Bonnes Pratiques dans
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_____Evaluation_____
• Evaluation des performances
de l’administration du travail
Cas du Canada (Québec)
• L’évaluation dans l’administration
du travail britannique
Cas du Royaume-Uni
(revisée en Septembre 2000)
Le ministère français chargé du Travail dispose d’un organe d’évaluation interne, unifié depuis 1967 avec les services d’inspection du secteur social et santé: l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS).
Cet organe est chargé d’évaluer le fonctionnement mais aussi les politiques menées par le ministère. Il examine soit sur mandat du ministre, soit à partir de son programme annuel, la pertinence des politiques dans le domaine du travail et de l’emploi ou de la formation professionnelle, et dans le domaine des affaires sanitaires et sociales, ainsi que le bon fonctionnement des structures publiques ou privées chargées de les mettre en œuvre.
L’IGAS a ainsi réalisé en 1996 un diagnostic des services déconcentrés du ministère du Travail («La mutation des services du ministère du Travail»).
L’IGAS, créée en 19671, est un organe de contrôle, d’évaluation et de diagnostic qui a vocation à s’intéresser non seulement au(x) ministère(s) chargé(s) du Travail et des Affaires sociales (il peut y en avoir un ou plusieurs, selon l’évolution de la composition du gouvernement), mais aussi aux divers organismes parapublics ou même indépendants juridiquement du ministère, mais qui reçoivent des fonds publics pour exécuter les missions qui leur sont confiées ou font appel à la générosité du public.
Une loi de 19962 a consacré son pouvoir d’intervention auprès de l’ensemble des institutions du champ social, associations caritatives comprises, et légalise la pratique du rapport annuel.
L’IGAS assure une mission générale d’évaluation des politiques publiques conduites par les ministères sociaux. Elle exerce le contrôle des services publics ou privés qui concourent à la protection sociale entendue au sens large. Elle conduit également des missions d’enquête qui permettent d’éclairer le gouvernement sur l’existant et de proposer des évolutions de l’action publique.
Elle réalise, à la demande des services intéressés, des diagnostics de leur fonctionnement interne.
Une réflexion a été entamée en 1999 sur les modalités de l’évaluation des personnels de direction et d’encadrement et l’établissement des propositions de promotion, activités qu’elle assurait jusqu’à 1999 en coordination avec les directions techniques concernées.
Etant une inspection générale, l’IGAS occupe une place à part dans l’organigramme des ministères sociaux: ce service est, en effet, placé directement auprès du ministre. Elle n’a donc, avec les services techniques du département ministériel, aucun lien hiérarchique qui pourrait entraver sa liberté de jugement. Il ne s’agit néanmoins pas d’une agence autonome ou indépendante et ses agents sont des fonctionnaires de l’administration du travail et des affaires sociales.
L’IGAS est dotée d’une structure légère comportant quelques «missions permanentes» comme la mission «formation-méthodologie». Mais son activité est surtout organisée à travers des missions de quelques mois sans logique de spécialisation particulière de ses membres.
Les inspecteurs de l’IGAS sont par ailleurs mis à la disposition de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance – autorité administrative indépendante – pour l’accomplissement de ses propres missions de contrôle sur place. Cette activité revêt une importance croissante.
Une commission des suites examine les conséquences des recommandations des inspecteurs un an environ après la remise de leurs rapports.
L’IGAS peut également intervenir à la demande du Premier ministre et des autres membres du gouvernement, mais elle ne peut se saisir d’elle-même d’une investigation qui serait en dehors de ses compétences.
Les missions de l’IGAS sont déterminées par les textes qui la créent. Ces textes indiquent également les pouvoirs des inspecteurs; en particulier, ils ont libre accès à toutes les administrations de l’Etat et des collectivités publiques, services, établissements ou institutions relevant du champ de l’IGAS. Ces entités sont tenues de leur prêter leur concours.
Le chef de l’IGAS définit chaque année le programme d’activité du service en concertation avec les directeurs d’administration centrale et en fonction des observations qui ont été faites les années précédentes. Ce programme annuel est validé par le(s) ministre(s) chargé(s) du Travail et des Affaires sociales.
Par ailleurs, des missions ponctuelles lui sont demandées par le ministre à l’occasion de l’apparition de tel ou tel dysfonctionnement majeur d’un service ou d’une institution placée dans son champ. L’IGAS peut également se voir confier des missions d’inspection conjointes avec un autre des services d’inspection de l’Etat – l’Inspection générale des finances, l’Inspection générale de l’administration, l’inspection générale des services judiciaires.
Enfin, un rapport annuel est publié; il retrace une partie des activités et résultats des travaux de l’IGAS.
Pour effectuer le diagnostic du fonctionnement d’un service ou d’un dispositif mis en place par les pouvoirs publics, les inspecteurs de l’IGAS effectuent une démarche d’évaluation selon une méthodologie classique: entretiens avec les responsables du dispositif soumis à enquête, entretiens avec les agents chargés de sa mise en œuvre et, le plus souvent, avec ses bénéficiaires, examen des pièces administratives et comptables, rapprochement des diverses sources d’information, conduite éventuelle d’une enquête statistique; ensuite, un rapport provisoire et confidentiel est réalisé. Ce rapport formule notamment des propositions tendant à améliorer le dispositif ou à y mettre fin si son inefficacité au regard des objectifs fixés est patente. Il est soumis pour observations aux responsables de ce dispositif. Une fois ces observations enregistrées, le rapport est adressé au commanditaire (le plus souvent, le ministre chargé du Travail) qui prend éventuellement des décisions sur sa base. En principe, les rapports de l’IGAS restent confidentiels, notamment lorsqu’ils entraînent des procédures d’ordre judiciaire. Le ministre peut décider leur publication ou de leur diffusion aux personnes ou organismes en cause.
Jusqu’en 1999, l’IGAS est intervenue également dans le processus d’évaluation des agents de direction des services déconcentrés des affaires sociales et du travail. Ainsi, les inspecteurs de l’IGAS procèdent à des entretiens professionnels approfondis en se basant sur une grille d’évaluation; les notations sont homogénéisées afin de tenir compte d’éventuels biais liés au notateur. Ces appréciations sont réalisées notamment lorsqu’un agent est proposé à une promotion. Elles peuvent l’être aussi à la demande d’un agent qui estime ne pas avoir été correctement évalué par son supérieur hiérarchique qui doit procéder à une notation annuelle.
Cette procédure se déroule en liaison étroite avec les directions d’administration des services du travail et des affaires sociales et avec l’ensemble des services centraux et territoriaux du domaine des affaires sociales et du travail pour l’accomplissement de sa mission.
Aujourd’hui, le rôle de l’IGAS dans l’évaluation des personnels dirigeants des services déconcentrés chargés du travail et des affaires sociales est en cours de réexamen. La réforme de cette procédure en concertation avec les directions gestionnaires des personnels soumis à notation devrait aller dans le sens d’une appréciation renforcée des capacités de management de ces agents d’encadrement et de direction.
Les agents de l’IGAS sont des hauts fonctionnaires appartenant à un corps spécialisé dans les missions d’évaluation et de contrôle, le corps de l’IGAS doté d’un statut propre par un décret de 19903.
Les agents du corps de l’IGAS, classés dans la catégorie supérieure des corps de la fonction publique française, sont répartis en trois niveaux: inspecteurs adjoints, inspecteurs et inspecteurs généraux. Ils sont environ 80 effectivement en fonction, issus pour moitié de l’Ecole nationale d’administration (ENA) et, pour le reste, des autres composantes des ministères sociaux: inspection du travail, services déconcentrés des affaires sanitaires et sociales, directeurs d’hôpitaux, etc.
Leur gestion fonctionnelle est assurée par le chef du corps de l’IGAS, la gestion technique étant assurée par l’administration générale du personnel du ministère des Affaires sociales dans le cadre des dispositions de la fonction publique française qui prévoient notamment la participation paritaire des représentants des personnels à leur gestion collective et individuelle au sein de commissions paritaires administratives ou techniques.
L’évaluation des performances des agents du corps de l’inspection est effectuée par le chef de corps, dans les conditions habituelles de l’évaluation des personnels d’encadrement des ministères sociaux. Cette évaluation peut avoir une incidence sur leurs rémunérations complémentaires.
Outre les formations proposées à l’ensemble des agents des ministères sociaux, les inspecteurs de l’IGAS bénéficient d’un programme de formation correspondant à leurs fonctions tant au moment de leur prise de poste qu’ultérieurement, en fonction de leurs besoins, notamment pour tout ce qui a trait à la vie comptable des organismes contrôlés, dont un grand nombre obéissent aux règles du secteur privé.
Les inspecteurs récemment entrés dans le corps sont assistés par leurs collègues plus expérimentés dans les missions de terrain qui leur sont confiées et sont nommés à tour de rôle adjoints au chef de l’IGAS, ce qui leur donne une connaissance complète des activités du service.
L’administration de l’IGAS est assurée sous la direction du chef du service, chef du corps. Il est assisté d’une équipe administrative d’une trentaine d’agents.
Le service de l’IGAS comptait en tout environ 120 agents en 1998.
L’homogénéité du corps et son effectif réduit permettent une gestion prévisionnelle des effectifs fondée sur les prévisions de départ à la retraite afin d’assurer le bon équilibre de la pyramide des âges du corps. La portée de cet exercice est toutefois limitée par de fortes contraintes budgétaires en matière d’effectifs.
Les inspecteurs disposent, pour exercer leur activité, de moyens matériels modernes (micro-ordinateurs portables, bases de données documentaires, accès à Internet) mais l’activité de l’IGAS n’est pas organisée en fonction de ces techniques.
L’IGAS dispose d’un budget de fonctionnement correspondant à ses effectifs budgétaires. Compte tenu de la nature de ses missions, le ratio de ses crédits de déplacement par agent est plus élevé que pour les autres secteurs des ministères sociaux. N’étant pas un organe dispensateur de fonds publics, elle n’a pas de budget d’intervention.
Le bon emploi comptable de son budget est soumis aux procédures ordinaires de la comptabilité publique (c’est le rôle du contrôleur financier nommé par le ministère des Finances, comme dans chaque département ministériel).
Les partenaires sociaux ne sont pas associés organiquement au fonctionnement de l’IGAS. Mais les syndicats d’employeurs et de travailleurs sont au plan national les interlocuteurs réguliers du ministre. Ils peuvent attirer l’attention du ministre sur telle ou telle difficulté dans le fonctionnement des services ou encore sur telle ou telle politique mise en œuvre de façon insatisfaisante afin de provoquer l’intervention de l’IGAS.
La réalisation du rapport annuel de l’IGAS est assurée par les inspecteurs en fonction. Elle est coordonnée par le chef du service. Les thèmes retenus pour le rapport annuel peuvent donner lieu à une synthèse de plusieurs enquêtes sur divers aspects relatifs au thème central du rapport. Le rapport reprend également quelques «morceaux choisis» des travaux réalisés au cours de l’année précédente.
Depuis les débuts de cette procédure de publication (1962), la totalité des domaines traités par les ministères sociaux et autres institutions dans ce domaine a été examinée régulièrement par l’IGAS.
Son intervention reste généralement une affaire interne à l’administration et aux organismes contrôlés. Toutefois, certains contrôles approfondis ont eu un retentissement et des conséquences mesurables pour le grand public; dans le domaine de l’emploi, l’étude en 1994 du rapprochement des deux organismes chargés respectivement du placement et de l’indemnisation du chômage a donné lieu concrètement, en 1997, à l’établissement d’un «guichet unique» pour l’indemnisation des demandeurs d’emploi, auparavant obligés d’effectuer des démarches identiques auprès des deux organismes. Dans le domaine de l’action caritative médicale, le contrôle approfondi d’une association de collecte de fonds pour la recherche contre le cancer a connu une grande notoriété par ses conséquences d’ordre pénal.
Le caractère permanent de la mission d’évaluation et de contrôle confiée à l’IGAS et la régularité de ses rapports, publics et annuels, garantissent sa fonction d’évaluation interne et lui donnent un certain poids auprès du ou des ministres chargés des affaires sociales et du travail.
1 Décret no 67-390 du 11 mai 1967 portant regroupement des services d’inspection générale du ministère des Affaires sociales au sein de l’Inspection générale des affaires sociales (Journal officiel de la République française, Lois et Décrets, 14 mai 1967, pp. 4805 sqq.)
2 Loi no 96-452 du 2 mai 1996 portant diverses mesures d’ordre sanitaire, social et statutaire (ibid., 29 mai 1996, no 23, pp. 7912-7922).
3 Décret no 90-393 du 2 mai 1990 portant statut particulier du corps de l’Inspection générale des affaires sociales (Journal officiel de la République française, Lois et Décrets, 13 mai 1990, no 111, pp. 5742-5746).