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Cas de l’Espagne
(revisée en Septembre 2000)
Depuis la fin de 1996, le gouvernement argentin a commencé à mettre en œuvre un programme de lutte contre le travail clandestin dont l’objectif principal est de réintégrer ces travailleurs dans le secteur structuré (légal) de l’économie.
Apparemment 41,2 pour cent du travail salarié n’est pas déclaré normalement, ce qui représente 3,76 millions de travailleurs non déclarés.
A l’issue des deux années écoulées, il est possible d’établir un premier bilan: bien qu’il ait ses limites, essentiellement parce que les priorités qui lui avaient été consenties initialement ont été progressivement réduites, ce programme a permis de régulariser la situation d’un nombre important de travailleurs, mais aussi, avantage non négligeable, d’amener les instances fédérales et provinciales à coopérer en vue d’atteindre un objectif commun.
La présente étude a été réalisée sur la base de documents publiés par le ministère du Travail et de la Sécurité sociale argentin1 et d’informations complémentaires.
A la suite d’une réunion du Conseil fédéral des administrations provinciales du travail, tenue le 20 septembre 1996 (Déclaration de La Rioja), le gouvernement argentin a décidé de mettre en œuvre un Programme national de régularisation des situations en matière de travail et de prévoyance (Programa Nacional de Regularización Laboral y Previsional (PNRLP)), le 4 novembre 1996, en signant un Protocole d’Accord entre la nation et les provinces.
L’objectif principal de cet Accord est d’établir des critères uniformes pour déterminer les principes des responsabilités communes, de la coopération et de la coordination entre l’Etat et les provinces, ainsi que d’assurer le fonctionnement efficace et homogène des services d’inspection concernés. Cet Accord a également pour but d’uniformiser le contrôle de l’application des dispositions législatives du travail qui sont de la compétence de l’Autorité centrale et de la Direction suprême de l’inspection du travail.
Cet Accord se réfère également explicitement aux dispositions des conventions nos 81 et 129 de l’OIT2.
La principale caractéristique de l’organisation de ce programme est le concept de «fédéralisme coopératif»: étant donné la structure de l’Etat argentin, qui accorde aux provinces fédérées une grande autonomie dans de nombreux domaines (notamment en ce qui concerne l’application des lois du travail), la mise en œuvre d’un tel programme implique en fait une coopération des services centraux et provinciaux du travail.
C’est la première fois que des mesures planifiées et coordonnées sont prises par l’Etat et les provinces dans le domaine de l’inspection du travail.
L’objectif principal est de détecter et de régulariser l’emploi non enregistré.
Il y a en outre deux objectifs secondaires:
Ce programme prévoit deux fonctions opérationnelles communes entre les services provinciaux et le ministère du Travail et de la Sécurité sociale (MTSS). Le ministère est chargé de la planification des fonctions opérationnelles, offre une assistance technique et fournit des ressources humaines aux provinces.
Le succès du programme devrait résulter de la coopération entre les instances nationales et les instances provinciales.
A cette fin, un plan stratégique a été élaboré en novembre 1996 comprenant huit activités spécifiques. Est prévue en outre une activité de contrôle des cotisations sociales, dans le but d’en améliorer la perception. La base juridique du programme est définie dans le «Décret d’urgence et de nécessité» de 19963.
La Direction suprême du MTSS est chargée d’assurer la coordination entre les administrations, et cette coordination est la caractéristique de la mise en œuvre du programme. La Direction nationale des relations professionnelles, qui dépend de ce ministère, vérifie l’adhésion au Système intégré de retraites et pensions (SIJP) du travailleur dont la situation a été régularisée et assure le suivi des mesures prises en se basant sur les informations fournies par les services provinciaux.
Dans le cas d’un travailleur dont la situation n’aurait pas été régularisée, des démarches sont entreprises auprès de la Direction générale de la taxation (Dirección General Impositiva (DGI)) pour qu’elle détermine les montants correspondant à la dette de l’employeur.
Les services provinciaux de l’inspection du travail dépendent des gouvernements des provinces, qui jouissent d’une grande autonomie par rapport au pouvoir central. C’est la raison pour laquelle il était indispensable, pour le succès du programme, d’établir des relations stables avec les autres services: la DGI, la sécurité sociale et les services territoriaux. En revanche, une participation directe des organisations syndicales et patronales n’était pas prévue.
Au début, trois grandes étapes ont été fixées:
L’objectif initial de la première étape était d’inspecter 10 pour cent des 380 000 employeurs enregistrés auprès du SIJP.
Pour déterminer le nombre total des inspections devant être effectuées, on a tenu compte du nombre total de travailleurs par province, sur la base des estimations des organisations syndicales et de l’Institut national de la statistique et des recensements. C’est ainsi que le nombre de travailleurs devant faire l’objet d’un contrôle a été fixé à 300 000.
A partir de l’expérience acquise durant la première étape, il a été décidé qu’au cours de la deuxième et de la troisième étape, la plus haute priorité serait accordée au contrôle et à la régularisation de la situation des travailleurs. Il convient de signaler que, durant la deuxième étape, une partie spéciale du programme a été consacrée à l’entité opérationnelle nationale de l’inspection du travail dans le secteur des transports automobiles de charges.
En 1998, une nouvelle orientation a été donnée à la mise en œuvre du programme afin de tenir compte des résultats des premières étapes. Dans le nouveau plan d’action, le Plan national d’amélioration de la qualité de l’emploi (Plan Nacional de Mejoramiento de la Calidad del Empleo (PNMCE)), l’objectif de contrôle a été fixé à 700 000 travailleurs.
Les services provinciaux du travail des provinces ont tiré profit des mesures coordonnées d’inspection, en se basant sur leurs interventions: l’employeur avait pour obligation de présenter des registres du personnel mis à jour lors de la vérification suivante. Si les travailleurs n’y étaient pas inscrits, l’autorité provinciale leur imposait des sanctions.
La Direction nationale des relations professionnelles (Dirección nacional de relaciones del trabajo (DNRT)) a élaboré les documents d’information et d’analyse pour cette action.
Les services nationaux et provinciaux de l’Inspection du travail ont mené à bien cette action en tenant compte des effectifs disponibles. L’administration centrale a doté les services provinciaux des ressources humaines et matérielles nécessaires pour procéder aux inspections: C’est ainsi que 90 équipes ont été créées; elles étaient composées de membres des divers services et d’inspecteurs venant des divers organismes participant à l’action (la DNRT, l’Agence nationale de sécurité sociale (ANSES) et la DGI). En outre, une cinquantaine d’employés administratifs ont été engagés durant dix mois. Un budget adéquat a également été prévu pour les personnes en détachement et les auxiliaires.
Le service national de statistique en place a été en mesure de fournir les informations nécessaires pour la poursuite de ladite activité. De plus, l’acquisition de 40 microprocesseurs a été prévue pour les services territoriaux.
Un programme de divulgation de ces activités a été mis en œuvre au moyen de dix avis publicitaires et d’autres documents d’information.
Les budgets de l’Etat et des provinces ont prévu les affectations adéquates pour financer la rémunération du personnel et la mise à disposition des moyens matériels nécessaires. Le montant total prévu était de 8,4 millions de dollars, dont 3,2 millions provenaient des fonds propres du ministère et le reste devait être financé par les provinces. Un montant de 61 900 dollars devait en outre être consacré à la diffusion du programme. On ne dispose pas d’informations sur les sommes qui ont été réellement dépensées.
En mars 1998, on a procédé à une évaluation globale provisoire en se basant sur les informations disponibles à ce moment, qui étaient encore incomplètes.
Au cours des diverses étapes, les services de l’Etat ont assuré une évaluation continue du processus de lutte contre le travail clandestin.
Ce qui surprend le plus quand on examine les graphiques qui résument les activités, c’est la grande hétérogénéité des résultats selon les provinces. De surplus, ces disparités varient beaucoup, non seulement d’une région à une autre, mais d’une étape à l’autre.
Au cours de la première étape (contrôle de 10 pour cent des employeurs), le taux national moyen de contrôles effectués a été de 68,3 pour cent, ce qui représentait 26 000 employeurs alors que l’objectif était de 38 000. Durant cette première étape, il a été possible de constater que sur les 159 296 travailleurs qui ont fait l’objet d’un contrôle, une moyenne 21,9 pour cent n’étaient pas enregistrés.
Au cours de la deuxième étape (contrôle des travailleurs, y compris ceux employés dans le secteur des transports), 105 525 travailleurs ont fait l’objet d’un contrôle; sur ce total, 20 pour cent étaient employés dans les transports automobiles (soit un chiffre supérieur de 25 pour cent à l’objectif spécifique fixé). Le total des contrôles effectués correspond à une réalisation de 64,2 pour cent de l’objectif que l’on s’était assigné. Les interventions dans les transports ont en outre permis de faire un diagnostic de la situation du secteur.
Au cours de la troisième étape, seuls 36 383 travailleurs ont fait l’objet d’un contrôle, ce qui correspond à un taux de réalisation de 26,3 pour cent du but initialement fixé.
Ces différentes étapes ont permis de constater que, sur un total de 301 204 travailleurs ayant fait l’objet d’un contrôle dans 51 134 entreprises (y compris dans le secteur des transports), 23,1 pour cent n’étaient pas enregistrés. Après l’intervention de l’inspection du travail, la situation d’un tiers des travailleurs non enregistrés a pu être régularisée. Cette moyenne nationale englobe de grandes disparités nationales.
On voit donc qu’en 1997, les contrôles qui ont pu être effectués correspondaient à un peu moins de la moitié de l’objectif initialement fixé. Les explications fournies mettent l’accent sur la diminution de la mobilisation des services au cours des dernières périodes. Cette diminution s’est fait particulièrement sentir dans quelques provinces.
Bien que les objectifs quantitatifs n’aient pas été totalement atteints, le programme a permis d’obtenir les résultats suivants:
En 1998, une évaluation finale du programme a été effectuée. L’objectif de procéder à des contrôles auprès de 700 000 travailleurs a été confirmé; on estime que la situation de 20 pour cent de ces travailleurs devra encore être régularisée dans le cadre d’un plan national d’amélioration de la qualité de l’emploi.
Enfin, après la conclusion de divers accords de coordination et parachèvement conclus entre le Département ministériel du travail, le Département ministériel de la sécurité sociale et l’Administration fédérale des finances publiques (Administración federal de ingresos públicos (AFIP)) - Direction de l’administration des impôts (DGI), un Plan national de contrôle de la sécurité sociale (Plan nacional de fiscalizacion de la seguridad social (PNFSS)) a été élaboré pour 1999; ce plan prévoit notamment un accroissement de la capacité opérationnelle des ressources humaines d’environ 40 pour cent. Cette amélioration interviendra grâce aux fonctions de coordination, de contrôle et d’administration; un lien direct a été établi avec les bases de données de la sécurité sociale de toutes les agences territoriales du MTSS réparties dans le pays, ce qui permettra de vérifier avec l’informatique si les employeurs assument leurs obligations
La première phase de ce dernier plan a permis de contrôler plus de 20 000 entreprises employant 117 000 travailleurs, dont 32 pour cent ne versaient pas de cotisations au système de sécurité sociale. L’introduction d’une méthodologie de contrôle et de sensibilisation a permis de régulariser la situation de 50 pour cent de ces travailleurs sans qu’il ait été nécessaire d’imposer des sanctions.
Avec la nouvelle impulsion qui a été donnée à cette activité, la coopération entre les institutions publiques devient bien réelle et la lutte contre le travail clandestin est désormais une activité permanente et ordinaire des services.
1 Brochure d’information sur le Programme national de régularisation des situations en matière de travail et de prévention (PNRLP) publiée par le ministère du Travail et de la Sécurité sociale en mars 1998.
2 Convention (no 81) sur l’inspection du travail, 1947 [et Protocole, 1995]; convention (no 129) sur l’inspection du travail (agriculture), 1969.
3 Décret no 772 du 15 juillet 1996 conférant au ministère du Travail et de la Sécurité sociale les fonctions d’autorité centrale de contrôle sur l’ensemble du territoire national. (Boletin Oficial, 16 juillet 1996, no 28436, p. 12).