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STRATÉGIES VISANT À L'ABOLITION DU TRAVAIL DES ENFANTS:
PRÉVENTION, LIBÉRATION ET RÉADAPTATION
Table des matières L'ordre de grandeur du problèmeIII. Le milieu social et économique La pauvreté source d'exploitationIV. Comment relever le défi L'éducationV. La route à suivre
I. INTRODUCTION 2. La Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant, qui est le traité international le plus largement ratifié dans le domaine des droits de l'homme, et aussi les conventions de l'OIT sur le sujet, notamment la convention (no 138) sur l'âge minimum, 1973, énoncent les objectifs et la politique générale de l'action à entreprendre pour éradiquer le travail des enfants. La convention des Nations Unies a pour objet de leur épargner l'exploitation économique et tout travail potentiellement dangereux ou susceptible de compromettre leur éducation ou de présenter des risques pour leur santé ou leur développement physique, mental, spirituel ou social. La convention no 138 de l'OIT fait obligation aux Etats Membres de prendre des mesures visant à assurer l'abolition effective du travail des enfants et précise aussi l'âge au-dessous duquel les enfants ne sauraient être admis à l'emploi; encore qu'elle ménage une certaine souplesse d'exécution pour tenir compte notamment des difficultés particulières auxquelles se heurtent les pays en développement, elle relève l'âge minimum d'admission à l'emploi dans le cas des travaux dangereux . 3. Ces conventions ont exercé une profonde influence sur les législations nationales. Toutefois, quand bien même la législation d'une grande majorité de pays en soit arrivée à le proscrire ou à le soumettre à des restrictions draconiennes, le travail des enfants subsiste à très large échelle. Souvent, on le passe sous silence ou on le justifie par la pauvreté qui en fait une fatalité ou par l'argument du travail qui constitue une utile préparation à l'âge adulte. Pour la raison même qu'il s'exerce dans l'illégalité, on en vient à douter de son existence quand on ne le nie pas purement et simplement. Quoi qu'il en soit, le mur du silence, de l'apathie et du refus de la vérité commence à se lézarder. En un temps extrêmement court, le problème du travail des enfants a fait des pas de géant. Du rang marginal qui était le sien au nombre des préoccupations de politique économique et sociale à l'échelle mondiale, il s'impose aujourd'hui en tant que priorité de haut rang à l'ordre du jour de la population du globe. Le labeur patient, persévérant et souvent ignoré qu'ont accompli ceux qui, depuis si longtemps, se dévouent pour la défense des droits de l'enfant - et parmi eux, combien d'individus, de groupements et d'organisations qui, dans le monde entier, s'y consacrent dans l'enthousiasme - commence à porter ses fruits. 4. Il ne suffit certes pas de le penser et de le proclamer scandaleux et inacceptable pour abolir le travail des enfants. Si bien intentionnés soient-ils, les efforts déployés pour y mettre fin peuvent en fait rendre la situation des enfants en cause plus intenable encore si des mesures d'accompagnement ne sont pas prises pour transformer le milieu qui se prête à cette pratique et la tolère. Les sanctions commerciales et les menaces de boycott des consommateurs ont peut être fait beaucoup pour sensibiliser l'opinion à l'égard du travail des enfants, mais bien souvent elles ont eu des conséquences inattendues qui n'ont pas toujours été un bien pour les enfants. 5. L'assaut mené contre ce fléau doit être de large portée et doit progresser simultanément sur plusieurs fronts. Prévenir le travail des enfants reste l'objectif ultime. Certes il importe de délivrer et de réadapter les millions d'enfants qui, journellement, travaillent dans des conditions dangereuses, mais si l'on ne parvient pas à endiguer le flot montant des enfants astreints au travail, la violation à grande échelle des droits de l'enfant persistera. 6. Dans le présent document de synthèse, on s'est proposé de réunir les informations et les arguments présentés dans les différents documents préparés en vue de la Conférence d'Oslo sur le travail des enfants, afin d'avoir une vue d'ensemble de l'état actuel des connaissances en ce qui concerne: l'ampleur et la nature du travail des enfants (section II), le contexte social et économique propice à son abolition (section III) et les moyens pratiques les plus efficaces de lutter contre le travail des enfants (section IV). Une dernière section propose quelques conclusions de caractère général quant à la conduite de l'action future.
II. LE TRAVAIL DES ENFANTS DANS LE MONDE D'AUJOURD'HUI L'ordre de grandeur du problème 8. Pour réaliser une estimation globale de la population d'enfants exerçant une activité économique, il faudrait avoir accès à des statistiques fiables et comparables par pays. Il n'en n'existe pas et cette absence à elle seule témoigne de la nature complexe du travail des enfants et du sujet sensible que l'on aborde. Dans nombre de pays, on ne recueille ni ne publie de chiffres sur le travail des enfants et, dans ceux où l'on produit de telles statistiques, elles n'offrent qu'un aperçu - ô combien partiel - du problème puisqu'elles excluent habituellement des pans entiers de la population en cause, notamment les enfants astreints au service domestique, ceux que recrute l'agriculture traditionnelle et ceux qui sont occupés dans le secteur non structuré. 9. Le BIT aide les pays en développement à remédier à la carence ou à l'inadéquation des statistiques officielles, ainsi qu'à recueillir de plus amples informations sur l'ordre de grandeur réel de la population enfantine au travail au moyen d'enquêtes par sondages. Dans les pays où l'on a procédé à des enquêtes expérimentales, on a constaté qu'en moyenne 25 pour cent des enfants d'âge compris entre cinq et quatorze ans se trouvaient exercer une forme ou une autre d'activité économique. D'après des estimations globales récentes du BIT, le nombre des enfants au travail d'âge compris entre cinq et quatorze ans dans les pays en développement est de l'ordre de 250 millions, dont 120 millions occupés à plein temps. Ces estimations donnent à penser que l'Afrique, région la plus pauvre du monde, compte la plus forte proportion d'enfants au travail - 40 pour cent environ -, les valeurs correspondantes pour l'Asie et l'Amérique latine étant de l'ordre de 20 pour cent. En tant que région du monde de loin la plus peuplée, l'Asie compte néanmoins le plus grand nombre d'enfants au travail. Environ 60 pour cent de ces enfants se trouvent en Asie, 32 pour cent en Afrique et 7 pour cent en Amérique latine . 10. Ces valeurs, il convient de le souligner, ne sont que des estimations très approximatives, mais les statistiques relatives à la fréquentation scolaire offrent une image guère plus optimiste. Selon l'UNESCO, 18 pour cent environ des enfants en âge de scolarité primaire, soit 110 millions d'individus, ne bénéficiaient d'aucun enseignement en 1995 . On peut raisonnablement supposer qu'une très forte proportion de ceux qui ne sont pas recrutés - de même que ceux qui ne suivent pas le premier cycle de l'enseignement secondaire - exercent une activité économique sous une forme ou sous une autre. Toutefois, les statistiques des effectifs scolaires de même que les taux d'abandon de l'école ne sont pas des indicateurs satisfaisants de l'évolution du volume de la main-d'œuvre enfantine puisqu'un grand nombre d'enfants qui travaillent s'efforcent de concilier fréquentation scolaire et activité rémunérée. Si l'on s'en tient aux enquêtes nationales accessibles, c'est une proportion comprise entre 50 et 70 pour cent de l'ensemble des enfants au travail qui fréquentent l'école ou souhaitent la fréquenter. Les tendances récentes du travail des enfants 11. Du fait de l'absence de données fiables, il n'est guère possible de se rendre compte si la main-d'œuvre enfantine s'est accrue ou a diminué avec le temps. On a quelques raisons de supposer que dans certains pays d'Asie la proportion des enfants au travail pourrait s'être stabilisée ou même avoir régressé depuis quelques années sous l'influence de certains facteurs favorables tels que la croissance du revenu par habitant, la généralisation de l'enseignement primaire et la contraction de la taille des familles. Par contre, il est possible que la main-d'œuvre enfantine ait augmenté en Afrique sous l'influence de facteurs tels que la croissance démographique rapide, l'aggravation des conditions de vie consécutive à la crise économique, l'insuffisance des investissements publics dans les services essentiels de caractère économique et social, en particulier dans l'enseignement, la guerre et les conflits civils qui ont déplacé des millions d'habitants, l'effondrement des structures familiales et l'accroissement du nombre des ménages gérés par une femme seule, la pandémie du SIDA qui a transformé des milliers d'enfants en chefs de famille. Il est cependant impossible de savoir avec certitude si ces hypothèses se vérifient dans les faits. De même, des indices apparaissent qui dénoncent la montée en puissance de l'exploitation sexuelle des enfants à l'échelle commerciale dans nombre de pays, y compris parmi ceux qui ont réalisé une croissance économique accélérée. 12. Pareillement, on ne saurait se prononcer à coup sûr quant à l'incidence de la mondialisation et de la libéralisation des échanges sur l'assujettissement des enfants au travail. Il existe des raisons de craindre que les enfants puissent compter parmi les principales victimes de cette évolution. A mesure que les entreprises et les pouvoirs publics s'efforcent de comprimer les coûts de production des industries d'exportation, ils peuvent céder à la tentation d'employer des enfants afin de devenir ou de rester compétitifs sur les marchés mondiaux. Ces craintes sont à l'origine de l'appel répété à une "clause sociale" dans les accords internationaux de commerce, qui donne lieu à d'âpres discussions lors des négociations commerciales conduites à l'échelle internationale. Les pays développés accordent la plus grande attention à la possibilité de recourir à des incitations économiques négatives en vue de décourager les partisans du travail des enfants dans les pays en développement. Les menaces de boycott des consommateurs et de sanctions commerciales ne sont pas toutefois un moyen efficace d'abolir rapidement ce travail car elles peuvent aussi entraîner avec elles maintes conséquences fâcheuses tout à fait involontaires. 13. L'état actuel des statistiques sur le sujet ne permet guère de jeter quelque lumière sur cette controverse, c'est-à-dire de mesurer ou d'observer l'ampleur du travail des enfants dans les industries d'exportation à l'échelle mondiale. Les populations d'enfants en cause ne sont certes pas négligeables, surtout si l'on prend en compte ceux qui sont indirectement impliqués - lesquels travaillent souvent dans des conditions précaires en milieu insalubre - en vertu d'arrangements de sous-traitance qui prévoient le travail à domicile ou dans un atelier exigu. En termes relatifs, toutefois, on estime que les enfants occupés dans les industries exportatrices ne représentent qu'une étroite fraction (estimée inférieure à 5 pour cent ) de la totalité des enfants au travail dans le monde; ces enfants sont en grande majorité occupés à la production destinée à la consommation intérieure et non pas dans le secteur tourné vers l'exportation. 14. Il ne faudrait pas s'imaginer que les pays à faible revenu sont les seuls où les enfants travaillent. Le problème n'épargne pas les pays industrialisés; de même, il est faux d'affirmer que le travail accompli par les enfants dans ces pays n'a d'autre finalité que la constitution d'argent de poche. Les travaux dangereux échoient habituellement, dans les pays développés, aux enfants appartenant à des minorités ethniques, aux immigrés et aux groupements de marginaux. D'après certaines sources, on assisterait à un accroissement du travail des enfants en Europe centrale et orientale. C'est néanmoins dans les pays en développement que la situation est le plus préoccupante, qu'il s'agisse du seul nombre des enfants en cause ou des conditions inacceptables dans lesquelles ils sont occupés. Les principaux secteurs d'activité enfantine 15. C'est surtout dans les exploitations agricoles, dans les ménages et dans les ateliers du secteur non structuré que l'on compte le plus d'enfants au travail, car ils s'y trouvent hors de portée des moyens de protection qui relèvent de la législation et de l'inspection du travail. Ils sont également fort nombreux dans le service domestique et dans la rue comme camelots à leur compte. C'est dans ces secteurs relativement inaccessibles de l'économie que les enfants risquent de se trouver victimes des pires abus et exposés aux plus grands dangers. Une autre tendance fâcheuse, qu'il n'est guère possible toutefois de mesurer avec précision, tient à l'âge incroyablement tendre auquel beaucoup d'enfants commencent à travailler - notamment, là encore, dans les zones rurales où ils peuvent être embauchés dès cinq ou six ans. C'est là un aspect particulièrement grave du problème car, plus tendre est l'âge d'un enfant quand il commence à travailler, plus celui-ci est vulnérable aux risques du poste de travail, à l'exploitation et aux mauvais traitements. 16. La prostitution enfantine va croissant, et les filles en sont les principales victimes. On la tolère, on va jusqu'à en favoriser la progression, et c'est le fait des personnels chargés de promouvoir les activités lucratives du tourisme international. La situation devient même plus préoccupante lorsque l'on sait que des enfants sont vendus et transportés secrètement à travers les frontières nationales pour alimenter le marché mondial du sexe. Ils sont bien souvent maintenus dans des conditions proches de la détention, séparés de leur famille dans des pays étrangers fort éloignés dont ils ignorent la langue, les lois et les coutumes. Les filles sont exposées au risque de grossesse précoce, à des maladies sexuellement transmissibles de même qu'à de graves problèmes psychologiques. L'exploitation sexuelle des enfants, l'invasion de la pornographie enfantine dont la diffusion se trouve facilitée par les nouvelles technologies de l'information comme Internet soulèvent de plus en plus l'indignation publique. 17. Il est aussi des enfants qui travaillent en esclavage. Bien qu'il soit déclaré hors la loi par presque toutes les conventions internationales ratifiées ainsi que par la législation de la plupart des pays, l'esclavage des enfants est loin d'avoir disparu. La servitude pour dettes qui implique que les enfants servent de caution humaine pour les dettes que leurs parents ont contractées est une forme courante d'esclavage des enfants dans certains pays. En dépit de sa proscription par les législations nationales, il est sans nul doute extrêmement difficile de faire appliquer les lois qui l'interdisent tant sont profondes les racines qu'il plonge dans la misère, dans les traditions locales aussi bien que dans les structures du pouvoir des collectivités. Les conditions dans lesquelles travaillent les enfants 18. Le nombre d'heures durant lesquelles les enfants sont contraints de travailler est un bon indicateur de la gravité du problème. Inévitablement, plus nombreuses sont les heures qu'ils passent au travail, moins il leur reste de temps à consacrer à l'instruction ou aux loisirs. Ce n'est pas moins de la moitié de l'ensemble des enfants assujettis au travail dans les pays en développement qui cessent de fréquenter l'école ou qui n'y sont jamais allés. Ceux qui tentent de combiner la fréquentation scolaire et le travail s'exposent à un sérieux handicap, puisque au- delà d'un certain seuil le travail exerce une influence préjudiciable sur la capacité d'apprendre des enfants. Bien qu'il soit difficile de trouver des données précises, il ne fait pas de doute que, pour la majorité des enfants obligés de travailler, le nombre des heures de travail outrepasse tous les seuils raisonnables, ce qui retentit sur la qualité et sur le volume de leur activité scolaire et, partant, compromet leurs chances d'échapper au piège de l'indigence dans lequel la plupart d'entre eux sont enfermés depuis leur naissance. A noter qu'en moyenne le nombre d'heures de travail des filles est supérieur à celui des garçons; nombreuses sont les filles qui travaillent dans leur famille ou sont recrutées pour un travail domestique où les heures travaillées sont par définition très longues. 19. Le problème se trouve encore aggravé par le fait que des milliers d'enfants qui travaillent sont exposés à des risques graves d'accident et de maladie. Ces risques ne sont pas tous de même nature, cela va de soi, dans un secteur ou dans un autre. L'agriculture pose un problème particulièrement aigu, les experts considérant ce secteur comme l'un de ceux qui présentent le plus de risques professionnels. Quoi qu'il en soit, la main-d'œuvre enfantine travaille aussi dans d'autres secteurs à risque élevé, par exemple dans les mines souterraines, et se trouve exposée à des produits chimiques dangereux et à des risques d'accident liés à l'utilisation des machines dans l'industrie et dans l'agriculture, le plus souvent en l'absence de toute formation, de toute mesure de prévention des accidents et dans des conditions d'hygiène déplorables. De telles situations sont préoccupantes pour les adultes également, bien entendu, mais elles sont beaucoup plus inacceptables dans le cas des enfants. Ceux-ci sont plus vulnérables au retentissement du travail pénible sur l'organisme comme à l'exposition aux substances dangereuses, aux produits chimiques par exemple. Ils sont incapables de résister aux effets de longues heures d'un travail pénible et monotone; ils se fatiguent plus vite que les adultes - et plus encore s'ils souffrent de malnutrition comme c'est le cas de nombre d'entre eux - et, se trouvant presque toujours inconscients des risques inhérents à leur travail, ils ne prennent pas les précautions nécessaires. Il s'ensuit que les enfants pâtissent davantage que les adultes des accidents du travail et des maladies professionnelles. 20. D'autres risques encore menacent les enfants au travail. Beaucoup d'entre eux sont physiquement et psychologiquement maltraités. Les jeunes filles occupées comme employées de maison sont peut-être les plus exploités de tous les enfants. Elles sont parfois contraintes de travailler de très longues journées durant, privées de tout contact avec leur famille, avec l'école ou les loisirs, ainsi que de tout soutien moral comme de toute relation sociale. Enfin, il leur arrive souvent aussi d'être soumises à des brutalités, à des injures ou à des sévices sexuels.
III. LE MILIEU SOCIAL ET ECONOMIQUE 22. Depuis quelques années, les points de vue quant au développement commencent à se rapprocher. Les enseignements de l'expérience mettent en lumière certaines perspectives de réussite. Les initiatives de développement qui aboutissent au recul significatif de la pauvreté et du travail des enfants comportent plusieurs éléments clés: elles se concentrent sur l'investissement dans les enfants; elles protègent les plus vulnérables et arment les plus pauvres; elles préservent la stabilité macro-économique et mettent à profit les chances qu'offre l'économie mondiale; elles renforcent le rôle d'un secteur public efficace allant de pair avec celui d'un secteur privé compétitif; elles protègent l'environnement. Les pays qui sont parvenus à faire reculer la pauvreté et à restreindre le travail des enfants ont en général accompli des progrès équilibrés sur tous ces fronts, s'épargnant ainsi une insistance excessive sur l'un d'eux (par exemple, la croissance) au détriment d'un autre (par exemple, l'équité). 23. Aucun pays, aucune collectivité ni aucun ménage ne saurait espérer parvenir à un développement humain durable s'il tolère le travail des enfants, s'il néglige le développement des ressources humaines qui le composent et s'il dissipe son bien le plus prometteur, c'est-à-dire les capacités encloses dans ses enfants. Le travail des enfants n'est pas seulement inacceptable sur le plan moral, illégal et méprisant de la dignité humaine, il représente aussi une économie misérable. Il freine le développement des ressources humaines, réduit les gains de l'individu sa vie durant, entrave la productivité et la croissance économique de la société tout entière. Les enfants qui travaillent dès leur plus jeune âge sont en général moins instruits que les autres, ce qui aggrave les inégalités sociales et économiques et compromet leurs perspectives d'ascension sociale. La pauvreté source d'exploitation 24. Le moteur le plus puissant qui pousse les enfants à accepter les travaux dangereux n'est autre que la pauvreté. Si l'on en croit les théoriciens de l'économie, lorsqu'elles incitent leurs enfants à se lancer sur le marché du travail, les familles pauvres peuvent sembler adopter une attitude économique irrationnelle, mais en fait elles n'ont guère d'alternative. Pour elles, entre la survie à court terme et le développement à long terme, le choix est extrêmement restreint. Ainsi, la misère engendre le travail des enfants, lequel perpétue la misère, les inégalités et la discrimination. D'après certaines sources, la part des enfants va parfois jusqu'à atteindre le quart du revenu des familles pauvres. Les ménages démunis consacrant une forte proportion de leur budget à l'achat de nourriture, le travail des enfants devient dès lors un facteur critique de survie. 25. D'après les statistiques de la Banque mondiale, c'est plus d'un milliard trois cents millions de personnes qui vivent actuellement avec moins d'un dollar par jour - c'est-à-dire moins que le seuil de pauvreté défini sur le plan international. S'y ajoutent deux milliards de personnes qui ne sont que marginalement mieux loties. L'UNICEF estime que les enfants représentent au moins 50 pour cent des pauvres. On évalue à 650 millions le nombre des enfants qui vivent dans un extrême dénuement, et leur nombre ne cesse d'augmenter. Entre 1988 et 1993, le nombre des enfants pauvres s'est accru d'au moins 20 pour cent en Afrique au sud du Sahara et en Amérique latine. Leur population augmente aussi en Asie méridionale de même qu'au Moyen-Orient et en Afrique du Nord. 26. Selon le Rapport mondial sur le développement humain, le niveau de la disparité des revenus entre les 20 pour cent les plus riches et les plus pauvres de la population mondiale s'est relevé, passant de 30:1 à 78:1 entre 1960 et 1994. Actuellement, les 20 pour cent les plus pauvres de la population mondiale perçoivent un misérable 1,1 pour cent du revenu mondial, ce qui représente la moitié de la part qui était la leur en 1960. L'écart qui va se creusant entre les pauvres et les riches s'observe dans les pays en développement aussi bien que dans les pays développés. Il ne fait aucun doute que la misère grandissante et les inégalités toujours plus criantes expliquent le nombre élevé des enfants qui travaillent. L'éradication de la pauvreté devra se trouver au centre des efforts de développement à l'aube du XXIe sièce, car aussi longtemps que les progrès de la misère auront le champ libre, le travail des enfants continuera de se développer. 27. Il convient de relever, toutefois, que la pauvreté ne favorise pas automatiquement le travail des enfants. S'il est vrai que la grande majorité des enfants qui travaillent appartiennent à des familles pauvres, tous les enfants pauvres n'en sont pas pour autant au travail. En fait, les raisons pour lesquelles on préfère les enfants aux travailleurs adultes ne sont bien souvent nullement économiques: les enfants sont moins informés de leurs droits, plus disposés à accepter des tâches répétitives et des travaux dangereux, et sont en outre plus obéissants. En d'autres termes, on emploie des enfants parce qu'il est plus facile de les exploiter. Une étude récente du BIT confirme que les arguments fondés sur la faible rémunération ou sur la plus grande dextérité ne sont guère valables sur le plan économique pour justifier le travail des enfants . Il n'est pas nécessaire d'attendre que la pauvreté ait disparu pour s'en prendre à l'exploitation. 28. Si la pauvreté, la maladie ou l'infirmité du soutien de famille ainsi que les autres situations critiques dans lesquelles peut se trouver un ménage débouchent souvent sur la mise au travail des enfants, un autre facteur déterminant peut convertir les enfants en travailleurs, qui n'est autre que le poids des coutumes et des traditions locales. Il arrive que les enfants soient censés jouer leur rôle social ou tenus de prendre la suite de leurs parents dans une branche d'activité particulière. Les traditions locales peuvent exiger des familles pauvres qu'elles s'endettent à l'occasion de manifestations sociales ou de cérémonies religieuses, ce qui les conduit à compter ensuite sur le travail de leurs enfants pour s'acquitter de leurs dettes. Parce que l'on n'a pas une connaissance suffisante de ses conséquences, le travail des enfants peut se trouver si profondément enraciné dans les coutumes et les habitudes locales que les parents des enfants n'ont pas eux-mêmes conscience de ce que ce travail est illégal ou préjudiciable aux intérêts des enfants. Les politiques sociales 29. S'il n'existe pas une politique délibérée qui se concentre sur les dimensions sociales ou économiques de la pauvreté, l'élimination du travail des enfants est chose impossible. L'universalisation de l'enseignement primaire et de l'enseignement secondaire du premier degré est un facteur d'importance critique dans la conception générale que l'on a de l'éradication du travail des enfants. Plus longtemps l'enfant fréquente l'école, moins il risque de se voir entraîné au travail. Outre l'investissement approprié dans l'éducation, il existe cinq facteurs de politique éducative particulièrement pertinents au regard de la limitation du travail des enfants: i) une législation régissant l'enseignement primaire obligatoire; ii) des mesures particulières garantissant l'égalité d'accès à l'école des garçons et des filles; iii) plus de qualité et plus de pertinence; iv) un calendrier scolaire souple; v) un minimum de faux frais. 30. Le coût de l'éducation explique en grande partie pourquoi les enfants désertent l'enseignement primaire. De fait, lorsque de jeunes enfants quittent l'école, ce n'est pas en premier lieu par nécessité de travailler mais à cause du coût direct de l'enseignement primaire. Les faux frais liés à l'enseignement primaire peuvent absorber jusqu'au tiers du revenu en espèces d'une famille pauvre ordinaire. Il ne faut donc pas s'étonner que la majorité des enfants travaillent pour payer leurs propres frais de fréquentation scolaire ou ceux de leurs cadets. Lorsque ces frais furent supprimés au Malawi en 1994, le nombre des inscrits de l'enseignement primaire s'est aussitôt accru de près de 50 pour cent entre une année académique et la suivante. C'est parmi les filles que l'augmentation a été la plus forte. C'est pourquoi la politique de financement de l'enseignement primaire exerce sur l'ordre de grandeur du travail des enfants une influence déterminante. Il convient de relever que la Convention relative aux droits de l'enfant contraint les Etats de rendre l'enseignement primaire obligatoire et librement accessible à tous. 31. En Inde, le ministère du Travail a procédé à une étude de l'étroite association qui s'établit entre le taux d'abandon de l'enseignement primaire et le phénomène du travail des enfants. Dans l'Etat de Kerala, par exemple, où le taux d'abandon est inférieur à 1 pour cent, on a relevé le taux le plus faible de travail des enfants malgré un niveau de revenus relativement bas. Il a été démontré dans d'autres pays que des politiques appropriées d'enseignement peuvent réduire rapidement l'incidence du travail des enfants. Il n'est pas nécessaire pour les pays à bas revenu d'attendre que leur économie ait atteint un certain niveau de développement pour étendre l'enseignement à la totalité des enfants. A l'exception peut-être des pays où la pauvreté est extrême, les budgets nationaux existants sont en mesure de consacrer à l'enseignement primaire universel l'essentiel des ressources qu'il exige. 32. Les politiques éducatives ne sont pas l'unique moyen d'éradiquer le travail des enfants. Les enfants vulnérables à la maladie ou ceux qui souffrent de malnutrition ne sont guère en mesure d'apprendre dans de bonnes conditions. Il leur faudra sans doute redoubler des classes et en fin de compte quitter l'école, au risque de devoir se mettre à travailler pour apporter un appoint au budget familial. La politique sociale doit faire en sorte que la malnutrition des enfants, leur morbidité et leur mortalité soient réduites au minimum Les pays qui ont accompli de remarquables progrès sociaux font la preuve que des politiques intégrées et multisectorielles - qui portent à son maximum la complémentarité entre les politiques de santé, les politiques en matière d'éducation et les mesures de planification familiale - sont indispensables si l'on entend mettre fin au travail des enfants. 33. En Asie orientale, par exemple, l'une des principales raisons du rapide succès de l'universalisation de l'enseignement primaire a été le relâchement de la pression démographique et la diminution concomitante de la population d'âge scolaire. La fertilité est certes un facteur déterminant du travail des enfants. Un ménage surpeuplé va généralement de pair avec une faible fréquentation scolaire des enfants qui le composent et avec une forte intégration dans la population active. Des enquêtes ont démontré que les enfants de famille nombreuse sont enclins à travailler plus longtemps dans une journée; c'est le cas en particulier des filles aînées qui, bien souvent, remplacent leur mère dans les travaux de maison et de soins aux enfants. Les politiques économiques 34. A elles seules, les politiques sociales ne sauraient parer au risque que courent les familles pauvres de devoir mettre leurs enfants au travail. En ce qu'elle accroît la capacité des pauvres de constituer un revenu - en augmentant substantiellement le produit de leurs avoirs (c'est-à-dire du travail non qualifié et de quelques lopins de terre) -, la croissance équitablement partagée est une condition préalable de l'abolition du travail des enfants. Encore que de grands progrès puissent être accomplis en faveur des enfants même en l'absence d'une forte croissance économique, ils ne sauraient être durables si la stagnation de l'économie s'éternise. Par contre, une croissance élevée mais inéquitablement répartie peut fort bien conduire à une aggravation de la pauvreté, voire du travail des enfants, durant une période transitoire tout au moins. Pour faire reculer à la fois la pauvreté et le travail des enfants, il faut par conséquent un équilibre judicieux entre la croissance et l'équité. 35. Des politiques macro-économiques saines, par exemple en matière fiscale et monétaire, ainsi qu'en ce qui concerne les taux de change et les régimes commerciaux, sont indispensables pour soutenir la croissance économique et améliorer le bien-être des enfants. Des décisions mal conçues en matière macro-économique peuvent réduire à néant l'influence des meilleures mesures possibles en vue de l'abolition du travail des enfants. 36. L'analyse a démontré que la proportion des enfants dans la population active totale s'abaisse à mesure qu'augmente le revenu par habitant. Cet effet est encore plus marqué lorsque le revenu des pauvres, et des femmes en particulier, augmente. L'accès des femmes au micro-crédit s'est révélé être un instrument particulièrement efficace de la régression de la pauvreté et du travail des enfants. Une croissance économique avide de main-d'œuvre permettra une large répartition de ses avantages et favorisera le relèvement du salaire des adultes, éliminant par là même pour les familles une des raisons majeures d'envoyer leurs enfants au travail. Une croissance qui ne parvient pas à relever les revenus des pauvres aura peu de chances d'empêcher les enfants de rejoindre la population active. 37. La croissance dans l'agriculture a constitué un des principaux éléments de la stratégie de développement qu'ont adoptée les nouveaux pays industriels de l'Asie orientale - après qu'ils eurent mené à bien les réformes agraires aux premières étapes de leur campagne de développement qui a mis en train un cycle vertueux de croissance équitablement répartie, avide de main-d'œuvre et bénéfique pour ce qui est du recul de la pauvreté. Lorsque la plus grande partie de la main-d'œuvre enfantine est occupée par les petits propriétaires, une stratégie de croissance menée par l'agriculture peut avoir une influence déterminante sur la régression du travail des enfants: plus l'agriculture traditionnelle pèse lourdement sur l'économie, plus on recourt au travail des enfants. La technologie qui se substitue à la main-d'œuvre dans l'agriculture moderne comme dans le secteur non agricole contracte la demande de main-d'œuvre enfantine tout en stimulant la demande de main-d'œuvre adulte du fait de l'accroissement des liaisons économiques en amont et en aval. 38. En visant à l'équité par la croissance, la politique fiscale joue un rôle de premier plan. L'Etat a besoin d'assurer bon an mal an la prestation des services économiques et sociaux essentiels. A l'évidence, il faut s'attaquer aux déficits fiscaux insupportables si l'on veut préparer le retour de la croissance et des coupes claires dans le budget sont souvent inévitables, mais il faut néanmoins prévoir des mesures spéciales pour épargner aux pauvres les conséquences les plus pénibles des réductions de la dépense publique. Les coupes affectant les programmes de réduction de la pauvreté risquent d'avoir des effets catastrophiques sur les familles pauvres et, partant, de ralentir gravement les efforts déployés pour réduire le travail des enfants. L'expérience a montré que les investissements dans les services sociaux essentiels permettent d'asseoir sur des bases solides un développement durable et juste des ressources humaines et qu'ils jouent un rôle indispensable dans la lutte pour l'abolition du travail des enfants. Il conviendrait par conséquent de préserver, voire de renforcer de tels programmes à la faveur d'une restructuration de la dépense publique. 39. Le rôle de l'Etat revêt une importance tout à fait critique quant au maintien de la prestation des services sociaux essentiels - qui comprennent l'enseignement élémentaire, les soins de santé primaires, l'hygiène sexuelle, les programmes de population, les programmes de nutrition, les subventions pour l'alimentation des pauvres, les services de distribution d'eau et de salubrité à bon marché. Il est désormais établi que les investissements dans les services sociaux essentiels sont particulièrement propices à un développement durable et juste des ressources humaines. S'ils décident d'augmenter le budget de ces postes, les gouvernements devront peut-être reconsidérer la répartition des postes budgétaires tout en maintenant l'ensemble de la dépense publique sous contrôle afin de préserver la stabilité macro-économique. 40. Cette constatation a incité les pays en développement intéressés à s'engager, lors du Sommet mondial pour le développement social, à consacrer aux services sociaux essentiels au moins 20 pour cent de leur dépense publique. De même, les donateurs intéressés se sont à leur tour engagés à allouer au moins 20 pour cent de l'Aide publique au développement (APD) à ces mêmes services essentiels. Cet arrangement a pris le nom d'initiative 20/20. Si l'on en croit les études entreprises dans maints pays avec le concours de l'UNICEF, les dépenses consacrées actuellement à ces services se situent très en dessous de ce niveau. En moyenne, les dépenses prévues dans les pays en développement au titre des services sociaux essentiels sont comprises entre 12 et 14 pour cent du budget de l'Etat. Selon le Rapport sur la coopération au service du développement du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, les allocations d'aide publique au développement consenties au titre de l'enseignement élémentaire et des services de santé de base sont très faibles - chacune d'elles serait inférieure à 1 pour cent du total bilatéral de l'Aide publique au développement. 41. Les allocations budgétaires et les aides consenties aux services sociaux essentiels intéressent directement la campagne pour l'abolition du travail des enfants. Ainsi que l'entend implicitement l'initiative 20/20, les gouvernements et les donateurs devraient s'efforcer de prévoir des "contrats" en faveur de ces services. L'engagement respecté de financer les services sociaux essentiels a beaucoup contribué au succès des initiatives prises dans plusieurs pays d'Asie orientale pour faire reculer la pauvreté et réduire le travail des enfants. La République de Corée et la Malaisie, par exemple, ont consacré à l'école primaire une proportion substantielle de leur budget d'enseignement, ce qui a permis l'universalisation de l'enseignement élémentaire à un stade très précoce du processus de développement. Ce premier investissement dans les ressources humaines est devenu l'un des facteurs déterminants de leur scénario de croissance équitable, réductrice de la pauvreté et avide de main-d'œuvre.
IV. COMMENT RELEVER LE DÉFI 43. Par bonheur, tout cela est en train de changer. Les pays et les collectivités commencent à se rendre compte de la gravité des implications du travail des enfants sur le plan social, sur le plan économique et sur celui du développement. On admet de plus en plus ouvertement que l'exploitation économique à grande échelle de l'enfant porte atteinte à sa dignité, à sa santé et à son instruction, et compromet la viabilité économique de la société et sa cohésion. Le travail des enfants est enfin reconnu non seulement comme une conséquence, mais encore comme une cause de misère et de sous-développement. Alors que la globalisation et la compétitivité imprègnent l'économie mondiale, la prospérité dépend cruellement des capacités et de l'adaptabilité de la personne humaine. La tolérance vis-à-vis du travail des enfants est incompatible avec l'investissement massif en ressources humaines que toute société doit consentir pour préparer son avenir. 44. On peut par conséquent se réjouir de la tournure qu'ont prise les événements depuis quelques années et de la réorientation des comportements et des politiques des pouvoirs publics dans nombre de pays où les décideurs et les praticiens s'efforcent de trouver des moyens nouveaux et pratiques de protéger la main-d'œuvre enfantine et de faire en sorte que les formes les plus extrêmes et les plus préjudiciables de travail des enfants soient abolies dans les plus brefs délais. Depuis quelques années, plusieurs pays adoptent des politiques et des programmes d'action pratique à cette fin qu'ils s'efforcent de mettre en application, souvent avec le concours d'institutions internationales telles que l'OIT et l'UNICEF. Ces programmes nationaux et internationaux sont pour la plupart récents. Le Programme international pour l'abolition du travail des enfants (IPEC) du BIT, par exemple, compte cinq ans d'âge et bien qu'il soit opérationnel dans un nombre relativement restreint de pays, il a acquis une riche expérience dans laquelle il est déjà possible de puiser. 45. L'une des principales contraintes de ces programmes tient à la nécessité d'être diversifiés, associant législation et mise en application, avec l'action pratique dans des domaines très variés, témoignant du fait que maints facteurs contribuent au travail des enfants. Il importe de se préoccuper du bon déroulement et de la coordination des activités préventives et curatives qui doivent s'inscrire dans une stratégie cohérente. L'abolition du travail des enfants étant une entreprise de grande portée et de longue haleine, il est essentiel de se fixer un ordre précis de priorité. En premier lieu, viser les formes de travail les plus scandaleuses par l'exploitation, les plus dangereuses et les plus intolérables, et veiller à ce que soient soustraits à ce travail tous les très jeunes enfants. Il appartient à chaque pays de définir son ordre de priorité et ses objectifs le plus précisément possible, et d'adapter ses stratégies comme il convient. 46. Quatre composantes essentielles de ces stratégies ont été étudiées dans des documents distincts préparés pour la présente conférence: éducation; législation et application des lois et règlements; retrait des enfants du travail et réadaptation; mobilisation sociale. Les paragraphes qui suivent récapitulent les principales réflexions que peuvent inspirer ces documents. L'éducation 47. A elle seule, l'éducation n'est pas en mesure d'abolir le travail des enfants, mais une éducation de bonne qualité, accessible et qui réponde aux besoins des enfants et de leur famille, est sans nul doute une arme puissante et efficace - comme elle l'a été jadis dans les pays aujourd'hui industrialisés. Une éducation de qualité, particulièrement au niveau primaire, produit en général d'excellents résultats qui pourront s'attaquer aux causes profondes du travail des enfants. Les fillettes en tirent le plus grand profit. Des sujets convenablement éduqués sont appelés à devenir des citoyens informés et actifs. Leurs chances sur le marché du travail sont meilleures et ils deviennent en général des travailleurs plus productifs et adaptables, aptes à fournir une contribution réelle au développement de leur pays et de leur collectivité. Ils sont enclins à former une famille plus petite et à attendre davantage de l'éducation de leurs enfants, ce qui pour l'avenir réduit la pression exercée en faveur du travail des enfants. 48. Comme pour tout investissement, le problème tient au fait que les avantages que l'on pourra tirer de cette stratégie ne pourront être perçus et exploitables qu'à moyen ou à long terme. Lorsqu'il y va de la survie de la famille et que les occasions d'accroître le revenu du ménage sont rares, alors on envoie travailler les enfants. Toutefois, même les familles les plus pauvres sont prêtes aux plus grands sacrifices pour l'éducation de leurs enfants, lorsque celle-ci leur est aisément accessible économiquement et matériellement, et lorsque l'éducation prodiguée est manifestement apte à améliorer les perspectives d'emploi de leurs enfants et leur capacité de percevoir un meilleur salaire. On a observé, par exemple, que l'école présente plus d'intérêt pour les familles pauvres lorsque la formation pratique aux travaux qualifiés figure au programme. 49. Tout cela est peut-être vrai, mais les gouvernements et la société civile s'accordent de plus en plus à penser que si les familles pauvres en viennent à choisir pour leurs enfants l'éducation de préférence au travail, des mesures particulières devront être prises et des incitations seront nécessaires. En fin de compte, le simple fait de rendre l'école accessible et d'améliorer la qualité de l'enseignement ne suffira pas à résoudre les problèmes des familles pauvres. Pour cette raison, les incitations économiques qui aident ou subventionnent les familles en cas de perte de revenu lorsque les enfants fréquentent l'école au lieu de travailler seront nécessaires. Il existe plusieurs formes de programmes incitatifs allant de la subvention en espèces aux avantages en nature, par exemple les repas gratuits pris à l'école, les soins de santé, les fournitures et les manuels scolaires, l'accès au micro-crédit, l'habillement ou la gratuité de l'inscription. Il peut s'agir aussi d'apprentissage ou d'autres programmes de travail scolaire qui associent l'instruction ou la formation au travail rémunéré en lieu et place du travail des enfants. 50. Afin de savoir si ces programmes portent véritablement leurs fruits - si les incitations atteignent leurs destinataires, si les programmes produisent l'effet désiré sur l'emploi et l'éducation des enfants et si les avantages qui en résultent sont ou non proportionnés à leurs coûts -, le BIT a récemment consulté plusieurs ONG qui ont accumulé une expérience considérable de l'administration de tels programmes. Leur appréciation était généralement positive, mais nombre d'entre elles estiment que ces programmes ont plus de chances de porter leurs fruits s'ils s'inscrivent dans une perspective plus large qui associe les incitations à d'autres activités, notamment à l'éveil de la conscience, à des mesures destinées à améliorer la qualité de l'enseignement scolaire et à développer l'implication de la collectivité. 51. L'enquête a également révélé que ces programmes peuvent se heurter à des difficultés semblables à celles que connaissent d'autres programmes de bien-être alimentés par des subventions ou par des transferts. Il peut s'agir de problèmes de corruption ou de mauvaise gestion; du risque pour les enfants et leur famille de devenir par trop dépendants du programme; de la possibilité pour les membres adultes d'un ménage d'être tentés de travailler moins; et, par-dessus tout, d'un problème bien connu: le risque que les enfants retournent simplement au travail quand cessent les incitations. De manière générale, il semble que les programmes de remplacement du revenu de cette nature conviennent à la réadaptation de la main-d'œuvre enfantine mieux que la prévention du travail des enfants, et soient plus aisément applicables en tant qu'éléments constitutifs d'un programme de plus grande envergure. On gagnerait à combiner ces programmes avec des programmes de création d'emplois ou de constitution de revenu. Cela confirme une fois de plus l'argument invoqué plus haut suivant lequel les programmes d'abolition du travail des enfants ont plus de chances de succès s'ils s'inscrivent dans une vaste stratégie multisectorielle de développement. La législation et l'application des lois et règlements 52. Tout comme dans le cas de l'éducation, le combat contre le travail des enfants ne peut être gagné par la seule action législative, mais il ne peut certainement pas l'être non plus sans cette action. L'adoption et l'harmonisation d'une législation qui prescrit un âge minimum d'admission à l'emploi, l'enseignement primaire obligatoire, l'interdiction d'affecter des enfants aux travaux dangereux ou à d'autres activités à risque, voire de les mettre en situation préjudiciable à leur éducation, à leur santé ou à leur développement, et la réglementation du travail dans les cas où il est légalement autorisé, autant de mesures qui doivent être à la base de toute stratégie nationale engagée contre le travail des enfants. Une législation bien conçue peut aider à faire entrer les principes universellement acceptés, tels que ceux qui sont inscrits dans la Convention relative aux droits de l'enfant et dans les conventions pertinentes de l'OIT, dans la réalité des foyers, des villages et des lieux de travail de tout un pays. Elle définit les normes auxquelles une société doit aspirer, met en place l'infrastructure des politiques et programmes d'une nation en ce qui concerne le travail des enfants, et définit l'étalon qui permettra de mesurer les progrès accomplis et d'évaluer les résultats obtenus. 53. De grands progrès ont été réalisés en ce domaine. Dans la plupart des pays, une législation a été adoptée qui fixe l'âge minimum d'admission à l'emploi et cette législation s'inspire pour une bonne part des conventions pertinentes de l'OIT - notamment la convention (no 138) sur l'âge minimum, 1973, et la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant. La législation de la grande majorité des pays reconnaît aussi la nécessité d'épargner aux enfants les travaux dangereux ou physiquement pénibles, le travail forcé et l'exploitation sexuelle. Quoi qu'il en soit, nombreux sont les pays qui excluent des branches d'activité entières ou certaines occupations du champ d'application de leur législation sur l'âge minimum, du fait que ces secteurs sont précisément ceux où l'on trouve la majorité des enfants qui travaillent; c'est le cas des petites exploitations agricoles, du service domestique, des petits ateliers et des entreprises du secteur non structuré. Le motif le plus fréquemment invoqué pour justifier ces dérogations est qu'il est difficile de faire appliquer la réglementation dans ces branches d'activité et ces occupations non réglementées. 54. Cela met en lumière le fait que bien souvent le problème majeur que posent la plupart des législations en vigueur tient au fait qu'elles ne sont pas appliquées et jugées inapplicables précisément dans les secteurs où elles sont le plus nécessaires. Dans la plupart des pays en développement, les services de l'Inspection du travail manquent notoirement d'effectifs et sont surchargés de travail. Ils manquent souvent aussi des ressources qui leur permettraient de se rendre dans les établissements et de procéder à leur inspection en dehors des grandes villes ou des compétences nécessaires pour traiter utilement des problèmes du travail des enfants. Enfin, ils exercent leur activité en milieu particulièrement hostile. Lorsqu'ils se disposent à agir pour faire appliquer la législation, ils s'exposent à l'indifférence générale, à l'hostilité de puissants groupements d'intérêt économique, et aussi à la complicité des enfants et de leurs parents. Tout cela confirme qu'il est de la première importance pour le combat mené contre le travail des enfants que de larges fractions du public, y compris les personnes le plus directement intéressées, se mobilisent pour en sortir victorieuses. 55. Il importe en conséquence de renforcer en priorité les mécanismes de contrôle de l'application de la réglementation sur le travail des enfants. Dans bien des pays, l'Inspection du travail pourrait s'acquitter efficacement de sa tâche pour peu qu'elle dispose de quelques ressources supplémentaires. Les inspecteurs du travail doivent aussi être assurés du plein appui des autorités politiques et judiciaires dans l'accomplissement de leur délicate mission et bénéficier d'une formation spéciale qui leur permette d'apprécier les conditions dans lesquelles travaillent les enfants, de déceler les risques auxquels ils sont exposés, de constater les violations les plus flagrantes et de les instruire. En outre, ils auront beaucoup plus de chances de s'assurer de l'appui et de la collaboration des collectivités locales s'ils conçoivent leur rôle comme consistant non seulement à veiller au maintien de l'ordre sur les lieux de travail, mais aussi à prodiguer des conseils aux enfants qui travaillent, à leurs parents et aux employeurs. 56. L'application de la législation sur le travail des enfants ne relève pas des seuls inspecteurs du travail, mais comporte aussi la surveillance du respect des droits de l'homme, du droit à l'instruction en particulier. L'objectif n'est pas seulement de soustraire les enfants à des occupations illégales, mais aussi de s'assurer qu'ils ne sont pas réaffectés ailleurs à des travaux encore plus dangereux et dans des conditions encore plus intolérables. Une collaboration plus étroite entre les inspecteurs du travail et d'autres instances publiques ou non gouvernementales susceptibles d'aider à la réadaptation des enfants qu'il faut conseiller ainsi que leurs parents est indispensable. De fait, les organisations communautaires locales, le personnel enseignant, les travailleurs sociaux et les ONG peuvent se révéler être des partenaires agissants dans la lutte contre le travail des enfants, et les institutions officielles de mise en application des lois et règlements devraient nouer des liens de collaboration avec ces groupements. 57. Au nombre des autres mesures qui pourraient être prises pour renforcer l'application de la législation, figurent l'information des enfants eux-mêmes et de leurs parents quant à leurs droits et les initiatives propres à leur rendre plus accessibles les procédures légales et administratives. Les systèmes d'enregistrement et d'instruction des plaintes de la main-d'œuvre enfantine sont parfois si compliqués qu'ils découragent parents et enfants (souvent illettrés) de toute tentative de faire valoir leurs droits. 58. Enfin, les entreprises elles-mêmes se sont préoccupées d'adopter des codes de conduite. Les instruments volontaires ont pour objet de garantir que ni la société ni ses sous-traitants n'emploieront des enfants dans des conditions qui violent la législation nationale ou portent préjudice à l'éducation des enfants, à leur santé ou à leur développement. Cela est extrêmement important à une époque de mondialisation rapide, durant laquelle les travailleurs, les collectivités et les pays sont en fait devenus concurrents pour gagner les faveurs des grandes compagnies transnationales. Les efforts déployés par les gouvernements ou les travailleurs pour garantir des droits fondamentaux ou améliorer les conditions de travail pourraient inciter une grande compagnie à aller simplement s'installer ailleurs. Quoi qu'il en soit, lorsque les employeurs adoptent des codes de conduite et sont en mesure de les appliquer, il y a de bonnes chances pour que tout se passe bien. Le retrait des enfants du travail et la réadaptation 59. Il est indispensable de disposer de données fiables quant à la nature et à l'ampleur du problème des enfants au travail pour parvenir à les libérer et à les réadapter. Le rassemblement et l'analyse de données peuvent ne pas apparaître comme des tâches très orientées vers l'action, mais la disponibilité de données fiables revêt une importance cruciale pour la fixation de l'ordre de priorité, la détermination de groupes cibles devant bénéficier de l'action par priorité, le choix d'objectifs clairs, la définition de programmes réalistes et la mesure des progrès accomplis. Le rassemblement de données ne doit pas nécessairement être un exercice pénible, bureaucratique, de longue durée et coûteux. Le BIT et l'UNICEF ont aidé les pays à mettre au point deux instruments qui améliorent leur base d'informations sur le travail des enfants et sont d'un coût relativement modique: une méthode d'enquête qui permet aux pays d'établir des statistiques de référence et une technique d'évaluation accélérée propre à rassembler rapidement des données qualitatives et quantitatives sur les problèmes que pose le travail des enfants en vue de mettre au point des programmes d'action. 60. La collecte des données sur le travail des enfants serait facilitée s'il était tenu des registres appropriés des naissances. Aux termes de l'article 7 de la Convention relative aux droits de l'enfant, tous les enfants devraient être enregistrés à leur naissance. L'enregistrement des naissances est indispensable pour permettre aux enfants de jouir de leurs droits à l'enseignement, aux soins de santé et à la prestation d'autres services, de même que pour fournir aux employeurs et aux inspecteurs du travail la preuve de l'âge des enfants. 61. Prévention, libération et réadaptation sont les trois piliers sur lesquels s'appuie toute stratégie d'abolition du travail des enfants. L'importante question de la détermination de la valeur relative de chacune de ces composantes dépendra des caractéristiques propres à chaque pays. Toutes ont bien entendu leur importance. Le retrait des enfants du travail, surtout s'il s'agit d'une activité particulièrement dangereuse et dégradante, est ce qui tend à capter l'attention du public et des médias - surtout lorsqu'il s'agit de les soustraire à des industries exportatrices. Toutefois, si cela est de nature à satisfaire la conscience des consommateurs, les conséquences de ce retrait en l'absence de tout secours financier, d'accès à l'instruction et à d'autres services peuvent être dramatiques pour les enfants. Les enfants "libérés" du travail de cette manière, et parfois aussi leur famille, peuvent subir une déchéance et se trouver contraints d'accepter de travailler dans des conditions encore plus dangereuses et clandestines. C'est pourquoi il importe que le retrait d'un enfant du travail s'accompagne de toute une série de mesures de soutien. L'enfant a besoin d'instruction, de formation, de soins de santé et de nourriture, et l'on sait que les enfants qui ont été exposés aux formes les plus viles d'exploitation dès l'âge le plus tendre pourront fort bien nécessiter des conseils intensifs, un milieu sécurisant et parfois aussi une assistance juridique et la protection de la police. Cela implique l'intervention de toute une série de services spécialisés - travailleurs sociaux, médecins de famille et pédiatres, psychiatres, juristes, etc. - secondés par des volontaires et par le personnel des collectivités locales qui, si dévoués qu'ils puissent être, devront avoir été formés et disposer d'un budget d'intervention. Le coût de mesures appropriées de réadaptation risque d'être élevé. Ce n'est pas une raison pour renoncer à ces mesures, mais les difficultés que cela implique et le coût de leur application doivent être reconnus et leur financement doit être prévu dès le départ. 62. Une autre question qui se pose tient à la manière de cibler les programmes. Plusieurs programmes et projets ont été conçus pour les enfants occupés dans certaines industries ou à certains postes spécifiques où il est notoire qu'un grand nombre d'enfants sont occupés et où l'on sait ou l'on suppose que les conditions sont particulièrement déplorables, comme le tissage des tapis ou la fabrication des allumettes. Le problème avec l'approche sectorielle tient à ce qu'elle peut rejeter des enfants qui travaillent dans d'autres industries ou à d'autres postes où les risques du travail seront encore plus grands et les conditions d'exploitation plus déplorables. Il importe par conséquent d'inclure des projets sectoriels spécifiquement ciblés dans des programmes plus vastes qui englobent tous les cas de travail d'enfants dans des conditions d'exploitation et de risque avérées, dans une zone géographique donnée, et de destiner ces programmes aux enfants qui travaillent déjà aussi bien qu'à ceux qui pourraient rejoindre bientôt la main-d'œuvre enfantine. 63. IDe fait, il importe également d'identifier avant qu'il soit trop tard les enfants qui courent le plus grand risque d'être précipités ou attirés dans une forme intolérable de travail. Par exemple, une catégorie particulièrement vulnérable, du moins dans certains pays, est celle des fillettes de famille pauvre qui risquent de se voir prises au piège de la prostitution et de se trouver peut-être par la suite dans des conditions de quasi-incarcération en pays étranger d'où elles ne pourront peut-être jamais s'échapper et où elles n'auront guère d'espoir de jouir de la protection de la loi. Ces programmes conçus en vue de pourvoir à l'éducation des fillettes, à leur formation professionnelle et à des conditions de vie plus digne, se sont révélés efficaces. En outre, on ne saurait guère douter que l'enseignement gratuit, universel et obligatoire ait un rôle capital à jouer dans les mesures préventives et, en fin de compte, dans l'abolition du travail des enfants. La mobilisation sociale 64. Il s'ensuit que la conclusion d'une alliance sociale à large spectre est une condition nécessaire de l'abolition du travail des enfants. Elle doit s'étendre des plus hauts degrés du pouvoir et de l'influence jusqu'aux collectivités et aux familles les plus pauvres et les plus démunies, ce qui s'entend de toutes les sphères du gouvernement et de tous ses niveaux, des organismes de la société civile, des partis politiques, des organisations d'employeurs et des syndicats, des associations de consommateurs, des familles, des enfants, du personnel enseignant, des spécialistes de la santé, des travailleurs sociaux et des médias. 65. Les initiatives diverses et spontanées déjà prises pour restreindre le travail des enfants sont riches d'enseignements pour la préparation d'une mobilisation sociale planifiée. Pour pouvoir concourir au mouvement contre le travail des enfants, les efforts actuellement entrepris doivent s'intégrer dans un processus plus vaste, volontairement dirigé, qui s'appuie sur des alliances sociales, où s'expriment des points de vue convergents et où l'on s'accorde sur les objectifs, les références, les calendriers, les manières de procéder et les stratégies. 66. La mobilisation sociale vaut par l'impact de son action qui dépasse la somme des diverses initiatives prises et par l'engagement de tous les échelons de la société en vue d'un objectif commun. Bien souvent, la mobilisation sociale s'accompagne de la nécessité pour les personnes directement impliquées d'acquérir de nouvelles qualifications et d'adopter des comportements nouveaux: il s'agit de partenariats stratégiques et de s'entendre sur celui ou celle qui pourra le mieux s'acquitter de telle ou telle tâche; il s'agit d'inclusion, de s'entendre pour reconnaître à sa juste valeur la contribution de chaque groupe aux progrès accomplis et de conforter l'engagement de large portée pris en vue d'atteindre les objectifs convenus. 67. Sans la collaboration et la volonté politique des gouvernements, il n'y a guère de chances que les initiatives de la mobilisation sociale soient couronnées de succès ou produisent des changements durables. Pour une large part, les gouvernements se sont montrés prudents sur les mesures à prendre contre le travail des enfants et se sont bornés à adopter des lois sur l'âge minimum d'admission à l'emploi. Quoi qu'il en soit, la ratification à peu près universelle de la Convention relative aux droits de l'enfant fait obligation aux gouvernements d'honorer les engagements qu'ils ont pris de protéger les enfants contre toutes les formes d'exploitation et de pourvoir à la prestation de services de base tels que l'enseignement primaire universel. Instrument mobilisateur, la convention exige aussi des gouvernements de considérer le travail des enfants sous un angle nouveau, admettant que l'exploitation des enfants constitue une violation de leurs droits. Malgré la susceptibilité du gouvernement de bien des pays, la mobilisation sociale a fait beaucoup pour que divers ministères s'engagent de plus en plus à s'attaquer à ce problème. 68. Si la création de conditions propres à répondre aux aspirations des citoyens relève des gouvernements, il appartient le plus souvent aux ONG et aux organismes de la société civile de contribuer à renforcer la capacité des collectivités de formuler leurs réclamations et de faire connaître leurs exigences. Compte tenu de l'expérience qu'elles ont acquise des campagnes de promotion et de leur rôle de "critiques avisés", les ONG se présentent aussi comme un pont fort utile entre la population et ses représentants officiels à tous les niveaux. Leur indépendance leur permet de dénoncer les injustices sociales et de préconiser des solutions bien avant qu'elles deviennent politiquement admissibles. Lorsque de puissants intérêts économiques ou politiques opposent une résistance à l'abolition du travail des enfants, les ONG sont à même de créer pour faire contrepoids une circonscription publique qui rend l'intervention du gouvernement possible, voire nécessaire. De fait, les ONG ont conduit le mouvement contre le travail des enfants et soutenu le principe des droits de l'enfant depuis plusieurs dizaines d'années. Leur voix et leurs efforts persistants sont pour une large part responsables du rang que ces questions occupent aujourd'hui sur l'ordre du jour des réunions internationales actuelles. 69. La mobilisation à l'échelle mondiale est en train de s'imposer comme une force qui compte. Les groupements de consommateurs, les ONG qui se préoccupent au premier chef des droits de l'homme et de l'enfance, les syndicats et les organisations d'employeurs déploient des efforts diversifiés en direction de l'objectif commun de la protection de l'enfant contre l'exploitation par le travail. Ces initiatives à l'échelle mondiale ont fait prendre conscience du problème complexe qui se pose et contribuent à la création d'un climat propice à l'action en faveur de la main-d'œuvre enfantine. 70. Enfin, l'application de la Convention relative aux droits de l'enfant et le processus de publication de rapports dont elle est l'objet donnent une nouvelle impulsion à l'action entreprise à l'échelle mondiale et ouvrent des perspectives nouvelles. Bien que la plupart des initiatives prises aient été conçues et exécutées isolément, leur influence cumulée a fait du travail des enfants un des problèmes dominants de notre temps. Les actions de mobilisation sociale y ont contribué et ce ne sera que par l'effort collectif soutenu de tous les acteurs sociaux que ce problème pourra enfin prendre place dans l'histoire.
V. LA ROUTE À SUIVRE
72. Le principal enseignement que l'on peut tirer de l'expérience acquise jusqu'à présent tient en ceci que le problème du travail des enfants n'est nullement insoluble. Compte tenu de la volonté politique des gouvernements et de la mobilisation d'une aide publique suffisante, beaucoup peut être fait pour réduire l'ampleur du travail des enfants et le préjudice qu'il porte aux enfants. Sur le plan national, cet engagement politique devrait trouver un écho dans la législation et les plans d'action nationaux en faveur de l'enfance, y compris les stratégies en vue de l'abolition du travail des enfants, ainsi que celles qui ont pour objet de garantir l'allocation nécessaire des ressources destinées à leur application sur une base durable. Les interventions internationales devraient surtout viser à soutenir des actions nationales. 73. Bien que l'abolition complète du travail des enfants soit un objectif à échéance lointaine qui ne saurait être atteint du jour au lendemain, il est des mesures pratiques qui peuvent être prises sans plus attendre. En premier lieu, la collectivité mondiale et chaque pays en particulier doivent proclamer leur engagement à traiter en priorité absolue l'abolition, dans les délais les plus brefs, des formes les plus intolérables de travail des enfants - les pratiques esclavagistes comprenant l'exploitation sexuelle, le travail forcé et le travail en servage, les travaux particulièrement dangereux ou préjudiciables à l'éducation, à la santé et au développement des enfants. Cela doit faire l'objet d'une convention et d'une recommandation nouvelles de l'OIT qui seront mises en discussion en 1998 à la Conférence internationale du Travail en vue de leur adoption en 1999. Les instruments proposés pourraient s'appliquer à tous les enfants âgés de moins de dix-huit ans et prévoir une protection particulière pour les très jeunes enfants et pour les fillettes. 74. Deuxièmement, une protection juridique plus large pourra jouer un rôle important dans la protection des enfants, tant pour empêcher le travail illégal que pour veiller à ce que des garanties juridiques soient offertes à ceux qui travaillent dans le respect des normes internationales. Trois secteurs - l'agriculture, le secteur urbain non structuré et le service domestique - se partagent la grande majorité des enfants qui travaillent de par le monde, et se caractérisent par de sérieuses difficultés d'application des lois et règlements. Ce sont les secteurs que les gouvernements exemptent le plus souvent de l'application des normes relatives à l'âge minimum. Les législations nationales se doivent de considérer la situation dans laquelle se trouvent ces secteurs. Les gouvernements nationaux devraient également harmoniser la réglementation en vigueur (à l'échelon national et local) sur l'âge minimum d'accès à l'emploi et celle qui s'applique au parachèvement de l'enseignement obligatoire. Il importe aussi essentiellement que la législation nationale proscrive tout travail des enfants âgés de moins de douze ans dans tous les secteurs d'activité. L'application de la réglementation nationale pourrait être rendue plus efficace par la mise en œuvre de systèmes nationaux d'enregistrement des naissances et par la collecte d'informations concernant l'ordre de grandeur, la répartition et les caractéristiques du travail des enfants. 75. Troisièmement, l'élaboration d'un programme comportant un calendrier pour l'abolition du travail des enfants et pour l'instauration de l'enseignement primaire universel et obligatoire devrait être traitée en priorité par les gouvernements. Une fois qu'un pays en développement s'est engagé à abolir le travail des enfants et est décidé à passer à l'action, les pays donateurs pourront démontrer que leur préoccupation quant au travail des enfants n'est pas seulement motivée par des pressions qu'exercent les consommateurs du pays et des intérêts économiques, mais qu'ils sont disposés à soutenir l'abolition de toutes les formes de travail des enfants - et non pas seulement à celles qui concernent les industries exportatrices. L'aide internationale au développement destinée à l'enseignement élémentaire a été très limitée dans le passé. La mise en œuvre de l'initiative 20/20 offre une occasion concrète de faire état de l'engagement mutuel des pays en développement et des pays développés de mettre fin au travail des enfants. 76. Quatrièmement, il convient de ne pas oublier que pour atteindre l'objectif urgent du retrait de tous les enfants astreints à des formes extrêmes de travail le plus tôt possible, il faudra investir massivement dans les programmes de protection et de réadaptation, pour lesquels il sera nécessaire de mobiliser des ressources supplémentaires. De même que dans le cas de toute approche concernant le bien-être qui dépend de transferts, la durabilité des incitations économiques positives s'est révélée poser un problème. Il faudra par conséquent combiner les incitations avec les activités de création d'emplois et de constitution de revenus à l'intention des parents d'enfants qui travaillent, l'objectif étant de réduire la dépendance de la famille vis-à-vis de la contribution de ses enfants au revenu du ménage. Etant donné que le coût de mesures appropriées de réadaptation peut être très élevé, ce pourra être l'occasion pour les institutions internationales et pour les donateurs de s'unir pour venir en aide aux gouvernements qui auront instauré une procédure de retrait et de réadaptation des enfants. 77. Cinquièmement, la conception et la mise en œuvre de programmes de libération des enfants des formes extrêmes d'exploitation, ainsi que de projets visant à empêcher les enfants de rejoindre la population active exigeront l'engagement et l'implication de larges fractions de la population, y compris les enfants eux-mêmes et leurs parents. Il faudra conclure des alliances sociales contre le travail des enfants et nommer une autorité nationale investie des pouvoirs et de l'influence nécessaires pour agir efficacement. 78. Sixièmement, la coopération internationale devra être renforcée à un autre titre important, à savoir le trafic et l'exploitation commerciale dont sont victimes les enfants contraints de se prostituer ou soumis à la pornographie. Les accords internationaux devront être développés afin de faciliter la localisation, la mise en accusation et le châtiment de ceux qui commettent des actes à ce point odieux, et la coopération entre les forces nationales de police et les organes chargés de faire respecter les lois devra être encouragée. 79. Depuis quelques années, de grands efforts ont été déployés pour que l'opinion publique mondiale, les gouvernements et les puissants groupes d'intérêt prennent mieux conscience du scandale que constitue le travail des enfants, et pour en connaître plus précisément les causes profondes et les conséquences. On admet de plus en plus aujourd'hui qu'il n'est rien de fatal ou d'irréversible dans le travail des enfants. Cette cause suscite de grandes espérances et une attente anxieuse. Le défi à relever consiste désormais à faire en sorte que ces espérances et cette attente ne soient point déçues et qu'un avenir plus serein s'ouvre aux enfants du monde.
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