Bonnes Pratiques dans
l'Administration du Travail

La politique contractuelle de développement
dans le domaine de la formation professionnelle: Engagements de développement de la formation (EDDF): Contrats d’études prospectives (CEP)

(revisée en Septembre 2000)

Cas de la France

La politique contractuelle de développement de la formation des salariés instituée en 1984 est définie par l’article L.951-5 du Code du travail. Son objectif est de promouvoir des actions d’anticipation des compétences favorables à l’emploi et au développement des qualifications des salariés.

Cette politique repose sur l’élaboration de contrats liant l’Etat, les organisations professionnelles ou interprofessionnelles et les employeurs qui souhaitent s’inscrire dans cette démarche.

Ces contrats sont de deux types distincts:

• les Engagements de développement de la formation (EDDF), destinés à promouvoir et à accompagner l’investissement formation des entreprises intégré à leur stratégie de développement économique et d’adaptations aux mutations. Ils font l’objet d’une aide de l’Etat venant compléter la contribution des employeurs en matière de formation visant le développement professionnel et la qualification des salariés. Des accords cadres de branches ou territoriaux définissent les priorités d’action propres à la branche ou au territoire considéré;
• les Contrats d’études prospectives (CEP), introduits en 1988, sont pour leur part destinés à lancer au sein d’une branche professionnelle une démarche prévisionnelle en matière d’emploi, de travail et de formation professionnelle. C’est une étude menée pour un secteur d’activité visant, sur la base de ses caractéristiques économiques, technologiques, organisationnelles et sociales, à déterminer les évolutions prévisibles en matière d’emplois et de métiers à définir les besoins de compétences et à orienter les politiques de formation. Ils sont également financés par l’Etat au terme d’un accord pris avec une ou plusieurs organisations professionnelles signataires.

Cette politique s’inscrit, en outre, dans le cadre d’un dialogue permanent avec les partenaires sociaux aux niveaux interprofessionnel, professionnel ou local sur les stratégies de développement des compétences et des qualifications.

La politique contractuelle s’inscrit dans l’histoire de la formation professionnelle continue. Conçue initialement pour corriger les effets pervers (notamment les inégalités d’accès, au détriment des salariés les moins qualifiés) de l’obligation légale des employeurs à financer la formation continue de leurs salariés, elle s’est rapidement trouvée au cœur des débats sur la Gestion prévisionnelle du personnel, des emplois et des compétences (GPPEC).

En effet, elle trouve dès son origine sa justification dans la volonté des pouvoirs publics de passer d’une logique d’obligation à une logique d’encouragement car la contribution obligatoire au financement de la formation professionnelle, instaurée par la loi de 1971¹, est vécue par la majorité des employeurs comme une fiscalité supplémentaire et non comme un dispositif incitatif. La création de ce dispositif cherche à modifier l’image de la formation continue, que les «prospectivistes» considèrent à cette époque comme moteur de la compétitivité des entreprises. A travers les EDDF, l’Etat s’engage donc à promouvoir une vision stratégique de l’accès à la formation continue.

Dans un premier temps, la cible déclarée est donc d’accompagner l’introduction des nouvelles technologies par la formation. La politique contractuelle est alors essentiellement centrée sur les grandes entreprises à la pointe des filières technologiques. Mais l’évolution de la politique industrielle va inciter l’administration du travail à réorienter son action en direction des salariés les moins qualifiés, toutes entreprises et tous secteurs confondus, dans une perspective de développement des dispositifs de GPPEC. Cet infléchissement, qui remonte à 1988, va donner naissance au second outil de la politique contractuelle, le CEP, destiné à permettre à l’Etat et aux partenaires sociaux d’inscrire leur réflexion en matière d’emploi et de formation professionnelle dans une vision anticipatrice des mutations économiques, techniques et organisationnelles. Le CEP est donc censé intégrer des données aussi complémentaires que celles du marché de l’emploi et celles issues de l’observation de l’évolution des métiers ou des qualifications.

Parallèlement, les EDDF vont revêtir un nouveau rôle correcteur du dispositif de formation continue dans une perspective de meilleure cohésion sociale. L’Etat dégagera ainsi des priorités sur le choix des branches, privilégiant celles d’entre elles soumises aux plus fortes tensions économiques, technologiques et humaines (métallurgie, bâtiment/travaux publics, agroalimentaire, textile, etc.).

Actuellement, le dispositif est nettement orienté, d’une part, vers les secteurs porteurs en matière de création d’emploi ou en cours de structuration et les petites et moyennes entreprises (PME) et, d’autre part, vers le développement de la formation qualifiante pour les salariés.

Les orientations générales de la politique contractuelle peuvent se résumer comme suit:

• maintenir et développer les principes fondant l’intervention publique, à savoir l’analyse des besoins, la négociation, la mise en commun d’objectifs et la capitalisation de moyens;
• mieux cibler les actions par l’exemplarité, leur effet d’impact et leur transférabilité en direction des PME/PMI;
• favoriser la validation des actions de formation initiées dans le cadre des dispositifs utilisés et développer des modes de reconnaissance ou de certification des compétences acquises;
• mieux articuler les échelons national, régional ou départemental sur les objectifs des contrats, sur les conditions de leur réalisation (gestion, respect des priorités, etc.).

Le rôle des principaux acteurs

Par définition, le dispositif de la politique contractuelle est donc un dispositif partenarial. Qu’il s’agisse des EDDF ou des CEP, l’action engagée est une action commune, dont l’objectif est de permettre aux partenaires sociaux, aux entreprises et aux services publics de mieux anticiper les changements et d’orienter en conséquence leur politique et leurs décisions.

Le cadre paritaire dans lequel s’inscrit la politique contractuelle permet de mettre en évidence les fondements d’un compromis possible entre les intérêts des entreprises et les intérêts des salariés. Se trouve également facilitée l’émergence des besoins non satisfaits, qu’il s’agisse de la professionnalisation des salariés les moins qualifiés ou bien de la formation à de nouvelles compétences pour des catégories particulières de salariés.

De manière générale, on peut dire que la politique contractuelle contribue fortement à dynamiser l’action des partenaires sociaux, parfois même jusqu’à leur faire reconsidérer les accords collectifs existants.

La mise en œuvre

Un groupe de travail de la Commission permanente du Conseil national de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l’emploi, présidé par une personnalité qualifiée, participe à la définition des orientations prioritaires de la politique contractuelle et donne un avis sur les projets d’EDDF et de CEP.

Les partenaires sociaux, dans le cadre des Commissions nationales paritaires de l’emploi, sont associés à l’élaboration des cahiers des charges des études prospectives ou des projets d’accords EDDF.

Le cas échéant, l’Etat propose un appui technique préalable aux branches qui le demandent.

D’un point de vue plus général, la dynamique d’application de la politique contractuelle doit être examinée à travers les principaux usages actuels des deux dispositifs.

a)Les Engagements de développement de la formation (EDDF)

La mise en œuvre du dispositif d’intervention s’effectue dans le cadre d’une contractualisation avec les branches au niveau national et la mise en œuvre de projets spécifiques au niveau régional ou territorial.

Les accords-cadres nationaux privilégient les fonctions de cadrage, d’orientation, d’ingénierie de suivi et d’évaluation des actions à conduire dans les entreprises. Leurs objectifs et leurs contenus sont différents selon les caractéristiques des secteurs concernés:

• pour les secteurs qui s’engagent pour la première fois dans ce type de démarche, il s’agit avant tout de favoriser la professionnalisation des salariés en lien avec les stratégies de développement des ressources humaines et l’évolution de l’organisation des entreprises;
• pour ceux qui demandent le renouvellement d’un accord antérieur, la conclusion d’un nouvel EDDF peut alors fournir l’occasion d’un approfondissement des démarches initiales et réorienter les pratiques de formation, compte tenu des conclusions des travaux d’évaluation des accords précédemment conclus; en pareille hypothèse, les objectifs du nouvel EDDF seront plus ambitieux et à la fois plus resserrés; les interventions seront également plus ciblées; l’exemplarité et la transférabilité seront particulièrement recherchées;

En ce qui concerne les programmes lancés au niveau régional, différents objectifs sont visés:

• toucher les cibles non atteintes par la programmation nationale, notamment dans les secteurs émergents ou faiblement structurés;
• organiser le regroupement d’entreprises;
• renforcer le conseil et l’accompagnement de proximité, notamment pour les PME.

Ainsi, les entreprises peuvent bénéficier d’un EDDF:

• dans le cadre d’un projet de branche, contractualisé au niveau national ou régional;
• dans le cadre de projets collectifs interprofessionnels territoriaux concernant un bassin d’emploi;
• dans un cadre bilatéral pour celles qui ne peuvent s’inscrire dans un accord de branche ou un accord territorial.

Le taux d’intervention de l’Etat est compris entre 30 et 40 pour cent des dépenses correspondant aux actions éligibles à l’EDDF.

b) Les Contrats d’études prospectives (CEP)

La dynamique d’application des CEP se caractérise par la volonté affichée de l’Etat de nouer des partenariats avec des secteurs professionnels qu’il convient, dans la majorité des cas, d’outiller méthodologiquement afin de favoriser une réelle implication dans la définition de politiques de formation et d’emploi. Les choix stratégiques des pouvoirs publics se portent principalement sur des secteurs peu structurés ou connaissant d’importantes mutations.

Dans la mesure où il est important de doter de façon permanente les partenaires sociaux des branches d’un outil d’aide à la négociation pour les actions qu’ils mènent dans le domaine de l’emploi et de la formation professionnelle, la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) a encouragé la création d’observatoires des métiers, de l’emploi et de la formation professionnelle.

Les travaux d’étude sont conduits sur la base d’un cahier des charges, construit conjointement par l’Etat et les partenaires sociaux, qui précise:

• le champ couvert par le CEP;
• une présentation de la branche;
• un repérage statistique en matière d’emploi et de formation;
• les enjeux et les priorités de la branche;
• les principaux objectifs opérationnels du CEP;
• les méthodes d’investigations proposées aux opérateurs;
• les moyens mobilisés par la branche;
• le calendrier des travaux;
• le comité de pilotage.

La sélection des opérateurs est effectuée conjointement par l’Etat et la branche après mise en concurrence. Les travaux sont cofinancés par l’Etat et les professions intéressées.

L’analyse des impacts de la politique contractuelle

Un suivi et une évaluation des actions et de leurs résultats sont prévus, en mobilisant, d’une part, des moyens internes aux professions et, d’autre part, le recours à des prestataires extérieurs indépendants.

S’agissant des évaluations «internes» à chaque accord EDDF, elles sont expressément prévues dans le cahier des charges élaboré avant la signature des protocoles ou des conventions. Elles définissent les moyens de suivi mobilisés sur toute la durée de l’accord et débouchent sur l’examen des bilans intermédiaires effectués, dans le cadre des groupes de pilotage.

En ce qui concerne les évaluations externes, elles sont systématiquement confiées à des opérateurs extérieurs publics ou privés, spécialisés dans le conseil ou l’ingénierie de formation. Elles sont soumises à un appel d’offre de droit commun et visent l’analyse des résultats quantitatifs et qualitatifs.

D’un point de vue global, le bilan physico-financier pour l’année 1996 met en évidence:

• sur 318 millions de francs français de crédits mobilisés, l’affectation de 6 millions aux CEP, 20 millions aux mesures d’accompagnement et à l’expertise, 292 millions aux actions de formation pour les salariés;
• une contribution totale de l’Etat, au titre des EDDF, de 292 millions de francs français pour 727 millions de francs français à la charge des entreprises soit, 28 pour cent du coût de fonctionnement des actions de formation réalisées et 14 pour cent si l’on inclut les rémunérations;
• que près de 200 000 stagiaires ont été formés dans environ 3 700 entreprises, dont 66 pour cent d’ouvriers et d’employés.

En 1999, les crédits mobilisés dans le cadre du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale, sur les CEP et les EDDF, sont de 335 millions de francs français. Les actions de la politique contractuelle ont bénéficié de cofinancement dans le cadre de l’objectif du Fonds social européen (FSE) entre 1994 et 1999.

Conclusion

L’évaluation des interventions de la politique contractuelle met en évidence:

• l’effet positif des CEP sur la capacité des partenaires sociaux à prendre en compte la relation formation/emploi dans leurs négociations conventionnelles. En revanche ce dispositif a peu d’impact direct sur les politiques des entreprises;
• l’effet démultiplicateur des EDDF en matière de développement des actions de formation au sein d’une branche professionnelle, son rôle de déclenchement et d’accélération des actions dans les PME. Les limites constatées concernent les difficultés à toucher les entreprises appartenant à des secteurs émergents ou faiblement structurés, la correction des inégalités d’accès à la formation et la mise en œuvre d’actions réellement qualifiantes.

Les orientations et les priorités qui sous-tendent les interventions futures de la politique contractuelle tiennent compte de ces constats. Elles ont été arrêtées dans le cadre d’une série d’échanges avec les partenaires sociaux fin 1998 et en liaison avec le projet de réforme de la formation professionnelle.

Ainsi, les objectifs prioritaires et le ciblage des interventions publiques ont été précisés, il s’agit:

• de soutenir l’élaboration et la mise en œuvre de plans de formation articulés et cohérents avec les stratégies de développement des ressources humaines, d’organisation des entreprises et d’introduction de technologies avancées;
• de promouvoir la mise en œuvre d’actions de professionnalisation, de développement des compétences et des qualifications, dans des secteurs d’activité, dans des entreprises ou pour des catégories de salariés faiblement impliqués dans les actions de formation professionnelle.

En termes de secteurs d’activité, il s’agit de toucher les entreprises peu structurées du point de vue des relations sociales et de l’organisation du travail et dont le développement repose sur la professionnalisation des activités. Ces différentes caractéristiques s’appliquent plus particulièrement aux activités de services.

En termes de taille, sont particulièrement visées les entreprises de moins de 250 salariés, quel que soit le secteur d’activité, qui se caractérisent par des fonctionnements peu propices à la mise en œuvre d’actions de développement des ressources humaines. En outre, des adaptations spécifiques du dispositif d’intervention sont destinées à des approches collectives sectorielles ou territoriales.

En termes de population, il s’agit de toucher les salariés soumis à diverses formes de précarité dans leur activité professionnelle, du fait de leur qualification, de leur contrat de travail, de leur âge ou de leur parcours professionnel.