Bonnes Pratiques dans
l'Administration du Travail

La promotion de l'emploi dans les petites et moyennes entreprises (PME)

Cas du Japon

Les PME occupent au Japon une place très importante dans l'économie. Pour leur venir en aide ou pour favoriser leur développement en vue de maintenir les emplois et surtout d'en créer de nouveaux, l'Etat a adopté au début de la présente décennie une série de mesures portant notamment sur l'aide à l'amélioration de la gestion des ressources humaines dans les PME à travers les coopératives commerciales.

Puis, suite aux bouleversements économiques des dernières années, on a constaté que la gestion des ressources humaines dans les PME nécessitait un appui supplémentaire afin qu'elles jouent un véritable rôle dans la création d'emplois, et l'Etat a prévu une deuxième série de mesures dont certaines portent sur la gestion du personnel pour intéresser les travailleurs à ce type d'entreprise.

Au Japon, notamment, les divers paliers de gouvernement national et préfectoral offrent, via leurs administrations respectives, de nombreux services d'appui aux petites et moyennes entreprises sous forme de subvention, financement, orientation et conseil. Les aides prévues par la loi de 1991 - loi concernant la promotion de l'amélioration de la gestion de l'emploi dans les petites entreprises (PME ou coopératives commerciales qui sont des regroupements de PME) pour la protection de la main-d'oeuvre et la création d'emplois - devaient créer l'intérêt pour des postes de travail dans ces entreprises, entre autres par l'amélioration des conditions de travail comme la réduction des heures de travail, l'amélioration du milieu de travail et de la protection sociale.

Le gouvernement considérait alors qu'en maintenant ou même en stimulant l'activité dans les petites entreprises qui jouent un rôle significatif dans l'économie du pays, il contribuerait à la revitalisation de l'économie dans son ensemble et à la promotion du bien-être des travailleurs. L'écart des niveaux de condition de travail et de protection sociale entre les travailleurs des grandes entreprises et ceux des petites entreprises était tel qu'il entraînait ces dernières dans un cercle vicieux; la petite entreprise qui ne pouvait offrir de bonnes conditions n'attirait pas les travailleurs hautement qualifiés et, n'employant pas de travailleurs hautement qualifiés, elle ne pouvait ni se développer ni permettre d'offrir des conditions avantageuses de travail pour éventuellement intéresser ce type de travailleur.

La loi de 1991 faisait suite aux conclusions d'un groupe d'experts réunis à la demande du Directeur général du Bureau public de la sécurité du travail du ministère du Travail. Pour répondre aux divers changements survenus sur le marché du travail, le rapport de ces experts plaçait en tête de liste des priorités des politiques sur le marché du travail pour favoriser la création d'emplois et la protection de l'emploi dans les petites entreprises. La loi fut adoptée par le Parlement après consultation de quelques conseils consultatifs composés d'experts et des représentants des employeurs et des travailleurs.

Cette loi a contribué grandement, au cours des années qui ont suivi, à protéger l'emploi dans les PME. Mais, suite à la récente reconversion des structures industrielles, conséquence notamment de la mondialisation et de la déréglementation, l'industrie et les PME particulièrement ont à nouveau fait face à d'importantes difficultés qui ont entraîné, entre autres, fermeture, réorientation de production, etc. Favoriser la mobilité de la main-d'oeuvre devint à nouveau la préoccupation principale des autorités gouvernementales. De nombreuses mesures ont dû être adoptées pour permettre le passage en douceur (sans interruption d'activité) de nombreux travailleurs d'une industrie et/ou d'une entreprise à une autre. Il fallait, d'une part, envisager la situation difficile de l'emploi dans le pays et, d'autre part, maintenir la stabilité de l'emploi pour les travailleurs. De plus, les ouvertures d'emploi pour les jeunes étant devenues difficiles en dépit de la mise en place depuis longtemps de politiques d'accès à l'emploi facilité, la création de nouveaux emplois devenait alors davantage prioritaire.

Il fallait donc créer de nouvelles opportunités d'emploi par la mise sur pied de nouvelles entreprises ou par l'innovation en ouvrant de nouveaux champs d'activité dans les entreprises actuelles puisque le marché de l'emploi était déjà saturé. Les petites et moyennes entreprises qui auraient dû ouvrir ces nouveaux champs d'activité pour créer les emplois attendus n'y arrivaient pas. Elles ne réussissaient pas leur transformation sans provoquer de chômage et ne recrutaient pas les jeunes travailleurs sortant des établissements d'enseignement pour trois motifs principaux:

• travailler dans une PME ne semble pas intéresser les travailleurs qui préfèrent les grandes entreprises;
• les méthodes de recrutement dans les PME ne sont pas très efficaces;
• les PME ne sont pas capables d'attirer des travailleurs hautement qualifiés et/ou ayant une forte créativité.

Pour créer de nouveaux emplois, on se devait de fournir un appui à l'amélioration de la gestion de l'emploi dans les PME, notamment à la dotation en personnel. L'objectif premier de la politique gouvernementale fut donc de créer des emplois en supportant l'amélioration des activités des PME pour la dotation et la motivation de la main-d'oeuvre et la promotion du travail dans ce secteur.

Pour protéger et développer l'emploi et offrir des emplois plus intéressants, le gouvernement prépare alors un projet de révision de la loi de 1991 qui fut ensuite étudié et adopté par le Parlement après consultation des conseils consultatifs tripartites et des experts. La loi révisée prévoit de nouvelles mesures pour les PME concernant la gestion des ressources humaines en plus des mesures déjà existantes qui leur sont offertes à travers les coopératives commerciales.

Rôle des principaux acteurs

Les diverses mesures prévues dans la loi sont administrées par les gouvernements de préfecture, les Bureaux publics de la sécurité du travail et la Corporation pour la promotion de l'emploi qui est un organisme de droit public rattaché au ministère du Travail dont les bureaux locaux et les Centres de promotion de l'emploi sont établis dans chaque préfecture.

Le rôle des gouvernements au niveau national et préfectoral ainsi que celui des Bureaux publics de la sécurité du travail et de la Corporation pour la promotion de l'emploi sont prévus par la loi. Des informations détaillées sur ce point sont fournies aux Préfectures et à la Corporation dans des directives du gouvernement national émises par le ministère du Travail. La loi prévoit que le gouvernement national fait la promotion des mesures et que les Préfectures les appliquent.

Pour obtenir un appui le plus large possible des partenaires sociaux sur les mesures envisagées, les divers paliers de gouvernement consultent, lors de l'élaboration des mesures et de leur implantation, les représentants des travailleurs et des employeurs aux niveaux national et préfectoral. Les associations d'employeurs et de travailleurs jouent donc un rôle important dans la promotion de ces mesures.

La mise en oeuvre

Cette activité prend place dans le cadre de la politique de création d'emplois. Elle est réalisée en fonction de directives précises émises par le gouvernement au niveau national et basées sur la loi et la réglementation approuvées. Le contenu des directives (émission ou révision) fait l'objet de consultations préalables des administrations concernées et des Conseils consultatifs auxquelles participent des représentants des organisations d'employeurs et de travailleurs.

Les principales directives portent sur:

• les méthodes de gestion et d'emploi dans les PME;
• le contenu des mesures visant à l'amélioration de la gestion des ressources humaines dans les PME;
• d'autres points importants dont doivent tenir compte les PME pour améliorer la gestion de leurs ressources humaines.

Le budget qui provient des fonds d'assurance chômage, la planification et les programmes d'action sont élaborés et approuvés sur une base annuelle.

Les phases d'implantation sont les suivantes:

• les coopératives commerciales et les PME qui désirent de l'aide doivent préparer un projet indiquant les mesures qu'elles veulent prendre pour l'amélioration de la gestion des ressources humaines, de l'environnement de travail ou de l'éducation et de la formation du personnel hautement qualifié ou formé en vue de protéger leur main-d'oeuvre. Les gouvernements préfectoraux et la Corporation pour la promotion de l'emploi (Centres de promotion de l'emploi) offrent leurs services (conseils) pour la préparation et la présentation des projets;
• le projet est soumis au Gouverneur de la préfecture autorisée à fournir une aide si le projet correspond aux critères;
• pour l'autorisation, les gouvernements préfectoraux vérifient si le projet rencontre les critères contenus dans les directives;
• la Corporation pour la promotion de l'emploi (Centre de promotion de l'emploi) fournit l'aide (budget) et le conseil selon les règles prévues à son manuel de procédure pour lancer le projet;
• les gouvernements de niveau national et préfectoral peuvent aussi fournir des services d'orientation et de conseil pour des projets précis.

Les principales mesures d'aide fournies par les administrations du travail aux petites et moyennes entreprises sont les suivantes:

• Subsides à l'employeur pour le recrutement de travailleurs indispensables pour créer de nouvelles activités; le subside sert à payer une partie du salaire de ces travailleurs indispensables et de travailleurs supplémentaires pour un an.
• Subsides pour l'amélioration des compétences des travailleurs; le subside sert à payer une partie des coûts tels que les salaires durant les périodes de formation pour l'amélioration des compétences des travailleurs par des échanges (stages en instituts de recherche ou accueil d'experts en formation venant de grandes entreprises), une formation professionnelle, etc.
• Subsides pour l'amélioration du milieu de travail; le subside sert à défrayer une partie des coûts des services et/ou d'installation d'équipements pour les PME qui emploient de nouveaux travailleurs ou qui désirent améliorer la qualité du milieu de travail par diverses mesures touchant notamment le système d'air conditionné, la lumière, l'espace de travail, la santé, la culture ou des services de garderie.
• Subsides pour la protection de la main-d'oeuvre; le subside sert à défrayer les coûts des services offerts par les coopératives commerciales pour la recherche et le conseil sur les projets d'amélioration pour la gestion de l'emploi autorisés par les préfectures.
• Financement pour la promotion de l'emploi; un prêt à long terme à un bas taux d'intérêt est offert aux employeurs qui veulent améliorer le bien-être des travailleurs par des services tels que le logement, des salles à manger, des sanatoriums ou des services de formation professionnelle.

En principe, l'employeur ne peut demander à une tierce partie de recruter son personnel sans l'autorisation du ministère. Cependant, à titre exceptionnel, l'employeur peut le faire si la tierce partie est une coopérative commerciale, c'est-à-dire une coopérative dont les plans d'amélioration de la gestion d'emploi ont été autorisés par le Gouverneur de la Préfecture. De plus, les travailleurs employés par des PME membres de coopératives à qui elles ont confié le recrutement de leur personnel ont la priorité pour la location de logements gérés par la Corporation pour la promotion de l'emploi. Cette mesure concerne les travailleurs qui doivent se déplacer pour occuper un nouvel emploi et qui ont reçu à cet effet l'aval de l'Office public de l'emploi.

Toutes ces activités sont menées en coordination avec divers organismes au niveau national et préfectoral: la Corporation pour la promotion de l'emploi (Koyo Sokushin Jigyodan KSJ). Elles ont été intégrées dans le processus normal de gestion et d'exécution des administrations responsables. Il appartient au Gouverneur de chaque Préfecture de préparer et d'approuver les plans d'amélioration et au KSJ de tenir les consultations avec les planificateurs d'octroi des fonds, d'apporter conseil et assistance, etc.

La promotion de cette politique se fait à tous les niveaux de gouvernement par une large publicité, notamment par la publication et la distribution de brochures.

Impact de la mesure

L'implantation des dernières mesures est encore trop récente pour en dégager une évaluation. La loi prévoit cependant que le Gouverneur de la Préfecture peut exiger des coopératives ou des PME un rapport sur la situation d'implantation des programmes d'amélioration autorisés dans la programmation.

Des audits internes sont effectués a priori et a posteriori pour le contrôle du bon emploi des fonds et des audits externes, effectués si nécessaire par le Conseil d'audit, sont aussi possibles.