Bonnes Pratiques dans
l'Administration du Travail

Administration du travail et secteur informel:
le rôle du Fonds d’appui au secteur informel (FASI)

(revisée en Septembre 2000)

Cas du Burkina Faso

Ce programme d’aide à l’emploi, mis en place en 1994 et géré par l’administration du travail, sert à financer des projets artisanaux par des prêts remboursables d’un faible montant.

Les gestionnaires du «Fonds d’appui au secteur informel» (FASI) accompagnent les entrepreneurs et leur ouvrent ainsi l’accès au système bancaire classique qui, normalement, ne se soucie pas de financer ce type d’opérations; cette action a permis de structurer et de sortir de l’informel ses bénéficiaires.

La structure de ce Fonds a été rendue autonome en 1998¹.

L’une des raisons principales du maintien des travailleurs indépendants dans le secteur informel est l’impossibilité pour eux d’accéder au secteur bancaire, faute de garantie suffisante. L’Etat a donc proposé de financer des projets artisanaux dans leur phase de démarrage par des prêts remboursables, d’un faible montant unitaire et, dans une seconde phase, lorsque le projet fonctionne effectivement, de garantir un relais bancaire.

Cette action tire son origine en partie de l’analyse des raisons de l’échec du Fonds d’aide à l’emploi dans les PME et microentreprises (FONAPE) en 1991: cette tentative de proposer des prêts à des jeunes, souvent étudiants, pour financer leur retour et leur installation à la campagne dans un village pilote a échoué en raison de son caractère très dirigiste et de sa mise en place précipitée.

Il fallait cependant expérimenter de nouvelles mesures qui contribueraient à montrer le chemin d’une possible sortie de l’économie informelle au Burkina Faso, et en particulier à Ouagadougou.

Ainsi, le Fonds d’appui au secteur informel (FASI) a-t-il été conçu initialement comme un programme d’aide financière; sa mission principale était d’apporter un concours sous forme de crédits remboursables aux opérateurs évoluant dans le secteur informel ou «non structuré».

Les objectifs du fonds

Le FASI avait un double but pédagogique et économique: d’une part, pour les opérateurs, se familiariser avec les outils de crédit modernes et inscrire leur activité dans une optique de rentabilité financière et, d’autre part, pour le Burkina Faso, agir pour renforcer le tissu économique tout en réintégrant les acteurs économiques dans l’économie structurée.

Des objectifs stratégiques ont été définis, qui tendent à:

• accroître la production nationale ainsi que sa qualité et sa compétitivité;
• accroître la capacité d’absorption de la main-d’œuvre et stabiliser les emplois réels existant dans les secteurs intéressés;
• accroître la contribution du secteur informel à la production nationale avec l’objectif de développer une fonction de substitution aux importations;
• favoriser une meilleure distribution de revenus, au profit des couches pauvres et vulnérables de la population burkinabé;
• accélérer le processus de modernisation d’un certain nombre de petits métiers dont les activités se situent en aval ou en amont du secteur moderne, de manière à faciliter leur passage dans le domaine des PME/PMI.

Des objectifs spécifiques, se rapportant à des préoccupations économiques, sectorielles, technologiques ou commerciales ont été précisés, en vue:

• d’améliorer la productivité, notamment dans les activités de production;
• d’accroître le taux d’occupation des acteurs du secteur informel en milieu urbain ou semi-urbain;
• de créer les conditions d’une meilleure valorisation à l’exportation de productions spécifiques au Burkina Faso;
• d’encourager l’utilisation des matériaux locaux et le recyclage des produits de récupération;
• de promouvoir l’exploitation de technologies de base mieux adaptées aux conditions locales;
• de moderniser et réhabiliter les secteurs de production de biens de grande consommation (cireurs, grilleurs, restaurateurs, vendeurs de fruits).

Le rôle des acteurs

Le FASI a été mis en place à la suite d’une rencontre du Chef de l’Etat avec les responsables socioprofessionnels du Burkina Faso en juin 1994. Le ministère de l’Emploi, du Travail et de la Sécurité sociale a été choisi pour en assurer la tutelle technique, la tutelle financière étant du ressort du ministère de l’Economie et des Finances.

C’est d’abord le FONAPE qui a été désigné comme l’agence d’exécution du FASI. Mais, au bout de trois années, il est apparu indispensable de permettre au FASI d’avoir une structure propre, notamment parce que le FONAPE n’était plus en mesure d’assurer son propre équilibre (du fait du non-remboursement des prêts qu’il avait consentis) et faisait courir ainsi un risque au programme du FASI.

Courant 1998, le FASI était en cours d’installation juridique² après avoir fonctionné trois années comme un programme du FONAPE; une structure indépendante du FONAPE (qui a de fait cessé son activité) a été créée le 18 mars 1998; elle est dotée d’un conseil de gestion et d’un comité de crédit.

Les partenaires sociaux, qui représentent essentiellement le secteur formel de l’économie, n’ont pas été associés de près ou de loin à l’administration du Fonds ni à la définition de ses objectifs, mais ils avaient vivement souhaité la mise en place d’un tel mécanisme.

Le FASI veut développer le partenariat avec des structures de terrain déjà opérationnelles (pour encadrer la réalisation des projets), les structures communales et les structures publiques ou privées opérant dans les domaines qui intéressent le FASI, et aussi les bailleurs de fonds qui peuvent voir dans le FASI un canal leur permettant d’atteindre des objectifs spécifiques.

Les moyens du FASI

La procédure de constitution, de dépôt et d’instruction
des dossiers se veut simple et pédagogique

1)  Un canevas type qui présente la marche à suivre pour la présentation d’un document de projet est remis au demandeur.

En annexe de ce dossier figurent les informations suivantes:

• domaine d’intervention du FASI;
• taux d’intérêt par secteur d’activité;
• montants plafonds des interventions du FASI selon que le projet est présenté par une ou plusieurs personnes, ou une association;
• délais de différé des remboursements;
• durée maximale du crédit.

2)  Le promoteur d’un projet dépose son document de projet au FASI contre accusé de réception.     

L’instruction du document de projet est effectuée en fonction du domaine d’activité envisagé par un cadre spécialisé qui donne son avis après étude.     

La réunion des cadres spécialisés constitue le Comité technique interne: ce comité présélectionne les dossiers qui remplissent les conditions de forme et de fond définies par le FASI et les prépare pour le Comité de crédit.     

Le Comité de crédit sélectionne les dossiers retenus pour un financement.

3)  Lorsque le financement d’un projet est accordé, un dossier juridique et administratif du promoteur est constitué (identité, nationalité burkinabé, non-engagement financier auprès des institutions financières de la place, certificat d’agrément pour les associations):

• les conditions du prêt dont il peut bénéficier lui sont expliquées;
• conjointement avec lui, un plan de décaissement (la réalisation du projet par étapes conditionne le versement de la tranche suivante) et les conditions de remboursement du prêt (durée, différé, périodicité) sont arrêtés;
• une sécurité minimale du projet est constituée: acte de cautionnement solidaire et acte notarié de prêt.

b) Moyens humains, matériels et financiers du Fonds

Au départ, le FASI a fonctionné avec un responsable chargé du suivi des opérations sous la direction du Directeur général du FONAPE et quatre agents de recouvrement en province. L’étude des dossiers et les visites de terrain étaient effectuées avec l’appui technique des autres cadres du FONAPE qui regroupait, en 1997, une vingtaine d’agents, dont quatre fonctionnaires mis à disposition par diverses administrations dans l’attente d’un cadre statutaire spécifique.

Certains agents ont été embauchés pour ce programme sur la base d’un test de recrutement. Mais il n’a pas été possible de mettre en œuvre un programme de formation, faute de moyens financiers. On doit relever que l’absence de cadre réglementaire du FASI a été un obstacle à l’évaluation des performances individuelles des agents (originaires de différentes administrations).

L’absence de moyens informatiques et bureautiques spécifiques limite sans doute le développement à une grande échelle de l’activité du Fonds, mais elle ne constitue pas un problème majeur au regard de ses objectifs. Il existe cependant un logiciel de calcul des remboursements des prêts. Un investissement en logiciels est à l’étude (comptabilité, gestion des prêts et aide à l’étude de projets), afin de parvenir à un traitement fiable des informations et de réduire le délai de financement d’un projet, ce qui contribuera à la crédibilisation du projet auprès de partenaires extérieurs susceptibles de financer le FASI.

En effet, le renouvellement du financement de cette action est un problème crucial: la première tranche (et à ce jour unique) du Fonds avait été assurée par le budget de l’Etat, dans le cadre de la coopération entre l’Etat et la Chine (Taiwan). La structure en cours d’installation prévoit l’abondement du Fonds par un emprunt d’Etat, que le Fonds devra compenser à l’aide des remboursements des prêts accordés. Un budget tri-annuel devrait être mis en place.

Evaluation et perspectives de cette action

Géré par une vingtaine de personnes dont sept cadres, le FASI a été doté de 350 millions de FCFA au départ; ce fonds a financé 166 microprojets, à raison de 2 à 7 millions de FCFA par opération, qui ont donné lieu à la création effective de 600 emplois.

Le taux de remboursement des prêts consentis lors de la première tranche est un indice pertinent du succès de l’action; au bout d’un an d’activité, le tiers des sommes prêtées était déjà remboursé. Mais le grand nombre de candidats à ce type de prêts se heurte aux ressources limitées du fonds. Ainsi, 1 900 dossiers de candidature étaient, en 1997, dans l’attente d’un financement.

En l’absence de critères de réussite préalablement fixés, les responsables du FASI se sont régulièrement interrogés sur les questions touchant aussi bien les bénéficiaires de l’action menée que l’équilibre financier du FASI. L’insuffisance de l’appui financier et institutionnel du Fonds rend toutefois une évaluation précise difficile.

Cependant, les questions relatives aux services rendus par le Fonds, à ses capacités financières et à la satisfaction de ses clients ont été examinées et ont donné lieu aux réponses ci-après à l’occasion de la restructuration du FASI en 1998:

• mise en place progressive des textes réglementaires et institutionnels;
• révision à la baisse du montant plafond des concours;
• nécessité du recours à l’informatique avec des logiciels de gestion adaptés;
• dynamisation du service recouvrement et contentieux;
• création d’un service de contrôle interne.

En outre, le conseil de gestion du FASI a adopté un manuel de procédures dans le cadre de la restructuration en cours portant sur les procédures comptables, les dépenses, les règlements clients, la gestion des immobilisations, l’octroi et la gestion des concours financiers et la gestion du personnel.

L’activité menée par le FASI est donc intéressante en ce que, comme d’autres activités de microfinancement menées dans d’autres parties du monde, elle montre qu’il est possible d’accompagner l’initiative individuelle et de la consolider pour un coût faible, tout en lui permettant d’accéder à une situation moins précaire, mieux insérée dans le tissu économique formel.

Les risques qui pèsent sur la continuation de son activité résultent d’un financement public insuffisant dû à l’étroitesse des marges de manœuvre du gouvernement alors même que les modalités de son fonctionnement paraissent garantir un taux satisfaisant des remboursements par les bénéficiaires. Par ailleurs, dans le cadre actuel, le FASI ne prévoit pas de lien avec la mise en place d’une protection sociale minimale qui pourrait compléter son intervention.

¹ Cette fiche a été rédigée notamment à partir des éléments préparés à la demande du BIT par M. Zaïdi, actuel Directeur du FASI.

² Décret n° 98-053 PRES/PM/METSS du 24 février 1998 relatif au Fonds d’appui au secteur informel (Journal officiel du Burkina Faso),