Le Bureau des activités pour les travailleurs du BIT met à la disposition du mouvement syndical la note d’information ci-jointe qui reprend la décision du Conseil de l’Union européenne, adoptée le 24 mars 1997, de retirer au Myanmar le bénéfice du régime de préférences douanières pour recours au travail forcé.
Pour l’instant, cette mesure ne s’applique qu’au travail forcé, aux termes de la convention no 29 de l’OIT. Toutefois, la décision ouvre de nouvelles perspectives par rapport à la mise en application des mécanismes de contrôle de l’Union européenne pour assurer le respect des conventions fondamentales en matière de droits de l’homme.
Référence peut être faite également à l’annexe ci-jointe qui reprend la décision du Conseil d’administration du BIT, adoptée lors de sa 268e session, de nommer une commission d’enquête sur le recours au travail forcé au Myanmar, conformément à l’article 26 de la Constitution de l’OIT et suite à certains précédents qui l’ont incité à prendre cette décision. Myanmar - Retrait provisoire
des préférences tarifaires à l'importation
dans l’Union européenne
Sommaire
Le 24 mars 1997, le Conseil de l’Union européenne a décidé de retirer au Myanmar le bénéfice du régime de préférences douanières dont il jouissait pour certains produits industriels et agricoles.
La raison de ce retrait est le recours au travail forcé pratiqué au Myanmar. Il ne pourra bénéficier à nouveau de ce régime que lorsqu'il aura été établi que le recours au travail forcé a été abandonné.
L'initiative vient de la CISL et de la CES qui ont déposé plainte en juin 1995 auprès de la Commission européenne après la décision du Conseil de reconduire le système généralisé de préférences (SGP) conçu pour aider les exportations des pays en voie de développement.
Le règlement du Conseil permet de supprimer ces préférences tarifaires pour tout pays qui pratique le travail forcé. La plainte reposait sur des informations répétées accusant le Conseil d'Etat pour la restauration de la loi et de l'ordre (SLORC), c'est-à-dire la junte de Rangoon, de recourir largement à cette pratique.
C'est la première fois qu'un tel cas se présente, et la décision du Conseil montre que la politique commerciale communautaire peut très bien servir à la défense des droits fondamentaux de l'homme. La CISL et la CES ont également déposé plainte contre la pratique du travail forcé au Pakistan.
La présente note d'information a été préparée par le Bureau des activités pour les travailleurs (ACTRAV) du BIT à l'intention des syndicats. Le texte se rapportant plus précisément au Myanmar figure en retrait.
Le système généralisé de préférences (SGP)
de l’Union européenne
Ce système de préférences tarifaires généralisées est entré en vigueur en 1971 sur le modèle de celui pratiqué par la CNUCED. Il a été remanié depuis et ses règles d'application sont reprises dans les Règlements du Conseil (CE) 3281/94 pour les produits industriels et (CE) 1256/96 pour les produits agricoles (les chapitres se rapportant à la présente note sont similaires). Le but du SGP est de faire bénéficier les pays en voie de développement de droits de douane inférieurs à ceux applicables aux pays industrialisés afin de favoriser leurs exportations vers le marché européen.
Les règlements actuels resteront en vigueur jusque fin 1998. Ils renferment à la fois des dispositions d'ordre général et des mesures spéciales d'incitation. Les tarifs douaniers sont modulés en fonction du type de difficulté propre à chaque produit exporté par les pays couverts par le SGP, mais il n'y a pas de quotas, contingents ou autres formules de limitation du volume des exportations. Le niveau de capacité industrielle atteint par chaque pays bénéficiaire dans chaque grand secteur de production fait l'objet d'une évaluation. Lorsqu'un pays atteint un niveau qui ne nécessite plus de recourir au SGP pour lui assurer des niveaux d'exportation suffisants, les avantages du SGP lui sont progressivement retirés pour le secteur concerné, de manière à avantager les pays moins développés.
Les mesures spéciales d'incitation
Des incitants particuliers ont été prévus pour aider par divers moyens — dont les échanges commerciaux — les pays bénéficiaires à rehausser qualitativement leur développement en adoptant des politiques plus progressistes en matière sociale et d'environnement. Les avantages supplémentaires conférés par le SGP doivent, dans ce cas, contrebalancer le surcoût qu'impliquent ces politiques. Les articles 7 et 8 des deux règlements du conseil stipulent que ces mesures d'incitation feront l'objet d'un réexamen auquel la commission procédera avant la fin 1997, à partir d'évaluations des rapports entre échanges commerciaux, droits du travail et environnement émanant d'organisations internationales comme l'OIT, l'OMC (Organisation mondiale du commerce) et l'OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques).
Ces incitants sont fonction du degré d'avancement social atteint par les pays bénéficiaires (article 7 du règlement) qui doivent apporter la preuve de leur observance des critères arrêtés dans les conventions de l'OIT no 87 (sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948), no 98 (sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949) et no 138 (sur l'âge minimum, 1973). Ces mesures spéciales d'incitation prendront cours en 1998.
Retrait temporaire du SGP
Dans chaque règlement, l'article 9 permet de retirer à un pays le bénéfice du régime du SGP dans cinq cas :
la pratique du travail forcé sous toutes ses formes;
l'exportation de produits fabriqués par des détenus;
des carences dans la lutte contre le trafic de drogue ou le blanchiment d'argent;
la fraude ou les manquements dans la coopération administrative;
une discrimination contre l'UE ou d'autres pratiques commerciales déloyales.
Le travail forcé est défini par référence aux conventions de Genève du 25 septembre 1926 et du 7 septembre 1956 et aux convention de l'OIT no 29 (sur le travail forcé, 1930) et no 105 (sur l'abolition du travail forcé, 1957).
La plainte et la proposition de la commission
Les règles de procédure applicables aux cas de retrait font l'objet des articles 10, 11 et 12 du règlement. En premier lieu, les circonstances pouvant justifier un retrait doivent être portées à la connaissance de la commission, ce que peut faire tout Etat membre de l’Union européenne, toute personne privée ou morale ou toute association ayant la personnalité juridique [article 10 (1) du règlement]. Le plaignant doit pouvoir attester d'un intérêt à ce retrait. La commission communique ensuite l'information à tous les Etats Membres.
Le 2 juin 1995, la Confédération européenne des syndicats (CES) et la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) ont déposé une plainte conjointe contre le recours au travail forcé au Myanmar. Les deux internationales syndicales ont donc été reçues comme plaignants.
Dans un cas tel que celui-là, la commission consulte d'abord les représentants des Etats membres [article 10 (2) et (3) du règlement], ce qui se fait au sein du Comité du SGP, qui est responsable de l'application du règlement [article 17].
Dans le cas du Myanmar, après consultation, la commission a décidé, le 16 janvier 1996, d'ouvrir une enquête et d'informer les autorités du Myanmar en conséquence.
La commission doit rassembler toutes les informations qu'elle juge nécessaires; elle peut les vérifier auprès des opérateurs économiques et des autorités compétentes du pays bénéficiaire incriminé. La commission peut aussi organiser des auditions des parties intéressées.
Dans le cas du Myanmar, la commission a reçu des informations de sources diverses, et notamment de la Ligue nationale pour la démocratie de Mme Daw Aung San Suu Kyi, qui avait remporté les élections de 1990 avant d'être écartée du pouvoir, et d'organisations syndicales et autres. La commission a dépouillé ces informations et organisé des auditions. Sa proposition précisait que «toutes les données vont généralement dans le même sens et confirment que, sous l'influence du gouvernement militaire, le Conseil d'Etat pour la restauration de la loi et de l'ordre (SLORC), les autorités du pays ont fait du travail forcé une pratique quotidienne (et vérifiable)... (Le travail forcé) s'est développé au point de devoir être imposé et réglementé au niveau central».
Le SLORC a réfuté ces allégations en invoquant la tradition bouddhiste qui permet d'acquérir du mérite personnel en travaillant pour un village, une communauté, un monastère ou une pagode. La proposition de la commission précise que des bouddhistes pratiquants interrogés ont démenti cet argument culturel, le mérite n'étant acquis que pour un travail volontaire, ce qui n'est pas le cas au Myanmar.
Les autorités de Rangoon avaient aussi invoqué les exceptions prévues dans la convention no 29 de l'OIT [article 2(2)]. Or, la commission souligne que l'OIT elle-même conteste leur interprétation de la convention et qu'elle les a exhortées à «abolir la loi sur les villes de 1907 et la loi sur les villages de 1908 datant de l'époque coloniale et qui violent l'esprit et la lettre de la convention».
La commission pourrait aussi envoyer ses propres experts sur place pour vérifier la véracité de ces informations [article 11(2) du règlement].
La commission a demandé aux autorités du Myanmar de coopérer en autorisant la venue d'une mission d'enquête dans le pays. La demande a été repoussée en prétextant qu'il n'y a pas lieu de vérifier une situation qui n'existe pas.
L'article 11(5) du règlement autorise la commission à fonder ses conclusions sur les informations disponibles au cas où elle serait empêchée d'enquêter ou si des informations n'étaient pas communiquées.
Le 4 décembre 1996, la commission a remis au Comité du SGP un rapport sur les résultats de l'enquête [article 12(1) du règlement].
Si la commission considère qu'un retrait provisoire des préférences s'impose, elle soumet une proposition au conseil qui statue à la majorité qualifiée [article 12(3) du règlement].
Le 18 décembre 1996, la commission a adopté une proposition de règlement du conseil retirant temporairement le bénéfice du SGP aux produits industriels en provenance de l'Union du Myanmar.
Les dispositions du Règlement 1256/96 du conseil instaurant le nouveau régime agricole sont entrées en vigueur le 1 janvier 1997. Elles retirent le bénéfice du SGP comme le faisait le Règlement 3281/94 pour les produits de l'industrie.
Le 2 janvier 1997, la CISL et la CES ont demandé à la commission d'élargir leur plainte pour englober les produits agricoles. Le 17 février 1997, la commission a adopté une proposition de règlement du conseil demandant que les préférences soient également retirées au Myanmar dans le secteur agricole. Depuis, les deux propositions sont traitées ensemble. Les chapitres correspondants des deux règlements sont identiques.
Les propositions ne font pas de lien entre les produits industriels et agricoles exportés et le recours au travail forcé pour ces produits en particulier. Un tel lien n'est même pas évoqué. Les propositions se fondent sur l'utilisation du travail forcé en tant que telle.
D'après les annexes financières jointes aux propositions, la valeur des produits industriels importés du Myanmar dans l’Union européenne en 1995 sous le régime du SGP était de 24 205 000 Ecus et 19 122 000 Ecus pour les produits agricoles. Les droits de douane que le Myanmar devrait verser en 1997 du fait de ce retrait sont estimés à 2 262 000 Ecus.
L'avis du Comité économique et social (CES)
Le Comité économique et social représente les employeurs, les travailleurs et autres groupes d'intérêt socioprofessionnels des Etats membres de l'UE. Il remet des avis à la commission et au conseil sur les textes en cours d'élaboration notamment. Dans la plupart des cas, ces avis sont sollicités, ou bien la consultation doit précéder l'adoption d'un texte de loi, mais le CES a aussi un droit d'initiative qui lui permet de formuler des avis sur toute matière d'intérêt communautaire. Ses avis ne lient pas le conseil.
Le 21 février 1997, le conseil a consulté le CES sur les propositions relatives au Myanmar. Celui-ci a remis son avis le 27 février 1997. Il appuie sans réserve la proposition de la commission et souligne que «la proposition crée un précédent vital. Elle indique clairement aux partenaires commerciaux de l'UE que celle-ci est réellement déterminée à utiliser le SGP pour atteindre les objectifs pour lesquels il a été créé, c'est-à-dire améliorer le sort des populations des pays en voie de développement par l'octroi de privilèges commerciaux, et à empêcher les détournements du SGP en encourageant la dénonciation de pays qui ne respectent pas les droits fondamentaux de l'homme».
Le CES souligne que les droits de l'homme sont des valeurs universelles que les gouvernements ne peuvent interpréter selon leur gré sur un mode «flexible» en invoquant des facteurs tels que le stade développement, les traditions culturelles et religieuses et les convictions politiques. Le CES se réfère à l'OIT en précisant qu'en 1995 et en 1996, le Myanmar était cité dans plusieurs passages du rapport d'application et en formulant l'espoir que l'action conjuguée de l'UE et de l'OIT fera pression sur le SLORC.
De plus, le CES demande à la commission d'envisager la possibilité d'évoquer les violations des droits de l'homme aux prochaines réunions de l'ANASE dont le Myanmar sera prochainement membre.
Enfin, le CES estime que la commission doit ouvrir une enquête officielle sur la situation au Pakistan à la suite de la plainte déposée par la CISL et la CES en même temps que celle sur le Myanmar.
L'avis du Parlement européen
Le Parlement européen participe de plusieurs manières à la prise de décision communautaire. Dans le cas présent, on a eu recours à la procédure de consultation qui ne nécessite que la majorité simple. Son avis ne lie pas le conseil.
Le 21 février 1997, le conseil a consulté le Parlement sur les propositions concernant le Myanmar. Le 14 mars 1997, le Parlement a remis un avis qui approuve la proposition de la commission.
Le rapport du Parlement note ses propres interventions — antérieures à la proposition de la commission — concernant les violations des droits de l'homme commises au Myanmar. Il a organisé des auditions et voté plusieurs résolutions sur la question. Le rapport précise que «le retrait des privilèges tarifaires est une question de nature commerciale qui relève essentiellement de la politique de développement, mais la cause de ce retrait est la violation des droits de l'homme. Il est essentiel que l'UE exerce sur le gouvernement birman une pression continue et significative pour l'amener à améliorer son bilan en matière de droits de l'homme et de démocratisation».
La décision du Conseil de l’Union européenne
Le 24 mars 1997, le conseil a décidé de retirer au Myanmar le bénéfice des préférences tarifaires accordées jusqu'alors [Règlement du Conseil (CE) 552/97]. La mesure restera d'application jusqu'à ce qu'il soit établi que les pratiques en cause ont pris fin.
Le conseil note que «malgré le refus des autorités d'autoriser une mission d'enquête à se rendre dans le pays, les informations disponibles suffisent à justifier le retrait complet des préférences généralisées accordées au Myanmar».
Le conseil cite expressément la convention no 29 de l'OIT et les arguments des autorités du Myanmar pour lesquelles les exceptions prévues à l'article 2(2) de la convention s'appliquent à la loi sur les villes de 1907 et à la loi sur les villages de 1908. Il note que cette interprétation est contestée par l'OIT dont les instances compétentes ont demandé l'abrogation immédiate de ces textes.
Annexe
Décision du Conseil d’administration du BIT, adoptée lors de sa 268e session (mars 1997): nomination d’une commission d’enquête conformément à l’article 26 de la Constitution de l’OIT.
L’usage du travail forcé semble être une pratique courante au Myanmar et les violations de la convention no 29 de l’OIT, ratifiée par ce pays en 1955, remontent à plus de 30 ans. C’est la raison pour laquelle les organes de contrôle de l’OIT se sont constamment prononcés sur ces faits.
Le recours systématique au travail forcé par le Myanmar est depuis des années un sujet de préoccupation pour la Confédération internationale des syndicats libres (CISL). Le 17 janvier 1991, par exemple, la CISL a transmis aux organes de contrôle de l’OIT ses observations concernant l’application de la convention no 29 par le Myanmar, alléguant l’utilisation abusive de porteurs et en 1993, en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT, a présenté une réclamation contre le Myanmar pour non-respect de la convention.
Le 20 juin 1996, 25 délégués à la 83e session de la Conférence internationale du Travail ont déposé une plainte pour non-respect par le Myanmar de la convention sur le travail forcé.
Le Conseil d’administration du BIT a décidé, lors de sa 268e session ( mars 1997) de nommer une commission d’enquête, conformément à l’article 26 de la Constitution de l’OIT.
Mis-à-jour par TH, Approuvée par GQ. Dernière modification: 16 juin 1997.
