III. Que peut faire l'Organisation internationale du Travail?

A. Action normative
B. Dissémination d'informations et activités de recherches
C. Coopération technique
D. Collaboration avec d'autres organisations internationales

Le présent chapitre fait une brève rétrospective de l'action menée par l'OIT contre le travail des enfants et s'interroge sur les moyens propres à en renforcer l'impact au cours des années qui viennent.

On rappellera d'abord que le combat de l'OIT contre le travail des enfants est aussi ancien que l'OIT elle-même. Ce combat a comporté trois étapes, chacune d'elles caractérisée par le recours privilégié à l'un des grands moyens d'action de l'Organisation. Au cours d'une première étape, qui va jusqu'à 1973, c'est par l'adoption de conventions et de recommandations internationales du travail que l'OIT a cherché à influer sur la réglementation et la pratique du travail des enfants dans ses Etats Membres. Par la suite, et surtout depuis 1983, année où le Directeur général a fait du travail des enfants le thème de son rapport à la Conférence internationale du Travail, un poids plus important a été donné à des activités de sensibilisation et de diffusion d'informations. La troisième étape a démarré au début des années quatre-vingt-dix; elle se caractérise par l'accent très net mis cette fois sur l'assistance technique directe aux Etats Membres, y compris la recherche orientée vers l'action. En réalité, ce qui est fait depuis 1990 dépasse de loin, tant en dimension qu'en diversité, ce que l'OIT avait eu l'habitude de faire antérieurement.

On rappellera ensuite que la responsabilité première de l'action contre le travail des enfants incombe aux pays eux-mêmes. Seule, l'OIT ne peut presque rien. Par contre, là où se manifeste, en particulier chez ses partenaires tripartites, une réelle volonté d'affronter le problème, notre Organisation peut utilement contribuer à l'identification et à la mise en œuvre de solutions qui soient conformes à sa doctrine, telle qu'établie par les normes internationales du travail.

A. Action normative

L'adoption de conventions et de recommandations internationales du travail et le contrôle de leur application constituent l'un des instruments les plus importants dont l'OIT dispose pour améliorer la législation et la pratique de ses Membres dans les matières qui rélèvent de son mandat. S'agissant du travail des enfants, l'action normative a été le seul instrument utilisé pendant une longue période, de 1919 à 1973. Les conventions et recommandations adoptées au cours de cette période sur l'âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail ainsi que sur d'autres aspects des conditions du travail des enfants (travail de nuit, examen médical d'embauche et périodique, etc.) ont forgé la doctrine de l'OIT dans ce domaine particulier.

Cette doctrine est claire; elle consiste à dire que les enfants en dessous d'un certain âge ne devraient pas avoir à exercer une activité économique. L'année même de sa création, l'OIT s'est résolument placée dans une perspective d'abolition du travail des enfants en adoptant la convention n^o 5 qui interdit le travail des enfants âgés de moins de 14 ans dans les établissements industriels. Les neuf conventions sectorielles sur l'âge minimum d'admission à l'emploi qui ont été adoptées après 1919 (industrie, agriculture, soutiers et chauffeurs, travail maritime, travaux non industriels, pêche, travaux souterrains) se sont placées dans la même perspective. Il en a été de même de la convention (n^o 138) sur l'âge minimum, 1973. Cette convention est aujourd'hui le principal instrument de l'OIT sur le travail des enfants. Contrairement aux conventions sur l'âge minimum adoptées avant elle, la convention n^o 138 s'applique à tous les secteurs de l'activité économique. En la ratifiant, les Membres prennent l'engagement de poursuivre une politique nationale visant à assurer l'abolition effective du travail des enfants en dessous d'un certain âge et à élever progressivement l'âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail à un niveau permettant aux adolescents d'atteindre le plus complet développement physique et mental. Un des éléments de cette politique nationale est la fixation d'un âge minimum qui ne soit pas inférieur à l'âge auquel cesse la scolarité obligatoire, ni en tout cas à 15 ans⁽⁵⁶⁾ .

L'accent mis par les normes internationales du travail sur l'abolition du travail des enfants témoigne de la conviction des mandants de l'OIT que l'enfance est une période de la vie qui devrait être consacrée non pas au travail, mais à l'éducation et à la formation; qu'en raison de sa nature ou des conditions dans lesquelles il est pratiqué, le travail des enfants compromet souvent les chances de ceux-ci de devenir des adultes productifs et utiles à la société; enfin, que le travail des enfants n'est pas une fatalité et que des progrès sont possibles sur la voie de son élimination dès lors qu'existe une volonté, politique et sociale, de s'y opposer.

A ce jour, 49 pays ont ratifié la convention n^o 138⁽⁵⁷⁾ . Il y a lieu d'observer toutefois que 84 pays qui ne l'ont pas ratifiée sont liés par les obligations d'une ou de plusieurs des dix conventions sectorielles adoptées avant 1973. Au total, c'est donc 133 des 173 Etats Membres de l'OIT qui ont ratifié au moins une des onze conventions de l'OIT sur l'âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail.

On rappellera, par ailleurs, que tous les Etats Membres de l'OIT, sauf deux, ont ratifié la convention relative aux droits de l'enfant, adoptée en 1989 par l'Assemblée générale des Nations Unies. Les Etats qui ratifient cet instrument doivent, entre autres, protéger l'enfant contre l'exploitation économique et tout travail susceptible de compromettre son éducation ou de nuire à sa santé ou à son bien-être. En vertu de l'article 32 de cette convention, deux types de mesures doivent être prises dans le domaine du travail des enfants, d'une part, la reconnaissance par l'Etat du «droit de l'enfant d'être protégé contre l'exploitation économique et de n'être astreint à aucun travail comportant des risques ou susceptible de compromettre son éducation ou de nuire à sa santé ou à son développement physique, mental, spirituel, moral ou social; d'autre part, l'adoption de mesures législatives, administratives, sociales et éducatives pour assurer l'application du présent article». La portée du droit de l'enfant d'être protégé contre l'exploitation économique est précisée par la référence aux «dispositions pertinentes des autres instruments internationaux». On peut, dès lors, considérer que tout travail effectué par des enfants dans des conditions en deça de celles établies par les conventions des Nations Unies ou par celles de l'OIT doit être qualifié d'exploitation économique.

Les quarante-neuf ratifications recueillies jusqu'à présent par la convention (n^o 138) sur l'âge minimum, 1973, constituent un assez bon score comparativement à celui obtenu par les autres conventions adoptées entre les années 1970 et 1974⁽⁵⁸⁾ . Par ailleurs, une récente consultation des gouvernements sur les perspectives de ratification des conventions de l'OIT jugées fondamentales⁽⁵⁹⁾ a montré que ces perspectives étaient bonnes dans le cas de la convention n^o 138; il ressort en effet des réponses reçues que la procédure de ratification de cette convention avait été engagée, ou était sur le point de l'être, dans 18 pays, dont 12 en développement⁽⁶⁰⁾ , et que les gouvernements de 14 autres pays, dont 10 en développement, considéraient sérieusement la possibilité de la ratifier⁽⁶¹⁾ . L'avenir nous dira si les promesses faites à cette occasion ont été suivies d'effet.

On peut regretter toutefois que 21 pays en développement seulement aient ratifié la convention n^o 138 et que parmi ceux-ci ne figure aucun pays d'Asie, la région où se trouve plus de la moitié des enfants qui travaillent. On peut tout autant regretter que le nombre de ratifications de cette convention soit de très loin inférieur à celui enregistré par les autres conventions de l'OIT considérées comme fondamentales du point de vue de la défense des droits de l'homme, en l'occurrence celles relatives à la liberté syndicale, au droit d'organisation et de négociation collective, à la proscription du travail forcé et à la non-discrimination dans l'emploi et la profession⁽⁶²⁾ . On rappellera à ce sujet que parmi les dix engagements contenus dans la Déclaration de Copenhague, adoptée lors du Sommet mondial pour le développement social (6 au 12 mars 1995), figure celui d'assurer des emplois de qualité et de défendre les droits élémentaires et les intérêts des travailleurs et, à cet effet, de librement promouvoir le respect des conventions pertinentes de l'OIT, dont celles ayant trait à l'abolition du travail forcé et du travail des enfants, à la liberté syndicale, au droit d'organisation et de négociation collective et au principe de la non-discrimination. On le voit, cette déclaration inclut les normes de l'OIT sur le travail des enfants, et donc la convention n^o 138, dans le groupe des conventions de l'OIT jugées essentielles pour la défense des droits élémentaires et des intérêts des travailleurs.

La situation décrite au paragraphe qui précède exige qu'une action vigoureuse soit entreprise afin de promouvoir une plus large ratification de la convention n^o 138. Celle-ci n'a rien d'obsolète; en effet, aujourd'hui comme hier, et demain comme aujourd'hui, la fixation par voie législative d'un âge en dessous duquel les enfants ne devraient pas être autorisés à travailler est ou restera l'un des instruments fondamentaux d'une stratégie d'action cohérente contre le travail des enfants sur le plan national. Pour promouvoir la ratification de la convention n^o 138, le Bureau se propose de prendre des mesures visant à mieux expliquer l'économie générale de cet instrument et les possibilités d'utilisation des clauses de souplesse qu'il contient. En outre, il offre aux Etats qui ont fait part de leur intention de ratifier cet instrument les services consultatifs techniques dont il dispose au siège et sur le terrain.

Toutefois, quelles que soient les mesures qui seront prises en vue d'une plus large adhésion des Etats Membres à la convention n^o 138, il est peu probable que cette convention puisse atteindre dans un avenir proche le nombre élevé de ratifications recueillies par les autres conventions fondamentales de l'OIT. Le reproche majeur qui peut lui être fait est quelle n'assigne pas de priorités à l'action nationale, laissant aux autorités compétentes dans chaque pays le soin de les déterminer. C'est ainsi qu'elle ne se prononce pas sur la priorité à accorder aux mesures visant à empêcher que les enfants se trouvent impliqués dans des situations de travail mettant gravement en péril leur développement ou contraires aux droits de la personne, à tirer sans délai de telles situations ceux qui s'y trouvent déjà et à assurer que ce retrait soit durable. Certes, la convention donne aux autorités des pays dont l'économie et les services administratifs ne sont pas suffisamment développés la faculté d'exclure temporairement de l'application de ses dispositions certaines branches d'activité ou certains types d'entreprises. Toutefois, il ne semble pas que ces possibilités d'exclusion temporaire aient été dictées suffisamment par le souci de faire porter l'effort national d'abord et surtout sur les formes les plus intolérables de travail des enfants.

La question de l'élimination des formes les plus intolérables de travail des enfants est partiellement couverte par la convention (n^o 29) sur le travail forcé, 1930, ratifiée par 136 pays. Cette convention donne à l'OIT la possibilité d'examiner les pratiques en matière de travail des enfants qui correspondent à un travail forcé au sens de la convention, à savoir «tout travail ou service exigé d'un individu sous la menace d'une peine quelconque et pour lequel ledit individu ne s'est pas offert de plein gré». Depuis une dizaine d'années, la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations et, plus récemment, la Commission de l'application des normes de la Conférence ont dénoncé la pratique de la servitude pour dettes et le trafic d'enfants à des fins d'emploi ou de prostitution qui continuent de sévir dans plusieurs pays. Toutefois, le recours à la convention n^o 29 pour lutter contre les formes les plus intolérables de travail des enfants est restreint par son objet: elles ne se limitent pas, en effet, au travail forcé tel qu'il est défini à l'article 2 de cette convention.

Pour les raisons signalées aux deux paragraphes qui précèdent, le Bureau a fait au Conseil d'administration la proposition -- qu'il a acceptée en mars dernier⁽⁶³⁾  -- d'inscrire la question du travail des enfants à l'ordre du jour de la session de 1998 de la Conférence internationale du Travail en vue de l'adoption, selon la procédure de la double discussion, de nouvelles normes internationales sur le travail des enfants. Le but visé est d'enrichir l'arsenal des normes de l'OIT d'un instrument contraignant axé sur la proscription des formes les plus intolérables de travail des enfants, à savoir: d'une part, les formes de travail ou d'activité qui sont contraires aux droits fondamentaux de l'homme: par exemple, le travail accompli par un enfant soumis à l'esclavage, au travail forcé, à la servitude pour dettes ou à d'autres pratiques analogues, l'exploitation d'enfants à des fins de prostitution ou autres pratiques sexuelles illégales, ou encore leur exploitation dans le trafic de stupéfiants ou aux fins de la production de spectacles ou de matériel de caractère pornographique; d'autre part, les travaux qui, en raison de leur nature ou des conditions dans lesquelles ils sont généralement effectués, exposent les enfants à des risques particulièrement sérieux sur le plan de leur sécurité ou de leur santé ou les empêchent d'avoir une scolarité normale.

De l'avis du Bureau, une convention de ce type aurait de grandes chances d'être ratifiée par de très nombreux pays, industrialisés et en développement; par ailleurs, elle renforcerait l'autorité de l'OIT en matière de lutte contre le travail des enfants et fournirait des orientations claires à la coopération technique du BIT.

B. Dissémination d'informations et activités de recherches

Le rassemblement d'informations sur une base systématique et leur diffusion sous une forme qui les rende facilement assimilables par les acteurs de la lutte contre le travail des enfants sur les plans national et international constituent un autre moyen par lequel le BIT peut utilement venir en aide à ses Etats Membres. Dans les années qui viennent, le BIT se propose de devenir une véritable banque internationale de données sur le travail des enfants, en d'autres termes un centre qui fournira de façon régulière des informations sur ce qui se fait en vue de réduire l'incidence du travail des enfants ou d'améliorer la condition des enfants qui travaillent. Une attention spéciale sera portée, dans cette banque de données, aux projets innovateurs ainsi qu'aux actions entreprises par les partenaires naturels de l'OIT.

Les études et les recherches du BIT sur le travail des enfants se sont développées à partir du milieu des années quatre-vingt. Elles ont pris un nouvel essor en 1992-93 dans le cadre de la réalisation d'un projet interdépartemental sur l'élimination du travail des enfants. En effet, presque toutes les unités techniques du Bureau, y compris des unités qui ne s'étaient pas jusque-là occupées de cette question, ont développé un important travail de recherche; celui-ci se poursuit, dans certains cas avec le soutien de l'IPEC. Les résultats de ce travail de recherche ont servi de base à certaines interventions de l'IPEC. Cette complémentarité entre les activités de recherche et les activités de coopération technique doit absolument être renforcée. En effet, il est de la plus grande importance que les pistes d'action suggérées à la suite du travail de réflexion mené au siège central du BIT soient testées dans les activités opérationnelles de l'IPEC et s'enrichissent, en retour, de l'expérience du terrain à laquelle l'IPEC les expose.

Il convient de consolider les acquis de ce travail de recherche, en particulier dans les domaines suivants:

a) Amélioration des méthodes de collecte de données: ces dernières années, le BIT a mis au point une méthodologie de mesure statistique du travail des enfants qui donne des informations très supérieures à celles que les enquêtes classiques, menées par le passé dans les pays, permettaient d'obtenir. Cette méthodologie permet pour la première fois d'obtenir à partir d'un échantillon de ménages représentatif des statistiques sur la grande majorité des enfants qui travaillent, y compris sur ceux, très nombreux mais peu visibles, occupés dans l'agriculture, au domicile de leurs parents ou de particuliers, dans le secteur informel urbain ou dans des entreprises de type familial. Il conviendrait de continuer à l'expérimenter de façon à en améliorer le contenu et les modalités d'utilisation sur une base régulière.

b) Aspects économiques du travail des enfants: les travaux de recherche du BIT sur les aspects économiques du travail des enfants dans certaines industries de l'Inde ont jeté un éclairage nouveau sur la dépendance des entreprises ou d'une branche industrielle vis-à-vis du travail des enfants ou, dit autrement, sur les avantages économiques liés au recrutement d'enfants, de préférence à des adultes. Il conviendrait d'affiner les instruments méthodologiques mis au point à ce jour, de les expérimenter dans d'autres pays, et de former à leur utilisation des chercheurs des pays en développement. Il faudrait aussi en priorité évaluer le rapport coût-efficacité des différentes options possibles pour réduire l'offre de main-d'œuvre enfantine en poursuivant l'analyse en profondeur des stimulants économiques utilisés à cet effet, comme les subventions scolaires, la fourniture de repas gratuits aux écoliers et d'autres systèmes de remplacement du revenu généré par le travail des enfants.

Tout en consolidant les acquis de sa recherche, le Bureau estime nécessaire d'étendre celle-ci à d'autres aspects du problème du travail des enfants insuffisamment explorés jusqu'à présent. De nouvelles investigations seraient particulièrement utiles sur les aspects suivants:

a) Evaluation des progrès obtenus dans la lutte contre le travail des enfants: il est urgent de concevoir une série d'indicateurs permettant d'évaluer, de façon objective, l'impact des programmes d'action visant à réduire l'incidence du travail des enfants dans une localité ou dans un secteur d'activité donné.

b) Prise en compte des préoccupations relatives au travail des enfants dans les politiques et programmes de développement: étant donné les liens étroits qui existent entre le travail des enfants et des éléments comme la pauvreté, les défaillances des systèmes éducatifs, la discrimination fondée sur le sexe et d'autres obstacles importants au développement économique et social, il faut absolument intégrer la question du travail des enfants comme une considération importante dans les politiques et programmes de développement dès la phase de planification. Cette intégration apparaît de plus en plus aux institutions internationales et nationales de développement comme une nécessité, mais il manque encore les méthodes et instruments efficaces nécessaires pour cela. L'OIT pourrait apporter une contribution essentielle à la mise au point de méthodes qui permettent d'intégrer les questions relatives au travail des enfants dans l'analyse et la planification du développement économique et dans des services publics clés comme l'éducation et la santé. Il s'agirait notamment d'étudier les relations qui existent entre le travail des enfants et le développement économique et social, de modifier les modèles de planification économiques et administratifs de manière à inclure des variables clés de ce problème, et de dispenser une formation aux pays qui souhaitent intégrer les questions relatives au travail des enfants dans leur planification du développement.

c) Incitations financières pour combattre le travail des enfants en servitude: le BIT a étudié la capacité des programmes d'épargne et de crédit d'améliorer la situation des groupes de population les plus pauvres. On pense que de tels programmes pourraient aussi être utilisés pour empêcher la servitude des enfants pour dettes de leurs parents, ou pour venir en aide aux enfants ayant été libérés de cette servitude ainsi qu'à leurs familles. Mais c'est là une hypothèse qu'il convient de vérifier par la recherche et l'expérimentation.

d) Enfants astreints à des travaux dangereux: de nombreux enseignements pourraient être tirés des programmes d'action menés en vue de retirer les enfants de travaux préjudiciables à leur développement physique, affectif et intellectuel. L'analyse des résultats de ces programmes d'action viendrait utilement alimenter la banque de données suggérée précédemment. Elle pourrait servir de base à l'élaboration de codes de déontologie types sur le travail des enfants dans certaines industries ou professions.

e) Le travail des enfants parmi les catégories socialement marginalisées: les enfants appartenant à des groupes oubliés ou rejetés par la société (familles monoparentales, minorités ethniques, populations indigènes ou tribales, castes inférieures) courent, plus que les autres, le risque d'être exploités, y compris d'être réduits en esclavage. Le risque de subir des mauvais traitements et des violences est particulièrement élevé pour les enfants travaillant pour des employeurs d'un groupe ethnique différent du leur. Il conviendrait d'approfondir la recherche théorique sur les liens entre l'exclusion sociale et l'exploitation du travail des enfants afin d'aider à la mise au point de programmes adaptés aux besoins des enfants appartenant à ces groupes défavorisés de la société.

f) Trafic international d'enfants: le trafic d'enfants aux fins d'emploi dans des usines ou chez des particuliers, de prostitution, de pornographie et d'autres activités illégales ne cesse de s'étendre. Dans plusieurs pays d'Asie, à cause du SIDA, l'industrie du sexe recrute des enfants -- filles et garçons -- de plus en plus jeunes. Pour concevoir des programmes internationaux efficaces de lutte contre ce trafic, il faut réunir, dans les régions particulièrement touchées, des informations plus précises sur l'étendue, la nature et les causes de cette forme moderne d'esclavage des enfants.

C. Coopération technique

Objectifs.  Dans les diverses sphères de l'action de l'OIT, le rôle de la coopération technique est d'amener les législations et les pratiques nationales à se rapprocher des modèles proposés par les normes internationales du travail. S'agissant du travail des enfants, l'objectif principal de la coopération technique doit être, par conséquent, de promouvoir l'abolition de ce travail. Certes, abolir tout travail des enfants prendra du temps, étant donné la dimension et les causes profondes de ce problème. Toutefois, la coopération technique doit viser à ce qu'un réel départ soit pris sur la voie de cette abolition et qu'en particulier l'intolérable ne soit pas toléré plus longtemps. A cette fin, les actions du BIT sur le terrain doivent surtout consister à aider les Etats Membres à définir et à mettre en œuvre une politique nationale qui permette d'en finir le plus rapidement possible avec le travail des enfants dans des formes d'emploi (le travail forcé ou en condition servile par exemple), des industries (les mines ou les verreries par exemple) ou des activités (la prostitution par exemple) qui leur sont manifestement préjudiciables. C'est un impératif absolu pour le BIT, même là où le travail des enfants dans ces formes d'emploi, industries ou activités n'est pas formellement interdit par la législation (ce qui est souvent le cas, par exemple, de l'utilisation d'enfants pour le triage et la récupération d'ordures ménagères dans les décharges publiques). Par ailleurs, la coopération technique ne doit pas viser seulement l'abolition du travail des enfants existant, en particulier lorsqu'il est effectué dans les conditions manifestement préjudiciables signalées précédemment; elle doit contribuer tout autant à éviter que des enfants qui ne travaillent pas encore ne se voient amenés à le faire. Enfin, dans ses actions sur le terrain, que celles-ci visent à retirer des enfants de formes de travail particulièrement abusives ou à empêcher que d'autres enfants ne tombent dans de telles situations, le BIT devrait porter une attention toute spéciale aux enfants les plus jeunes (ceux qui sont âgés de moins de 12 ans) et donc les plus vulnérables.

La protection des enfants travailleurs, à savoir les actions qui visent à améliorer les conditions dans lesquelles ils travaillent ou à leur fournir divers services (par exemple en matière d'hébergement, d'alimentation, de santé, d'éducation ou de récréation), mais sans chercher à les retirer du travail, peut constituer un objectif accessoire de la coopération technique. Toutefois, dans les activités de terrain réalisées avec cet objectif en vue, le BIT doit veiller à ne pas contribuer à légitimer ce que les normes de l'OIT interdisent. En d'autres termes, ces activités devraient en principe ne concerner que des groupes d'enfants dont le travail n'est pas interdit par la législation nationale ou par les normes de l'OIT. Certes, de telles activités pourraient être menées exceptionnellement pour des enfants dont le travail est proscrit par la loi, mais pour cela plusieurs conditions devraient être réunies. Il faudrait d'abord que la situation de travail dans laquelle ces enfants se trouvent n'ait pas un caractère intolérable, auquel cas leur retrait immédiat du travail s'imposerait; ensuite, il faudrait que ces mesures de protection soient commandées par l'intérêt bien compris des enfants concernés (auxquels un licenciement précipité pourrait porter un préjudice direct et immédiat); enfin, il faudrait que ces mesures fassent partie d'un plan visant à mettre fin au travail des enfants dans l'industrie ou l'occupation dont il s'agit.

IPEC. Le chapitre II du présent document donne des informations sur les enseignements tirés à ce jour de l'expérience accumulée par l'IPEC⁽⁶⁴⁾ . Ce programme est le principal moyen d'action du Bureau pour lutter sur le terrain contre le travail des enfants. Le niveau d'exécution a presque doublé, passant de 6 175 620 dollars des Etats-Unis en 1992-93 à 12 325 598 dollars en 1994-95. En 1995, quatre nouveaux donateurs (Espagne, Etats-Unis, France, Norvège) ont adhéré au programme, qui était financé par l'Allemagne et la Belgique en 1992-93, et le gouvernement allemand s'est engagé à apporter de nouveau une contribution importante jusqu'en l'an 2001. Au premier trimestre de 1996, l'Australie, le Canada et le Luxembourg ont commencé à apporter une contribution financière au programme. Des négociations sont en cours ou devraient bientôt démarrer avec d'autres pays donateurs qui ont manifesté leur intérêt pour l'IPEC (comme l'Italie et les Pays-Bas), et avec la Commission européenne.

L'objectif fondamental de l'IPEC est d'arriver à faire abolir progressivement le travail des enfants en renforçant la capacité des pays de s'attaquer à ce problème et en encourageant la création d'un mouvement mondial pour le combattre. L'essentiel des fonds disponibles est affecté à des programmes d'action dans des pays sélectionnés. En 1994-95, il y avait jusqu'à 500 programmes d'action dans les pays participants. A la fin de 1992, l'IPEC est devenu opérationnel dans six pays, à savoir le Brésil, l'Inde, l'Indonésie, le Kenya, la Thaïlande et la Turquie. En 1994, cinq autres pays ont rejoint le programme. Il s'agit du Bangladesh, du Népal, du Pakistan, des Philippines et de la République-Unie de Tanzanie. Des activités préparatoires ont également eu lieu au Cameroun, en Colombie et en Egypte, entre autres. En 1996, l'IPEC devrait entrer en activité dans onze autres pays latino-américains (Bolivie, Colombie, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, Paraguay, Pérou et Venezuela).

Le travail des enfants est un phénomène vaste, complexe et multiforme. En fin de compte, le problème ne peut être résolu que par les pays intéressés. C'est pourquoi le but de l'IPEC est de devenir un programme qui serait pris en charge par les pays eux-mêmes. Ce qui déclenche l'intervention de l'IPEC est la volonté et l'engagement d'un gouvernement de s'attaquer au problème du travail des enfants en coopération avec les organisations d'employeurs et de travailleurs, ainsi qu'avec les ONG et d'autres secteurs concernés de la société, tels que les universités et les médias. Ces organisations bénéficient d'un appui lorsqu'elles adoptent des mesures pour éviter de façon durable que des enfants ne soient amenés à travailler; pour soustraire des enfants à des situations de travail où ils sont exploités ou en danger et leur offrir d'autres possibilités; et pour améliorer les conditions de travail en attendant l'élimination du travail des enfants.

Les fonds disponibles aux niveaux national et international n'étant pas à la mesure du problème, l'IPEC se concentre sur l'éradication des formes les plus abusives et intolérables de travail des enfants. Les deux groupes cibles prioritaires sont les enfants qui sont contraints de travailler en situation de servitude ou dans d'autres conditions proches de l'esclavage et ceux qui travaillent dans des conditions dangereuses ou d'autres conditions abusives. A l'intérieur de ces groupes, les très jeunes enfants (moins de 12 ans), et les filles, qui courent encore plus que les garçons le risque d'être exploitées, font l'objet d'une attention particulière.

Dans chaque pays participant, l'IPEC applique une approche progressive et multisectorielle. La première étape consiste à amener les mandants de l'OIT et d'autres partenaires intéressés à engager un dialogue sur les problèmes de travail des enfants et à créer des alliances pour résoudre ces problèmes⁽⁶⁵⁾ . Dans un deuxième temps, l'IPEC les aide à faire une analyse de la situation pour déterminer l'ampleur et la nature des problèmes de travail des enfants. Dans une troisième phase, il aide les parties concernées à élaborer des politiques nationales pour résoudre des problèmes spécifiques de travail des enfants. La quatrième phase consiste à renforcer les organisations existantes et à mettre en place les mécanismes institutionnels qui permettront de créer des partenariats et de faire comprendre que c'est au pays de prendre le problème en charge⁽⁶⁶⁾ . Vient ensuite la phase de sensibilisation au problème du travail des enfants, aussi bien à l'échelle de la nation qu'à celle de la collectivité locale et sur le lieu de travail. Ensuite, l'IPEC apporte son soutien à des projets de démonstration qui visent à éviter que des enfants ne soient amenés à travailler, à soustraire les enfants à des travaux dangereux et à leur offrir d'autres possibilités, ainsi qu'à améliorer les conditions de travail par des séries d'interventions bien coordonnées. La septième étape consiste à reproduire et développer les projets de démonstration qui ont abouti dans le but de les inclure dans les programmes et budgets ordinaires des partenaires sociaux. Vient enfin l'intégration des problèmes de travail des enfants dans les politiques, plans et budgets de développement social et économique aux niveaux national et local. Bien qu'il ne faille pas perdre de vue les objectifs généraux, dans un souci de cohérence, le programme est appliqué avec souplesse de manière à tenir compte des besoins de chaque pays et à introduire une certaine diversité dans l'unité.

Le renforcement des capacités nationales prend du temps. Les donateurs s'étant engagés jusqu'à l'année 2001 comprise, l'IPEC a fixé à une dizaine d'années la durée de son assistance technique aux pays. En appliquant une stratégie d'introduction progressive de l'aide, suivie d'un retrait progressif, le programme entend contribuer efficacement à une solution durable du problème. Il s'agit de faire en sorte qu'à l'issue de cette période de dix ans les questions relatives au travail des enfants soient intégrées dans le programme ordinaire des organisations associées, et que chaque pays bénéficiaire ait pris l'engagement de s'attaquer lui-même au problème et se soit doté des moyens nécessaires: politique, programmes, budget, infrastructure.

L'IPEC semble avoir pris un bon départ s'agissant de lancer et de soutenir des actions concrètes pour combattre le travail des enfants. Bien qu'il soit encore de création récente, il a déjà permis d'accumuler une expérience considérable qui signale des pistes d'action pour l'avenir. Il a contribué à rendre plus visible la réalité du problème et à déclencher beaucoup de changements positifs à différents niveaux. Au niveau politique, il y a eu une avancée dans tous les pays qui participent au programme. En particulier, ces pays sont aujourd'hui disposés à combattre les formes de travail des enfants les plus insupportables, comme l'esclavage et la prostitution des enfants, et l'emploi des enfants dans des secteurs et métiers dangereux⁽⁶⁷⁾ . Au niveau social, on commence à adopter les attitudes qu'il faut pour trouver des solutions durables et il y a beaucoup plus d'acteurs qui sont disposés à agir. Sur le plan technique, les programmes polyvalents ont donné des résultats prometteurs et ont montré qu'il y avait des solutions pratiques. La compétence technique des organisations associées et du BIT a ainsi été renforcée.

Quatre questions importantes appellent toutefois d'urgence l'attention. La première concerne la nécessité pour les partenaires tripartites de l'OIT -- et en particulier les organisations d'employeurs et de travailleurs -- de participer davantage aux activités de l'IPEC. Quand celui-ci a commencé de fonctionner, la plupart des programmes d'action en faveur des enfants qui travaillent étaient dirigés par des ONG, et il a fallu du temps pour convaincre les gouvernements ainsi que les organisations d'employeurs et de travailleurs de s'impliquer. Le tableau ci-dessous montre que la situation évolue dans la bonne direction, mais il reste encore beaucoup à faire avant que l'on puisse dire que les partenaires tripartites ont obtenu la part qui leur revient des ressources totales disponibles. Des discussions ont lieu actuellement avec l'Organisation internationale des employeurs, la Confédération internationale des syndicats libres et ses secrétariats professionnels internationaux, et la Confédération mondiale du travail, le but étant de mieux associer les organisations qui leur sont affiliées aux activités de l'IPEC au niveau des pays. Par ailleurs, bien qu'il continue à collaborer essentiellement avec les ministères qui s'occupent des questions de travail, l'IPEC cherche à diversifier la liste de ses partenaires au sein de l'appareil gouvernemental et à mener des activités avec les autres ministères concernés, comme les ministères qui s'occupent de l'éducation, de la famille, de la jeunesse, etc., ainsi qu'avec les autorités locales, surtout au niveau municipal.

La deuxième question a trait au champ d'action de l'IPEC. Le programme a dû veiller dès le début à ne pas trop éparpiller ses ressources, d'où la nécessité d'un effort concerté dans un petit nombre de pays. Toutefois, plusieurs autres pays souhaiteraient eux aussi bénéficier du programme. L'IPEC a pu répondre à l'attente de certains d'entre eux grâce à la contribution importante du gouvernement allemand et à la souplesse de ses modalités d'utilisation. En outre, grâce à une contribution déterminante de l'Espagne, il pourra aussi répondre aux demandes d'assistance de plusieurs pays d'Amérique du Sud et d'Amérique centrale. Mais les fonds dont il dispose ne lui permettent pas d'élargir son action à un nombre plus grand de pays. Il a reçu des demandes d'assistance de dix pays d'Afrique (Bénin, Burkina Faso, Ethiopie, Guinée, Madagascar, Ouganda, Sénégal, Tchad, Zambie et Zimbabwe). L'IPEC commencera de travailler dans certains de ces pays à une échelle modeste, compte tenu des ressources dont il dispose actuellement. Mais il lui faudra des ressources supplémentaires pour pouvoir appliquer dans d'autres pays les mesures d'appui globales et à long terme dont bénéficient certains pays.

La troisième question concerne la nécessité de plus en plus largement ressentie de faire en sorte que l'IPEC fournisse aux organisations participantes, au niveau national, non seulement une aide financière, mais aussi l'assistance technique nécessaire au bon fonctionnement de leurs programmes d'action.

La dernière question a trait à l'évaluation des résultats obtenus par l'IPEC, surtout au niveau des pays. Les activités de l'IPEC, qui ont été lancées il y a quatre ans, doivent être évaluées si l'on veut savoir ce qui marche le mieux et ce qui fonctionne moins bien, et réorienter ou adapter la stratégie et les moyens d'action de ce programme en conséquence. Aussi a-t-on prévu d'entreprendre un certain nombre d'évaluations portant sur les programmes de pays, ainsi que des évaluations thématiques (programmes d'action concernant les enfants assujettis au travail forcé ou en situation de servitude; programmes d'action menés par des organisations d'employeurs ou des syndicats; ou programmes d'action concernant l'inspection du travail, par exemple).

D. Collaboration avec d'autres organisations internationales

L'OIT a un rôle historique à assumer dans la lutte contre le travail des enfants au sein de la communauté internationale. Toutefois, certaines des actions à entreprendre pour combattre les causes profondes de ce phénomène (pauvreté, croissance économique insuffisante, déficiences des systèmes éducatifs) sont du ressort d'autres organisations internationales (Banque mondiale, Organisation mondiale du commerce, UNESCO, etc.). Le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF) a un intérêt naturel pour les questions relatives au travail des enfants dans le cadre de la responsabilité qui lui échoit d'œuvrer à l'amélioration du sort de l'enfance. Le Comité des droits de l'homme de l'ONU a un groupe de travail sur les formes contemporaines d'esclavage devant lequel des cas de travail forcé ou en condition servile sont régulièrement dénoncés. Le Comité des droits de l'enfant de l'ONU est chargé de l'examen de l'application de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant, qui a été ratifiée par 193 Etats membres. Il est donc nécessaire que la diversité des compétences à mettre en œuvre dans la lutte contre le travail des enfants se traduise par une coopération active entre l'OIT et ces autres organisations. Cette coopération devrait mettre l'accent sur la complémentarité de l'action des diverses institutions et sur le besoin d'éviter les doubles emplois et d'utiliser au maximum les forces particulières de chacune d'elles.

Il est de toute évidence nécessaire de renforcer les liens entre l'OIT et les organisations internationales de travailleurs en ce qui concerne le travail des enfants, surtout dans le cadre de l'IPEC. Le Bureau a tenu au premier semestre de 1996 plusieurs réunions allant dans ce sens avec des représentants de haut niveau de la CISL, de ses secrétariats professionnels et de la CMT. Un de ses principaux objectifs est d'établir des liens de coopération étroits avec les organisations internationales de travailleurs afin de maximiser la participation de leurs membres aux activités de l'IPEC au niveau des pays. Un autre objectif important est de les amener à collaborer avec le mouvement mondial de lutte contre le travail des enfants mené par l'IPEC. A cet égard, il paraît bon de participer aux réunions syndicales internationales et régionales, et de les cofinancer, afin de mieux faire connaître le problème du travail des enfants et de susciter des plans d'action dans ce domaine. Parmi les autres propositions de collaboration qui ont été faites pendant ces discussions, on mentionnera les suivantes: organiser une réunion des représentants syndicaux qui participent aux comités directeurs nationaux de l'IPEC en vue d'un échange d'expériences et d'une réflexion sur les activités entreprises; étudier les effets des interventions extérieures, qu'elles soient unilatérales ou multilatérales, qui affectent les secteurs axés sur l'exportation, et leurs conséquences sur la situation générale du travail des enfants à l'échelle de la nation; évaluer tous les programmes d'action de l'IPEC menés avec les syndicats aux niveaux national, régional et international; et élaborer des matériels de formation pour promouvoir la négociation sur la question du travail des enfants et son inclusion dans les conventions collectives.

Il paraît tout aussi nécessaire de renforcer la collaboration de l'OIT dans le domaine du travail des enfants avec les organisations d'employeurs qui interviennent au niveau international. Les choses ont commencé à bouger. On en a un exemple avec les discussions qui ont lieu au sujet de la collaboration entre l'IPEC et un groupe de travail sur le travail des enfants que l'OIE a créé récemment pour aider les employeurs et leurs organisations au niveau national à jouer un rôle plus actif dans le combat contre le travail des enfants. Ce groupe de travail, qui s'est réuni pour la première fois en avril 1996, a pour but d'élaborer une résolution pour démontrer la volonté et l'engagement politique des membres de l'OIE, une déclaration de principes et un guide des meilleures pratiques qui décrira l'expérience des organisations d'employeurs et des entreprises qui ont participé activement au combat contre le travail des enfants. Ce sont autant d'étapes importantes qui ont été franchies, préparant ainsi une politique concertée et une action judicieuse des employeurs et de leurs organisations en ce qui concerne l'élimination du travail des enfants.

Enfin, le Bureau juge bon de collaborer également avec d'autres ONG internationales actives dans le domaine du travail des enfants. Il participe aux réunions ordinaires du groupe des ONG pour la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant. Il collabore avec Anti-Slavery International, une organisation qui s'attache tout particulièrement à aider les enfants qui travaillent dans des conditions d'esclavage. Il a également fourni une assistance technique à l'IWGCL (International Working Group on Child Labour), projet (1994-1996) financé conjointement par la DEI (Défense des enfants-International) et la Société internationale pour la prévention des mauvais traitements à enfants (ISPCAN). L'IWGCL s'occupe de mettre au point à l'intention des ONG une stratégie internationale d'éradication du travail des enfants qui repose sur des études de terrain menées dans une quarantaine de pays.