Bonnes Pratiques dans
l'Administration du Travail

Le rôle d’une administration du travail
dans les pays sortant d’un conflit armé

(revisée en Septembre 2000)

Cas du Mozambique

L’émergence au cours des dernières décennies de nombreux conflits armés à caractère civil et le règlement de ces conflits – suite parfois à de nombreuses années de combat et de destruction - donnent lieu, dans les pays impliqués, à la mise sur pied de projets de réintégration et de reconstruction.

Généralement, les tâches urgentes à entreprendre portent sur l’aide humanitaire, la démobilisation des soldats, le retour des populations, l’emploi, la formation, la reconstruction des infrastructures, etc. Il s’agit en grande partie d’activités impliquant directement ou indirectement les institutions œuvrant dans le domaine de l’administration du travail, c’est-à-dire l’emploi, l’information sur le marché du travail (statistiques), l’orientation et la formation professionnelles, etc.

Les réflexions qui suivent tentent de dégager, à la lumière de l’expérience du Mozambique, le rôle effectif de l’administration du travail dans le processus de réintégration et de reconstruction dans un pays sortant d’un conflit armé.

En octobre 1992, lors de la signature de l’Accord général de paix (AGP) du Mozambique, la situation intérieure du pays était des plus affligeantes, avec une économie quasiment paralysée, environ 5,7 millions de personnes déplacées à l’intérieur du pays et dans les pays voisins, soit près du tiers de la population totale, des taux de chômage élevés et une bonne centaine de milliers de jeunes arrivant chaque année sur le marché du travail.

Suite à la signature de cet Accord, 92 928 militaires ont été démobilisés des troupes jusque-là en conflit, lesquels sont venus s’ajouter aux 16 000 militaires que le gouvernement avait déjà démobilisés en dehors de cet Accord.

Tel était le climat dans lequel vivait la société mozambicaine lorsque nous avons entamé le processus de réinsertion socio-économique des militaires démobilisés.

Peu de temps après la fin des discussions, l’Accord général de paix fut intégré dans l’ordre juridique national, lors de sa ratification par l’ex-Assemblée populaire.

L’AGP stipulait l’établissement de la Commission de réinsertion (CORE), rassemblant des représentants du gouvernement, de la Résistance nationale mozambicaine (RENAMO) – le groupe armé qui 16 ans durant s’était battu contre le gouvernement, et des pays invités, ainsi qu’un représentant des Nations Unies, qui en assurait la présidence, sans oublier les représentants d’autres organisations internationales.

La CORE avait pour mission de mettre en œuvre la réinsertion socio-économique des militaires démobilisés et de prendre, à cet effet, des mesures de planification, d’organisation, de réglementation des procédures, de direction, de supervision et de surveillance.

Dans le cadre de sa stratégie de fonctionnement, la commission a mis sur pied un groupe restreint, constitué de représentants des deux parties et des Nations Unies, chargé d’examiner et de discuter diverses questions inscrites à l’ordre du jour de la CORE afin de préparer le mieux possible ses délégations.

1.         Les programmes de réinsertion

a)  Les programmes relevant de la CORE

La CORE a mis sur pied les programmes suivants:

Projet d’appui à la réinsertion (PAR)     

Dans le cadre du Projet d’appui à la réinsertion, chaque démobilisé a reçu 24 mois de salaire correspondant à son grade au moment de la démobilisation, le premier salaire étant versé sur-le-champ et le solde durant les 23 mois suivant la démobilisation, dans la localité où il avait choisi de s’installer.     

Le gouvernement a payé six mois de salaire, le solde étant couvert par la communauté internationale.

Service d’information et de référence (SIR)     

Le Service d’information et de référence, qui a été mis sur pied par l’Organisation internationale pour les migrations (OIM), implantée sur l’ensemble du territoire mozambicain, remplissait les fonctions suivantes :

• informer et conseiller les démobilisés pour faciliter leur accès aux prestations offertes par l’ONUMOZ (Programme conjoint de l’ONU et du Mozambique) et par le gouvernement;
• fournir des renseignements et des références aux démobilisés sur les possibilités d’emploi et de formation.

Programme de développement des activités de formation professionnelle (DAFP)     

Ce programme, qui s’est déroulé en collaboration avec l’OIT, avait pour principales attributions d’assurer la formation des militaires démobilisés dans le cadre de l’AGP et de leur distribuer des trousses d’outils professionnels. Lorsque le mandat de la CORE arriva à son terme, la mise en œuvre de ce programme fut confiée à l’Institut national de l’emploi et de la formation professionnelle (INEFP)¹.     

Le fonctionnement du projet était assuré par un directeur, le Directeur national de la formation professionnelle de l’INEFP, un conseiller technique principal, spécialiste de l’OIT, deux experts de l’OIT, chargés respectivement de l’élaboration des programmes de formation et des trousses. Les spécialistes nationaux ont été engagés dans d’autres domaines d’activité, notamment la formation professionnelle, le crédit et la formation pédagogique.     

Ce projet a permis de former avec succès 9 245 démobilisés, de distribuer 8 554 trousses et de créer 2 457 postes de travail.

Fonds provincial (FP)     

Ce fonds a permis de financer des activités d’orientation professionnelle en faveur de 25 511 démobilisés. A l’instar du SIR, le Fonds provincial était coordonné par l’OIM.

Fonds de réinsertion ouvert (FARE)     

Dirigé par la GTZ (Agence allemande de coopération technique), le FARE était destiné au financement direct des agents chargés de l’exécution des projets de création d’emplois. Le FARE a fonctionné dans les provinces de Inhambane, Sofala, Manica et Tete.

Durant le mandat de la CORE, seuls les deux premiers programmes ont effectivement été mis en œuvre, ainsi qu’une infime partie du troisième. Les autres programmes ont été exécutés durant la période postélectorale, c’est-à-dire après l’institution du gouvernement élu.

b)            Autres programmes

Après avoir signé un accord avec l’ambassade d’Italie, l’INEFP, en collaboration avec l’Istituto sindicale per la cooperazione allo sviluppo (ISCOS) (organisation non gouvernementale italienne), a mis sur pied un projet portant essentiellement sur la formation professionnelle et la distribution de trousses aux démobilisés et à d’autres personnes sans emploi. L’ISCOS a travaillé à Maputo, Gaza, Sofala, Manica, Tete et Nampula.

Cette ONG a formé 1 598 personnes, distribué 1 215 trousses et subventionné 653 emplois.

Une autre ONG italienne, le Comitato di coordinamento delle organizzazioni per il servizio (COSV), a centré ses activités sur la formation et la distribution de trousses aux militaires souffrant de déficiences, à Maputo. Cette ONG a contribué à la formation de 149 militaires souffrant de déficiences.

2.         Coordination des programmes

Lorsque le mandat de la CORE est arrivé à son terme, la coordination des activités menées par les divers agents a été confiée à l’INEFP, par l’intermédiaire de l’UCP (Unité de coordination des programmes) au niveau central, et des UCPP (Unités de coordination des programmes au niveau provincial), à l’échelon provincial.

L’UCP avait pour mandat d’assurer une coordination et une complémentarité aussi efficaces que possible pour éviter que les différents projets de réinsertion professionnelle des démobilisés ne fassent double emploi, en vue de l’établissement d’un programme de réinsertion.

En décembre 1993, le ministère du Travail, pour l’INEFP, a signé un accord avec l’ambassade d’Italie portant sur la promotion de l’emploi, non seulement pour les anciens combattants mais aussi pour d’autres groupes de la population, couvrant six des onze provinces du pays et reposant sur une stratégie de formation professionnelle et de gestion des petites entreprises, essentiellement pour les professions se prêtant à un travail indépendant. Une fois leur formation achevée, les personnes aptes et déterminées à mener une activité rémunératrice indépendante ont reçu une trousse d’outils professionnels, les autres étant dirigées vers le secteur structuré de l’économie, que ce soit par le processus habituel consistant à répondre à la demande par l’offre disponible ou par des incitations aux entreprises (emploi subventionné).

Ce projet a été entièrement dirigé par l’INEFP, sa mise en œuvre étant assumée par les Centres de l’emploi pour ce qui est du recrutement, de la sélection et de la réinsertion professionnelle dans les deux secteurs et, enfin, l’accompagnement des personnes ayant trouvé un emploi. Pour la formation professionnelle, l’INEFP a recouru aux six Centres de formation professionnelle dont il disposait alors et a passé des contrats avec d’autres entités publiques ou privées lorsque cela s’est révélé nécessaire.

Le projet mené avec l’ISCOS – également cofinancé par l’ambassade d’Italie (les donateurs étant peu enclins à financer uniquement des institutions gouvernementales, ils les associent le plus souvent à une ONG de leur pays) – s’est surtout attaché aux aspects logistiques, s’occupant notamment d’acquérir du matériel (véhicules, ordinateurs, trousses et autres), l’exécution du projet incombant aux organes de l’administration du travail, du niveau central à l’échelle des provinces.

Il convient de mentionner le rôle consultatif joué par l’ISCOS dans des domaines dépassant les compétences de l’INEFP, notamment en matière de promotion de l’emploi, cet organe relativement récent n’ayant alors pas encore toutes les capacités requises.

Le projet mené conjointement avec l’ISCOS a acquis un certain nombre de véhicules et d’ordinateurs et a financé la remise en état de quelques Centres de l’emploi afin d’améliorer les conditions de travail des fonctionnaires du ministère du Travail.

Les 22 Centres de l’emploi de l’INEFP, répartis sur l’ensemble du territoire national, ont évidemment continué à assumer leur activité de placements sur le marché du travail pour le projet mentionné ci-dessus ou pour le DAFP ainsi que dans d’autres situations, que ce soit dans le cadre du processus de réinsertion des anciens combattants ou dans le contexte normal de leur fonctionnement.

Le gouvernement s’est fait représenter à la Commission de réinsertion par une délégation dont faisaient alors partie M. Guilherme Mavila, Vice-ministre du Travail, M. Alcino Dias, Coordonnateur général de l’INEFP, et M. Francisco David Jovo, Chef du Département de la formation professionnelle.

Le ministère du Travail s’est fait représenter au sein des Commissions provinciales de réinsertion par les Directeurs provinciaux du travail.

Un cadre du ministère du Travail a été intégré, au niveau de chaque province, dans les structures parallèles au ministère du Travail, créées durant la mission des Nations Unies (par exemple, le SIR), afin d’assurer la continuité des activités menées par lesdites structures.

Quelques expériences de l’INEFP en matière
de formation professionnelle et d’emploi
des démobilisés

Lorsque le mandat de la CORE est arrivé à son terme, le DAFP a été confié à l’INEFP dans le cadre duquel un programme similaire avait déjà été établi, conjointement avec l’ISCOS financé par le gouvernement italien.

En tant que programme financé par la communauté internationale dans le cadre de la CORE, le DAFP a fait l’objet de nombreuses pressions pour qu’il présente le plus grand nombre de militaires démobilisés dans les plus brefs délais possibles, ce afin de réduire les tensions entre les démobilisés et de garantir la pérennité du processus de paix encore relativement fragile. Ces pressions ont, dans une certaine mesure, entravé le processus normal d’étude, de planification, de réalisation et d’évaluation.

Le déroulement général du processus était le suivant:

• Identifier les professions les plus susceptibles de permettre des activités productrices de recettes, généralement orientées vers un travail indépendant, dans chaque localité où des activités de formation étaient prévues
• Sélectionner les institutions susceptibles d’assurer des activités de formation. Outre les institutions traditionnelles centrées sur la formation professionnelle, notamment les centres de formation professionnelle et les écoles et instituts techniques, on a largement recouru à des unités de production de toute taille et aux artisans, ce qui a permis de couvrir une grande partie du pays.
• Sélectionner les professionnels ayant des compétences techniques solides et leur dispenser une formation pédagogique, afin d’en faire des maîtres d’apprentissage.
• Sélectionner les candidats à la formation, sur la base des critères suivants:
  • connaissances scolaires minimales nécessaires à l’assimilation du programme d’apprentissage de la profession souhaitée;
  • confirmation, lors d’un entretien, de la volonté de se conformer à la procédure de formation et aux modèles définis pour la profession choisie;
  • disponibilité immédiate pour suivre une formation.
• Offrir une formation professionnelle complétée par des notions de gestion des petites entreprises.
• Proposer, pour un prix symbolique, une trousse aux démobilisés qui, après avoir terminé leur formation avec succès, se montraient capables de créer leur emploi en se fondant sur le métier qu’ils avaient appris.  Une petite partie de ce programme de formation était orientée vers un emploi formel, que ce soit pour répondre à une vacance de poste ou pour inciter les entreprises, par le biais d’un emploi subventionné, à engager pour une durée de six mois des démobilisés dûment formés, dont le salaire était versé par le programme, sur la base du salaire minimum. Beaucoup de démobilisés appartenant à ce groupe ont été engagés définitivement au bout de six mois par ces entreprises où ils étaient devenus indispensables.
• Accompagner les diplômés durant un semestre après la remise de la trousse ou leur engagement par une entreprise, de façon à leur apporter un soutien technique et en matière de gestion, pour le premier groupe, et d’être tenu au courant de la suite du processus, pour les deux groupes.
• Charger et/ou inciter des institutions intéressées à accorder un petit financement ou un crédit à une partie de ce groupe, notamment aux personnes ayant fait preuve d’initiative pour faire prospérer leur affaire.

4.         Impact

Si, globalement, le processus de réinsertion des militaires démobilisés peut être considéré comme une réussite, les réflexions suivantes s’imposent toutefois:

• Le processus de réinsertion des démobilisés a bénéficié de la participation de divers acteurs, allant de la CORE aux ONG, en passant par le gouvernement et d’autres organismes, sans aucune coordination préalable quant aux champs d’activité, au type de programme et aux modes de fonctionnement. C’est ainsi que certains groupes ont été aidés à plusieurs niveaux tandis que d’autres n’ont bénéficié d’aucun appui. L’UCP est intervenue plus tard pour tenter de remédier à ce manque de rationalisation.
• Durant le mandat de la CORE, les institutions de l’Etat ont été exclues de la mise en œuvre des programmes, ce qui a engendré des structures parallèles et a privé les institutions nationales d’un renforcement de leurs capacités en termes de moyens et de savoir-faire, une situation qui a porté préjudice à la continuité des programmes durant la phase finale des projets de la CORE.
• Parallèlement aux programmes de la CORE, il convient de mentionner qu’une grande partie de la réinsertion s’est déroulée naturellement, au sein des communautés dans lesquelles les ex-combattants s’étaient installés.
• Etant donné la conjoncture du Mozambique, il importe d’éviter que le processus de réinsertion des démobilisés ne s’éternise et de faire en sorte que ces ex-combattants soient pris en charge par des programmes destinés à l’ensemble des autres groupes défavorisés, afin d’éviter de créer des élites, ce qui contribuerait à exclure les démobilisés de la société.
• Une fois que les programmes établis par la CORE sont venus à terme, ces structures parallèles ont disparu et une partie de leurs moyens ont été transférés à l’INEFP; étant donné leur état déplorable, ils constituèrent cependant un problème plutôt qu’une solution.
• Cette situation, conjuguée au fait que la communauté des donateurs avait considérablement réduit le financement de ce type de programmes, s’est révélée plutôt contraignante. En effet, le public expliquait cette diminution du financement par le manque d’intérêt du gouvernement élu, estimant, qui plus est, que seuls les étrangers étaient aptes à accorder un tel soutien du fait qu’ils avaient des moyens de gestion beaucoup plus efficaces et sains.
• Pour ce qui est de la préparation du personnel aux activités de réinsertion, les capacités existantes ont été renforcées par des séminaires de formation professionnelle dirigés en grande partie par des experts de l’OIT. Il convient de souligner que tant les formateurs que les spécialistes de l’emploi et de la formation professionnelle possédaient, pour la plupart, la formation et l’expérience requises. Toutefois, pour les ouvriers d’entreprises et les artisans destinés à servir de maîtres d’apprentissage, des cours de formation d’une durée de deux semaines portant sur la conduite du processus «enseignement-apprentissage» ont été organisés par l’entremise de la Cellule d’instruction des formateurs (Núcleo de Formação de Formadores) de l’INEFP.

¹ L’INEFP, entité dotée d’une personnalité juridique, ainsi que d’une autonomie financière et administrative, a été instituée par le décret-loi n^o 37/92 du 27 octobre 1992 du Conseil des ministres (Boletim da República, octobre 1992, n^o 42, pp. 26-29). L’INEFP relève du ministère du Travail et exerce ses activités sur l’ensemble du territoire mozambicain.