LA LÉGISLATION ET SON APPLICATION
Conférence Internationale sur le Travail des Enfants Oslo, 27-30 octobre 1997

Table des matières
I. Le rôle de la législation et de son application dans la lutte contre le travail des enfants
II. Les normes internationales et le travail des enfants
III. La législation nationale relative au travail des enfants

A. La législation nationale relative à l'âge minimum
B. La législation nationale relative à l'enseignement obligatoire
C. La législation nationale relative aux travaux dangereux
D. La législation nationale visant à lutter contre les formes les plus intolérables d'exploitation des enfants

I. LE ROLE DE LA LEGISLATION ET DE SON APPLICATION DANS LA LUTTE CONTRE LE TRAVAIL DES ENFANTS
1. Jusqu'à une date récente, les Etats ont largement - et presque exclusivement - compté sur la législation pour réglementer et éliminer le travail des enfants. Mais, l'expérience a montré que la législation ne pouvait, à elle seule, atteindre cet objectif. Malgré l'existence, dans la quasi-totalité des pays du monde, de lois et de règlements interdisant ou limitant strictement le travail des enfants, le problème est loin d'être résolu. On estime en effet à environ 120 millions le nombre d'enfants âgés de 5 à 14 ans exerçant une activité économique. Beaucoup d'entre eux travaillent dans des conditions inacceptables, en violation de la loi ou en dehors de tout cadre juridique. Le travail des enfants est, à l'évidence, un phénomène complexe, profondément enraciné dans les facteurs économiques, sociaux et culturels de la société dans laquelle il se développe. La législation ne peut, à elle seule, opérer les changements nécessaires pour appréhender le problème. Cela n'est concrètement possible qu'en élaborant une stratégie globale, qui intègre différentes actions visant à créer les conditions dans lesquelles le travail des enfants cessera d'être accepté comme un état de fait, certes regrettable, mais inéluctable et sera progressivement éliminé. Les divers documents préparés pour cette réunion présentent quelques éléments clés de cette stratégie.

2. L'action normative conserve toutefois son importance et se trouve clairement au coeur de toute stratégie visant à combattre le travail des enfants. En effet, dans ce domaine, comme dans tout autre domaine de politique sociale, un cadre juridique solide a un rôle essentiel à jouer pour favoriser les changements sociaux et le progrès social fondé sur des valeurs universellement reconnues, comme la dignité de la personne humaine, le respect des droits de l'homme et la protection des personnes faibles et vulnérables. Il doit fournir des éléments de référence permettant de déterminer ce qui est acceptable ou non dans le monde du travail et fixer le cadre dans lequel une relation d'emploi juste et équitable peut s'établir. Il est particulièrement nécessaire de permettre aux enfants de bénéficier d'une protection juridique, car ils ne disposent pratiquement d'aucun pouvoir de négociation sur le marché du travail et sont, par conséquent, les moins aptes à se protéger. Cette législation doit en outre être appliquée et applicable. Rien ne peut en effet porter plus atteinte à la crédibilité d'une loi ou d'une règle de droit que l'absence ou l'insuffisance de mécanismes d'application.

3. Ce document a pour but de fournir un bref aperçu des dispositions juridiques nationales et internationales actuellement applicables au travail des enfants et de passer en revue les problèmes d'application de la législation. Sont tout d'abord présentés, dans le chapitre II, les instruments internationaux, puis, dans le chapitre III, les tendances les plus marquantes de législations nationales. Le chapitre IV examine l'efficacité des mécanismes d'application de la législation, et un chapitre final indique les principales leçons à retenir pour rendre plus efficaces à la fois la législation et son application.

4. Le présent document est, pour l'essentiel, une version condensée du rapport préparé en vue de la discussion sur le travail des enfants, en 1998, lors de la 86ème session de la Conférence internationale du Travail qui envisagera l'adoption de nouveaux instruments internationaux sur cette question . Des informations plus détaillées figurent dans ce rapport.

II. LES NORMES INTERNATIONALES ET LE TRAVAIL DES ENFANTS
5. Un bon nombre de conventions de l'OIT ainsi que d'autres traités internationaux concernent le travail et la protection des enfants contre les formes les plus intolérables d'exploitation et d'abus. Les instruments internationaux les plus importants sont brièvement présentés ci-après.

6. La convention des Nations Unies de 1989 relative aux droits de l'enfant est l'instrument international le plus complet en la matière. Elle définit l'enfant comme un être humain âgé de moins de 18 ans, sauf si la majorité a été atteinte plus tôt. Elle vise à défendre toute une série de droits de l'enfant, dont celui d'être protégé contre l'exploitation économique et de n'être astreint à aucun travail susceptible de comporter des risques ou de compromettre son éducation ou encore de nuire à sa santé ou à son développement physique, mental, spirituel ou social. Tout en faisant indirectement référence aux normes internationales du travail, elle impose aux Etats parties de fixer un âge minimum ou des âges minimums d'admission à l'emploi, de réglementer la durée du travail ainsi que les conditions d'emploi, et d'appliquer des peines et autres sanctions appropriées pour assurer l'application affective de ses dispositions. Le Bureau international du Travail communique régulièrement des informations sur l'application des dispositions pertinentes de cet instrument au Comité des droits de l'enfant qui examine les rapports des Etats parties sur l'application de la convention.

7. Depuis sa création, l'OIT a adopté plusieurs conventions relatives au travail des enfants. L'approche adoptée par les normes de l'OIT a consisté à fixer un âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail, soit pour un secteur particulier de l'économie soit pour l'ensemble des secteurs économiques, tout en permettant certaines exceptions. La toute première convention relative au travail des enfants a été adoptée en 1919. Elle interdit le travail des enfants de moins de 14 ans dans les établissements industriels. Par la suite, ont été adoptées neuf conventions sur l'âge minimum d'admission à l'emploi dans des secteurs particuliers. La plus récente et la plus complète des conventions de l'OIT en la matière, la convention (no 138) sur l'âge minimum, 1973, fait obligation aux Etats qui la ratifient de spécifier un âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail et de poursuivre une politique nationale visant à assurer l'abolition effective du travail des enfants. La recommandation no 146 qui l'accompagne fixe le cadre d'action et les mesures essentielles à mettre en oeuvre pour prévenir et éliminer le travail des enfants.

8. La convention no 138 et la recommandation no 146 constituent, à plus d'un titre, d'importantes avancées dans le domaine des normes internationales sur le travail des enfants. Elles sont en effet les premières normes de l'OIT à avoir reconnu la nécessité d'intégrer la législation fixant un âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail à une politique nationale globale ayant pour but d'abolir totalement le travail des enfants. Elles appréhendent le problème de manière dynamique, en visant l'amélioration progressive des normes en vigueur et en encourageant une action durable destinée à éliminer définitivement le travail des enfants. Contrairement aux autres instruments sur ce sujet, elles prévoient que l'âge d'admission à l'emploi ou au travail est applicable à tous les secteurs d'activité, que les enfants y travaillent ou non comme salariés. Toutefois, elle contient des dispositions qui lui donnent une certaine souplesse en vue d'en permettre l'application progressive.

9. Ainsi, la convention établit un principe fondamental selon lequel l'âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail ne devrait pas être inférieur à celui auquel cesse la scolarité obligatoire, ni en tout cas à 15 ans. Elle prévoit également que l'âge minimum devrait être progressivement élevé à un niveau permettant aux adolescents d'atteindre le plus complet développement physique et mental. Elle permet, toutefois, l'emploi des adolescents de 13 à 15 ans à des travaux légers, c'est à dire à des travaux qui ne risquent ni de porter préjudice à leur santé ou à leur développement, ni de nuire à leur assiduité scolaire, à leur participation à des programmes d'orientation ou de formation professionnelle, à leur aptitude à bénéficier de l'instruction reçue. Elle permet également une certaine souplesse à l'égard des pays dont l'économie et les institutions scolaires ne sont pas suffisamment développées. Dans un premier temps, ces pays peuvent spécifier un âge minimum général de 14 ans au lieu de 15, ainsi qu'un âge de 12 ans au lieu de 13 pour les travaux légers. D'autre part, la convention prescrit de fixer à 18 ans l'âge minimum pour tout travail dangereux, c'est-à-dire pour tout travail "qui, par sa nature ou les conditions dans lesquelles il s'exerce, est susceptible de compromettre la santé, la sécurité ou la moralité des adolescents".

10. La convention permet d'exclure de son champ d'application des catégories limitées d'emploi ou de travail lorsque son application à l'égard de ces catégories soulèverait des difficultés particulières, par exemple, lorsque se poseraient des problèmes d'exécution en pratique (bien que la convention ne précise pas les catégories visées, ont notamment été mentionnés, au cours des travaux préparatoires, le personnel de maison et les travailleurs à domicile). La convention donne aux pays en développement la possibilité de limiter, dans un premier temps, son champ d'application en précisant les branches d'activité économique ou les types d'entreprises auxquels elle s'applique. Elle énumère cependant sept secteurs qui ne peuvent être exclus.

11. Enfin, la convention fait obligation de prendre toutes les mesures nécessaires, y compris des sanctions appropriées, en vue d'assurer l'application effective de ses dispositions.

12. Il convient également de mentionner un autre instrument de l'OIT, la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930, dont le rôle est essentiel pour protéger les enfants contre les pires formes d'exploitation. Elle vise à supprimer le recours au travail forcé ou obligatoire, c'est-à-dire au "travail ou service exigé d'un individu sous la menace d'une peine quelconque et pour lequel ledit individu ne s'est pas offert de plein gré". Etant applicable à toute personne, quel que soit son âge, elle protège les enfants contre le travail forcé ou obligatoire et est appliquée à certaines des formes les plus inacceptables de travail des enfants, telles que la servitude et l'exploitation de ces derniers à des fins de prostitution ou de pornographie.

13. Ces conventions ont eu, indubitablement, un impact considérable sur la législation et la pratique nationales. La convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant a été pratiquement universellement ratifiée. La grande majorité des Etats membres de l'OIT, soit 133 sur 173, a ratifié au moins une des conventions de l'OIT sur l'âge minimum d'admission à l'emploi, et 139 Etats ont ratifié la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930. Un très grand nombre de pays dans le monde s'est ainsi engagé à combattre les pires formes d'exploitation et à adopter des mesures sur le travail des enfants, au moins dans certaines branches d'activité. Bien que la convention no 138, ainsi que mentionné précédemment, soit la plus complète des conventions sur l'âge minimum d'admission à l'emploi et revête une importance fondamentale pour l'action de l'OIT contre le travail des enfants, elle n'a été ratifiée que par 56 pays. En outre, seuls 25 pays en développement l'ont ratifiée, parmi lesquels on ne compte que peu de pays d'Asie, continent sur lequel se trouvent plus de la moitié des enfants qui travaillent. Néanmoins, le Népal, la Malaisie et les Philippines ont récemment procédé à sa ratification, et plus de 30 pays ont, soit entamé la procédure de ratification, soit envisagent de le faire. Comme beaucoup de pays jugent cette convention trop complexe et trop difficile à appliquer dans le détail, le Bureau international du Travail entend renforcer son action pour promouvoir la ratification en fournissant conseils techniques et explications sur le contenu de cet instrument et de ses clauses de souplesse.

14. Dans le même temps, on assiste à l'émergence d'un consensus selon lequel il convient de porter une attention plus spécifique aux formes les plus intolérables de travail des enfants. Ainsi, des projets d'instruments de lutte contre ces pratiques seront soumis à l'examen de la Conférence internationale du Travail, lors de sa prochaine session en 1998 . Un texte, sous la forme de conclusions proposées sera présenté à la Conférence pour une première discussion sur le sujet. En 1999, le texte de la nouvelle convention et de la nouvelle recommandation sur les formes extrêmes de travail des enfants sera soumis à la Conférence, pour adoption définitive.

15. En vue d'améliorer la substance des conclusions proposées, un questionnaire a été envoyé aux Etats membres afin de recueillir leur avis sur la forme que doivent prendre les nouveaux instruments ainsi que sur leur contenu. Leurs réponses seront incorporées dans un rapport qui sera présenté à la Conférence.

16. Comme le questionnaire l'envisage, une nouvelle convention pourrait faire obligation aux Etats membres qui la ratifient de prendre les mesures nécessaires pour assurer la suppression immédiate des formes les plus intolérables de travail des enfants, à savoir le travail ou les activités susceptibles de compromettre leur santé, leur sécurité ou leur moralité, pour que, quelles que soient les circonstances, aucun enfant ne puisse exercer de telles activités. Cela inclut toutes les formes d'esclavage et toutes les pratiques qui y sont assimilables, c'est-à-dire, notamment, la vente et la traite des enfants, le travail forcé ou obligatoire, y compris la servitude pour dettes ou le servage, ainsi que l'incitation des enfants à se livrer à des activités illégales telles que la prostitution ou la pornographie.

17. Cette convention prévoirait l'adoption de mesures d'application efficaces, y compris des sanctions pénales, et permettrait de mettre l'accent sur le rôle de la coopération et de l'assistance internationales dans l'élimination des formes extrêmes de travail des enfants. Ainsi, la convention no 138 et la recommandation no 146 demeureraient les instruments fondamentaux de l'OIT pour l'élimination du travail des enfants, tandis que les nouveaux instruments établiraient comme priorité pour l'action nationale et internationale la suppression immédiate de ses formes les plus intolérables.

III. LA LEGISLATION NATIONALE RELATIVE AU TRAVAIL DES ENFANTS
A. La législation nationale relative à l'âge minimum
18. L'examen de la législation de 155 Etats membres de l'OIT a permis de constater que la plupart des pays ont adopté une législation prévoyant un âge minimum de base pour l'admission des enfants à l'emploi ou au travail, et qu'ils sont nombreux à se conformer à l'esprit de la convention no 138. Environ 45 d'entre eux le fixent à 15 ans, et 37 autres à 14 ans. Dans 23 pays, cet âge est fixé à 16 ans.

19. Toutefois, nombreux sont les pays à n'avoir pas établi un âge minimum unique pour l'admission à tous les types d'emploi ou de travail, tel que le prescrit la convention no 138. Seulement 33 Etats, soit un cinquième des pays étudiés, l'ont fait, et cette pratique n'a cours qu'en Europe. Dans d'autres parties du monde, il est fréquent que l'âge minimum de base fixé par les Etats ne soit applicable qu'à certains secteurs ou à certaines activités. Environ un quart des pays étudiés a opté pour une autre formule consistant à fixer des âges différents pour divers secteurs économiques, en excluant totalement certains secteurs ou activités.

20. Si dans aucun pays l'industrie n'est exclue, l'agriculture l'est, en revanche, dans environ un quart des pays considérés, situés pour la plupart en Asie. Le commerce échappe à la réglementation générale relative l'âge minimum dans 17 pays, tandis que dans 13 autres des exceptions peuvent être déterminées par les autorités compétentes.

21. Il convient également de noter que certains types d'entreprises ou d'activités sont fréquemment exclues du champ d'application de la législation sur l'âge minimum. Une des exclusions les plus courantes, que l'on retrouve dans une soixantaine de pays, porte sur les entreprises familiales, définies de manière plus ou moins large. D'autres, également fréquentes, concernent les services domestiques ou encore les entreprises employant moins d'un certain nombre de salariés (souvent dix). Enfin, dans la plupart des pays étudiés (135), l'autorité compétente peut accorder des dérogations.

22. Ces exclusions mettent en évidence l'existence de graves lacunes juridiques ou d'importantes limites quant au rôle que la législation est sensé jouer dans la lutte contre le travail des enfants. En effet, c'est dans ces secteurs ou activités exclus, c'est-à-dire dans le secteur agricole et les services domestiques, ainsi que dans les petits ateliers et les entreprises familiales opérant dans le secteur non structuré, que l'on trouve la plupart des enfants qui travaillent.

23. 23. La moitié environ des pays considérés autorise les enfants d'un âge inférieur à l'âge minimum général à effectuer certains types de travaux légers. La limite est en général fixée a 12 ans sur les continents africain et américain, et à 13 ou 14 ans en Europe. Une vingtaine seulement des pays qui abaissent l'âge pour des travaux légers soumet cette exception à l'ensemble des conditions prévues par la convention no 138, à savoir que ces travaux ne doivent pas risquer de porter préjudice à la santé des enfants ou à leur développement, et qu'ils ne doivent pas nuire à leur instruction, ni s'exercer au-delà des horaires prévus.

B. La législation nationale relative à l'enseignement obligatoire
24. L'enseignement obligatoire est de longue date l'un des moyens les plus efficaces de lutter concrètement contre le travail des enfants. Ainsi, la législation sur l'enseignement obligatoire et la législation sur l'âge minimum se complètent, l'application de l'une contribuant à l'application de l'autre. C'est pourquoi la convention no 138 établit expressément un lien entre l'âge minimum d'admission à l'emploi et celui de la fin de la scolarité obligatoire.

25. Alors que ce lien apparaît généralement dans les législations des pays développés, il existe, dans de nombreux autres pays, une différence entre l'âge auquel la scolarité obligatoire cesse et l'âge minimum d'admission à l'emploi. Dans un bon nombre de pays, le premier est supérieur au second, ce qui permet aux enfants de travailler avant d'avoir terminé leur scolarité obligatoire. Dès que la loi les autorise à travailler, de nombreux enfants, en particulier lorsqu'ils sont issus de familles pauvres, ne vont plus à l'école. Le cas inverse est également source de problèmes. Dans les pays où l'âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail est supérieur à celui auquel la scolarité obligatoire cesse, les enfants qui quittent l'école à l'âge légal doivent attendre - parfois jusqu'à 3 ans - avant de pouvoir exercer légalement une activité. Nombreux sont ceux qui, bien entendu, n'attendent pas et commencent à travailler dans l'illégalité.

C. La législation nationale relative aux travaux dangereux
26. Comme mentionné précédemment, la convention no 138 prévoit un âge minimum pour tout type d'emploi ou de travail qui, par sa nature ou les conditions dans lesquelles il s'exerce, est susceptible de compromettre la santé, la sécurité ou la moralité des adolescents. La législation de nombreux pays reconnaît la nécessité de protéger les enfants contre les activités dangereuses. Si la plupart d'entre eux fixent à 18 ans l'âge minimum pour exercer de telles activités, d'autres prévoient un âge minimum de 16 ou 17 ans.

27. Peu de pays définissent la notion de travail dangereux dans leur législation générale. Habituellement, les travaux dangereux sont définis en termes généraux comme ceux qui menacent la santé, la sécurité ou la moralité des enfants, reprenant ainsi le vocabulaire utilisé par la convention no 138. Cependant, peu de législations prévoient des interdictions générales. La plupart du temps, sont énumérées les industries, les professions et activités dangereuses interdites aux enfants, comme, par exemple, les industries extractives, le travail maritime, le travail sur des machines en mouvement, la manipulation de substances explosives ou nocives, la construction et la démolition, les transports et les spectacles. Souvent aussi, la législation nationale se réfère à des travaux physiquement pénibles pour les jeunes ou disproportionnés avec leurs forces. Dans certains cas, la notion de travail dangereux est étendue à des situations où le manque d'expérience ou de maturité risque de menacer la sécurité d'autrui. Une autre approche consiste à définir les risques liés au milieu physique ou les risques ergonomiques particulièrement nocifs auxquels les enfants ne doivent pas être exposés.

D. La législation nationale visant à lutter contre les formes les plus intolérables d'exploitation des enfants
28. La plupart des pays du monde interdisent le travail forcé, soit dans leurs textes constitutionnels, soit dans leur législation du travail. Nombre de ces dispositions sont largement inspirées de la convention de l'OIT (no 29) sur le travail forcé, 1930. Deux pays, l'Inde et le Pakistan, se sont dotés d'une législation interdisant expressément le travail en servitude. Bien que peu de dispositions constitutionnelles ou législatives fassent spécifiquement référence aux enfants, elles leur sont applicables comme à tous les citoyens. Ainsi, dans un grand nombre de pays, le droit en vigueur offre une protection juridique suffisante contre les formes les plus graves d'exploitation des enfants. C'est l'application de ces dispositions qui pose problème. Cette question sera examinée ultérieurement.

29. Depuis plusieurs années, les formes les plus graves, les plus violentes et les plus intolérables d'abus sur des enfants, à savoir la prostitution et la pornographie impliquant des enfants ou encore la vente et la traite d'enfants, sont mieux connues du public et sont considérées comme des crimes par la législation de nombreux pays. Mais, il convient également de mentionner d'autres formes d'exploitation assimilables au travail forcé ou à l'esclavage.

30. L'arme la plus utilisée contre la prostitution des enfants est le droit pénal, qui joue un rôle à la fois dissuasif et répressif. Si quelques pays ont pris des mesures visant spécifiquement la prostitution des enfants ou l'exploitation des enfants et les abus sexuels commis sur des enfants, la plupart ont adopté une législation générale sur la prostitution qui s'applique également aux enfants. Il n'est pas rare que ces dispositions prévoient une peine plus grave lorsque sont impliquées des personnes n'ayant pas atteint un âge donné. Deux aspects de la prostitution des enfants sont en général pénalement incriminés, à savoir profiter de la vulnérabilité de l'enfant pour le forcer à se livrer à des activités sexuelles et tirer un profit économique de l'activité sexuelle d'un enfant. En outre, le fait d'avoir des relations sexuelles avec un mineur est pénalement incriminé dans de nombreux pays.

31. L'exploitation sexuelle des enfants est un problème de dimension internationale. Le tourisme sexuel, en vue de relations sexuelles avec des enfants, est un phénomène qui prend de l'ampleur. Certains pays ont récemment modifié leur législation pénale pour pouvoir punir les actes commis par leurs ressortissants sur des enfants à l'étranger. D'autres ont adopté des mesures destinées à interdire l'organisation de voyages ayant pour but l'exploitation sexuelle des enfants.

32. Si dans la plupart des pays, la vente et la traite d'enfants relèvent de la législation générale, certains Etats ont adopté des dispositions visant spécifiquement ces infractions. Selon le Rapporteur spécial des Nations Unies chargé d'examiner les questions se rapportant à la vente d'enfants, à la prostitution des enfants et à la pornographie impliquant les enfants, même si de nombreux pays interdisent la vente d'enfants, le nombre des poursuites pénales engagées en la matière demeure en général peu élevé .

33. Dans la plupart des pays, la pornographie impliquant des enfants fait l'objet de dispositions spécifiques, mais les dispositions générales relatives à la pornographie et aux publications obscènes ou indécentes sont également applicables aux actes impliquant des enfants. Sont souvent incriminées non seulement la production, mais également la diffusion de matériel pornographique représentant des enfants, les peines étant généralement plus lourdes lorsque ce matériel est commercialisé. Depuis peu, dans certains pays, les personnes en possession de ce type de matériel peuvent être pénalement poursuivies. L'utilisation de nouvelles technologies pour créer et diffuser du matériel pornographique représentant des enfants ainsi que la possibilité de le mettre instantanément à la disposition d'un large public sur Internet constituent autant de nouveaux défis auxquels les personnes responsables de l'adoption et de l'application des lois devront répondre. Ces nouveaux phénomènes nécessitent aussi de nouvelles formes de coopération internationale.

IV. LES DIFFICULTES D'APPLICATION
34. La convention no 138 prescrit aux gouvernements de prendre les mesures nécessaires, y compris des sanctions appropriées, pour assurer l'application effective de ses dispositions. Elle prévoit également que les employeurs doivent tenir des registres ou d'autres documents indiquant le nom et l'âge des personnes de moins de 18 ans qu'ils occupent. La recommandation no 146 contient des directives plus détaillées sur des questions telles que la formation des inspecteurs du travail ou la façon de déceler les abus en matière de travail des enfants et d'y porter remède, en prêtant une attention particulière aux travaux dangereux. Elle indique aussi les mesures à prendre pour faciliter la vérification de l'âge des intéressés. La plupart des législations nationales contiennent des dispositions visant à améliorer l'application des prescriptions relatives à l'âge minimum et au travail des enfants. Presque tous les pays sont dotés de services d'inspection du travail. 118 Etats ont ratifié la convention (no 81) sur l'inspection du travail, 1947, aux termes de laquelle l'une des tâches essentielles des inspecteurs du travail est d'assurer l'application des dispositions légales relatives à l'emploi des enfants. Il n'en reste pas moins que de nombreux pays rencontrent de grandes difficultés en matière d'application.

35. Si, dans la majorité des pays, la loi tient l'employeur responsable du non-respect des dispositions sur le travail des enfants, certaines législations nationales font porter cette responsabilité sur les parents ou les tuteurs légaux de l'enfant. Au nombre des obligations de l'employeur figurent, dans divers pays, l'obligation de tenir des registres identifiant les adolescents qu'il emploie, celle d'obtenir un permis de travail pour les personnes n'ayant pas atteint un certain âge, ou encore celle d'afficher des informations sur la législation relative à l'emploi des enfants et des adolescents. Les sanctions en cas de non-respect de la législation pertinente peuvent être des amendes, des peines de prison, ou encore l'annulation de la licence d'exploitation.

36. Cependant, dans de nombreux pays, l'application de la loi est limitée en raison de la faiblesse du système d'inspection du travail. Les services d'inspection du travail, en particulier dans les pays en développement, ne disposent pas d'effectifs suffisants et sont absorbés par leurs autres fonctions. Dans certains pays, les inspecteurs du travail n'ont reçu aucune formation sur les questions relatives à l'enfance. Une autre difficulté tient à l'insuffisance des moyens de transport permettant d'atteindre et d'inspecter des établissements situés en dehors des grands centres urbains, ce qui entraîne une quasi-impossibilité de contrôler le secteur agricole. Or, c'est dans ce secteur que travaillent la plupart des enfants, qu'ils sont exposés aux plus grands risques et que le travail en servitude est pratique courante. Par ailleurs, les inspecteurs ont parfois des difficultés pour pénétrer dans certains lieux comme, par exemple, dans les résidences privées dans lesquelles des enfants sont employés comme domestiques. Il leur est, en outre, particulièrement difficile de contrôler les myriades de petites entreprises dans lesquelles le travail des enfants est particulièrement répandu (c'est-à-dire, les entreprises familiales et les petits ateliers du secteur non structuré qui fonctionnent généralement dans la clandestinité et souvent hors de portée de la plupart des législations relatives au travail des enfants).

37. De plus, les inspecteurs doivent souvent agir dans un environnement particulièrement difficile. Ils sont parfois confrontés à l'indifférence du public, à l'apathie des pouvoirs publics, à l'hostilité de grands groupes dont les intérêts économiques sont en jeu, et à la complicité des enfants et de leurs parents. Ces derniers ignorent fréquemment la législation et les réglementations applicables et n'ont donc pas connaissance du caractère illégal des activités exercées par leurs enfants. Leur ignorance, tout comme la nécessité de ne pas être privés des revenus de leurs enfants, peut expliquer pourquoi si peu de plaintes en matière d'emploi des enfants dans des activités dangereuses sont déposées.

38. Une autre difficulté à laquelle sont confrontés les responsables de l'application des lois est d'établir avec certitude l'âge de l'enfant. Il est arrivé à des employeurs de fournir des certificats de naissance douteux afin de prouver que l'âge de l'enfant en question était supérieur à l'âge minimum. Les parents, de peur d'être privés de leur propre emploi ou de celui de leurs enfants, peuvent être tentés de corroborer ces fausses déclarations. Les procédures sont parfois si lentes et si compliquées qu'elles dissuadent les victimes pauvres, et souvent sans instruction, de porter plainte.

39. Compte tenu des obstacles auxquels ils se heurtent, il n'est pas surprenant que les inspecteurs du travail éprouvent souvent un sentiment de frustration et manquent de motivation. Leur rémunération est souvent insuffisante, ce qui les rend susceptibles de céder à la corruption. Enfin, ils occupent une position peu élevée dans la hiérarchie et font parfois l'objet de pressions politiques visant à les empêcher d'intervenir dans certains établissements ou leur enjoignant de fermer les yeux sur certaines pratiques illégales.

40. Toutefois, il ne faut pas oublier que des progrès ont été accomplis grâce à des campagnes ciblées, à des actions de formation des inspecteurs, à l'adoption et à l'application de sanctions plus sévères, ainsi qu'à une coopération internationale accrue .

41. A cela s'ajoute le problème particulier du travail des enfants en servitude. Si la législation de la quasi-totalité des pays interdit cette forme de travail, son application est rendue particulièrement difficile du fait du caractère clandestin de ce phénomène. Il s'agit là d'un sujet de préoccupation pour les organes de contrôle de l'OIT qui, en examinant l'application de la convention no 29, ont à maintes reprises exprimé des doutes sur l'efficacité des mesures prises pour éliminer le travail des enfants en servitude. Le problème touche surtout des zones très reculées, où les inspecteurs ont des difficultés à exercer leur contrôle et les autorités à faire respecter la loi. De nombreux petits établissements échappent à la vigilance des inspecteurs, soit parce qu'ils ne tombent pas sous le coup de la législation en vigueur, soit parce qu'ils n'ont pas d'existence légale. L'inertie du public ainsi que les puissants intérêts en jeu constituent également d'importants obstacles. Le problème a été décrit par la Commission indienne sur le travail rural en ces termes:

"la servitude pour dettes est enracinée dans la structure socio-économique des zones rurales où règnent des conditions féodales ou semi-féodales, le système hiérarchique des castes, une pauvreté abjecte et une ignorance liée aux traditions."

Il s'agit donc d'entreprendre un travail de longue haleine afin de moderniser des systèmes de relations sociales et des méthodes de production dépassés qui font que le travail en servitude est accepté comme un état de fait normal. En outre, bien que, dans les deux pays mentionnés plus haut, on trouve au niveau national une volonté politique suffisante qui a permis d'adopter une législation s'attaquant directement au problème, c'est au niveau local que la volonté politique d'appliquer cette législation fait défaut. De par leur caste, leur position sociale ou leur fonction politique au sein de la communauté les propriétaires entretiennent souvent des relations avec les autorités locales, y compris la police, les inspecteurs des usines, ainsi qu'avec d'autres autorités ayant un rôle à jouer dans la protection des droits des enfants. Par ailleurs, ceux qui ont le plus à gagner de l'abolition de la servitude pour dettes sont précisément ceux qui sont le moins aptes à défendre leurs droits. Les travailleurs en servitude qui tentent de constituer des syndicats ou d'agir autrement pour obtenir le respect de leurs droits peuvent se trouver confrontés à de violentes réactions.

42. Les difficultés d'application de la législation visant à lutter contre l'exploitation sexuelle des enfants à des fins commerciales et contre la vente et la traite d'enfants sont également inquiétantes. Malgré la publicité donnée récemment à certains cas dans lesquels des délinquants ont été traduits en justice et en dépit de l'indignation qu'ils ont suscitée, il reste difficile de déceler et de réprimer les formes particulièrement intolérables d'exploitation des enfants. Elles sont, pour la plupart, invisibles, dans la mesure où les enfants pris au piège de la prostitution ne sont pas sur la place publique et sont souvent déplacés d'un endroit à un autre. Il s'agit également d'un phénomène global qui ne connaît pas de frontière et qui est devenu une affaire extrêmement rentable. En outre, les remarquables progrès techniques accomplis dans le domaine informatique ont rendu le phénomène de la pornographie impliquant des enfants encore plus difficile à contrôler. Des actions aux niveaux national et international sont actuellement menées pour faciliter l'identification et la poursuite des délinquants. Elles incluent l'adoption d'une législation extraterritoriale, des échanges d'information, une assistance et une coopération en matière judiciaire, la sensibilisation de l'opinion, la protection des victimes et, enfin, de nouvelles méthodes d'enquête et de contrôle.

V. L'AVENIR
43. Les difficultés d'application de la législation sur le travail des enfants ne résultent pas seulement des déficiences du système juridique ou des faiblesses des mécanismes d'application. Elles sont également dues à la complexité du problème et, en particulier dans les pays en développement, au contexte économique, social et culturel. En matière de lutte contre le travail des enfants, le réel défi est de parvenir à élaborer un programme cohérent qui s'attaque aussi aux problèmes économiques, sociaux et culturels contribuant à favoriser l'exploitation des enfants.

44. Un cadre juridique approprié ainsi que des mécanismes d'application efficaces restent, néanmoins, des éléments essentiels de toute stratégie visant à lutter contre le travail des enfants. Dans la mesure où le problème ne peut être résolu du jour au lendemain, il est nécessaire de concentrer les efforts nationaux et internationaux sur les formes les plus graves et les plus intolérables de travail des enfants, comme les pratiques assimilables à l'esclavage, le travail forcé et le travail en servitude, la prostitution des enfants et l'emploi des enfants dans les professions ou les industries les plus dangereuses. Une base juridique solide ainsi que des procédures et des mécanismes d'application efficaces sont nécessaires pour mettre un terme à ces pratiques.

45. En ce qui concerne l'application de la législation, beaucoup reste à faire pour améliorer le fonctionnement des services d'inspection du travail. Dans de nombreux pays, les efforts entrepris ont été couronnés de succès. Ainsi, dans certains d'entre eux, le nombre des inspections destinées à contrôler le respect de la législation sur le travail des enfants, des cas enregistrés et des condamnations a augmenté.

46. Le renforcement des activités des services d'inspection du travail ainsi que l'amélioration de leur fonctionnement passent par une volonté politique déterminée. Dans quelques pays, les inspecteurs du travail ont reçu consigne de contrôler en priorité les établissements employant (ou présumés employer) de la main-d'oeuvre enfantine. Pourtant, beaucoup reste à faire. Il est nécessaire d'affecter aux services d'inspection du travail ainsi qu'à tout autre organisme responsable de l'application de la loi des ressources leur permettant de mener à bien leurs tâches, et il convient de leur fournir le soutien politique et judiciaire indispensable dans l'exercice de missions pouvant s'avérer délicates. De plus, il est indispensable que les inspecteurs du travail et autres responsables de l'application des lois puissent recevoir une formation spécialisée pour être en mesure d'apprécier les conditions dans lesquelles les enfants travaillent, d'évaluer les risques auxquels ils sont exposés, et, enfin, d'identifier et de mettre fin aux plus flagrantes violations.

47. En outre, il ne s'agit pas seulement de soustraire les enfants à des activités dangereuses exercées dans un secteur ou dans un établissement, mais également de s'assurer qu'ils ne s'enfonceront pas davantage dans la clandestinité et ne seront pas amenés à exercer ailleurs des activités éventuellement plus dangereuses ou dans des conditions encore plus difficiles. Les efforts entrepris pour assurer la réadaptation des enfants sont tout aussi essentiels que ceux visant à les soustraire à des activités dangereuses. La lutte contre le travail des enfants n'incombe donc pas seulement aux inspecteurs du travail. Il est nécessaire qu'ils travaillent en coopération étroite avec d'autres organismes publics ou communautaires jouant un rôle dans la réadaptation, le conseil et le soutien apportés aux enfants et à leurs parents.

48. En fait, un des moyens susceptibles d'améliorer efficacement l'application des lois sur le travail des enfants est de renforcer les liens entre les services d'inspection du travail et les organisations communautaires. Les organisations d'employeurs et de travailleurs ont également un rôle important à jouer. Certaines d'entre elles ont mis en place des unités spécialisées chargées de s'occuper des questions relatives au travail des enfants, de sensibiliser et de mobiliser leurs membres. Les organisations locales, les travailleurs sociaux et les ONG sont autant de partenaires dans la lutte contre le travail des enfants. Il est souvent plus facile pour eux que pour les inspecteurs officiels d'entrer en contact avec les enfants qui travaillent dans les zones rurales, le secteur non structuré ou les services domestiques, ou de recueillir des informations à leur sujet. Les organismes officiels chargés de l'application de la législation pourraient participer à ces actions en dispensant une formation au sein des organisations communautaires et en soutenant leur action. Ils joueraient ainsi un rôle plus important dans la protection des enfants qui travaillent.

49. Le travail et l'exploitation des enfants sont passés au premier plan des préoccupations internationales et font l'objet d'une coopération accrue entre les Etats. La communauté internationale ne saurait, toutefois, se contenter de condamner les pays dans lesquels ces pratiques existent. Les objectifs de la coopération internationale doivent être articulés autour de trois axes:

- premièrement, obtenir un engagement universel sur l'abolition du travail des enfants, et plus particulièrement sur l'adoption de mesures visant l'élimination immédiate des formes les plus dangereuses et les plus intolérables de leur exploitation. La nouvelle convention, qui devrait résulter des discussions menées lors des deux prochaines sessions de la Conférence internationale du Travail, devrait contribuer à l'affirmation de la volonté politique nécessaire pour atteindre ce but et fournir aux Etats des indications sur les mesures législatives ou autres à adopter.

- Deuxièmement, soutenir les initiatives nationales visant l'application de la législation relative au travail des enfants. Par exemple, par le biais du Programme international pour l'abolition du travail des enfants (IPEC), le BIT apporte son soutien à un certain nombre de programmes pilotes destinés à renforcer la capacité des services d'inspection du travail à traiter la question du travail des enfants.

- Troisièmement, éliminer les difficultés juridiques et procédurales apparaissant lorsque des infractions ont été commises à l'encontre d'enfants dans un pays par des ressortissants ou des résidents d'un autre pays. Il est nécessaire d'élaborer des accords internationaux facilitant l'identification, la poursuite et la condamnation des personnes ayant commis des actes impliquant la vente ou la traite d'enfants, la prostitution ou la pornographie impliquant des enfants. A cette fin, il convient d'encourager la coopération internationale entre les autorités nationales de police et les organismes responsables de l'application de la loi.