Bonnes Pratiques dans
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_____Labour Relations_____
• Conciliation des conflits collectifs du travail
Cas de la Belgique
• Règlement des conflits individuels du travail
Cas du Chili
• Le rôle d’une administration du travail
dans les pays sortant d’un conflit armé
Cas du Mozambique
(revisée en Septembre 2000)
La conciliation extrajudiciaire par comparution
Dans son effort d’accélérer le règlement des conflits individuels du travail et de permettre ainsi aux salariés, dont le contrat est résilié, de percevoir rapidement leurs salaires et indemnités, l’administration du travail du Chili offre à ceux-ci la possibilité d’introduire une réclamation auprès de ses services d’inspection du travail, avant toute saisine du tribunal. Cette pratique est la conciliation extrajudiciaire, qui recourt à l’assignation à comparaître des parties au conflit afin de rechercher un accord ou une solution négociée.
Cette pratique, dont les procédures n’ont pas fait l’objet d’une réglementation légale explicite et qui découle de l’interprétation de diverses dispositions de la législation nationale du travail, s’avère non seulement pertinente mais aussi rapide et économique tant pour les salariés que pour les employeurs et les tribunaux du travail. Elle produit des résultats appréciables dans la mesure où 75 pour cent des conflits sont réglés à l’amiable, réduisant d’autant le nombre de cas portés devant les tribunaux.
Cette pratique est mise en œuvre par les services de l’inspection du travail, qui ont créé à cet effet des Unités de comparution et développé un Manuel de procédure des réclamations et comparutions.
Au Chili, l’action de l’administration du travail dans le règlement des conflits individuels du travail s’appuie sur de nombreux mécanismes réglementaires découlant de la législation nationale du travail. Ces mécanismes permettent de régler des problèmes susceptibles de se poser pendant l’exécution ou après l’expiration de la relation de travail entre un employeur et un salarié, et d’éviter que ces difficultés ne soient portées devant les tribunaux. La conciliation extrajudiciaire par comparution est l’un de ces mécanismes selon lequel l’inspection du travail peut assigner à comparaître l’employeur et le salarié. Cette action trouve son fondement dans l’article 29 du décret-loi no 2/1967 portant création et organisation du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale lequel précise que «la Direction du travail et les fonctionnaires qui en dépendent peuvent assigner à comparaître les employeurs, les salariés, les syndicats ou les représentants des uns et des autres (...) afin de trouver une solution aux affaires qui leur seraient soumises dans l’exercice de leurs fonctions ou qui découleraient de l’exécution de dispositions légales ou réglementaires ou encore pour prévenir d’éventuels conflits».
La conciliation extrajudiciaire par comparution a été élaborée grâce à une pratique interne de la Direction du travail découlant de l’interprétation de l’article susmentionné, d’un certain nombre de dispositions du Code du travail et des dispositions régissant les fonctions de l’inspection du travail1. Cette pratique a été formalisée dans un Manuel de procédure des réclamations et comparutions élaboré par la Direction du travail2. Bien qu’il n’existe pas de norme précise qui la consacre comme telle, cette pratique découle d’une activité spécifique, l’appel à comparaître devant l’inspection du travail. Dès réception de cet appel, qui revêt un caractère obligatoire pour les parties en cause, celles-ci doivent se présenter devant l’inspection du travail pour tenter de concilier leurs points de vue, faute de quoi elles sont passibles d’une amende administrative.
Avec cette pratique, la stratégie de la Direction du travail est de parvenir non seulement à une meilleure application de la législation du travail, mais également d’aider les travailleurs licenciés à percevoir plus rapidement leurs salaires et indemnités après résiliation de leur contrat et de réduire de manière substantielle le nombre de cas portés devant les tribunaux. Les objectifs à long terme visent une rationalisation des services aux usagers et le développement d’une culture dans laquelle les travailleurs savent eux-mêmes interpréter le droit qui régit leur relation de travail et peuvent «trouver par leurs propres moyens le droit applicable».
L’article 168 du Code du travail chilien prévoit que le salarié dont le contrat a été résilié pour l’une quelconque des causes indiquées par le Code du travail et qui jugerait leur application non justifiée, indue et inadmissible, ou dont le contrat a été résilié sans mention des causes juridiques, peut introduire une réclamation auprès de l’inspection du travail avant toute saisine du tribunal. Cette réclamation a pour objet la vérification de la situation qui entoure le licenciement, les circonstances dans lesquelles il s’est produit et, par conséquent, de s’assurer que les droits acquis par le travailleur sont bien respectés. Il s’agit donc d’un contrôle et, à ce titre, il est possible de constater des infractions et d’appliquer les sanctions prescrites par la législation.
Les réclamations sont traitées par des inspecteurs de comparution exerçant au sein des «Unités de comparution» des services d’inspection du travail. Au Chili, l’inspection du travail relève de la Direction du travail qui est un service public technique, décentralisé et jouissant du statut de personne morale à part entière. Cette direction est sous l’autorité administrative du Sous-Secrétariat au travail et son organisation est fixée par le décret-loi no 2/1967. Les services d’inspection du travail disposent de bureaux d’accueil du public, dont la mission est de donner des renseignements et des consultations aux usagers sur les dispositions de la législation nationale du travail et d’orienter les personnes qui souhaitent déposer une réclamation. Ces réclamations représentent environ 10 pour cent de l’ensemble des demandes émanant des personnes qui font appel à ces bureaux d’accueil. Par ailleurs, des «corporations d’assistance juridique»3 guident gratuitement les salariés qui souhaitent entamer un recours par voie légale. Ces cas concernent une fraction (non quantifiée) du quart des réclamations n’ayant pas fait l’objet d’une conciliation au cours des comparutions.
Les Unités de comparution consacrent l’essentiel de leurs activités à enregistrer et instruire les réclamations qu’elles reçoivent. Selon le Manuel de procédure des réclamations et comparutions, elles ont pour objectif d’«obtenir la conciliation comme moyen primordial de règlement des différends ou des controverses qui se produiraient à l’occasion des relations individuelles du travail et, en général, de veiller à l’application rigoureuse des dispositions du travail et de la prévoyance, une fois terminée la relation de travail». Les autres objectifs que leur fixe la Direction du travail sont: 1) le règlement amiable du maximum de réclamations; et 2) la réduction du délai moyen entre la présentation de la réclamation et la réalisation de la comparution par une plus grande souplesse de la procédure d’assignation et par l’optimisation des ressources (ce délai était de 15,5 jours en 1997).
L’action de l’Unité de comparution est déclenchée par la réclamation, par laquelle l’ex-salarié demande l’intervention de l’inspection du travail pour que son ancien employeur lui verse les sommes qu’il estime lui être dues lors de la cessation de la relation de travail. L’inspecteur de comparution, qui jouit d’une autonomie complète, fixe le jour et l’heure de la comparution et assigne les parties à comparaître (le salarié est automatiquement assigné à comparaître lors du dépôt de la réclamation). L’assignation de l’employeur indique la documentation qu’il devra apporter lors de la comparution pour examen par l’inspecteur et indique également qu’il peut se faire représenter par une autre personne qui, dans ces conditions, devra assister munie d’une procuration simple lui donnant la faculté de conclure une transaction et de s’engager au nom de l’employeur. Conformément au manuel susmentionné, l’inspecteur de comparution doit informer les parties de leurs droits et obligations, tenter de les persuader de l’utilité d’une solution rapide et des inconvénients d’un litige prononcé, puis terminer par la communication du dossier au tribunal. L’Unité de comparution est spécifiquement chargée:
Au cours de cette procédure, on cherchera tout d’abord à faire reconnaître l’effectivité d’un certain nombre de faits, par exemple la date du début du rapport de travail, afin de déterminer la durée du service. Ceci servira à déterminer le montant de l’indemnité d’ancienneté ou à vérifier si les rémunérations correspondant à la période précédant la fin des services ont bien été payées et les cotisations de sécurité sociale versées pour l’intégralité du temps travaillé, et permettra de s’assurer du paiement des autres charges et des autres avantages tels que les congés ou jours fériés dus au salarié.
A l’occasion de cette réclamation, l’inspecteur du travail peut intervenir pour entourer de solennité le «quitus»4, document qui possède un pouvoir libératoire intégral et par lequel les parties déterminent le montant des prestations dues et mettent fin aux réclamations réciproques. Cela signifie qu’une fois qu’il est souscrit et signé, les obligations et les droits qui pouvaient être réclamés seront éteints. Pour que ce «quitus» produise l’effet libératoire, il est indispensable que soient remplies les formalités indiquées dans la norme. Donc, le salarié et l’employeur, lorsqu’ils portent leur «quitus» auprès de l’inspecteur du travail et lorsqu’ils confirment ce qu’ils ont convenu dans cet instrument, remplissent des formalités nécessaires pour que cet instrument prenne la valeur libératoire et puisse annuler les obligations entre les parties. Cette condition de ratification a pour but essentiel de veiller à ce que, grâce au contrôle pratiqué, l’inspecteur puisse constater effectivement que les droits du travailleur sont protégés. Elle fait ainsi partie des responsabilités dites de protection des droits sociaux incombant à l’Etat.
Le procès-verbal dressé par l’inspecteur de comparution est de nature exécutoire lorsque, d’après les critères de jurisprudence établis, les obligations qu’il reprend sont exigibles juridiquement ou en vertu du contrat, que la nature de la dette est parfaitement déterminée et précisée sans possibilité d’erreur, que le mode de versement des indemnités réclamées est clair et que ces dernières sont liquides ou liquidables. S’il constate des infractions à la législation du travail ou de la prévoyance, l’inspecteur de comparution est tenu d’appliquer à l’employeur les sanctions administratives prévues5. Dans ce dernier cas, l’inspecteur doit également établir un procès-verbal contenant les dettes de prévoyance.
En ce qui concerne la gestion des ressources humaines, le Département des ressources humaines de la Direction du travail dispose, depuis janvier 1998, d’un document définissant les compétences requises des inspecteurs de comparution. Ce document indique que les objectifs que doit poursuivre l’inspecteur de comparution sont de:
Les qualifications requises pour exercer la fonction d’inspecteur de comparution sont de solides connaissances de la législation du travail et de la prévoyance, de la jurisprudence administrative (décisions prises par la Direction du travail) et des notions de comptabilité. Outre ces connaissances, l’inspecteur de comparution doit posséder des capacités de synthèse et d’expression du résultat de la comparution, ainsi qu’une aptitude à établir de bons rapports personnels. Il est également exigé de l’inspecteur de comparution politesse et courtoisie envers les parties, le sens de l’équité par rapport aux intérêts en jeu et la capacité de s’affirmer afin de tirer les conclusions et de concrétiser les accords.
En ce qui concerne le financement des services de l’inspection du travail, celui-ci provient exclusivement du Trésor public. Les fonctionnaires de la Direction du travail qui disposent d’un équipement informatique utiliseront, à compter de 1999, un logiciel qui permettra d’enregistrer les dettes constatées par l’inspecteur de comparution, par rapport aux accords finalement conclus par les parties.
Les activités déployées et les résultats obtenus par les Unités de comparution sont évalués, à l’interne, au moyen d’instruments statistiques et, à l’externe, au moyen d’études et enquêtes réalisées soit à la demande de la Direction du travail, soit par des organismes publics d’évaluation. Les données statistiques sont recueillies mensuellement.
Les résultats du traitement des réclamations reçues par les inspections du travail sont statistiquement regroupés dans trois catégories: «conciliées», «non conciliées» (soumises aux tribunaux) et «réclamations non fondées, désistements et abandons». Cette dernière catégorie, qui représente d’une année sur l’autre environ 20 pour cent du total, est une catégorie dans laquelle sont regroupées des situations contradictoires mais possédant un trait commun, à savoir le fait que leur traitement ne produit pas de comparution.
Le nombre de réclamations déposées est passé de 78 504 en 1990 à 101 182 en 1997. Très régulièrement, 75 pour cent des réclamations donnant lieu à une comparution aboutissent à une conciliation entre les parties. Dans un quart de ces cas seulement, l’inspecteur recommande au salarié de saisir le tribunal. Au cours de la période 1995-1997, le secteur d’activité économique dans lequel la conciliation a eu le moins de succès a été le secteur des transports avec un total de 72,3 pour cent des réclamations conciliées, alors que le secteur dans lequel la conciliation a connu le plus grand succès a été le secteur financier, où les réclamations ont abouti à une conciliation à hauteur de 79,8 pour cent des dossiers parvenus à la comparution. Les sujets donnant généralement lieu à réclamation sont l’absence de versement des indemnités de licenciement, les salaires non versés, les sommes dues pour jours fériés non reconnus, le non-paiement des cotisations de prévoyance (qui sont déduites du salaire à chaque période de paie) et la non-mise à disposition de la documentation (ce qui correspond dans la plupart des cas à l’inexistence du «quitus»).
L’inspection du travail n’enregistre que le total des montants versés aux salariés comme résultat des comparutions. En 1997, le total versé aux salariés suite aux 59 672 réclamations ayant fait l’objet d’une conciliation a été de US$ 10 530 313 322. Afin de réaliser une analyse plus rigoureuse des résultats de la conciliation extrajudiciaire, la Direction du travail prévoit l’installation d’un logiciel en 1999, lequel enregistrera les dettes constatées par les inspecteurs du travail par rapport aux accords finalement conclus par les parties.
Dans le cadre de l’étude externe menée en 1995 par Ramírez et Jofré pour évaluer la conciliation extrajudiciaire, une trentaine de corporations d’assistance juridique ont été consultées afin de connaître leur opinion sur le travail de conciliation effectué par l’inspection du travail et l’avis de 32 magistrats de la juridiction du travail a été requis concernant le travail effectué par les inspecteurs sur la base des cas dont ils sont saisis.
En général, les corporations d’assistance juridique ont une bonne opinion du travail de l’inspection porté à leur connaissance. Compte tenu du fait que le produit de ce travail, dont les corporations ont connaissance, se compose des procès-verbaux établis au cours des comparutions, l’opinion globalement défavorable à leur sujet n’est partagée que par 26,7 pour cent des personnes questionnées. Une large part des critiques (46,7 pour cent) concernent le fait que les inspecteurs ne donnent pas une information complète aux salariés sur les délais, les échéances et les juridictions impliquées dans les procédures judiciaires; il est également indiqué (36,7 pour cent) qu’ils sont excessivement brefs et qu’il existe des erreurs dans l’identification du défendeur (26,7 pour cent). Dans le cas des salariés qui font appel à ces corporations et pour lesquels l’intervention de l’inspection du travail s’est soldée par un résultat défavorable (puisque ces salariés ont échoué dans leur tentative de faire valoir leurs prétentions lors de la comparution), il est intéressant de noter que, pour 36,7 pour cent des corporations, ces salariés ont une image moyenne ou bonne de l’inspection du travail. Naturellement, l’image de l’inspection est défavorable pour la plupart; 46,7 pour cent des critiques rapportent que les salariés perçoivent la comparution comme une formalité inutile et 10 pour cent d’entre elles affirment que les salariés mettent en question la probité des inspecteurs du travail.
L’opinion des magistrats montre une majorité écrasante en faveur de l’action des inspections. Dans 71,9 pour cent des réponses, les procès-verbaux de comparution sont estimés généralement moyens ou bons et les opinions négatives ne s’expriment que dans 6,3 pour cent des réponses. La critique la plus fréquemment adressée à ces procès-verbaux (25 pour cent) est le manque de clarté ou les erreurs, les autres critiques étant moins fréquentes. Parmi les magistrats, 18,8 pour cent vont jusqu’à déclarer ne pas trouver de défaillances dans ces procès-verbaux. Tout comme les corporations d’assistance juridique, les salariés qui font appel aux tribunaux ont une image défavorable de l’action de l’inspection. Seuls 40,6 pour cent des magistrats estiment que les salariés ont une opinion bonne ou moyenne de l’action de l’inspection du travail.
La différence d’opinion entre les magistrats et les corporations d’assistance juridique se fonde sur plusieurs éléments. Une première explication réside dans le fait que le magistrat qui fait appel non seulement au procès-verbal mais à un certain nombre d’autres moyens d’information, y compris à son propre avis, prend en ligne de compte bien plus le contenu que la forme du procès-verbal de comparution, alors que le cabinet d’assistance qui doit préparer la demande attache également beaucoup d’importance aux aspects formels. Dans le cas du magistrat, bien que le procès-verbal de comparution ne soit pas revêtu des caractéristiques légales de présomption concernant son contenu, il est apprécié parmi un ensemble de preuves versées au dossier (témoins compris) alors que, pour les corporations d’assistance, ce procès-verbal est bien souvent le seul document qui sert de base pour préparer le procès et pour fonder la demande.
Une enquête sur les caractéristiques socio-économiques nationales (CASEN), réalisée en 1996 par un organisme externe à la demande de l’administration du travail, avait pour but d’expliquer l’évolution des réclamations et d’analyser la corrélation entre le nombre croissant de réclamations6 par région et certaines caractéristiques susceptibles d’être importantes dans chacune de ces régions. Les variables suivantes avaient été retenues: pourcentage de salariés; pourcentage de salariés contractuels; pourcentage de la population occupée ayant eu une éducation de base ou inférieure; pourcentage de la population occupée travaillant dans des entreprises de moins de dix salariés; pourcentage de la population au-dessus du seuil de pauvreté; pourcentage des travailleurs syndicalisés par rapport aux salariés; pourcentage des travailleurs syndicalisés par rapport au total de la population occupée. Les résultats de cette enquête n’ont montré de corrélation significative (égale à -0,5) qu’entre la croissance des réclamations et le nombre de salariés contractuels, c’est-à-dire que la caractéristique qui correspond le plus à la présentation de réclamations par les salariés dont la relation de travail a été résiliée est la précarité même de cette relation de travail. Cette enquête a également montré que les niveaux d’éducation, de pauvreté et de syndicalisation des salariés ne révélaient aucune relation, négative ou positive, avec l’évolution des réclamations.
Enfin, une autre étude externe menée en 19977 par la Commission économique pour l’Amérique latine (CEPAL) a montré que la croissance économique la plus importante entre 1994 et 1997 se trouvait dans les secteurs du transport (23,5 pour cent), du commerce (22,1 pour cent), de l’exploitation minière (19,9 pour cent) et de la construction et du bâtiment (18,2 pour cent), secteurs dont l’évolution est différente en termes de croissance des réclamations. La croissance de la production la plus faible se situe dans les services (5,5 pour cent), l’agriculture (7,5 pour cent) et l’électricité (8,7 pour cent) qui sont justement les secteurs où l’on trouve les plus grands écarts concernant les réclamations. Par ailleurs, la fréquence relative des matières réclamées est pratiquement constante au cours des deux périodes composant l’époque pour laquelle des statistiques sont disponibles; seule une légère croissance au-dessus de la moyenne peut être constatée en ce qui concerne le non-respect des jours fériés et la remise de documentation, alors que la chute est remarquable concernant les cotisations sociales impayées. Ce dernier résultat est particulièrement important à souligner car, bien que la législation chilienne permette à l’employeur de ne pas déclarer et de ne pas payer immédiatement les cotisations sociales retenues sur la rémunération du salarié, les infractions à la législation de la prévoyance sociale regroupent 34 pour cent de toutes les infractions constatées par l’inspection du travail pour l’ensemble de ses activités.
L’analyse, par l’auteur, de la présente étude de cas8 de l’attitude des inspecteurs de comparution à l’égard de la pratique révèle l’existence de deux corporations apparemment contradictoires. D’un côté, on souligne la valeur de la comparution en tant que système de contrôle du respect de la législation sociale et de la prévoyance et l’on va jusqu’à parler du «contrôle de bureau». Selon cette vision, la tâche fondamentale semble être de constater les sommes dues de manière rigoureuse, laissant la possibilité de l’accord essentiellement entre les mains des parties. D’un autre côté, on souligne l’activité de conciliation à proprement parler, ce qui ne veut pas dire que l’on oublie la constatation des sommes dues, mais que l’on donne un rôle beaucoup plus actif à l’inspecteur lors de la recherche d’un accord entre les parties. Cette dernière conception, plus conforme aux buts poursuivis par la Direction du travail, est la plus répandue parmi les inspecteurs de comparution. En effet, le fait que 75 pour cent des réclamations traitées au niveau de la comparution aboutissent à une conciliation montre clairement que les inspecteurs du travail chiliens font preuve d’une grande efficacité en tant que conciliateurs.
En résumé, la conciliation extrajudiciaire assumée par l’inspection du travail au Chili joue un rôle important en tant que mécanisme de solution alternative, rapide et économique des conflits juridiques qui peuvent se produire au terme d’une relation de travail entre un employeur et un salarié. Cette action de conciliation a rempli, et continuera de remplir, une fonction très importante en faveur des salariés au cours de leur relation de travail et lors de sa conclusion. Elle permet d’alléger la charge de travail des tribunaux.
1Ces dispositions permettent d’assurer la fonction de contrôle et de donner des consignes, d’indiquer des réformes obligatoires d’application immédiate, ainsi que d’appliquer des sanctions et autres pénalités.
2Une étude, menée en 1995 par deux consultants (Ramirez et Jofré) pour connaître l’opinion des usagers et des partenaires de la Direction du travail sur l’action de l’inspection du travail en matière de conciliation, a conforté la Direction du travail dans sa démarche en faveur de la procédure de conciliation extrajudiciaire par comparution.
3Las Corporaciones de Asistencia Judicial».
4Le quitus est régi par l’article 177 du Code du travail.
5 Au Chili, c’est l’inspecteur lui-même qui applique la sanction, le sujet pouvant formuler une réclamation par la voie administrative ou légale.
6 De 1990 à 1997, le nombre de réclamations déposées est passé de 78 504 à 101 182.
7 Estudio económico de América Latina y le Caribe, 1996-97.
8 Des entretiens ont été conduits par l’auteur avec un échantillon représentatif d’inspecteurs de comparution.