II. Que peut-on faire à l'échelle nationale?

A. Eléments d'une stratégie nationale de lutte contre le travail des enfants
B. Types d'action spécifiques contre le travail des enfants
C. Autres enseignements tirés de l'expérience du BIT

L'action entreprise jusqu'ici pour combattre le travail des enfants dans les pays où il est très répandu n'est pas, et de loin, à la mesure d'un problème aussi grave. Dans de nombreux pays, c'est en effet une attitude de laisser-faire qui a longtemps prévalu face à ce problème; en d'autres termes, les gouvernements s'en sont remis à la croissance économique et à la législation pour lui trouver une solution. L'expérience montre que, pour indispensable qu'elle soit, la croissance économique n'élimine pas automatiquement la nécessité pour les enfants des familles les plus pauvres de travailler, à moins qu'elle ne s'accompagne de mesures actives visant à redistribuer à ces familles une part équitable du surplus de richesse ainsi créé. Par ailleurs, le recours à la main-d'œuvre enfantine ne relève pas seulement d'une logique économique; la tradition -- des façons de faire longtemps jugées «normales» par la société -- et d'autres facteurs culturels jouent aussi un rôle. Enfin, l'adoption d'une législation, elle aussi nécessaire, ne vaut que pour autant que des mesures efficaces soient prises en vue de son application.

Heureusement, les pays en développement, où se trouve concentrée la grande majorité des enfants qui travaillent, sont en train de prendre conscience des graves répercussions du travail des enfants sur la société, l'économie et le développement. Ils reconnaissent de plus en plus que l'exploitation généralisée des enfants et leur exposition à des conditions d'emploi préjudiciables à leur dignité, leur moralité, leur sécurité, leur santé et leur éducation compromettent gravement la réalisation des objectifs économiques et sociaux du développement. Dans un monde soumis à la concurrence, la prospérité nationale dépend pour beaucoup des qualifications -- et donc des investissements dans les ressources humaines, lesquels sont incompatibles avec le travail des enfants. C'est pourquoi, soucieux d'assurer leur avenir, les pays font preuve d'une fermeté beaucoup plus grande à l'égard de ce phénomène et s'interrogent sur les moyens les plus durables et les plus efficaces de le combattre et, si possible, d'y mettre fin. En particulier, les pays pauvres, qui ne peuvent se permettre de disperser leurs efforts et leurs ressources, veulent savoir quelles sont les interventions les plus susceptibles d'être suivies d'effets et comment les combiner pour un impact maximal.

Les mesures qu'il faudrait mettre en œuvre dans les pays pour combattre le travail des enfants sont présentées ci-après. Elles reposent essentiellement sur les dernières activités de recherche et de coopération technique menées par le BIT. Ces recherches sont en grande partie exploratoires et se fondent souvent sur des études de cas. Qui plus est, l'IPEC n'a que quatre ans. Les suggestions ci-après n'ont donc qu'un caractère préliminaire.

A. Eléments d'une stratégie nationale de lutte contre le travail des enfants

En savoir plus sur le travail des enfants. On a peu de renseignements sur l'ampleur, la nature et les effets du travail des enfants dans les différents pays. En particulier, on manque cruellement de données sur le nombre d'enfants qui travaillent, sur ce qu'ils font, sur le nombre d'heures qu'ils consacrent au travail, sur la nature des tâches qui leur sont confiées, sur les dangers auxquels ils peuvent être exposés, etc.

Faute de données détaillées et fiables, il est très difficile d'établir des objectifs réalistes et de mettre au point des mesures efficaces de lutte contre ce phénomène. Pour cela, il faudrait disposer d'enquêtes statistiques nationales offrant un tableau précis et général de la situation au niveau macroéconomique. Parallèlement, il faudrait étudier de près les caractéristiques des différentes catégories d'enfants travailleurs, ainsi que les conditions dans lesquelles ils travaillent et vivent. Il est rare qu'un programme d'action conçu à l'intention de ces enfants porte ses fruits si l'on ne connaît pas bien les besoins, les contraintes et les possibilités du groupe cible. Une information de qualité peut aussi être un puissant moyen de sensibilisation.

Compte tenu de l'intérêt de disposer de données fiables sur le travail des enfants et du coût très raisonnable de l'application de méthodes appropriées d'enquête statistique et d'analyse de la situation, il faudrait que tous les pays se dotent de systèmes efficaces de collecte de données sur le travail des enfants⁽⁴³⁾ .

Mettre au point un plan national d'action contre le travail des enfants.  L'expérience du BIT a montré que, pour avoir un impact réel, toute action doit s'inscrire dans le cadre d'un plan national. C'est aux gouvernements qu'il incombe en premier lieu de définir et d'appliquer un tel plan. Mais, à eux seuls, ils ne pourront jamais venir à bout du travail des enfants. Les organisations d'employeurs et de travailleurs, ainsi que d'autres groupes de la société comme, par exemple, les organisations qui œuvrent pour la défense des droits de l'homme et la protection des enfants, ont également un rôle important à jouer. Ce plan montre qu'il y a un engagement national de s'attaquer systématiquement au problème. Il ne devrait pas se limiter à fixer des objectifs, mais aussi énoncer des mesures concrètes, prévoir les ressources nécessaires et définir clairement les responsabilités des différents protagonistes. Il devrait être révisé à intervalles réguliers en fonction de l'évolution de la situation et à la lumière de l'expérience.

Il serait irréaliste de croire qu'un problème comme celui du travail des enfants, qui existe depuis si longtemps, peut être résolu du jour au lendemain, ou que les enfants pourront être immédiatement retirés de tous les types d'emploi ou de travail dans lesquels ils sont occupés. L'observation de la réalité actuelle montre également que le travail des enfants est l'un des nombreux problèmes liés à la pauvreté et au sous-développement; elle nous rappelle aussi que les ressources disponibles pour en réduire l'incidence et les méfaits sont singulièrement limitées dans les pays où il se pose avec plus d'acuité. Le nombre des enfants qui travaillent, même si l'on ne considère que ceux qui le font dans des conditions susceptibles d'être préjudiciables à leur développement physique, intellectuel ou psychologique, est tellement élevé, et les moyens disponibles pour combattre ce fléau tellement restreints, qu'il est indispensable de fixer des priorités. Il faut donc, dans les pays où le problème est particulièrement grave, que le plan national adopte une approche progressive. Tout en réaffirmant que l'objectif ultime du pays est d'abolir irrémédiablement toute forme de travail, d'emploi ou d'activité susceptible de nuire à la dignité, à la moralité, à la sécurité, à la santé ou à l'éducation de l'enfant, le plan devrait en priorité axer les efforts nationaux sur la prévention et l'élimination du travail des enfants dans les activités économiques qui leur sont le plus préjudiciables, c'est-à-dire les activités conduites dans des conditions proches de l'esclavage, particulièrement dangereuses ou dégradantes. En d'autres termes, le pays devra consacrer les rares ressources disponibles à l'élimination des cas les plus graves et les plus urgents de travail des enfants, c'est-à-dire ceux qui constituent un réel affront à la conscience des hommes et qu'une société humaine digne de ce nom ne peut en aucun cas tolérer, quel que soit son niveau de développement économique.

Il n'est pas facile de déterminer quelles sont les formes d'emploi ou de travail qui sont le plus préjudiciables aux enfants, du point de vue en particulier de leur santé et de leur sécurité. Les réflexions suivantes, tirées d'une publication récente du BIT (collection Child labour) sont à cet égard instructives:

Il est beaucoup plus facile de mobiliser l'opinion publique et les gouvernements pour abolir les formes de travail qui sont visiblement préjudiciables aux enfants que pour interdire celles qui sont généralement considérées comme traditionnelles et sans danger pour eux.

Mais selon quels critères peut-on fixer des priorités en fonction du risque? Il est certes utile de dresser des listes des secteurs, activités et conditions de travail reconnus dangereux pour les enfants, mais des informations générales de ce type ne renseignent pas forcément sur les cas les plus graves. Comment savoir si tel type de travail est plus dangereux pour les enfants que tel autre? Comment apprécier des préjudices de différente nature? La perte de la vue est-elle pire qu'une maladie des poumons? Comment comparer risque physique et risque psychosocial, effets à court terme et effets à long terme? Pour fixer des priorités, il est indispensable de répondre à ces questions, mais cela n'est pas facile d'autant plus qu'il n'existe pas de réponse universelle et que toute réponse comporte inévitablement une part de subjectivité.

L'expérience montre qu'il n'y a pas de réponse purement technique à ce genre de questions et que la solution doit reposer, plus que sur des formules, sur un accord reflétant la réalité et les valeurs culturelles. D'un pays à l'autre, les solutions seront donc forcément différentes. Il est important de décider concrètement quels sont les aspects du travail des enfants auxquels il faut s'attaquer en priorité, et que cette décision bénéficie d'un minimum de crédibilité et de légitimité sociales. Heureusement, il est généralement plus facile de désigner les enfants les plus à risque dans la pratique qu'en théorie. On constate que, lorsqu'on a suffisamment d'informations sur un lieu donné, la réponse tend à s'imposer d'elle-même. Il semble que des gens bien informés provenant d'institutions diverses et ayant des perspectives différentes arrivent à se mettre d'accord sur la question de savoir quels sont les enfants les plus menacés⁽⁴⁴⁾ .

Une fois clairement définies les priorités, le plan national devrait prévoir à la fois des mesures de prévention et des mesures intérimaires visant à protéger et réadapter les enfants qui travaillent. L'expérience de l'IPEC à ce jour donne à penser que, dans ce domaine, il est plus facile et moins coûteux de prévenir le travail des enfants que d'en affranchir ceux qui y sont astreints et de les réadapter. Il n'est pas toujours facile d'avoir accès aux enfants qui travaillent dans des conditions très dangereuses ou d'intense exploitation; ceux-ci peuvent être très nombreux (tels que ceux occupés sous le régime de la servitude pour dettes) et exiger une très lourde infrastructure. C'est la raison pour laquelle les organisations qui luttent contre le travail des enfants ont tendance à concentrer leurs activités sur les groupes les plus accessibles qui leur permettent d'obtenir rapidement des résultats, tels que les enfants des rues. Le plan national devrait veiller à ce que les organisations reçoivent l'assistance dont elles ont besoin pour s'occuper des enfants exposés aux plus grands risques. Il devrait aussi indiquer les mesures à prendre immédiatement, telles que des interventions dans les écoles et les communautés locales visant à informer les enfants et leurs parents des dangers encourus et des alternatives au travail qui existent, ceci afin d'empêcher que des enfants qui ne travaillent pas encore soient piégés dans des formes d'emploi ou de travail abusives.

Le plan national, sauf dans les situations réellement abusives, ne devrait pas envisager le problème uniquement sous l'angle de la législation: priver de leur travail des enfants qui n'ont pas l'âge réglementaire risque en effet, dans l'immédiat, de faire empirer leur situation. Il faudrait adopter une vision plus large, qui prenne en compte tous les besoins des enfants qui travaillent, et notamment celui d'avoir accès à l'enseignement et à la formation professionnelle.

Enfin, les liens étroits qui existent entre le travail des enfants et la pauvreté, les inégalités et le chômage, les lacunes du système éducatif, la discrimination à l'égard des femmes et les autres obstacles au développement économique et social exigent qu'une grande attention soit portée au travail des enfants lors de la planification des plans et programmes de développement, en particulier de ceux visant à promouvoir la croissance économique, à répartir plus équitablement le revenu national et à mettre en valeur les ressources humaines. Outre les mesures immédiates à prendre pour protéger les enfants qui travaillent, le plan national contre le travail des enfants devrait donc s'attaquer aux racines du mal et combattre les facteurs qui sont à l'origine de l'offre et de la demande de main-d'œuvre enfantine. Il devrait en particulier s'appuyer sur des stratégies qui créent des emplois durables pour les déshérités dans le cadre de programmes de lutte contre la pauvreté et de promotion de nouvelles techniques de production.

Sensibiliser l'opinion publique.  Il est difficile de faire campagne contre le travail des enfants dans les pays en développement parce que les gouvernements, les employeurs, les travailleurs, l'opinion publique, les parents, et souvent les enfants eux-mêmes, n'ont pas suffisamment conscience du préjudice qu'il cause ou y voient une conséquence inéluctable de la misère. Beaucoup de parents, qui eux-mêmes travaillaient lorsqu'ils étaient enfants, ont tendance à considérer que la participation précoce à une activité économique, mieux que l'école, permet aux enfants d'acquérir certaines compétences qui leur seront plus tard utiles, leur donne le sens de la discipline et les protège de l'oisiveté et de la délinquance qui, dans leur esprit, lui est associée. C'est là une attitude très répandue chez les parents qui n'ont guère fréquenté l'école⁽⁴⁵⁾ . Qui plus est, certains hommes politiques et représentants des élites considèrent que le travail des enfants n'est pas un problème, mais au contraire la solution à d'autres problèmes découlant du sous-développement, notamment à la misère absolue dans laquelle beaucoup de familles vivent et aux carences de l'Etat dans le domaine social, en particulier en matière d'éducation. Le travail des enfants n'est donc pas considéré comme un mal, et il est de toute façon la seule option possible pour les familles pauvres.

Un autre problème sérieux découle du fait que les enfants maltraités ne sont pas toujours visibles, comme c'est souvent le cas de ceux qui travaillent en milieu rural, dans les ateliers et établissements commerciaux du secteur informel dans les grandes villes, ou chez des particuliers comme employés de maison. Si l'on veut protéger efficacement ces enfants, il faut donc commencer par rendre visible l'invisible, par sensibiliser l'opinion publique aux types de dangers et d'abus auxquels ils sont exposés ainsi qu'aux mesures qui peuvent et devraient être prises pour y remédier⁽⁴⁶⁾ . Là encore, ce n'est pas une tâche facile car la société se refuse souvent à reconnaître l'existence du problème.

On n'insistera jamais assez sur la nécessité de sensibiliser la société, car l'expérience montre clairement que sans pression marquée de l'opinion publique on ne peut faire avancer politiquement la cause des enfants qui travaillent. Aussi longtemps que l'opinion publique en général et les classes moyennes et supérieures en particulier considéreront que le travail des enfants est une dure réalité qui répond à une logique économique, il sera impossible de faire bouger les choses. En revanche, si ces catégories et la société dans son ensemble prennent conscience du problème, tous les éléments sont réunis pour que soient rejetées les formes les plus choquantes du travail des enfants. De même, il est capital que les enfants comme les parents prennent conscience de l'importance de l'éducation, pour les filles comme pour les garçons.

Susciter une large alliance sociale contre le travail des enfants.  Les initiatives contre le travail des enfants émanent encore le plus souvent d'organisations non gouvernementales. Bon nombre de gouvernements se sont bornés à promulguer une législation sur l'âge minimum d'admission à l'emploi, mais ne sont guère intervenus pour la faire appliquer. Beaucoup de syndicats n'ont pas su très bien comment s'attaquer au problème; toutefois, l'intérêt qu'ils lui portent depuis peu, comme en témoigne l'écho rencontré par la campagne menée par la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), augure bien de l'avenir. Les personnes qui emploient des enfants, notamment les chefs de petites entreprises, ont toujours répugné à aborder le sujet par crainte que le remplacement des enfants par des adultes ne nuisent à leurs intérêts. Les organisations d'employeurs ont généralement du mal à convaincre ces employeurs du contraire.

La lutte contre le travail des enfants est une responsabilité beaucoup trop lourde pour être assumée par les seules organisations non gouvernementales (ONG); celles-ci font certes preuve de beaucoup d'ingéniosité et de bonne volonté, mais elles manquent des ressources matérielles et humaines qui seraient nécessaires. Une large mobilisation sociale est donc nécessaire. Les pouvoirs publics et les partenaires sociaux doivent y participer. Ils doivent aujourd'hui lutter contre le travail des enfants dans les pays en développement, comme ils l'ont fait par le passé dans les pays industrialisés⁽⁴⁷⁾ .

Le gouvernement se doit d'agir dans trois domaines fondamentaux: i) l'adoption d'une législation sur le travail des enfants assortie de mécanismes efficaces d'application effective; ii) l'établissement d'une politique nationale sur le travail des enfants qui fixe les priorités publiques et cherche à mobiliser toute la société; iii) le financement d'un système d'instruction élémentaire qui garantisse l'accès à une école de qualité à tous les enfants, y compris ceux des familles les plus démunies. Ce dernier point est le plus important, car il conditionne le succès de toute initiative contre le travail des enfants. Les administrations locales, notamment municipales, peuvent jouer un rôle déterminant en mobilisant à leur niveau le maximum de ressources humaines et matérielles contre le travail des enfants.

Tout le monde reconnaît que les syndicats ont un rôle clé à jouer dans la lutte contre le travail des enfants⁽⁴⁸⁾ . C'est en étant fidèles à leur identité et aux grands objectifs syndicaux -- création d'emplois, amélioration des salaires et des conditions de travail, pas de discrimination dans l'emploi fondée sur le sexe ou la race -- qu'ils pourront le plus efficacement contribuer à mettre un terme au travail des enfants.

La capacité des syndicats de cerner ce problème et d'y répondre dépend de leur propre développement. C'est précisément là que le bât blesse dans les pays en développement, où l'on trouve le plus d'enfants qui travaillent. Dans certains de ces pays, malheureusement, la liberté d'association -- le droit des travailleurs de créer des organisations de leur choix et d'y adhérer -- reste un objectif à atteindre. Dans d'autres, des syndicats nouvellement formés s'efforcent de consolider les droits syndicaux fondamentaux. Dans la plupart des pays en développement, la grande masse des travailleurs n'est pas syndiquée, et tout reste à faire pour les organiser, par exemple dans le secteur rural. A cela s'ajoute l'explosion du secteur informel urbain et de la sous-traitance, deux secteurs qui échappent à la mouvance syndicale et où la loi n'est guère appliquée et qui, précisément, sont de gros utilisateurs de main-d'œuvre enfantine.

La participation active des syndicats à la lutte contre le travail des enfants doit se fonder sur une approche progressive. En premier lieu, pour exploiter leur potentiel dans ce domaine, il leur faudra sensibiliser leurs membres au problème en l'inscrivant sans équivoque à leur ordre du jour, en concevant des programmes d'éducation ouvrière (avec manuels, vidéos, diapositives, etc.) et en organisant des ateliers, des séminaires et des conférences sur la question. En deuxième lieu, les syndicats doivent renforcer les compétences et les structures qui leur permettront d'intervenir plus efficacement. Parmi les qualifications requises, il leur faudra apprendre à mener des recherches sur tous les aspects du problème, à lancer des campagnes d'information mobilisatrices, à concevoir et mettre en œuvre des programmes d'action. Parallèlement, il leur faudra des structures adaptées, par exemple des commissions et des responsables spécialement chargés de la question, à tous les niveaux. En troisième lieu, les syndicats sont les mieux placés pour dévoiler les abus. Ils peuvent se faire les ardents avocats des enfants exploités en établissant des dossiers sur des cas concrets d'abus et en montrant leurs effets sur les victimes. En quatrième lieu, ils ont un rôle essentiel d'information et de mobilisation. Une fois ces cas identifiés, ils doivent les faire connaître aux différents publics visés -- gouvernement, employeurs, société dans son ensemble --, en les dévoilant dans leurs propres journaux et intervenir régulièrement dans la presse, à la télévision et à la radio pour indiquer ce qui se fait pour lutter contre ce fléau et ce qu'il faut faire. Les syndicats peuvent aussi faire pression en usant de leur influence pour contribuer à susciter une large alliance contre le travail des enfants, en mobilisant professionnels de la santé, enseignants, associations féminines, ONG, partis politiques, médias, etc. En cinquième lieu, les syndicats peuvent fournir une aide directe aux enfants qui travaillent sous forme de projets d'apprentissage, de formation à la santé et à la sécurité, etc. En sixième lieu, les syndicats sont bien placés pour contrôler l'efficacité de la loi et celle des services d'inspection du travail. Ils peuvent faire pression pour que la législation soit mise en conformité avec les normes internationales du travail pour que le nombre d'inspecteurs augmente et pour que la qualité de leurs services s'améliore.

Enfin, les organisations de travailleurs sont particulièrement bien placées pour défendre le droit des enfants à l'éducation, pour faire comprendre à un grand nombre de travailleurs adultes et à leurs familles les avantages qu'il y a à scolariser les enfants plutôt que de les faire entrer prématurément dans la vie active, tout en réaffirmant le droit des travailleurs à une rémunération suffisante, laquelle rendrait les familles démunies moins dépendantes du travail des enfants.

Les employeurs et leurs organisations ont aussi un rôle indispensable à jouer dans la lutte contre le travail des enfants. La meilleure chose que peut faire une entreprise dans ce domaine est de respecter strictement les dispositions de la législation nationale applicables à l'emploi de main-d'œuvre enfantine si tant est, bien sûr, qu'il n'est pas interdit. Dans ce cas, les employeurs doivent notamment veiller à tenir les enfants éloignés de tout produit ou matériel dangereux et à ne pas leur imposer des horaires susceptibles de nuire à la fréquentation et aux résultats scolaires.

Les employeurs et leurs organisations ont de bonnes raisons de s'intéresser au problème du travail des enfants. Outre l'aspect humain et social évident, combattre le travail des enfants est parfaitement sensé du point de vue économique et commercial. Des enfants qui ne sont pas allés à l'école ou, pire encore, qui ont été traumatisés, physiquement ou psychologiquement, par un travail précoce et dangereux, n'ont guère de chances de devenir, une fois adultes, des travailleurs productifs et créatifs. En laissant cette situation se perpétuer, les entreprises -- et, de fait, la société dans son ensemble -- gaspillent des ressources humaines qui pourraient venir à manquer demain. Qui plus est, c'est parfois leur réputation qu'elles jouent. Qu'elle soit nationale ou multinationale, une entreprise qui dépense des millions chaque année en campagnes de marketing peut voir son image détruite par un seul article ou une seule émission lui reprochant de recourir abusivement au travail des enfants. C'est en fixant non seulement pour elles-mêmes, mais aussi pour les entrepreneurs avec lesquels elles travaillent et pour leurs sous-traitants des normes élevées concernant les droits des travailleurs et le recours à la main-d'œuvre enfantine, que ces grandes entreprises peuvent le plus contribuer à infléchir la situation. Elles sont idéalement placées pour servir de modèle aux entreprises qui, dans le pays, continuent de recruter des enfants. Certaines ont d'ailleurs commencé d'établir leurs propres «codes de conduite», qui interdisent l'utilisation, directe ou indirecte, de main-d'œuvre enfantine pour la fabrication de leurs produits. Ces initiatives méritent d'être étendues à des entreprises nationales ou internationales qui opèrent dans des secteurs connus pour avoir recours à de la main-d'œuvre enfantine.

Comme nous l'avons déjà mentionné, c'est principalement dans les petites entreprises du secteur informel que l'on trouve des enfants qui travaillent. Il est indispensable que patrons et gérants de ces entreprises s'engagent à renoncer à la main-d'œuvre enfantine et à la remplacer par des adultes. C'est une tâche à laquelle les organisations nationales d'employeurs devraient s'atteler en priorité. Celles-ci bénéficient d'un accès direct aux entreprises, qui leur permet de sensibiliser les employeurs au problème et de les inciter à agir. Elles ont un rôle de premier plan à jouer en les aidant à accroître leur efficacité et leur compétitivité grâce à l'adoption de méthodes de production et de gestion du personnel qui favorisent le recrutement d'adultes et limitent la dépendance de ces entreprises ou secteurs vis-à-vis du travail des enfants. L'expérience montre que cette démarche a généralement comporté l'introduction de techniques de production améliorées et l'expansion des mécanismes de crédit et de formation permettant aux producteurs plus modestes d'adopter ces techniques.

Une autre contribution décisive est celle des organisations non gouvernementales, qu'il s'agisse de celles qui luttent à part entière contre le travail des enfants, de celles qui s'occupent de la protection de l'enfant en général, ou encore d'autres organisations n'ayant pas pour vocation première de s'occuper des enfants, telles que les institutions religieuses ou de défense des droits de l'homme. En premier lieu, elles peuvent très efficacement peser sur les facteurs d'ordre familial et social qui déterminent le sort de l'enfant, notamment s'il travaille et où -- et favoriser l'évolution des coutumes. En deuxième lieu, tout comme les syndicats, les ONG ont un rôle fondamental d'information à jouer. Elles sont bien placées pour découvrir des cas concrets d'exploitation d'enfants au travail et les faire connaître, pour recueillir des données sur les graves dangers auxquels des enfants travailleurs sont exposés dans certains domaines, activités ou lieux de travail, et pour dénoncer les carences des pouvoirs publics, en particulier en matière de contrôle de l'application des lois et règlements. Enfin, les ONG ont beaucoup d'atouts pour concevoir et mettre en œuvre des programmes d'action visant les enfants qui travaillent déjà: elles sont proches de ces enfants, connaissent bien leurs besoins, jouissent généralement de la confiance des communautés dans lesquelles ils vivent et sont, par conséquent, bien placées pour mobiliser les ressources humaines et matérielles disponibles au niveau local. Il est, pour toutes ces raisons, regrettable que certains gouvernements continuent de se montrer méfiants à l'égard d'ONG qui luttent contre le travail des enfants.

D'autres protagonistes de la société civile ont une contribution valable à apporter au combat contre le travail des enfants. Les grands médias ont la mission particulière d'informer le public à ce sujet. Les universités sont aussi de précieuses alliées: elles peuvent mener des recherches sur différents aspects du problème, former du personnel de terrain et évaluer l'impact des programmes pilotes ciblés sur les enfants astreints au travail. Dans la mesure où l'abolition du travail des enfants est une question de volonté politique, la collaboration des parlementaires est elle aussi très importante. Enfin, derniers protagonistes, mais non les moindres, des millions d'enseignants et d'éducateurs, s'ils sont incités, peuvent œuvrer à prévenir le travail des enfants aux niveaux local et national. A ce jour, on n'a guère examiné quels pourraient être leur rôle et celui de leurs organisations, ni cherché à exploiter leur potentiel de mobilisation contre ce fléau. Or il semble qu'ils ont une contribution à fournir de différentes manières. En premier lieu, ils peuvent sensibiliser les enfants eux-mêmes en incluant dans les programmes de cours certains sujets ayant trait au travail des enfants, tels que les dangers que présentent certains types d'emploi ou de travail, les options autres que le travail prématuré qui peuvent exister, les droits que les lois et règlements nationaux reconnaissent aux enfants qui travaillent et les moyens de défendre ces droits. En deuxième lieu, les enseignants peuvent sensibiliser la communauté en informant les familles du coût et des risques du travail des enfants; en facilitant le recensement des enfants qui ne vont pas à l'école et en aidant à établir le rapport entre non-fréquentation scolaire et travail des enfants; en promouvant la participation de la communauté à la planification des programmes d'enseignement officiels ou parascolaires en vue de garantir que tous les enfants astreints au travail ou qui risquent de le devenir puissent y avoir accès. Enfin, au sein de leurs associations professionnelles, les enseignants peuvent faire pression pour obtenir des réformes qui, notamment grâce à un calendrier scolaire plus souple permettant aux enfants qui travaillent de fréquenter l'école, facilitent l'accès des enfants des familles pauvres à un enseignement, par ailleurs rendu plus attrayant.

En résumé, la lutte contre le travail des enfants offre aux pouvoirs publics et au secteur privé un vaste terrain d'action où joindre leurs efforts pour mieux se compléter. Aucune organisation ne peut à elle seule régler ce problème qui nécessite les efforts concertés des mandants de l'OIT et de beaucoup d'autres secteurs de la société, tant au niveau de l'élaboration des politiques qu'à celui de leur mise en œuvre⁽⁴⁹⁾ .

Créer une capacité institutionnelle pour lutter contre le travail des enfants.  Pour définir et mettre en œuvre le plan d'action national, il faut créer au sein de l'appareil d'Etat -- ou le renforcer s'il existe déjà -- un mécanisme institutionnel chargé de: i) définir les priorités en étroite collaboration avec les organisations représentatives d'employeurs et de travailleurs⁽⁵⁰⁾ et avec d'autres groupes intéressés de la société civile; ii) promouvoir et coordonner les activités des différents ministères et départements concernés (c'est-à-dire ceux qui s'occupent du travail, de l'éducation, des jeunes, de la famille, de la santé et de la protection sociale, des médias, ainsi que les unités centrales de coordination, comme les commissions nationales du plan); iii) encourager la participation du secteur privé et veiller à ce que les mesures prises par les secteurs public et privé se complètent; iv) appuyer, sur les plans technique et financier, les projets pilotes entrepris au niveau local afin d'expérimenter de nouveaux moyens de prévenir le travail des enfants et de réadapter ceux qui ont été soustraits à des types d'emploi ou de travail dangereux ou dégradant, d'évaluer les résultats de ces projets, de les adapter et de promouvoir leur application sur une plus large échelle. Dans beaucoup de pays, il n'existe aucun mécanisme de ce type. En outre, il est urgent de former le personnel qui s'occupe du travail des enfants et notamment les responsables de l'administration des programmes de soutien direct mis en œuvre au niveau local⁽⁵¹⁾ .

B. Types d'action spécifiques contre le travail des enfants

Améliorer la législation sur le travail des enfants et son application.  La plupart des pays ont une législation qui fixe l'âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail et réglemente les conditions de travail des adolescents. Ils confient le soin de faire respecter cette législation à un service public qui est habilité à inspecter les lieux de travail et à infliger des sanctions. Ce dispositif juridique a permis de remédier aux pires abus dans le secteur urbain moderne où, de ce fait, on ne trouve aujourd'hui qu'une proportion relativement faible des enfants qui travaillent.

Toutefois, dans les pays en développement en particulier, la protection assurée par la loi se limite souvent aux zones urbaines et au secteur structuré. Une des raisons en est que, dans beaucoup de pays, la loi exclut précisément de son champ d'application les activités dans lesquelles on trouve le plus d'enfants (travaux agricoles, exploitations familiales, petits ateliers, services domestiques). Une des premières mesures à prendre pour améliorer la protection fournie par la loi contre le travail des enfants est donc de faire en sorte que celle-ci s'applique effectivement aux lieux de travail où les enfants se rencontrent le plus souvent et qu'elle protège vraiment ces derniers contre les pires formes d'emploi ou de travail.

Un autre problème réside dans le fait que des divergences existent dans beaucoup de pays entre la législation sur l'âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail et celle relative à l'âge auquel se termine la scolarité obligatoire. Dans plusieurs cas, le premier est inférieur au second, ce qui ouvre aux enfants l'accès à l'emploi ou au travail avant d'avoir complété le nombre minimum requis d'années de scolarité obligatoire. Il est clair que là où la loi les autorise à travailler, les enfants des familles déshéritées abandonnent l'école en grand nombre. Le cas inverse pose aussi des problèmes. Si l'âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail est plus tardif que celui auquel cesse la scolarité obligatoire, les enfants qui quittent l'école à l'âge réglementaire devront attendre une ou plusieurs années avant d'être autorisés à travailler. Il convient donc d'harmoniser les lois nationales relatives à l'emploi et à l'enseignement comme le demande la convention (n^o 138) sur l'âge minimum, 1973.

Du point de vue de l'efficacité de la protection assurée par la loi contre le travail des enfants, le principal obstacle est constitué par les diverses carences qui caractérisent les services d'inspection chargés de faire appliquer ladite loi. Ces services ont rarement la capacité de contrôler la multitude de lieux de travail où l'on rencontre la plupart des enfants qui travaillent comme, par exemple, les petites exploitations agricoles, les petits établissements industriels ou commerciaux et, dans le cas des enfants domestiques, le domicile des particuliers. Non seulement ils manquent de moyens matériels et humains pour surveiller des lieux de travail très dispersés mais, en outre, ils ne sont pas toujours habilités à pénétrer au domicile de particuliers ou dans les entreprises familiales et, s'ils le sont, il leur est souvent interdit de le faire à l'improviste. Essayer d'étendre le système d'inspection au secteur informel coûterait très cher, et certains experts sont d'avis que ce ne serait pas un moyen rentable de protéger les enfants qui en ont le plus besoin. Par exemple, une étude fameuse conclut à propos de l'Inde qu'investir lourdement dans l'extension du champ d'application de la législation régissant le travail des enfants serait un gaspillage et qu'en consacrant les mêmes sommes à promouvoir l'éducation universelle on pourrait affranchir un plus grand nombre d'enfants des formes de travail les plus avilissantes⁽⁵²⁾ .

Il serait faux cependant de sous-estimer l'importance de bons mécanismes d'application. On pourrait beaucoup améliorer l'efficacité des services d'inspection en ce qui concerne les enfants qui travaillent dans des lieux qu'il est relativement facile d'inspecter. En outre, on s'accorde de plus en plus à penser que la participation systématique des communautés locales à la surveillance des conditions dans lesquelles travaillent leurs enfants contribuerait à faire appliquer la loi au domicile des particuliers, dans les exploitations agricoles et dans les petites entreprises du secteur informel. Il a été proposé que les services d'inspection du travail favorisent et parrainent de telles initiatives locales, en sensibilisant les communautés à la nécessité de protéger leurs enfants des dangers de certains travaux, puis en les aidant à mettre au point des systèmes d'enregistrement et de notification des infractions à la loi. Dans la plupart des pays en développement, pour protéger les enfants contre l'exploitation, il est essentiel que les communautés locales participent à la surveillance de leurs conditions de travail et au rassemblement d'informations à ce sujet. L'Etat devrait apporter tout son appui technique et financier à cette participation⁽⁵³⁾ .

Augmenter la capacité et améliorer la qualité des services d'éducation accessibles aux enfants des familles pauvres.  Le moyen le plus efficace d'éviter que tant d'enfants en âge d'aller à l'école soient astreints à des formes abusives d'emploi ou de travail est de leur donner accès à l'éducation et à une éducation qui les motive. L'OIT pousse donc fortement les gouvernements à améliorer dans ce sens les services éducatifs. Certes, ce n'est pas parce qu'un enfant va à l'école que cela l'empêchera de travailler à temps partiel, mais en principe il courra moins le risque d'être la victime de systèmes de servitude pour dettes ou d'autres formes de travail particulièrement préjudiciables.

On entend souvent dire qu'il faudrait rendre l'école élémentaire obligatoire pour décourager le travail des enfants. D'autres observateurs signalent qu'il est toutefois extrêmement difficile d'obliger quelqu'un qui s'y refuse à fréquenter l'école, et que la meilleure stratégie consiste à rendre celle-ci utile et attrayante pour les enfants comme pour les parents. D'autres encore estiment qu'en matière d'éducation l'obligation ne devrait pas viser les enfants ou les parents mais l'Etat à qui il incombe d'offrir à tous les enfants une éducation décente. En réalité, le principal obstacle à l'accès universel à l'éducation élémentaire réside moins dans la résistance des familles ou des enfants que dans l'incapacité des pouvoirs publics de répondre à la demande, notamment des pauvres, en milieu rural et dans les bidonvilles surpeuplés. Dans les années quatre-vingt et au début des années quatre-vingt-dix, les ressources consacrées à l'éducation ont régulièrement diminué dans beaucoup de pays, ce qui a été généralement imputé à la mauvaise conjoncture économique et aux politiques d'ajustement structurel appliquées pour y faire face. Toutefois, cet argument n'est guère convaincant; en effet, dans un tiers des 116 pays pour lesquels on disposait de données en 1989-90, les dépenses militaires avaient dépassé celles faites en faveur de l'éducation⁽⁵⁴⁾ .

Il a été abondamment prouvé que les familles sont disposées à faire de grands sacrifices pour l'éducation de leurs enfants, dès lors que celle-ci est économiquement et matériellement accessible et qu'elle contribue véritablement à améliorer les perspectives d'emploi. Par exemple, l'IPEC a découvert que l'école présente plus d'attrait pour les familles déshéritées lorsqu'elle offre une formation pratique susceptible d'améliorer l'aptitude à l'emploi de leurs enfants ou de leur ouvrir l'accès à des emplois mieux rémunérés. Faire revenir à l'école les enfants qui travaillent est souvent moins difficile qu'on pourrait le penser. Ainsi, dans une région où les enfants travaillaient à plein temps, il a suffi de convaincre quelques parents d'envoyer de nouveau leurs enfants à l'école pour que d'autres suivent. Dans le cas où le revenu du travail des enfants était indispensable à la famille, on est parvenu à convaincre les parents d'alléger la charge de travail des enfants pour leur permettre d'aller quand même à l'école.

Un certain nombre de pays ont organisé des programmes d'enseignement parascolaire spécialement conçus à l'intention des enfants qui travaillent. Ces programmes ont donné des résultats inégaux. Certains ont atteint leur but, et parfois même sont parvenus à alphabétiser les enfants beaucoup plus rapidement que ce n'est le cas dans les écoles ordinaires. D'autres ont échoué parce que les enfants et leurs familles ont rejeté ce type d'enseignement, jugé inférieur. L'expérience de l'IPEC donne à penser qu'il est à la fois possible et préférable d'intégrer les enfants qui travaillent dans le système officiel d'enseignement et de formation professionnelle au lieu de créer à leur intention une structure parallèle de deuxième classe.

Offrir des incitations économiques.  Les efforts visant à limiter le nombre d'enfants qui travaillent ont davantage de chances de porter des fruits si la législation (et les sanctions qu'elle prévoit en cas d'infraction) s'accompagne d'incitations économiques propres à réduire l'offre de main-d'œuvre enfantine. Ces incitations se justifient par le fait que, si les enfants travaillent, c'est que leurs familles sont pauvres et qu'elles ont besoin du revenu qu'ils leur procurent; si ce revenu n'est pas remplacé par une forme d'allocation, en nature ou en espèces, mettre un terme au travail des enfants dans telle ou telle profession ou branche ne réglera pas forcément le problème, mais risquera d'avoir pour seul effet de pousser les enfants vers d'autres activités tout aussi dangereuses.

Il existe divers types d'incitations économiques: bourses aux enfants ou autres allocations payées à leurs familles, gratuité de la cantine scolaire, subventions en espèces (cahiers, livres et uniformes scolaires), exemption des frais de scolarité. Il peut s'agir aussi de programmes générateurs de revenus pour les familles pauvres dans des communautés où beaucoup d'enfants travaillent, de programmes d'apprentissage et autres programmes permettant aux enfants d'étudier tout en gagnant un revenu. Beaucoup d'ONG utilisent déjà ces méthodes et certains gouvernements sont en train de les expérimenter.

En l'absence d'évaluation systématique, il est difficile de savoir dans quelle mesure le recours aux incitations économiques est efficace. Par exemple, ces incitations sont-elles bien ciblées? Ont-elles sur les enfants l'effet escompté? Ont-elles un bon rapport coût/efficacité? Dans une étude récente, le Département de l'emploi du BIT a cherché à répondre à ces questions essentielles en demandant à des ONG qui avaient utilisé des incitations économiques de ce type de lui faire part de leurs expériences et de leurs avis. Les résultats de cette recherche donnent à penser que ces incitations permettent effectivement de réduire le nombre des enfants qui travaillent, même si leur maintien et leur expansion posent de nombreux problèmes pratiques⁽⁵⁵⁾ .

On s'est beaucoup intéressé ces derniers temps à la possibilité de recourir également à des incitations négatives en vue de décourager l'emploi de main-d'œuvre enfantine. Les consommateurs des pays développés insistent auprès de fabricants mondialement connus pour qu'ils veillent aux conditions dans lesquelles leurs produits sont fabriqués, en particulier pour qu'ils s'assurent que les entrepreneurs avec lesquels ils travaillent dans les pays en développement ne fassent pas appel à de la main-d'œuvre enfantine. En Europe, plusieurs grands magasins ont décidé de ne pas vendre certains produits comme les tapis s'il n'est pas certifié qu'ils n'ont pas été fabriqués par des enfants. Les campagnes très vigoureuses menées aussi bien par des fabricants que par des consommateurs se sont accompagnées d'une action peut-être encore plus déterminée sur les fronts législatif et commercial. On peut en citer pour exemple la vive polémique qu'a suscitée la proposition d'inclure une clause sociale dans les accords de commerce internationaux. En outre, les Etats-Unis ont adopté un système de préférences généralisées, de même que l'Union européenne, en vue de promouvoir de meilleures normes du travail. Par ailleurs, un projet de loi interdisant l'importation aux Etats-Unis de marchandises produites par des enfants (projet de loi Harkin), bien qu'il n'ait pas encore été adopté, a suscité des préoccupations parmi les employeurs et les gouvernements de pays très dépendants des Etats-Unis pour leurs exportations.

La question fondamentale est de savoir si toutes ces initiatives sont susceptibles de mettre rapidement un terme au travail des enfants. Il est certain qu'elles ont sensibilisé le monde à ce fléau et contraint un certain nombre de gouvernements et de grandes entreprises à réagir plus vigoureusement. Mais elles ont aussi eu des conséquences inattendues. Ainsi, la simple menace de sanctions commerciales a incité des employeurs de l'industrie du vêtement d'un pays d'Asie à renvoyer du jour au lendemain des dizaines de milliers d'enfants qui travaillaient pour eux; ces enfants se sont tournés vers d'autres activités, souvent plus dangereuses, et aucun n'est retourné à l'école. Cet exemple montre que si les mesures ne portent que sur le secteur des exportations les enfants risquent de continuer de travailler, mais dans la clandestinité, dans des branches d'activité souvent moins réglementées, qui produisent pour le marché intérieur. Il montre aussi que si l'on veut affranchir les enfants du travail, il faut le faire d'une façon progressive et planifiée, au risque sinon de les pousser, du jour au lendemain, dans une situation bien pire, dans laquelle ils se retrouvent totalement démunis.

On a pu dire qu'au lieu de se contenter d'imposer, ou de menacer d'imposer, des sanctions commerciales aux pays pauvres qui recourent à la main-d'œuvre enfantine dans leurs activités axées sur l'exportation, les pays développés devraient les aider à éliminer le problème, tant dans ces activités que dans celles produisant pour le marché intérieur, par exemple en octroyant certains avantages commerciaux à ceux qui seront parvenus à effectivement réduire leur dépendance vis-à-vis du travail des enfants. Cette suggestion mérite d'être soigneusement examinée, de même que la question plus générale de la nature et des modalités de la coopération internationale qui serait souhaitable dans ce domaine particulier.

C. Autres enseignements tirés de l'expérience du BIT

Il ressort de l'expérience du BIT que le travail des enfants est un problème qui n'est pas insurmontable, que de grands progrès peuvent être obtenus sur la voie de sa solution dès lors que la société civile et les gouvernements se mobilisent dans le cadre de politiques et de programmes d'action bien conçus. Il n'y a pas lieu, pour agir, d'attendre que la prospérité soit générale ou que d'autres conditions soient réunies: on peut beaucoup faire, même dans les pires circonstances, pour améliorer le sort des enfants qui travaillent. Toutefois, ce n'est pas chose facile. Les problèmes sont complexes; il faut les comprendre parfaitement et agir sur plusieurs fronts en vue de mobiliser à la fois les pouvoirs publics et les divers groupes de la société.

Les travaux du BIT montrent clairement que les enfants eux-mêmes et leurs parents peuvent être le meilleur rempart contre l'exploitation de la main-d'œuvre enfantine. Il faut leur donner les moyens de se protéger eux-mêmes en les sensibilisant, en favorisant leur participation et les aidant à s'organiser.

On ne pourra tout faire d'un coup. Priorité devrait être donnée aux actions d'ordre stratégique -- autrement dit à celles qui devraient avoir le plus d'impact. Il ressort de ce qui précède que les stratégies nationales devraient, au strict minimum, prévoir à la fois des mesures spécifiques destinées à mettre un terme immédiatement aux formes les plus intolérables de travail des enfants -- par exemple la servitude pour dettes ou le travail dans des conditions extrêmement dangereuses -- et un effort plus général destiné à assurer que tous les enfants soient à l'école ou reçoivent une autre formation appropriée.

Les pays en développement font aujourd'hui plus d'efforts pour trouver les moyens de réduire l'offre de main-d'œuvre enfantine que ne l'avaient fait les pays industrialisés lorsqu'ils se trouvaient au même stade de développement. La démarche consiste essentiellement à offrir aux enfants et à leurs familles des services qui réduiront la probabilité que les enfants entrent dans la vie active ou pâtissent du travail qu'ils font. De telles stratégies peuvent être ciblées avec précision et adaptées aux diverses conditions. Elles sont d'autant plus efficaces qu'elles sont mises au point au niveau local. Certains pays comme le Brésil ou les Philippines ont confié la responsabilité de la protection des enfants aux municipalités, en mettant en place des mécanismes qui permettent aux collectivités locales et à la société civile de conjuguer leurs efforts dans le cadre de programmes d'éducation, d'aide sociale, de génération de revenus, etc., spécialement conçus pour des catégories d'enfants exposés à des risques.

Il y aura beaucoup à apprendre des pays en développement à mesure qu'ils enrichiront leur expérience des moyens propres à combattre le travail des enfants dans le contexte qui est le leur, notamment de ceux utilisés pour réduire l'offre de main-d'œuvre enfantine. Les enseignements qui en seront tirés ouvriront de nouvelles pistes d'action qui viendront utilement compléter les instruments de base utilisés traditionnellement contre ce travail, à savoir la législation sur l'âge minimum, l'inspection du travail et la scolarité obligatoire.

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