à l’emploi et à la lutte contre le chômage (ibid., 6 janvier 1995, no 1, pp. 1-7) en définit précisément les modalités et en élargit le champ aux travailleurs licenciés en masse pendant leur période de préavis.
2Plan d’action pour une aide coordonnée à la Pologne et à la Hongrie-Pologne-Hongrie aide à la reconstruction économique (PHARE).