Bonnes Pratiques dans
l'Administration du Travail

Reconversion des travailleurs

(revisée en Septembre 2000)

Cas de la Chine

Cette mesure a été introduite par le gouvernement chinois pour faciliter le réemploi des travailleurs licenciés suite à la décision de rentabiliser les entreprises d’Etat.

La décision récente du gouvernement chinois de modifier son système économique pour adopter un système d’économie de marché socialiste a provoqué de grands bouleversements dans le domaine de l’emploi. Le gouvernement s’est vu dans l’obligation de faire de la reconversion des travailleurs sa principale priorité pour les prochaines années.

Dès mai 1998, toutes les structures concernées - et notamment l’administration du travail - sont mobilisées. Des objectifs ambitieux de réemploi des travailleurs licenciés dans le cadre d’opérations de licenciement collectif leurs sont fixés.

Lorsque le gouvernement chinois prend la décision, en septembre 1997, de rentabiliser dans une période de trois ans la majorité de ses entreprises d’Etat, moyennes et grandes, il doit modifier les règles de gestion de ces dernières en conséquence. Il adopte alors des mesures qui permettront à ces entreprises de sortir de leur situation critique. Ces mesures favorisent les fusions, autorisent les faillites, permettent les mises à pied de personnel en surplus pour les diriger vers d’autres emplois, introduisent la concurrence par la réduction de l’emploi et la recherche de profits et, enfin, améliorent les programmes de réemploi pour introduire un système de concurrence où seules les meilleures entreprises survivront.

Très préoccupé par le maintien d’une couverture minimale de sécurité sociale et par la mise en place de programmes de réemploi des travailleurs mis à pied dans le cadre de licenciement collectif, en mai 1998, le gouvernement central invite tous les niveaux de gouvernement à faire du réemploi des travailleurs licenciés la première de leurs priorités. Un document officiel, daté du 9 juin 1998¹, a fixé un certain nombre d’objectifs à atteindre au cours des prochaines années:

• le nombre de réemplois annuels de travailleurs licenciés devrait dépasser le nombre de nouveaux travailleurs licenciés de l’année;
• en 1998, 50 pour cent des travailleurs déjà licenciés (avant 1998) et 50 pour cent de tous les nouveaux licenciés (de l’année en cours) devront avoir trouvé du travail;
• un système de sécurité sociale et un mécanisme d’emploi (service de l’emploi) adaptés au système d’économie de marché socialiste seront créés d’ici cinq ans.

L’ampleur de la tâche

L’impact de cette décision est majeur. Elle concerne l’ensemble du pays, remet en question la gestion des entreprises, notamment la gestion des ressources humaines, et disqualifie une partie importante de la force actuelle de travail du pays pour des raisons de compétences inadéquates.

Les licenciements collectifs faisant suite à la réorganisation des entreprises qui doivent maintenant poursuivre des objectifs de rentabilité sont répandus sur tout le territoire, autant dans les régions industrialisées que dans les régions économiquement défavorisées. Ils touchent de très nombreux travailleurs, soit plus de 6,3 millions de personnes, c’est-à-dire 8,8 pour cent des travailleurs des entreprises publiques. Il s’agit donc d’un problème économique généralisé. De plus, il semble que l’importance du phénomène ira en s’accentuant au cours des trois prochaines années, soit jusqu’en 2000. S’il touche tous les secteurs de l’activité, le phénomène est particulièrement important dans certains d’entre eux comme le commerce et l’industrie.

Dans les pays à économie centralisée, l’obligation faite par les gouvernements aux entreprises d’Etat d’embaucher du personnel plus que nécessaire sans tenir compte de la rentabilité produisait un suremploi. C’était le cas de la Chine où l’offre de travail était beaucoup plus grande que la demande. Ce sureffectif, associé à l’exigence d’efficacité demandée à chaque travailleur dans un système d’économie de marché, a entraîné une inévitable inadéquation entre les besoins en personnel des entreprises et leurs effectifs. A cela est venu aussi s’ajouter le besoin des entreprises d’améliorer et de diversifier leurs produits pour affronter la concurrence. Cette nécessité, associée aux changements de la structure industrielle, exigeait le recrutement d’une main-d’œuvre différente et mieux qualifiée.

Si les entreprises devaient licencier, les personnes sans emploi, quant à elles, se devaient de chercher un autre travail. Or, habituées au système d’économie planifiée où le chômage n’existait pas, ces personnes – particulièrement les femmes – avaient des difficultés à supporter psychologiquement leur situation, craignant le jugement des autres et appréhendant de perdre à nouveau un second emploi, ce qui les fragilisait et souvent les rendait inaptes à un nouveau travail. De plus, elles étaient soit très peu qualifiées avec des compétences obsolètes, soit trop spécialisées, donc peu mobiles. Pour la majorité, il s’agissait de femmes et de travailleurs âgés qui offraient peu d’avantages comparatifs (compétences) sur le «nouveau» marché du travail.

Les mesures retenues s’adressent donc à des travailleurs qui n’occupent plus de poste de travail dans leur entreprise d’origine depuis plus de trois mois et qui n’ont pas été redéployés ou réemployés pour des raisons de production et d’opération dans leur entreprise d’origine (ou ailleurs) et qui ont gardé un lien d’emploi avec leur entreprise. Ces travailleurs licenciés viennent principalement des entreprises d’Etat et des entreprises municipales à propriété collective.

Vu le nombre et les caractéristiques des personnes licenciées et la faiblesse du système d’appui actuel à ces personnes - systèmes d’assurances et d’aides sociales inappropriés pour répondre à tous ces problèmes -, le réemploi devient une tâche colossale et exige une mobilisation générale.

Stratégies d’intervention

Au niveau national, la responsabilité de l’organisation et de la réalisation des mesures a été confiée au ministère du Travail et de la Sécurité sociale (MTSS) et à la Commission d’Etat pour l’économie et le commerce. Tous les gouvernements locaux peuvent adopter et mettre sur pied des structures similaires.

Dans l’ensemble, l’Etat a comme rôle de mobiliser les initiatives de tous les ministères et des organisations sociales. La stratégie globale adoptée implique:

• le renforcement de la position de leader de certains organismes comme le MTSS;
• la création de centres de réemploi dans les entreprises qui licencient;
• le renforcement du support aux politiques de réemploi des personnes licenciées par:
  • l’accélération du développement de l’économie nationale et l’ouverture de nouveaux secteurs de réemploi;
  • le développement du secteur tertiaire;
  • le développement des moyennes et petites entreprises, notamment par des crédits bancaires;
  • le développement de l’entreprise privée et le travail indépendant;
  • l’incitation des entreprises rentables à absorber des travailleurs licenciés.
• l’accélération de la réforme du système de sécurité sociale (assurance chômage, pension de vieillesse, revenu minimum, etc.);
• l’amélioration des services de l’emploi et le renforcement des programmes de formation au réemploi.

Le rôle des principaux acteurs

L’ampleur des changements et l’importance des actions à entreprendre requièrent l’implication de tous les acteurs (politiques, économiques, sociaux, etc.) des ministères aux personnes licenciées. Dans les domaines reliés directement aux fonctions de l’administration du travail, notamment l’emploi, de nouvelles pratiques ont dû être adoptées.

A titre de coresponsable de toute l’opération et responsable du réemploi, le ministère du Travail et de la Sécurité sociale (MTSS) a pour mandat:

• d’associer les autres ministères ou départements dont les activités sont liées au processus. A ce titre, il doit collaborer avec ces institutions ou coordonner directement les activités d’élaboration de politiques et de lois correspondantes. Par exemple, l’énoncé de politique sur le renforcement de la gestion des licenciements et du fonctionnement des Centres de formation au réemploi pour les personnes licenciées a été élaboré conjointement par:
  • le ministère du travail et de la Sécurité sociale (MTSS);
  • la Commission d’Etat pour l’économie et le commerce;
  • le ministère des Finances;
  • le Bureau national de la statistique;
  • la Fédération nationale des syndicats;
• de mettre en place des mesures concrètes concernant l’emploi, comme:
  • établir les politiques sur les conditions de vie minimales, l’assurance sociale et le réemploi;
  • organiser et coordonner les travaux qui permettront la mise en place de ces politiques dans les départements du travail et de la sécurité sociale au niveau local;
  • veiller au bon fonctionnement des relations de travail;
  • trouver une solution au problème de l’assurance sociale par une réforme du système et l’organisation du marché du travail;
  • s’assurer du réemploi rapide des licenciés grâce à des programmes d’information professionnelle, de placement et d’introduction au travail;
  • amener les entreprises à créer des conditions favorables à l’engagement des personnes licenciées;
  • encourager les personnes licenciées à chercher elles-mêmes un emploi dans le cadre des mesures proposées.

Dans le prolongement des initiatives prises et des directives émises par le gouvernement central concernant les politiques et mesures de réemploi ou autres formes d’aides disponibles, les gouvernements locaux ont, selon leurs besoins propres, pris à leur niveau une série de mesures pour favoriser le réemploi.

Les gouvernements provinciaux et municipaux ont établi des groupes de travail spécifiques et clarifié les responsabilités de tous les départements. Vu l’importance de l’opération, ces groupes sont dirigés par les plus hautes instances politiques (gouverneur, maire). En fonction des changements apportés au système de statistique national par le MTSS, ils ont, par exemple, modifié les systèmes provinciaux et municipaux de statistiques, ce qui a permis d’entreprendre des études et des recherches à tous les niveaux de gouvernement.

Les provinces et municipalités ont mis en place leurs propres programmes de formation et plusieurs municipalités ont instauré des services d’emploi spéciaux pour un réemploi accéléré.

Dans l’entreprise, les syndicats sont immédiatement associés aux consultations sur les projets de licenciement. De façon générale, ils se sont associés aux fédérations de femmes et de jeunes et s’impliquent directement pour faire une série de propositions aux divers gouvernements. Ils ont institué des cours de formation portant notamment sur le changement de mentalité et d’attitude des travailleurs licenciés et le réemploi, de même qu’ils ont instauré des services de placement et initié des cours d’appui psychologique en période de transition.

Toutes les entreprises d’Etat qui licencient doivent ouvrir des centres de service de réemploi. Les entreprises qui font des profits financent toutes les opérations qui les concernent directement alors que celles qui sont déficitaires peuvent profiter d’un cofinancement de l’Etat, c’est-à-dire un tiers provenant du ministère des Finances et un tiers des fonds locaux comme l’assurance chômage. Le dernier tiers est à la charge de l’entreprise qui licencie. Dans les régions les plus touchées, le gouvernement central apporte une aide spéciale. Les centres de réemploi ont pour mandat:

• de distribuer aux personnes licenciées des allocations sociales au moins égales à l’assurance    chômage. Après trois ans d’inactivité, les licenciés perdent leur lien d’emploi avec leur entreprise et peuvent recevoir l’assurance chômage ou l’aide sociale selon les cas;
• de payer l’assurance vieillesse;
• de payer l’assurance maladie;
• de payer l’assurance chômage;
• de leur offrir des programmes d’information professionnelle et de formation au réemploi;
• de les accompagner et de les aider à trouver un nouvel emploi.

Toutes les entreprises doivent suivre la même procédure lors de licenciements, c’est-à-dire:

• donner un préavis d’exécution de quinze jours et engager des discussions avec le syndicat;
• préparer un programme de licenciement devant être approuvé par le syndicat et créer un centre de service de réemploi;
• identifier les travailleurs qui seront touchés en cas de licenciement partiel;
• compléter un document officiel de licenciement destiné à l’organisation locale responsable du travail et de la sécurité sociale.

Impact de la mesure

Il s’agit d’une expérience majeure encore trop récente (mai 1998) pour être évaluée. Pour le moment, seule la mobilisation générale des acteurs semblent s’être réalisée.

Pour la grande majorité, les personnes licenciées se sont inscrites dans les centres de service de réemploi, ce qui leur donnait ainsi droit aux diverses prestations prévues. Elles ont profité des cours offerts et plusieurs d’entre elles, à la suite d’un processus d’orientation et d’information, ont créé leur propre entreprise ou cherché par elles-mêmes un emploi.

La majorité des personnes licenciées âgées de plus de 40 ans a profité du système de retraite prévu dans l’entreprise.

Les objectifs fixés par le gouvernement quant au nombre de personnes à réemployer, par exemple en 1998, et la mise en place des réformes sur la sécurité sociale et les services de l’emploi, devront servir de points de repère lors de l’évaluation, la date repère étant fixée à cinq ans.

Quelques chiffres émanant de programmes très ciblés donnent des indications sur les activités entreprises suite aux mesures adoptées:

• les cours de formation organisés par une municipalité ont augmenté de 20 pour cent le taux de réemploi des personnes licenciées;
• à la fin du mois d’août 1998, plus de 85 pour cent des personnes licenciées dans tout le pays s’étaient inscrites dans un centre de service de réemploi et avaient reçu des allocations de base;
• à la fin du mois d’août 1998, plus de 4,5 millions de personnes licenciées avaient intégré des entreprises privées.

¹ Avis du Comité central du Parti communiste chinois et du Conseil d’Etat concernant l’attention particulière à réserver à la couverture de sécurité sociale de base et au réemploi des travailleurs licenciés» (Zhongfa, 1998, n^o 10)