Bonnes Pratiques dans
l'Administration du Travail

Dispositif de première alerte

(revisée en Septembre 2000)

Cas de l’Autriche

Cette pratique concerne l’introduction, dans le cadre d’une politique préventive en faveur de l’emploi, d’un dispositif de première alerte (Frühwarnsystem) en cas de réduction d’effectifs. Cette réglementation confiée au ministère fédéral du Travail, de la Santé et des Affaires sociales (MFTSAS) ne rend pas obligatoire la notification préalable de toutes les cessations d’emploi, sauf de celles dépassant une certaine importance en fonction de l’effectif total dans les entreprises d’une certaine taille. L’objectif est, d’une part, de mieux coordonner la gestion du personnel pratiquée par les entreprises et les possibilités offertes par la politique de promotion de l’emploi pour les aider à garder un niveau d’emploi le plus élevé possible et, d’autre part, d’informer à temps tous les travailleurs menacés de licenciement et de les aider à trouver un nouvel emploi (allocation chômage, aide au placement, conseils, orientation, création de postes de formation, aide financière).

Le dispositif de première alerte est né d’un sentiment partagé par tous les acteurs du marché du travail, que le bouleversement des structures économiques rendait inévitables des changements d’emploi ou de profession aux fins de l’adaptation aux nouvelles conditions de production et de mise sur le marché, mais qu’il était en parallèle nécessaire pour les travailleurs concernés de se voir offrir des perspectives d’emploi à plus long terme.

Il a été introduit en Autriche suite à des négociations entre les partenaires sociaux, d’une part, et les partenaires sociaux et le gouvernement, d’autre part, en 1976 avec l’article 45a de la loi sur la promotion du marché de l’emploi¹. Cette nouvelle réglementation, visant à mettre en place des mesures préventives pour éviter des périodes de chômage prolongées ou apporter une aide à la reconversion rapide et en douceur des chômeurs, trouve son origine dans les répercussions du premier choc pétrolier qui, en Autriche comme ailleurs, ont exigé des adaptations durables aux nouvelles conditions de la demande et ont conduit à la restructuration des sites industriels, de la production, etc.

Cette politique préventive a franchi une autre étape importante en 1993 avec la mise en œuvre de l’Accord sur l’Espace économique européen (EEE) et l’application du droit communautaire². Le Conseil national autrichien a adopté cette initiative le 9 juillet 1993 dans le cadre de la loi sur la sécurité de l’emploi, fixant au 1^er août 1993 la mise en œuvre du projet de dispositif de première alerte conforme à l’Accord sur l’EEE afin de tenir également compte de la situation particulière des travailleurs plus âgés. Le dispositif de première alerte est toujours en vigueur sous cette forme.

L’objectif de cette réglementation est de donner au Service du marché de l’emploi (Arbeitsmarktservice (AMS)) le temps d’examiner les solutions éventuelles et de rechercher celles permettant de répondre au mieux aux besoins tant des salariés concernés que de l’économie dans son ensemble.

Le rôle des principaux acteurs

Malgré les réticences initiales des employeurs, cette réglementation a finalement fait l’objet d’un accord entre partenaires sociaux et gouvernement ancré dans l’AMFG, associant ainsi une règle de gestion de l’emploi à la législation du travail. En 1976, parallèlement à l’introduction du dispositif de première alerte, les partenaires sociaux et l’Office fédéral de l’emploi (Bundesanstalt für Arbeit) de l’époque – première instance en matière d’intervention sur le marché de l’emploi auprès du MFTSAS – ont reconnu que ce dispositif permettait de mettre en place les activités suivantes en amont des licenciements et du chômage qui s’ensuit:

• consultation avec les dirigeants d’entreprise, le comité d’entreprise et les salariés concernés portant sur les licenciements envisagés;
• concertation avec les dirigeants d’entreprise et le comité d’entreprise au sujet des mesures à prendre pour éviter les licenciements, y compris dans le cadre de plans sociaux, de fondations d’insertion ou de mesures d’insertion;
• information aux salariés sur leur droit aux allocations chômage et aux aides à la reprise d’une nouvelle activité;
• élaboration de plans individuels de réinsertion professionnelle pour les salariés concernés, (placement actif, mesures de qualification, etc.).

Le dispositif a été implanté dans le cadre de l’ancienne structure de l’Office fédéral de l’emploi pour les motifs suivants:

• la densité du réseau des agences et des bureaux de l’emploi permettait d’entreprendre sur place et sans délai des contacts, des négociations, des consultations et des réunions d’information (une agence par Land responsable d’agences locales dont le nombre varie selon les besoins);
• l’association étroite des partenaires sociaux aux consultations et prises de décisions fondamentales concernant les mesures de promotion de l’emploi. La politique du marché de l’emploi en Autriche tout comme la politique sociale en général - ou les questions touchant aux relations de travail ou à la répartition des revenus - sont caractérisées par une étroite coopération entre partenaires sociaux et gouvernement. En matière d’emploi, cette coopération a une longue tradition; les politiques de promotion de l’emploi comprennent l’assurance chômage ainsi que toutes les mesures actives telles que: conseils, placement, aide à la réinsertion sur le marché du travail.

Avant 1994, cette association revêtait la forme de consultations et les partenaires sociaux étaient représentés à tous les niveaux du ministère. Depuis, en transformant l’Office fédéral de l’emploi en Service du marché de l’emploi (AMS), la loi de 1994³ a préservé, voire élargi, la participation des partenaires sociaux en la transformant en véritable codécision. Par cette loi, il a été décidé que l’Office fédéral de l’emploi ne serait plus un service de l’administration fédérale, mais qu’il serait transformé en service de droit public.

L’organisation actuelle est la suivante:

• le MFTSAS:
  • fixe les objectifs de l’AMS;
  • surveille et contrôle ses activités;
  • a la responsabilité budgétaire.
• le Service du marché de l’emploi (AMS) (niveau fédéral) est dirigé par:
  • un conseil d’administration (surveille l’activité de l’AMS, formule des directives fédérales générales pour l’exécution de la politique du marché du travail). C’est une organisation paritaire avec trois représentants du gouvernement, trois représentants des employeurs et trois représentants des travailleurs. Ce conseil dispose de plusieurs comités dont un de direction comprenant deux personnes.
• le Service du marché de l’emploi (AMS) (niveau Land) est dirigé par:
  • un directoire dans chaque Land (responsable de la surveillance générale de l’activité de l’AMS au niveau du Land, formule des directives spécifiques à chaque Land pour l’exécution de la politique du marché du travail dans le cadre des directives fédérales). Il est composé d’une administration pour le Land, de deux représentants des employeurs, de deux représentants des travailleurs et de deux représentants du gouvernement. Il dispose de comités sur l’octroi d’aides, l’assurance chômage et la politique de l’emploi de la main-d’œuvre étrangère. L’administration – comprenant deux membres – exécute les missions au niveau du Land et surveille les agences régionales de l’AMS.
• Le Service du marché de l’emploi (AMS) (niveau de la région) est dirigé par:
  • un comité consultatif régional (exécute la politique de promotion de l’emploi au niveau du district (Bezirk); il est composé d’un directeur de l’administration régionale, de deux représentants des employeurs et de deux représentants de travailleurs. Il est aussi appuyé par des sous-comités comme au niveau du Land).

Les missions d’information, de conseil et de conciliation intervenant dans le cadre du dispositif de première alerte ont été extraites de l’ancien Office fédéral de l’emploi et intégrées à l’AMS. Le premier interlocuteur, et donc l’instance décisive pour l’autorisation des licenciements collectifs (conformément à la loi), est l’Agence régionale de l’AMS, assistée par l’Agence du Land si le licenciement collectif vise un site stratégique.

Les agences régionales, appuyées par les agences du Land, conseillent et informent tant la direction de l’entreprise que les travailleurs concernés. Lorsqu’une intervention de grande envergure doit être menée pour maintenir un site, la coordination se fait au niveau fédéral sous l’égide du ministère du Travail, de la Santé et des Affaires sociales qui dispose des instruments de promotion de l’emploi avec le ministère des Finances et le ministère des Affaires économiques pour assurer une approche harmonieuse et coordonnée entre toutes les institutions concernées, y compris celles du Land.

La mise en œuvre

Les détails de l’exécution du dispositif sont réglés par l’AMS dans une directive générale précisant tous les objectifs et les procédures à appliquer.

Les notifications de licenciements sont obligatoires uniquement dans les cas de cessation d’emploi dépassant un certain seuil et ne sont exigées de ces employeurs que pour les cessations d’emplois relevant de la politique de l’emploi (excluant ainsi retraites, démissions, etc.). Dans ces cas, le non-respect du système d’alerte rapide entraîne la nullité juridique des licenciements au titre de la législation du travail.

Ces notifications envisagées, faites par l’employeur ou son représentant, s’adressent en premier lieu aux directions des agences régionales de l’AMS et, plus précisément, aux collaborateurs chargés du traitement des avertissements précoces. Toutes les parties aux conventions collectives jouissent du droit garanti par le cadre institutionnel de participer aux consultations entre employeurs, comité d’entreprise et l’AMS. La législation prévoit la saisine des mandataires des employeurs et des travailleurs parties aux conventions collectives ainsi que l’intervention immédiate du comité d’entreprise qui, selon la tradition autrichienne, possède de multiples liens avec le syndicat. Cette participation obligatoire des employeurs et des travailleurs est l’une des principales garanties du fait que les licenciements collectifs prévus seront limités au minimum grâce à l’examen des conséquences, notamment sociales, et que, face au risque de licenciements collectifs, toutes les mesures possibles et imaginables seront mises en œuvre pour préserver l’emploi, en partenariat et en accord avec l’AMS et les instances politiques.

Au niveau régional (les Services du marché de l’emploi comprennent une direction au niveau fédéral, neuf au niveau provincial, 96 au niveau régional et 14 bureaux), le dispositif simplifie les formalités administratives pour les entreprises saisonnières.

La mise en œuvre du dispositif est en général la suivante:

• l’exploitation contacte l’agence régionale de l’AMS par téléphone ou par écrit avant la notification. L’agence fournit alors des informations et des conseils sur la notification et propose des alternatives;
• l’entreprise fait sa notification par écrit;
• l’agence fait ensuite un examen formel de la notification pour vérifier si toutes les informations exigées par la loi ont bien été fournies;
• après réception de la notification, la direction de l’agence doit évaluer en termes de politique de promotion de l’emploi la pertinence d’une consultation pour éviter des licenciements ou en limiter le nombre. Le cas échéant, elle prend contact avec tous les acteurs intéressés;
• les cas de cessation anticipée de la relation de travail qui ne respectent pas le délai imposé de 30 jours font l’objet d’études particulières;
• le processus entamé par l’agence a pour but d’assurer la continuité de l’emploi. Elle propose alors pour chaque cas des mesures adaptées (formation, chômage partiel, partage du temps de travail).

En cas d’échec, pour préserver les emplois, il faut proposer des services permettant aux salariés licenciés de réintégrer immédiatement le marché du travail. L’agence offre alors:

• les services habituellement offerts par les Services du marché de l’emploi;
• un ensemble de mesures d’insertion;
• des informations de groupe;
• des orientations de groupe;
• des activités de groupe avec la participation financière des entreprises (réinsertion professionnelle);
• des conseils à la création d’entreprise;

et/ou associe:

• des fondations d’insertion; le terme fondation est utilisé pour décrire un instrument de promotion de l’emploi ayant peu en commun avec l’utilisation courante de ce terme. On entend par-là tout organisme possédant une personnalité juridique propre (association par exemple) ou n’en possédant pas (l’insertion est confiée à une institution externe, par exemple, un établissement de formation professionnelle, de promotion économique ou de promotion professionnelle). Prévues par la loi sur l’assurance-chômage⁴, elles sont reconnues par l’AMS lorsque l’entreprise met à la disposition des salariés licenciés une institution réunissant certaines conditions financières, organisationnelles, objectives et personnelles, responsable de la planification et de l’exécution des mesures de création d’emploi.

L’application du dispositif est contraignante pour les agences de l’AMS. Le règlement intérieur des agences au niveau du Land et au niveau régional décrit très clairement les responsabilités des entités et des employés affectés à l’exécution du dispositif. Ceux-ci reçoivent une formation continue consacrée en particulier aux dispositions pertinentes du droit du travail et à ses amendements touchant au dispositif de première alerte.

Les effectifs consacrés à l’exécution du dispositif sont limités, reflétant le rôle secondaire de cet instrument par rapport à l’ensemble des mesures dont dispose l’AMS. Moins de 25 personnes y sont affectées dans tout le pays (sans compter le personnel qui saisit les notifications à l’aide d’outils informatiques). Lors d’une notification, ils lancent les actions nécessaires et assurent la coordination. L’effectif total de l’AMS est d’environ 4 200 employés. En règle générale, les personnes affectées à l’exécution du dispositif se voient confier des tâches supplémentaires, mais la règle prévoit qu’elles réagissent immédiatement sur réception d’une notification de licenciement de la part d’un employeur, de manière à éviter des délais mettant en péril l’efficacité de mesures palliatives.

La sélection et le recrutement des employés se déroulent selon la procédure générale de recrutement de l’AMS lorsqu’un poste budgété est libéré. Après recrutement, l’employé reçoit une formation de base systématique, suivie d’une formation spécifique suivant le domaine auquel il sera affecté, en particulier l’assurance chômage, les conseils, le placement et les mesures de l’AMS facilitant la réinsertion sur le marché du travail. Cette formation est dispensée dans le cadre de cours plus généraux apportant connaissances et compétences indispensables à tout employé de l’AMS: droit du travail, droit social, techniques de conseil et d’approche du client, complétées par des informations sur les relations institutionnelles entre les organismes sociaux ainsi que leurs différentes tâches, l’accent étant en particulier mis sur les interfaces entre les institutions et l’AMS (par exemple caisses d’assurance maladie, caisse de retraite, Office fédéral des affaires sociales et des handicapés, bureaux de l’aide sociale et collectivités). L’introduction au dispositif de première alerte suit cette formation initiale.

Lorsqu’un employé est affecté au dispositif de première alerte, il reçoit également une formation à l’outil informatique.

L’exécution du dispositif de première alerte fait appel à l’outil informatique. Dans un segment propre au système informatique autrichien - l’application des bases de données d’entreprise -, des champs, dont certains doivent obligatoirement être remplis, ont été prédéfinis sur la base de la législation. Ces champs servent à la saisie d’informations essentielles à la décision ou à la planification des mesures et concernent l’entreprise: son site, le nombre d’employés, le type et le mode de production, le nombre de postes menacés, les connaissances et compétences des employés, leur expérience professionnelle, leur situation en matière de droit du travail et de droit social, ainsi que des informations sociodémographiques. Les autres parties à la négociation et les interlocuteurs des partenaires sociaux sont décrits de la même façon.

Chaque employé dispose des équipements informatiques nécessaires et le système informatique de l’AMS dispose d’un réseau interne permettant à tout moment un échange d’informations en temps réel dans tout le pays.

L’instrument de financement de la politique de promotion de l’emploi sert à répondre aux besoins et permet, entre autres, la prolongation du versement de l’allocation chômage prévue par la loi sur l’assurance-chômage.

Le poste budgétaire, prévu en tant que budget spécial par la loi des finances fédérale adoptée annuellement par le Parlement, est financé en majeure partie par les employeurs et les travailleurs, à part égale, avec les cotisations d’assurance chômage (actuellement de 6 pour cent). Par ailleurs, conformément aux responsabilités de la fédération en matière d’emploi, une subvention fédérale est également versée, mais elle ne représente qu’une part minime du budget total.

Suite à sa transformation en organisme de droit public, l’AMS s’est vu attribuer, dans le cadre de la politique de l’emploi, un budget spécial pour les dépenses en personnel et en matériel. Ce cadre couvre également les dépenses engagées par les employés affectés à l’exécution du dispositif ainsi que les dépenses courantes comme les dépenses d’équipement pour l’informatique.

Comme toutes les autres dépenses de la politique de l’emploi, les dépenses du dispositif sont budgétisées (annuellement) et font l’objet d’un suivi permanent. Un système complexe de contrôle par l’AMS et le ministère fédéral du Travail, de la Santé et des Affaires sociales a été mis en place à cette fin. Finalement, la Cour des comptes effectue un audit après clôture annuelle des comptes.

Impact de la mesure

Ce dispositif semble avoir particulièrement fait ses preuves dans le cadre des multiples adaptations structurelles et de la création de fondations d’insertion.

Concernant la fréquence d’utilisation du dispositif, on dispose d’une série de statistiques (trois dernières années) qui montrent que les notifications concernent tous les secteurs économiques même si des circonstances particulières ont pu conduire certains secteurs à déposer des notifications plus fréquemment que d’autres, souvent dans le cadre d’aménagements structurels à long terme (par exemple, travaux publics et privés, activités du bâtiment et activités connexes, commerce de gros et de détail).

Il n’existe encore aucune analyse (évaluation) scientifique systématique de l’impact du dispositif de première alerte. L’évaluation ne semble pas une priorité. L’évaluation des effets en termes de succès ou d’échecs du dispositif se fait au niveau de la mise en œuvre où les partenaires sociaux associés et responsabilisés jouent un rôle essentiel. L’efficacité du dispositif est évaluée grâce aux informations en retour apportées par les Länder quant à l’applicabilité et l’adéquation des directives fédérales, avec des propositions pour une meilleure adaptation des dispositions législatives.

La coordination entre les partenaires sociaux et l’AMS a permis à ces intervenants de considérer que le dispositif offre la possibilité:

• de collecter à temps les informations sur les entreprises visées;
• de composer, à l’aide de ces informations, une base permettant à tous les intervenants, y compris collectivités locales et autres organismes, d’élaborer des mesures concrètes pour surmonter les difficultés;
• d’introduire à temps des mesures préventives à l’intention des salariés visés permettant d’éviter des licenciements (chômage partiel, aménagement du temps de travail);
• de prévoir des mesures facilitant le passage des travailleurs intéressés à un nouvel emploi ou à une formation (fondation d’insertion, mesures d’intégration régionales ou activité de placement concerté). La Caisse d’assurance chômage a pu réaliser ainsi des économies grâce au passage rapide à un nouvel emploi. Les dépenses pour l’évaluation sont intégrées aux dépenses régulières de fonctionnement.

¹ Loi du 12 décembre 1968 sur la promotion du marché de l’emploi (Bundesgesetzblatt für die Republik Österreich, 21 janvier 1969, n^o 7, texte n^o 31, pp. 465-479), telle que modifiée par la loi du 7 juillet 1976 (ibid., 30 juillet 1976, n^o 115, texte n^o 388, pp. 1345-1399).

² Directive 75/129/CEE du Conseil, du 17 février 1975, concernant le rapprochement des législations des Etats membres relative aux licenciements collectifs (Journal officiel des Communautés européennes, 22 février 1975, n^o L 48, pp. 29-30), telle que modifiée par la directive 92/56/CEE du Conseil du 24 juin 1992 (ibid., 26 août 1992, n^o L 245, pp. 3-5).

³ Loi du 28 avril 1994 relative au Service du marché de l’emploi (Bundesgesetzblatt für die Republik Österreich, 21 avril 1994, n^o 97, texte n^o 313, pp. 3241-3270).

⁴ Loi de 1958 sur l’assurance-chômage (Arbeitslosenversicherungsgesetz (AIVG)). Une version mise à jour de la loi a été publiée dans Bundesgestzblatt für die Republik Österreich, 21 décembre 1977, n^o 182, texte n^o 609, pp. 3917-3938.