Bonnes Pratiques dans
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_____Travail_____
• Programme pour la promotion du travail indépendant et de la
microentreprise (PRODAME)
Cas du Pérou
• Sécurité sociale/secteur informel
Cas du Sénégal
• Santé et sécurité au travail
Cas de Fidji
• Sécurité et santé au travail
(le programme WISE)
Cas des Philippines
• Garantie des salaires en cas d’insolvabilité
des entreprises
Cas de l’Espagne
(revisée en Septembre 2000)
Cette pratique concerne l’implantation (1994) par le ministère du Travail et de l’Emploi (Department of Labor and Employment (DOLE)) des Philippines d’une politique d’aide à la petite et moyenne entreprise (programme WISE (Amélioration du milieu de travail dans les petites entreprises)). Elle porte sur des mesures d’amélioration de la productivité de l’entreprise par l’amélioration des conditions de travail des travailleurs.
Conscient de la tendance marquée vers un système d’économie de marché et de l’importance qu’ont les petites et moyennes entreprises (PME) – 90 pour cent des entreprises – pour la santé économique du pays, le gouvernement philippin a pris au cours des dernières années une série de mesures spécifiques pour améliorer leur rendement et les propulser vers le XXIe siècle. Les moyens traditionnels d’aide aux PME tels que les facilités de financement, l’ouverture de nouveaux marchés ou l’accès aux nouvelles technologies étant peu envisageables en cette période de difficultés économiques et les conditions de travail dans les PME étant plutôt mauvaises, l’Etat, associé à des organisations privées, a essayé de trouver de nouvelles pistes d’appui à ces PME. Le DOLE notamment, principal promoteur des normes du travail et des efforts nationaux pour l’aide aux petites et moyennes entreprises, a choisi de promouvoir plus particulièrement la participation et l’amélioration des conditions de travail dans l’entreprise. Cet appui doit favoriser une amélioration de la productivité.
Le programme WISE, conduit par le DOLE, a nécessité la transformation en profondeur de la démarche et de l’action du système d’inspection du travail du pays. Il s’agissait de modifier radicalement les modes d’intervention et la culture du métier d’inspecteur du travail pour passer d’un service conçu et organisé pour la vérification et le contrôle des normes du travail à une démarche globale de conseil et de promotion, intégrant le progrès des conditions de travail dans une vision partagée du développement de l’entreprise.
Ce programme a été retenu par le gouvernement à la suite d’études faites aux niveaux local et international, établissant un lien direct entre de meilleures conditions de travail et une amélioration de la productivité. Il est de plus l’aboutissement d’une évolution progressive de la conception de l’inspection du travail qui a démarré au début de la présente décennie. Il a été précédé par une prise de conscience de la nécessité de réviser l’approche que le système classique d’inspection a de l’entreprise, notamment en ce qui concerne la santé et la sécurité des travailleurs.
Dans ce processus, le DOLE s’est inspiré de la méthodologie du BIT, et particulièrement de la méthodologie «Une productivité plus élevée et un meilleur environnement de travail». Des premières expériences similaires ayant déjà été tentées de 1976 à 1985, elles ont permis de concevoir une modalité foncièrement nouvelle de l’intervention dans les entreprises de petite taille et les entreprises moyennes (moins de 100 salariés): la visite d’assistance-conseil (Technical Assistance Visit (TAV)). De telles visites consistent, en présence de l’inspecteur du travail, à passer en revue l’ensemble des données de l’entreprise en matière de santé et sécurité des salariés et à faire émerger un plan d’action adapté tout en prenant en compte les problèmes de productivité de l’entreprise.
Malgré le dispositif de formation mis en place à destination des inspecteurs du travail, les visites de type TAV se sont développées de manière trop segmentée. Après plusieurs années d’application la méthodologie n’a pas encore su trouver les documents vraiment appropriés pour rendre compte de la réalité des conditions de travail et des améliorations mises en œuvre. Cette démarche, qui concerne actuellement 40 pour cent des entreprises dans lesquelles les inspecteurs du travail interviennent, a cependant largement ouvert la voie à une approche plus globale de l’entreprise qui, en combinant la recherche de l’amélioration de la productivité avec la transformation de l’environnement de travail, élargit singulièrement la mission du service d’inspection du travail.
Grâce à un financement du PNUD et avec l’appui technique du BIT, le programme WISE a pu être expérimenté à partir de 1994 dans quatre régions pilotes. Il y a eu ensuite un élargissement du programme aux 15 directions régionales du pays, avec dégagement d’un financement interne, propre au DOLE. Ce budget a pu être mobilisé en raison de l’ambition du programme WISE qui correspond à une stratégie explicite de transformation en profondeur de l’inspection du travail en même temps que de son environnement. L’élargissement du programme a été facilité grâce à la formation de nombreux formateurs qui viennent des organisations impliquées, lesquels démultiplient l’information dans leurs propres structures. En plus, d’autres organisations gouvernementales s’y sont intéressées, comme la Commission nationale sur les salaires et la productivité, le Bureau de conciliation et de médiation, le Bureau pour les travailleurs ruraux, le Département du commerce et de l’industrie et l’Institut pour les petites entreprises de l’Université des Philippines.
Le programme WISE s’inscrit dans une politique plus globale du DOLE qui, de manière déterminée et persévérante, vise trois objectifs explicites:
La réalisation de ces objectifs a été recherchée par la mise en œuvre de six principes d’action:
Ces nouveaux objectifs manifestent un renouvellement des problématiques qui viennent interpeller la responsabilité et les fonctions de l’Etat dans le champ du travail. Ils répondent notamment à:
Mais cela appelle aussi l’Etat à concilier sa capacité de réglementer et de «policer» les situations et les relations de travail avec une capacité de conseiller et de promouvoir les transformations souhaitables ou nécessaires. Cela passe, en particulier, par des activités de sensibilisation et de formation qui deviennent partie intégrante de la fonction d’inspecteur du travail.
Se trouve aussi en question la capacité pour le DOLE d’évaluer dans les entreprises les situations rencontrées pour apprécier les marges de progrès possibles et le niveau «assistance-conseil» dont les acteurs concernés ont besoin.
Cette démarche d’évaluation est pleinement prise en compte dans le cadre du programme WISE, puisque tout un dispositif de suivi d’indicateurs élaborés a été organisé. Ces indicateurs, qui servent aussi en partie à évaluer le rendement des inspecteurs, doivent notamment rendre compte:
Ces données ont été incluses dans le système national de statistiques qui est en place au sein du DOLE. Grâce à un tel outil statistique, on peut suivre de multiples paramètres quantitatifs et qualitatifs sur la protection et le bien-être des travailleurs, ainsi que sur l’état des relations industrielles et l’emploi.
Ainsi est mise en mouvement une démarche qui, par le caractère explicite de ses orientations, par la lisibilité de sa dynamique et par la cohérence interne des outils mobilisés, paraît répondre à une planification stratégique.
Le programme WISE a été conçu par le DOLE pour s’appliquer directement dans ses propres services internes. L’organe pilote est le Bureau des conditions de travail, qui est responsable de la conception et de l’application de l’ensemble des normes relatives aux conditions de travail, notamment celles qui touchent à la santé et à la sécurité des travailleurs. Le Bureau a mis au point le cadre théorique et pratique des actions, qui ont ensuite été conduites dans les 15 Directions régionales, sous la responsabilité des directeurs régionaux. Dans chaque circonscription régionale, c’est la Division de l’application des normes du travail qui assume la fonction de suivi technique des activités conduites sur le terrain par les inspecteurs du travail dans le cadre de l’exercice de leur mission fondamentale vis-à-vis des salariés et des employeurs.
Financée au départ comme une action expérimentale, qui a pu démarrer avec l’appui technique du BIT grâce à un budget dégagé à cet effet pour trois ans par le PNUD, l’action s’est élargie et pérennisée grâce à une prise en charge spécifique dans le cadre du budget de fonctionnement annuel du DOLE. L’enveloppe ainsi allouée permet notamment de prendre en charge, d’une part, les actions de sensibilisation et de formation qui sont destinées aux agents de l’inspection du travail pour les préparer à s’engager dans la démarche du programme WISE et, d’autre part, les actions que les agents ainsi formés sont appelés à leur tour à conduire dans les entreprises pour promouvoir l’état d’esprit propre aux évolutions attendues.
On note que 20 à 50 pour cent du budget des Bureaux régionaux sont consacrés à l’inspectorat. On se situe donc dans le schéma, tout à fait classique au sein d’une administration, de répartition des rôles entre un échelon central qui conçoit le cadre de l’action, ses objectifs et sa stratégie, et l’échelon d’intervention qui exécute et met en œuvre l’action, en utilisant pour ce faire les outils et la méthodologie qui ont été préparés à cette fin par l’administration centrale. Entre l’échelon de conception et l’échelon d’exécution, l’échelon régional joue un rôle important pour relayer la stratégie nationale, l’adapter aux particularités locales, soutenir et animer sa mise en œuvre.
C’est grâce à un réseau de partenaires (gouvernement, entreprises. institutions d’enseignement, groupes de travail) que le programme a pu être généralisé. En l’absence d’organisation des partenaires sociaux au niveau régional, notamment des syndicats, la participation a été élargie à d’autres groupements comme les Rotary Clubs et les Associations d’industrie comme la Fédération des exportateurs (PHILEXPORT) surtout pour la sensibilisation des membres et la diffusion de la formation.
Si le programme WISE positionne de manière spécifique l’inspecteur du travail par rapport à l’ensemble de l’appareil législatif en l’obligeant à sortir d’un comportement de pure soumission, il place l’ensemble des acteurs sociaux dans une attitude de responsabilité et de participation active.
La conjonction des efforts et la prise en charge par toutes les composantes du tissu social des facteurs sur lesquels chacun peut agir sont conçues comme des éléments déterminants du mouvement de transformation continue qui est attendu.
Mais, si ce mouvement de synergie paraît effectivement à l’œuvre sur le plan national, ou plus encore au niveau des entreprises où il devient un levier essentiel des évolutions souhaitées, il faut souligner les progrès qui restent à accomplir au niveau régional. A ce niveau, en effet, les organisations syndicales et patronales ne semblent pas disposer des capacités institutionnelles pour prendre en charge le rôle d’acteur à part entière qui devrait leur revenir.
A l’échelon de la conception – le Bureau des conditions de travail – sont définies les orientations de l’action du service d’inspection du travail, mais l’articulation entre cet échelon et l’instance de mise en œuvre territoriale n’est pas seulement conçue selon une logique d’application du sommet à la base, mais bien selon une articulation dialectique. A partir des orientations tracées au niveau national, l’échelon régional est invité à s’approprier ses propres objectifs et à les faire remonter à l’échelon central qui peut ensuite jouer son rôle de soutien technique et de coordination. Ultérieurement, c’est en fonction des remontées qui résulteront de la collecte effectuée sur le terrain par l’échelon opérationnel que seront réajustés les objectifs assignés.
Les différentes étapes de la définition d’objectifs, de l’appropriation de ces objectifs et de la responsabilisation des différents niveaux d’acteurs sont posées selon un schéma théorique clair et qui paraît source d’efficacité.
On notera aussi que le système fonctionne selon le principe du volontariat, près de 50 pour cent des 250 inspecteurs du travail étant cependant déjà impliqués dans le programme. Mais le rapport ne masque pas les résistances fortes qui peuvent résulter d’une contradiction entre des priorités susceptibles d’être appréhendées de façon contradictoire. L’accent mis sur le respect d’objectifs quantitatifs, par exemple la fixation de quotas mensuels de visites de pur contrôle, peut en effet venir contrarier le souhait de voir les inspecteurs élargir leurs interventions dans les entreprises à d’autres dimensions que le seul constat de manquements à des prescriptions légales ou réglementaires.
Au total, c’est la valorisation – aux différents niveaux de l’intervention des retombées positives du nouveau système en termes de résultats efficaces – et l’accent mis sur un management participatif qui suscitent la force d’entraînement propre à son mécanisme d’animation.
Joue également un rôle déterminant le respect de l’autonomie des acteurs, comme le positionnement des services régionaux à un niveau qui articule correctement la vision des orientations nationales avec la réalité des problématiques de terrain qui peuvent ressortir d’une bonne connaissance des réalités locales.
Si certains fonctionnaires de l’inspection vont jusqu’à exprimer le sentiment d’une incompatibilité entre les logiques d’action qui soutinrent, d’une part, la démarche de contrôle et, d’autre part, la démarche d’assistance-conseil, il semble que cette résistance soit efficacement surmontée non par une réponse d’autorité imposant un nouveau processus, mais par la combinaison d’une formation intensive offerte à ceux qui le souhaitent avec une valorisation des résultats jugés positifs. On met ainsi l’accent sur la satisfaction des usagers et sur un positionnement plus gratifiant de l’inspecteur du travail dans un jeu de relations qui, de par son intervention, se trouve modifié.
La tâche demeure lourde en raison de la relation inspecteurs/entreprises à visiter (250/450 000) et du nombre de points d’inspection à «contrôler». Il n’y a pas de nouveaux inspecteurs prévus au budget. Aussi note-t-on une tendance à favoriser l’autoréglementation et l’autoévaluation. De plus, on espère privilégier la qualité à la quantité du travail en diminuant légèrement le nombre de visites à effectuer par inspecteur.
Les qualités de base exigées au recrutement demeurent les mêmes tout en insistant sur certaines qualités personnelles en fonction du nouveau rôle que l’inspecteur est amené à jouer:
La formation particulière donnée dans le cadre du programme WISE doit faciliter ce changement d’attitude même si on a constaté l’habituelle résistance au changement propre à l’introduction de tout nouveau programme.
Le Système de gestion de base de données (SGBD) sert à faire l’évaluation des effets directs du programme WISE et la banque de données du programme sert de source d’information sur la méthodologie et d’exemple de cas pratiques pour de nouvelles PME intéressées.
La page d’accueil du Bureau des conditions de travail, qui sera éventuellement reliée au site du BIT, est pour le moment en cours de réalisation. Elle permettra l’accès direct à toutes les informations sur les composantes du programme WISE; seront inclus aussi le matériel de formation et des cas de réussite dans les PME.
Toutes ces mesures ont aussi permis aux entreprises de constater le sérieux avec lequel le gouvernement a fait la promotion de ce programme.
Deux évaluations externes d’impact ont été faites à la suite de l’implantation du projet. La première sur la productivité, effectuée en 1996 auprès de 14 entreprises participantes, démontre qu’à la suite de l’implantation de mesures visant l’amélioration des conditions de travail, on note une amélioration de la capacité de production (plus 23,1 pour cent en quantité et 2 pour cent en qualité) et une réduction de l’absentéisme au travail de 4,73 pour cent. La seconde, sur les conditions de travail, est tout aussi concluante.
Maintenant, les apports et l’impact du programme WISE donnent lieu à un suivi et même à une véritable évaluation régulière grâce à la collecte et au traitement de tout un dispositif d’indicateurs de performance. Ces indicateurs sont inclus dans un processus de remontées statistiques qui fait partie du SPRS. Celui-ci, à l’échelle du pays, est animé et géré par le Bureau des statistiques et de l’emploi. Le système est conçu pour traiter un ensemble de paramètres pertinents pour définir l’état des conditions de travail et le niveau de protection développé au profit des salariés dans le cadre des relations de travail.
En termes d’évaluation de l’impact du programme sur les usagers, le Système d’évaluation de la productivité (PPAS) et le SGBD servent au contrôle et à l’évaluation des effets directs du programme. A l’évaluation de l’efficacité, en termes qualitatifs par listes de contrôle, s’est ajoutée l’utilisation de formules quantitatives informatisées sur la productivité du travail, du matériel, de l’équipement et de l’énergie. On procède à une évaluation avant /après (plusieurs semaines ou mois) l’implantation de mesures peu coûteuses, puis on compare à l’évaluation qualitative. Les résultats donnent des indications sur les impacts de l’amélioration ou permettent d’identifier les secteurs susceptibles d’être encore améliorés. Plus les succès sont probants, plus ils encouragent son maintien et suscitent de nouveaux adhérents. Un nouveau projet pour corriger certaines lacunes et améliorer le système d’évaluation est en cours.
En termes d’évaluation pour l’amélioration de l’efficacité de la structure, on peut dire qu’en incluant les indicateurs spécifiques du programme WISE dans l’ensemble des données du système statistique national, le DOLE donne une nouvelle dimension à l’évaluation de l’efficacité de l’inspection du travail dans tout le spectre de son champ d’activité. A travers ces indicateurs sur l’affectation du temps et des efforts de l’inspection du travail, c’est une ébauche de «comptabilité sociale» qui voit le jour. Elle offre aux inspecteurs du travail l’occasion, en appréciant les retombées de la démarche d’assistance-conseil, non seulement de voir leurs efforts reconnus mais de pouvoir justifier de l’efficacité et de l’impact de leurs initiatives.
Par ailleurs, au niveau des Directions régionales, elle permet à l’encadrement de piloter le programme avec une bonne visibilité, en appréciant de façon plus adéquate l’emploi des ressources humaines au regard des priorités visées. Quant au DOLE, il ne conçoit pas seulement la mise en place de l’évaluation du programme comme un bon instrument de pilotage de l’inspection du travail, mais plus fondamentalement comme une mesure du degré de réponse que ses services peuvent offrir pour la satisfaction des attentes des petites entreprises. Or, pour ces dernières, c’est l’occasion, par des changements continus et volontaires, de prendre en compte en même temps les exigences du droit du travail en matière de condition du travail et l’intérêt d’une meilleure productivité globale qui se trouve proposée, d’où l’accent mis sur les indicateurs tels que les améliorations à faible coût marginal et le nombre de salariés bénéficiaires. En outre, il convenait d’être attentif au nombre d’actions de formation mises en place, à l’initiative des inspecteurs du travail pour sensibiliser les entreprises à la démarche et soutenir les premiers développement de celle-ci. Enfin, on devait repérer les visites de suivi et le nombre d’interventions en assistance-conseil. Ainsi pouvaient être créées les conditions pour que voit le jour une nouvelle culture d’entreprise qui se bâtisse sur l’acceptation volontaire de changements continus.
Encore faut-il que ce schéma pour une inspection du travail de demain ne soit pas contrecarré par la pression drastique de priorités contradictoires avec l’objectif théorique. Ainsi, aux Philippines, une focalisation sur des quotas quantitatifs de visites que doivent effectuer les inspecteurs du travail rend très difficiles, sinon inopérants, les changements qualitatifs par ailleurs dévoreurs de temps qu’appellent les visites du type assistance-conseil. Comme dans bien d’autres pays se trouve ici soulevée la question d’une allocation pertinente des moyens humainement mobilisables au regard des finalités visées. Une démarche convenablement conduite d’évaluation doit aider l’administration du travail comme tout autre groupe social à examiner dans des termes plus adéquats et plus cohérents sa hiérarchie des priorités auxquelles la société dans son ensemble entend satisfaire.
Le programme WISE a en définitive permis: de créer un réseau important d’intervenants incluant les partenaires sociaux, mené par le DOLE; de créer un groupe plus important que prévu de formateurs (incluant les inspecteurs du travail): 246 par rapport aux 64 initialement prévus; de fournir au ministère les moyens de contrôler et d’évaluer l’efficacité du projet; de former des personnes chargées de l’élaboration du matériel pédagogique; de créer du matériel pédagogique pour tous les publics intéressés; d’offrir un cours complet de formation à 720 propriétaires et dirigeants de petites entreprises et un cours de sensibilisation à 1 400 chefs d’entreprise et 720 travailleurs, à l’issue desquels respectivement 70 pour cent et 30 pour cent des participants ont mis en œuvre des mesures visant à améliorer les conditions de travail; de fournir à plus de 5 000 entreprises des conseils d’assistance lors de visites régulières d’inspection.