Bonnes Pratiques dans
l'Administration du Travail

La démarche d’autorégulation par les entreprises des conditions de santé
et de sécurité au travail

(revisée en Septembre 2000)

Cas de la Norvège

L’inspection du travail a normalement en tout temps et tous lieux le droit d’accéder aux installations de travail pour contrôler la bonne application des conditions de santé et sécurité au travail (CSST).

La responsabilité de l’employeur est entière en cas de défaillance dans leur bonne application.

Mais, dans les faits, il existe de nombreux endroits dans lesquels l’inspection du travail n’a pas les moyens d’intervenir pour des raisons purement matérielles: plates-formes pétrolières, bûcheronnage dans le Grand Nord.

La Norvège a donc développé depuis la fin des années soixante-dix une politique de transfert vers les entreprises de l’action de prévention CSST.

Le résultat de cette démarche conduit l’inspection du travail à mieux cibler et moduler son activité de contrôle des les entreprises en fonction de leur politique interne d’hygiène et de sécurité.

En Norvège, une loi de 1977¹ rend obligatoire pour les employeurs la recherche systématique de l’amélioration de l’environnement de travail de chaque poste.

En 1992, une réglementation portant sur le contrôle interne de la santé et la sécurité au travail par l’entreprise elle-même a été introduite. Cette nouvelle réglementation, qui donne, la priorité à une approche systémique de l’hygiène et de la sécurité au travail, par opposition à l’approche traditionnelle de la visite de contrôle effectuée par l’inspection du travail, impose une approche globalisante aux employeurs.

Cette réglementation a été révisée au 1^er janvier 1997 afin de faciliter la mise en œuvre du contrôle interne dans les petites et moyennes entreprises, moins avancées dans cette direction que les plus grosses sociétés. Les textes sont rédigés en conformité avec les normes de l’Association européenne de libre-échange (AELE), elles-mêmes établies dans le cadre de l’Accord sur l’espace économique européen, en cohérence avec les directives de l’Union européenne dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail.

Les raisons de l’introduction de cette nouvelle réglementation étaient les suivantes:

• mettre l’accent sur la responsabilité des employeurs;
• le processus exige un dialogue démocratique avec les travailleurs.

L’autorégulation des conditions de santé et de sécurité par les entreprises elles-mêmes est fondée sur l’intégration de ces questions à l’organisation interne de l’entreprise; elle devient un facteur concourant à la productivité globale de l’entreprise. Cela revient à en faire une question de management et non une simple question de coûts supplémentaires.

Son objectif de base est de stimuler le passage d’une inspection détaillée et de plus en plus lourde, du fait des techniques complexes mises en œuvre, effectuée par l’inspection du travail, à une prise en charge par l’entreprise de la mise en place d’un environnement autorégulé de la santé et de la sécurité au travail.

Cela suppose, d’une part, une action systématique et continue de la part de l’entreprise, qui doit être décrite dans les procédures administratives de l’entreprise et, d’autre part, une documentation qui doit comprendre de nombreux éléments:

• description des buts de la politique de santé et de sécurité au travail de l’entreprise;
• description des responsabilités et tâches en santé et sécurité au travail;
• mesures de sauvegarde à prendre, établies sur la base d’une évaluation du risque;
• procédures de routine à suivre pour le système d’autocontrôle interne;
• procédures à suivre pour prendre des mesures correctives.

Les services d’inspection du travail sont à l’origine de cette action, mais ce sont les entreprises qui la mettent en œuvre.

On peut dire en fait qu’elles ont essentiellement une obligation de résultat. Elles définissent les moyens qu’elles emploient, mais ceux-ci doivent être décrits explicitement dans les documents de référence relatifs au contrôle interne.

Il s’ensuit une profonde modification de la relation entre l’inspection du travail et les entreprises: l’inspection du travail contrôle non plus les machines mais la politique de santé et de sécurité au travail de l’entreprise.

De l’inspection des machines au contrôle
de la politique de sécurité des entreprises:

Les méthodes de l’inspection du travail sont considérablement transformées par la mise en place de cette conception; en particulier, l’inspection du travail examine en premier lieu la documentation préparée par l’entreprise. Ainsi, par exemple dans l’industrie chimique, la loi sur l’environnement au travail fait porter sur l’employeur (comme dans tous les secteurs) la responsabilité de l’organisation de la politique de santé et de sécurité au travail. Il doit donc rendre possible à chaque poste de travail l’identification du risque encouru. Il doit évaluer le risque et prendre les mesures techniques préventives nécessaires, informer les représentants du personnel et les travailleurs de ces risques et des mesures préventives à prendre, limiter la quantité de produits chimiques dangereux sur un même poste de travail et fournir une formation en hygiène et sécurité spécifique à ce poste de travail.

Quant à l’inspecteur, en procédant à un audit systématique il pourra poser des questions sur:

• le dossier des produits chimiques dangereux (y a-t-il un dossier dans l’entreprise, le délégué des travailleurs à la sécurité en a-t-il connaissance, etc.?);
• le système interne de contrôle:
• l’entreprise en a-t-elle établi un?
• y a-t-il une procédure de mise à jour?
• la formation au risque des travailleurs est-elle satisfaisante?

L’inspection du travail examinera donc en priorité les documents relatifs à l’organisation de la politique de santé et de sécurité au travail de l’entreprise, telle que définie par les employeurs eux-mêmes.

La mise en place de cette nouvelle action nécessite un certain délai auquel les entreprises se sont soumises progressivement.

Une nouvelle organisation des tâches
de l’inspection du travail

Cette dynamique a des conséquences sur la planification de l’activité de contrôle de l’inspection du travail. En effet, celle-ci peut mieux cibler ses interventions selon le degré d’implication des entreprises dans la politique interne de santé et de sécurité au travail.

L’adhésion plus ou moins forte des entreprises à cette nouvelle démarche conduit à les classer en quatre groupes; un mode spécifique d’intervention peut être associé à chacun d’entre eux:

• les entreprises qui à la fois ont les moyens et agissent effectivement selon la nouvelle ligne ne nécessitent en principe plus de contrôle technique;
• les entreprises qui souhaitent adhérer à cette démarche, mais n’en ont pas les moyens (en raison de leur petite taille notamment), bénéficient de conseils et d’aides à la mise en place de services interentreprises d’inspection interne de santé et de sécurité au travail;
• les entreprises qui n’ont ni la volonté ni les moyens;
• celles qui auraient les moyens, mais n’ont pas entamé ce processus.

Ces dernières doivent en revanche faire l’objet de contrôles techniques approfondis, avec un risque de pénalité calculé au double de ce qu’aurait coûté la mise en place d’une procédure d’autocontrôle. La procédure suivie par les services d’inspection du travail est la suivante:

Si la visite de l’entreprise montre que le processus de contrôle interne de santé et de sécurité au travail n’est pas établi, ou si l’audit systématique montre qu’il y a des déviations de l’autocontrôle existant, l’inspection du travail rappelle, par une notification à l’entreprise, qu’elle doit mettre en place ou corriger ce système. L’entreprise reçoit après chaque contrôle la liste des observations formulées. Le délai accordé à l’entreprise pour corriger la situation ne doit pas dépasser six mois. La sanction financière est proportionnée au minimum au double du coût de la mise en place du système d’autocontrôle.

Il n’y a pas eu, cependant, de modification des structures de l’inspection du travail. Une formation adaptée a pu être dispensée aux inspecteurs afin qu’ils puissent modifier leur mode de contrôle.

... mais aussi dans les entreprises

C’est dans les entreprises les plus importantes que l’autocontrôle de la santé et de la sécurité au travail a eu des conséquences organisationnelles, compte tenu de la nécessité d’en faire un objectif interne de chaque département. La possibilité de recruter des techniciens interentreprises a été développée au bénéfice des PME. Une information adaptée a été diffusée aux entreprises.

A l’intérieur de l’entreprise, le partenariat actif des acteurs sociaux est une condition de la réussite de la politique d’autocontrôle du risque en santé et sécurité au travail; en effet, les travailleurs doivent être informés des risques qu’ils encourent et des procédures qui permettent d’éviter ou de limiter ces risques. Ces procédures doivent recevoir leur adhésion active, car ce sont eux qui auront à les mettre en partie au moins en œuvre.

Ce sont les entreprises qui ont dû dégager les ressources nécessaires à la mise en place de cette politique. Mais les économies engendrées par l’internalisation des procédures de contrôle (notamment la diminution des arrêts de travail) sont réputées dépasser largement les coûts initiaux: 69 pour cent des entreprises ayant entrepris cet effort estimaient que, en 1996, elles pouvaient économiser des sommes importantes si la politique de santé et de sécurité au travail était mise en œuvre, et une majorité d’entre elles attendait des retombées économiques positives d’un travail systématique sur ces questions.

Des résultats probants

Les résultats de la mise en place de cette méthodologie de contrôle intégrée à l’activité de l’entreprise peuvent être évalués à partir de deux indicateurs principaux:

• Le développement de la méthodologie relative au contrôle des risques en matière d’hygiène et de santé et aux conditions de travail dans les entreprises: ainsi, entre 1993 et 1996, le pourcentage d’entreprises ayant achevé la mise en place de cette méthodologie est passé de 8 pour cent à 45 pour cent. Seules 19 pour cent des entreprises en 1996 (contre 67 pour cent en 1993) n’avaient pas encore entamé une telle procédure.
• L’évolution du taux des accidents du travail paraît en corrélation étroite avec cette progression; ainsi, dans une entreprise ayant mis en place cette procédure dès 1988, les congés pour accidents du travail sont passés de 80 en moyenne de 1981 à 1987 à moins de 20 par an depuis 1991. La très légère remontée observée ces dernières années indique que la politique est sans doute devenue moins active.

Le fait que ce sont les grandes entreprises qui pour l’essentiel ont développé le processus interne de contrôle des risques a conduit les pouvoirs publics à réexaminer les modalités d’application de ce processus: l’adaptation réalisée en janvier 1997 repose sur le principe de son adéquation à la taille de l’entreprise, afin de ne demander aux PME que les efforts effectivement nécessaires et non un niveau d’exigence adapté aux grandes entreprises.

Le maintien d’un noyau d’entreprises réfractaires à la démarche d’autocontrôle a conduit l’inspection du travail à resserrer les contrôles classiques sur ces entreprises après une période de souplesse.

Cette démarche apparaît comme particulièrement innovante. Elle suppose une permanence de l’effort chez les employeurs, mais aussi une adhésion continue de la part des services de l’inspection.

¹ Loi n^o 4 du 4 février 1977 relative à la protection des travailleurs et du milieu de travail. (Norsk Lovtidend, partie I, 14 fév. 1977, n^o 4, pp.77-109)