Atelier no 2 - Globalisation, libéralisation et travail des enfants
Document préparé par le Bureau international du Travail (BIT) Genève, janvier 1997

MONDIALISATION ET TRAVAIL DES ENFANTS

1. Ce document débute par une brève analyse du degré actuel d'adaptation des pays en développement à la mondialisation en cours de l'économie. Il se poursuit par quelques réflexions sur les relations réciproques qui semblent exister entre la mondialisation et le travail des enfants. Il décrit enfin les mesures qui ont été prises ou qui sont discutées à différents niveaux - national, régional et international - par les secteurs public et privé en vue d'assurer que cette mondialisation ait des répercussions positives sur le travail des enfants.

A. Bref aperçu de la mondialisation
2. La mondialisation ou la globalisation sont des termes utilisés indifféremment dans le langage économique pour traduire la tendance des biens, des services et des capitaux à circuler entre les pays plus facilement et plus intensément qu'ils ne le faisaient autrefois. Cette tendance, qui s'accélère, rend les pays de plus en plus interdépendants. Elle ne leur laisse qu'un choix simple entre deux options: celle de s'adapter rapidement à cette nouvelle situation en vue de profiter des promesses de croissance et de développement qu'elle contient, ou celle de ne pas s'adapter et d'être alors entraînés dans un processus irréversible de marginalisation politique, économique et sociale.

3. Pour les pays en développement, où vivent plus de 95 pour cent des enfants qui travaillent de par le monde, l'adaptation à une économie qui se mondialise signifie essentiellement deux choses: d'une part, qu'ils soient capables d'exporter un plus gros volume de biens et de services, en particulier davantage de produits manufacturés incorporant plus de valeur ajoutée; d'autre part, qu'ils puissent attirer chez eux un plus gros volume d'investissements directs étrangers, c'est-à-dire de capitaux appartenant aux compagnies multinationales. Y sont-ils arrivés? Il est difficile de répondre à cette question par un oui ou par un non qui soit franc. Ce que l'on peut dire, lorsque l'on considère ces pays comme un ensemble, c'est qu'ils semblent être sur la bonne voie. En effet:

• durant la période 1984-1994, leurs exportations ont augmenté, en volume, à un rythme annuel moyen de 7,3 pour cent de 1984 à 1989, de 7,6 pour cent de 1990 à 1993 et de plus de 11 pour cent en 1994 et 1995, c'est-à-dire plus rapidement que celles des pays industrialisés. Par ailleurs, la part des produits manufacturés dans le volume total des exportations des pays en développement s'accroît régulièrement (18.5 pour cent en 1970, 54 pour cent en 1990), comme d'ailleurs la part de ces pays dans les importations de produits manufacturés réalisées par les pays industrialisés (5 pour cent en 1970, 14 pour cent en 1990);
• l'augmentation des flux d'investissements étrangers directs vers les pays en développement est rapide et soutenue: depuis 1980, elle a toujours été supérieure à 15 pour cent par an, avec une pointe de 45 pour cent en 1993. De 1986 à 1995, le volume mondial des investissements réalisés par les compagnies multinationales a été multiplié par cinq, passant de 60 milliards de dollars des Etats-Unis en 1986 à 300 milliards en 1995. La part de ce volume mondial obtenue par les pays en développement, qui avait été de 28 pour cent en moyenne au cours des années 1981 à 1985, s'élevait à 40 pour cent en 1994 et l'on considérait généralement qu'elle dépasserait celle des pays industrialisés avant longtemps.

4. Le tableau optimiste dressé ci-dessus de l'adaptation des pays en développement à une économie mondialisée doit toutefois être nuancé par la constatation que le degré d'adaptation varie énormément selon la région et le pays. Ainsi, si le volume des exportations de ces pays s'est accru globalement de 8.2 pour cent par an en moyenne durant la période 1991-94, cet accroissement a été dû pour une large part au bond en avant des exportations des pays émergents de l'Asie du Sud-Est (11.4 pour cent par an); en même temps, on observait une régression des exportations des pays de l'Afrique subsaharienne (2.3 pour cent par an). De leur côté, les investissements directs étrangers réalisés dans les pays en développement se répartissent de façon très inégale. En 1992, par exemple, les dix pays bénéficiaires les plus importants ont reçu 76 pour cent du total de ces investissements alors que les quarante-sept pays les moins développés n'en recevaient que 0.6 pour cent, soit 300 millions de dollars des Etats-Unis seulement. L'Afrique subsaharienne, en particulier, attire très peu les capitaux privés étrangers en dépit d'importantes mesures prises pour libéraliser la réglementation correspondante et d'autres mesures d'encouragement.

B. Relations réciproques entre la mondialisation et le travail des enfants

5. Il n'existe guère d'études de cas spécifiques permettant de tirer des conclusions sérieuses sur les relations qui existent entre la mondialisation et le travail des enfants. Certes, des experts du BIT, de l'OCDE et d'ailleurs réfléchissent à la question des liens à établir entre la libéralisation du commerce international et les normes de travail dites fondamentales - comprises comme incluant notamment l'interdiction de l'exploitation économique des enfants - mais cette réflexion examine ces liens pour toutes les normes fondamentales prises comme un ensemble. Par conséquent, les considérations ci-dessous, qui s'aventurent à parler des effets du travail des enfants sur l'adaptation des pays en développement à une économie qui se mondialise, et vice-versa, sont de simples conjectures dont le bien-fondé reste, bien évidemment, à vérifier.

6. Le travail des enfants est-il indispensable à la compétitivité des entreprises des pays en développement sur les marchés commerciaux mondiaux? A ce sujet, une étude de cas entreprise en Inde, avec le concours du BIT, dans l'industrie des tapis tissés à la main a montré que les économies réalisées sur les coûts de main-d'oeuvre par l'emploi d'enfants en lieu et place d'adultes sont étonnamment modestes lorsqu'elles sont mesurées en proportion des prix de vente des tapis aux consommateurs des pays développés: entre 5 et 10 pour cent selon le genre de tapis. Des importateurs américains, interrogés au cours de cette étude, ont indiqué qu'ils ne renonceraient à acheter des tapis de l'Inde qu'à partir du moment où les prix à l'importation augmenteraient de plus de 15 pour cent. Les auteurs de l'étude jugent dès lors non fondée l'idée largement répandue que les enfants sont, pour des raisons économiques, irremplaçables dans l'industrie des tapis qui ne serait plus compétitive sans eux. Ils considèrent, par ailleurs, que les exportateurs et les importateurs de tapis n'auraient aucun mal à absorber les surcoûts qui seraient occasionnés par l'emploi d'adultes exclusivement. A partir de ces conclusions qui s'appliquent à un secteur d'activité extrêmement concurrentiel et à forte intensité de main-d'oeuvre, que d'aucuns considèrent comme l'un des plus tributaires du travail des enfants, ils posent la question plus générale de savoir s'il existe vraiment des industries dont la compétitivité repose sur l'utilisation d'une main-d'oeuvre enfantine; ils concluent, de leur côté, que c'est à ceux qui le prétendent d'en apporter la preuve.

7. Le travail des enfants donne-t-il aux pays en développement un avantage concurrentiel dans le commerce international? Examinant cette question, mais pour l'ensemble des normes de travail fondamentales, une récente étude de l'OCDE a conclu que rien n'indique que les pays à normes de travail faibles enregistrent globalement de meilleurs résultats à l'exportation que les pays à normes de travail élevées. Cette conclusion paraît avoir une pertinence particulière dans le cas du travail des enfants. En effet, tel qu'il est souvent pratiqué dans les pays en développement, ce travail nuit gravement au développement intellectuel des enfants et les empêche de devenir des adultes productifs et utiles à la société. Or, dans une économie mondialisée, caractérisée par une concurrence acharnée entre les nations afin de conquérir des parts du marché mondial des biens et des services et d'attirer les investissements directs étrangers, les pays doivent disposer d'un réservoir bien alimenté de travailleurs qualifiés, de techniciens et de cadres et, par conséquent, investir massivement dans le développement de leurs ressources humaines. Cet investissement s'accommode mal des pratiques actuelles de travail des enfants. En réalité, l'exploitation de la main-d'oeuvre enfantine comporte le risque grave de compromettre les perspectives économiques à long terme des pays en développement qui ne font rien pour la combattre.

9. Le travail des enfants fait-il obstacle aux investissements directs étrangers? Il semble que non. Comme l'étude précitée de l'OCDE l'indique, les décisions des compagnies multinationales d'investir dans un pays en développement donné ne sont guère influencées par la manière dont ce pays respecte les normes de travail fondamentales, comme celles qui interdisent l'exploitation économique des enfants. Les critères qui jouent en faveur de ces investissements sont d'une autre nature: stabilité économique et politique, attitude favorable envers l'entreprise privée, clarté et transparence de l'attitude gouvernementale à l'égard des investisseurs étrangers, absence d'obstacles aux rapatriement des bénéfices, etc. C'est ainsi que l'Inde, où le travail des enfants est largement pratiqué, suscite de plus en plus l'intérêt des compagnies multinationales depuis qu'il a procédé à la libéralisation de sa réglementation sur les investissements étrangers. Inversement, on peut raisonnablement considérer que les pays en développement qui décideraient de respecter plus strictement les normes de travail fondamentales ne s'exposeraient à aucun risque de répercussions négatives sur le plan des flux d'investissements directs étrangers. On peut même penser que toute action prise pour remplacer les travailleurs enfants par des travailleurs adultes constitue un puissant stimulant pour améliorer la productivité au moyen d'investissements en capital humain et matériel.

10. La mondialisation va-t-elle entraîner une augmentation du recours au travail des enfants ou contribuer, au contraire, à réduire son incidence? Il n'est pas facile de répondre à cette question. Toutefois, on peut penser que les résultats de la mondialisation seront, de ce point de vue, bénéfiques à long terme. En effet, l'accroissement des investissements directs étrangers dans les pays en développement et l'ouverture plus large des marchés commerciaux mondiaux aux produits fabriqués sur leur sol par des entreprises locales ou étrangères devraient stimuler fortement les exportations de ces pays, leur permettre d'acquérir plus de devises étrangères ainsi que des techniques et des compétences de pointe, améliorer la productivité du travail et accroître substantiellement le nombre des emplois productifs dans le secteur moderne de l'économie. Bien que les compagnies multinationales aient, jusqu'à une époque récente, créé relativement peu d'emplois dans les pays en développement, on peut raisonnablement estimer que leurs créations d'emplois se feront à un rythme plus rapide à mesure que s'accélèrera le rythme des investissements qu'elles réalisent dans ces pays et pour autant que ceux-ci soient judicieusement orientés vers les secteurs ou activités les plus propices à l'absorption de main-d'oeuvre. Les travailleurs adultes recrutés en plus grand nombre par ces compagnies, généralement dans le secteur non structuré de l'économie, verront leur sort s'améliorer grâce à un emploi plus stable et plus rémunérateur, ce qui réduira la nécessité économique du travail des enfants pour les familles concernées. Dans une perspective à long terme, une adaptation pleinement réussie des pays en développement à une économie mondialisée devrait donc s'accompagner d'une réduction significative de l'incidence du travail des enfants.

11. Le raisonnement ci-dessus devrait toutefois être nuancé par les observations suivantes:

• premièrement, s'il est vrai que les filiales étrangères des compagnies multinationales n'emploient pas directement des enfants, nombre d'entre elles sous-traitent une partie de leur production à des petits entrepreneurs ou à des familles (travail à domicile) qui, d'habitude, font un large recours au travail des enfants. Par ailleurs, la sous-traitance est pratiquée plus largement encore par les grandes entreprises d'origine nationale axées sur l'exportation, celles-ci se limitant parfois à commercialiser les produits fabriqués de cette façon (dans l'industrie du vêtement, par exemple). En conséquence, les effets positifs sur le travail des enfants résultant de la création directe d'emplois par les filiales étrangères des compagnies multinationales pourraient se voir réduits en partie par les effets négatifs résultant d'un recours plus intensif à la sous-traitance;
• deuxièmement, beaucoup de pays en développement souffrent toujours d'instabilité économique, d'un endettement extérieur élevé et d'un rythme d'inflation rapide et ce n'est qu'à la suite d'un long et patient effort d'ajustement et de réformes économiques qu'ils seront à même de commencer à bénéficier des fruits de la mondialisation en termes de croissance et de création d'emplois. Dans le court et le moyen terme, la poursuite de cet effort viendra contrecarrer les possibilités d'améliorer les niveaux de vie des familles les plus pauvres et de réduire le besoin de celles-ci de mettre leurs enfants au travail. Les autorités de ces pays devraient éviter d'adopter des mesures radicales, comme les licenciements abrupts et massifs de main-d'oeuvre ou la suppression soudaine des subventions gouvernementales aux prix des produits de grande consommation, car elles ne manqueraient pas d'accroître le nombre des familles en situation de pauvreté absolue et, par conséquent, l'offre de main-d'oeuvre enfantine. Elles devraient plutôt recourir à des mesures de transfert planifié de la main d'oeuvre des activités en déclin vers des activités nouvelles et mettre en place des filets de sécurité pour les groupes déshérités de la population. S'agissant des pays de l'Afrique subsaharienne, il semble qu'ils resteront à la traîne du processus de mondialisation - et que la proportion des enfants qui y travaillent, déjà aujourd'hui la plus élevée de toutes les régions en développement, se renforcera - si la communauté internationale ne met pas en place rapidement une vaste programme d'action solidaire en leur faveur. Outre l'aide financière publique des pays développés, ce programme devrait inclure une action vigoureuse destinée à promouvoir les investissements directs étrangers ainsi qu'une assistance technique qui soit à la hauteur de l'énorme besoin des pays d'Afrique de s'adapter sans plus de retard à la mondialisation de l'économie;
• troisièmement, si l'adoption de mesures permettant d'exploiter au mieux les avantages de la mondialisation sont la clé d'une croissance économique durable et d'une amélioration de l'emploi productif, elles ne suffiront pas à éliminer la pauvreté et le sous-emploi massif qui sont la cause première de l'offre de main-d'oeuvre enfantine dans les pays en développement. En effet, même là où ces mesures se traduiront par une absorption élevée de main-d'oeuvre dans le secteur moderne de l'économie, la grande masse de la population continuera à devoir compter longtemps encore, pour sa survie, sur l'agriculture traditionnelle et sur le secteur urbain non structuré, deux secteurs où sont occupés la majeure partie des travailleurs enfants. Pour que la mondialisation de l'économie puisse exercer un effet bénéfique sur le travail des enfants, il est par conséquent impératif que les mesures prises par les pays en développement en vue de s'y adapter ne le soient pas au détriment de celles qui restent nécessaires pour améliorer la productivité de l'agriculture traditionnelle et du secteur informel urbain mais qu'elles complètent ces dernières et soient étroitement coordonnées avec elles.

C. Initiatives prises ou discutées dans les enceintes gouvernementales
12. La mondialisation accélérée de l'économie a été, ces derniers années, à l'origine d'un vaste débat sur les mesures propres à protéger les droits fondamentaux des travailleurs jugés menacés par la concurrence acharnée entre les pays qu'elle provoque sur les marchés commerciaux et financiers mondiaux. Dans ce débat, la menace que fait peser cette mondialisation en termes d'exploitation de la main-d'oeuvre enfantine n'est pas passée inaperçue. Elle a suscité, aux niveaux national, régional et international, un certain nombre de mesures qui lient ou cherchent à lier le commerce au respect de certains règles en matière de travail des enfants. Ces initiatives sont présentées ci-après.

Initiatives gouvernementales au niveau national
13. A l'exception de celui des Etats-Unis, les gouvernements des pays développés n'ont pas pris, de façon unilatérale, des mesures de nature commerciale contre les pays en développement qui recourent au travail des enfants.

14. Le système généralisé des préférences commerciales des Etats-Unis. Parmi les 27 pays développés qui appliquent aujourd'hui un système généralisé de préférences dans leurs relations commerciales avec les pays en développement, celui des Etats-Unis est le seul à avoir lié l'octroi de ces préférences au respect des droits des travailleurs. Le système américain, qui existe depuis 1976, exempte de droits de douane une série de produits importés de certains pays en développement désignés par le Président des Etats-Unis. C'est en 1984 qu'a été incorporée dans ce système une référence aux droits des travailleurs internationalement reconnus. Les droits en question concernent la liberté syndicale, le droit d'organisation et de négociation collective, la fixation d'un âge minimum d'admission à l'emploi, l'interdiction de toute forme de travail forcé ou obligatoire et la garantie de conditions adéquates en matière de salaire minimum, de durée du travail et de sécurité et d'hygiène du travail. Pour pouvoir bénéficier ou continuer à bénéficier du système, un pays en développement doit faire la preuve, à la satisfaction du gouvernement américain, qu'il prend des mesures (taking steps) pour faire appliquer ces droits. Les citoyens américains ou leurs organisations représentatives, comme par exemple les organisations de travailleurs, peuvent déposer devant le sous-comité chargé d'administrer le système une pétition contre un pays bénéficiaire pour cause de non respect de l'un ou l'autre de ces droits. Au cas où ce sous-comité estime qu'il y a dans la pétition des éléments qui justifient son examen, celui-ci est entrepris au moyen d'auditions publiques, de consultations auprès des services gouvernementaux chargés du commerce et de contacts avec les représentants du gouvernement du pays incriminé. Dans quelques cas, cette procédure a conduit le Président des Etats-Unis à retirer, en totalité ou en partie, les avantages commerciaux octroyés par le système.

15. L'incorporation dans le système américain des préférences commerciales d'un critère de conditionnalité lié au respect des droits des travailleurs internationalement reconnus a été critiquée par les gouvernements des pays en développement qui y voient une menace de sanction. C'est ainsi que dans une lettre commune adressée en septembre 1993 à l'administration américaine, à l'occasion du renouvellement du système, les représentants gouvernementaux de treize pays bénéficiaires signalaient à celle-ci: "Nos gouvernements ont besoin d'encouragements, pas de sanctions" ("Our governments are in need of incentives, not penalties").

16. Bien que favorable au système, le mouvement syndical des Etats-Unis lui fait plusieurs reproches, notamment celui de ne pas indiquer explicitement que les droits des travailleurs internationalement reconnus sont ceux tels que définis, dans leur contenu, par les conventions pertinentes de l'OIT. Un deuxième reproche concerne le langage utilisé par le système: celui-ci limite l'obligation des pays bénéficiaires à "prendre des mesures" en vue d'assurer l'application de ces droits. Les syndicats américains jugent ce langage ambigu dans la mesure où un gouvernement peut fort bien prendre des mesures sans pour autant respecter pleinement les droits des travailleurs. Ils reprochent aussi à l'administration américaine d'arrêter souvent la procédure d'examen des pétitions dès lors qu'elle a obtenu du gouvernement incriminé la promesse que des mesures correctives seraient prises; or, constatent les syndicats, ces promesses sont rarement tenues.

17. Selon l'administration américaine, l'incorporation d'un critère de conditionnalité lié au respect des droits des travailleurs internationalement reconnus n'a pas pour objet de limiter l'accès des pays en développement aux préférences commerciales fixées par le système mais de les encourager à progresser sur la voie de l'application de ces droits. En fait, le gouvernement américain semble réticent à suspendre le bénéfice de ces préférences. Le Président des Etats-Unis ne s'y est résolu que très rarement, d'habitude à la suite de pétitions introduites pour dénoncer des violations graves de la liberté syndicale et du droit d'organisation. De façon surprenante, l'accusation de faire travailler des enfants n'a été faite que dans un nombre très limité de cas. C'est toutefois pour ce motif, parmi d'autres, que le Pakistan s'est vu retirer temporairement quelques uns des avantages du système en novembre 1995.

18. Le projet de loi Harkin aux Etats-Unis. On ne trouve pas d'exemple de pays développés qui interdisent l'entrée chez eux de produits en provenance des pays en développement pour la raison que ces produits ont été fabriqués à l'aide d'une main-d'oeuvre enfantine. Aux Etats-Unis, toutefois, un projet de loi déposé en 1993 par le Sénateur Harkin (Child Labour Deterrence Act) prohiberait, au cas où il serait adopté, l'importation dans ce pays de minerais et d'articles manufacturés ayant été produits dans ces conditions. La simple menace de sanctions commerciales contenue dans ce projet de loi a amené les employeurs de l'industrie de l'habillement du Bangladesh à renvoyer du jour au lendemain plusieurs dizaines de milliers d'enfants, des filles dans leur très grande majorité. Une enquête faite par le BIT auprès d'un échantillon des enfants licenciés à signalé que ceux-ci se sont tournés vers d'autres activités, souvent plus dangereuses, et qu'aucun n'est retourné à l'école. Cet exemple montre qu'il est nécessaire de traiter de façon globale, et non sectorielle, les problèmes posés par le travail des enfants si l'on veut éviter que ces problèmes ne soient simplement transférés d'un secteur de l'activité économique à un autre. Il montre aussi que le retrait des enfants de leur travail doit se faire d'une manière soigneusement planifiée au risque, sinon, de les pousser dans une situation bien pire où ils se retrouveront totalement démunis.

Initiatives intergouvernementales au niveau régional
19. Le schéma des préférences tarifaires généralisées de l'Union européenne. Ce schéma, appliqué depuis 1971, consiste à octroyer des réductions des droits du tarif douanier commun en vigueur pour un certain nombre de produits en provenance de certains pays en développement. Ces réductions sont de 15, 30, 65 ou 100 pour cent desdits droits selon la nature des produits dont il s'agit. Par ailleurs, ces droits sont totalement suspendus pour tous les produits couverts par le schéma dans le cas des pays les moins avancés qui ont été désignés par le Conseil européen.

20. En vertu du règlement du Conseil européen de décembre 1994 portant renouvellement du schéma des préférences tarifaires généralisées durant les années 1995 à 1998, le Conseil peut décider de retirer temporairement, en totalité ou en partie, les bénéfices du schéma dans un certain nombre de cas, notamment en cas de pratique de toute forme d'esclavage, tel que défini par les conventions nos 29 et 105 de l'OIT sur le travail forcé. Cette pratique peut être dénoncée à la Commission européenne par les Etats membres de l'Union, ainsi que par toute personne physique ou morale et toute association n'ayant pas la personnalité juridique qui fait la preuve d'un intérêt à la mesure de retrait temporaire. Dans les huit jours ouvrables suivant la dénonciation, des consultations ont lieu au sein du comité de gestion des préférences généralisées composé de représentants des Etats Membres et présidé par un représentant de la Commission. Lorsqu'à l'issue de ces consultations la Commission estime qu'il existe des éléments de preuve suffisants pour justifier l'ouverture d'une enquête, elle annonce officiellement l'ouverture de celle-ci et la notifie aux autorités compétentes du pays bénéficiaire incriminé. Cette enquête doit durer un an au minimum et elle peut être prolongée si nécessaire. La Commission recherche toute information estimée nécessaire, procède à des auditions, dépêche sur place, le cas échéant, ses propres experts et offre au pays incriminé la possibilité de s'expliquer et de réfuter les allégations faites contre lui. Au terme de cette enquête, la Commission en soumet les résultats au Comité de gestion des préférences tarifaires généralisées. Si elle estime qu'une mesure de retrait temporaire n'est pas nécessaire, elle publie, après consultation de ce comité, un avis de clôture de l'enquête, comportant un résumé de ses conclusions essentielles. Dans le cas contraire, elle fait une proposition appropriée au Conseil qui statue sur celle-ci à la majorité qualifiée.

21. A la connaissance du BIT, le recours à cette procédure pour obtenir le retrait temporaire des bénéfices du schéma n'a été utilisé qu'une seule fois pour cause de pratique d'esclavage. Le 12 juin 1995, la Confédération européenne des syndicats a réclamé officiellement, en son nom et au nom de la CISL et du comité européen de la Fédération internationale des travailleurs des industries textiles, de la confection et du cuir, le retrait du Pakistan pour violations répétées des dispositions des conventions nos 29 et 105 de l'OIT sur le travail forcé. La lettre adressée à cet effet au Vice-président de la Commission européenne dénonçait la pratique très répandue dans ce pays du "peshgi", une forme de servitude pour dettes dont seraient victimes de nombreux enfants et adultes en dépit d'une loi adoptée en 1992 pour l'interdire. A la suite de cette plainte, il a été décidé de procéder à une enquête et le gouvernement pakistanais, saisi de ces allégations, a été prié de s'expliquer. A la lumière des informations disponibles au BIT, il semble que l'on s'oriente vers une approche constructive de ce cas, une approche qui consisterait pour le gouvernement incriminé à mettre en oeuvre, avec l'assistance financière de la Commission européenne et la coopération technique de l'IPEC, un ambitieux programme d'action contre le travail servile des enfants et d'éviter ainsi l'éviction du Pakistan du schéma des préférences tarifaires généralisées de l'Union européenne.

22. Du point de vue de la lutte contre le travail des enfants, le règlement du Conseil européen signalé ci-dessus contient une disposition particulièrement intéressante. En effet, il institue, à partir du 1er janvier 1998, des régimes spéciaux d'encouragement consistant à octroyer des préférences additionnelles aux pays bénéficiaires du schéma qui apporteront la preuve qu'ils ont adopté et appliquent effectivement des dispositions légales internes incorporant le contenu des conventions no 87 et 98 de l'OIT sur la liberté syndicale et le droit d'organisation et de négociation collective et de la convention no 138 de l'OIT sur l'âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail. Ces régimes incitatifs font suite à une demande formulée à la Commission par le Parlement européen dans le rapport qu'il avait adopté en 1994 sur l'introduction d'une clause sociale dans les accords de commerce bilatéraux et multilatéraux. Aux fins de leur mise en place, la Commission a été chargée de préparer un rapport sur les résultats des analyses faites dans d'autres enceintes internationales, notamment à l'OIT, sur les relations entre le commerce et les droits des travailleurs. Ce rapport servira de base au Conseil européen pour un examen de ces relations qu'il se propose de faire en 1997. A la lumière des conclusions de cet examen et en utilisant des critères internationalement acceptés, objectifs et opérationnels, la Commission soumettra au Conseil européen une proposition de décision sur l'intensité des régimes spéciaux d'encouragement et sur les modalités de leur mise en oeuvre. De l'avis du BIT, ce développement revêt une importance particulière du point de vue des relations entre le commerce international et les droits fondamentaux des travailleurs. C'est la première fois, en effet, que la menace de sanctions commerciales pesant sur les pays qui ne respectent pas ces droits est contrebalancée par la promesse d'avantages commerciaux plus consistants pour les pays prouvant qu'ils les appliquent dans leurs législations et pratiques nationales. L'histoire nous dira dans quelle mesure ces régimes ont constitué, pour les pays en développement, un stimulant à accroître leurs efforts contre le travail des enfants.

23. L'Accord nord-américain de coopération dans le domaine du travail (The North-American Agreement on Labour Cooperation). Cet accord a été signé le 13 septembre 1993 par les gouvernements du Canada, des Etats-Unis et du Mexique. Il complète l'Accord de libre échange nord-américain (ALENA), conclu en décembre 1992 en vue de libéraliser les échanges commerciaux entre les trois pays. Il a été négocié à la suite des craintes exprimées aux Etats-Unis, en particulier par le mouvement syndical, que l'ALENA ne se traduise, en fin de compte, par une destruction d'emplois et par une détérioration des salaires et des conditions de travail pour les travailleurs américains.

24. Cet accord complémentaire donne à un pays signataire la faculté de porter plainte contre un autre pays signataire pour non respect persistant des dispositions de sa législation du travail en matière de salaires minima, de sécurité et d'hygiène du travail et de travail des enfants. Il n'est pas fait référence dans cet accord aux conventions pertinentes de l'OIT, pas plus qu'à un minimum convenu qui serait obligatoire dans les trois pays. Le minimum à respecter est celui fixé par la législation en vigueur dans chaque pays et rien, dans l'accord, n'interdirait à un pays signataire de modifier sa législation dans un sens défavorable aux travailleurs. Par ailleurs, la plainte ne peut être examinée que si le pays plaignant apporte la preuve que les infractions répétées à la législation nationale ont une relation avec le commerce, en d'autres termes qu'elles le défavorisent dans ses échanges commerciaux avec le pays incriminé.

25. L'accord complémentaire précité prévoit des sanctions commerciales à l'encontre du pays contrevenant. Ces sanctions peuvent être décidées au terme d'une procédure de conciliation, lorsque celle-ci n'a pas abouti. Les sanctions consistent dans une première étape dans l'imposition d'une amende; si le pays contrevenant ne paie pas l'amende ou continue de ne pas respecter sa législation, il pourrait voir sa participation à l'ALENA suspendue de façon temporaire.

26. En fait, l'imposition de ces sanctions semble très improbable. En effet, il existe une procédure de règlement des différends qui donne au pays plaignant et au pays incriminé la possibilité de trouver un terrain d'entente, d'abord par des discussions au niveau ministériel qui se tiennent au sein de la Commission de coopération dans le domaine du travail instituée pour contrôler la mise en oeuvre de l'accord. Toutefois, la possibilité existe que ces discussions n'aboutissent pas, auquel cas la plainte doit être examinée par un comité d'évaluation composé d'experts indépendants. Au cas où le pays plaignant n'est pas satisfait des conclusions de ce comité, il peut réclamer la constitution d'un panel d'arbitres. Si ce panel reconnaît qu'il y a effectivement des déficiences dans l'application de la législation nationale du travail, le pays plaignant et le pays incriminé ont 60 jours à leur disposition pour négocier un plan d'action destiné à remédier à ces déficiences. Si cette négociation n'aboutit pas, le panel d'arbitres propose lui-même un plan d'action. Finalement, ce n'est que si aucune suite n'est donnée à ce dernier que les sanctions signalées ci-dessus seront éventuellement prises.

27. C'est la première fois, avec l'Accord nord-américain sur la coopération dans le domaine du travail, qu'un accord commercial multilatéral, en l'occurrence l'ALENA, comporte une clause sociale prévoyant l'imposition de sanctions commerciales pour non respect de certains droits des travailleurs. N'ayant que trois ans d'âge, cet accord n'a pas encore été évalué du point de vue de ses effets, notamment sur l'intensité du recours à la main-d'oeuvre enfantine. Par ailleurs, le BIT n'a pas eu connaissance de plaintes déposées contre l'un des pays signataires pour non respect de ses dispositions législatives nationales relatives au travail des enfants.

Initiatives intergouvernementales au plan international
28. La concurrence plus vive à laquelle se livrent les nations dans l'environnement économique plus dur créé par la mondialisation de l'économie a suscité dans certains milieux la crainte que la pression en découlant n'ait des répercussions dommageables sur le progrès social. Elle les a incités à remettre sur le tapis l'idée ancienne de donner une dimension obligatoire à la protection des droits des travailleurs internationalement reconnus et à proposer, dans ce but, l'inclusion d'une clause sociale dans les accords de commerce internationaux. Selon cette proposition, les pays qui participent au commerce international devraient souscrire à l'obligation de respecter certains droits des travailleurs, notamment celui des enfants de ne pas être astreints au travail avant un certain âge, et cela même s'ils n'ont pas ratifié les conventions correspondantes de l'OIT; par ailleurs, des sanctions commerciales leur seraient imposées en cas de non respect de ces droits. Elle a occasionné des réactions radicales de la part de deux groupes. D'une part, ses défenseurs - quelques gouvernements, surtout de pays développés, et les organisations de travailleurs - sont accusés de chercher à imposer des niveaux minima de salaires et de conditions de travail sans égard au niveau du développement économique des pays et, par conséquent, de vouloir détruire, par une sorte de protectionnisme déguisé, l'avantage comparatif des pays en développement et des pays émergents. De leur côté, ses opposants - la majorité des gouvernements, surtout ceux des pays en développement, et les organisations d'employeurs - sont accusés de chercher, par le maintien de sous-normes sur les droits des travailleurs, à améliorer la position concurrentielle de certains pays sur les marchés commerciaux mondiaux et à faire preuve de concurrence déloyale envers les pays plus respectueux de ces droits.

29. Les discussions à l'OIT. La question de la clause sociale n'a pas manqué d'être posée dans le cadre de l'OIT et, dès juin 1994, le Conseil d'administration du BIT décidait d'établir un groupe de travail sur la dimension sociale de la libéralisation du commerce international. Le titre donné à ce groupe de travail illustre bien la volonté de cet organe directeur de l'OIT de ne pas limiter l'examen de la clause sociale à la seule question des sanctions commerciales, ce qui conduit à des confrontations stériles, mais de l'étendre à la question plus large des mécanismes à mettre en place pour garantir que le progrès économique engendré par cette libéralisation se traduise par une nouvelle avancée sur le plan social.

30. Les discussions de ce groupe de travail se poursuivent mais il est possible, d'ores et déjà, d'en tirer quelques conclusions:

• en premier lieu, un large accord a été obtenu sur les normes internationales du travail qui devraient être considérées fondamentales en relation avec la libéralisation du commerce international. Il a été notamment admis que la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930, et la convention (no 138) sur l'âge minimum, 1973, tellement importantes pour la lutte contre le travail des enfants, devraient en faire partie. Par ailleurs, on peut raisonnablement considérer qu'il en sera de même de la convention envisagée sur les formes extrêmes du travail des enfants, au cas où son adoption serait décidée par la Conférence internationale du Travail en juin 1999;
• en second lieu, il a été reconnu aussi qu'il existe à l'OIT un cadre normatif bien développé pour déterminer par accord international ce que sont des normes de travail décentes et équitables ainsi qu'un mécanisme éprouvé, vigoureux et peu politisé pour contrôler les obligations acceptées à l'intérieur de ce cadre. Le groupe de travail a également insisté sur le caractère essentiellement volontaire de la ratification des conventions de l'OIT et sur le fait que l'OIT n'a pas et ne devrait pas chercher à avoir des pouvoirs coercitifs à l'égard des pays ne respectant pas les conventions qu'ils ont librement ratifiées, mais qu'elle devrait se limiter à exercer une pression morale sur ces pays et s'en remettre aux pressions des autres gouvernements et des partenaires sociaux ainsi qu'à la force de l'opinion publique;
• en troisième lieu, si les craintes et les suspicions n'ont pas totalement disparu, le groupe de travail a permis de mieux définir ce qui est en cause en matière de dimension sociale de la libéralisation du commerce international. Les quelques membres gouvernementaux et les membres travailleurs partisans d'une clause sociale ont confirmé qu'ils ne cherchaient pas à établir par cette clause des salaires minimum universels et des conditions de travail uniformes partout; pour eux, le contenu d'une éventuelle clause sociale devrait se limiter à quelques droits des travailleurs vraiment fondamentaux, parmi lesquels la suppression du travail forcé et la protection des enfants contre le travail prématuré, et ils reconnaissent que les pays en développement ont le droit de poursuivre leur développement économique en profitant pleinement de leurs avantages comparatifs légitimes. De leur côté, les nombreux membres gouvernementaux et les membres employeurs opposés à la clause sociale ont reconnu la validité des droits fondamentaux des travailleurs et ont confirmé leur engagement à chercher à améliorer les conditions sociales parallèlement à la croissance économique;
• en quatrième lieu, à la suite d'une proposition faite par le groupe de travail, le Conseil d'administration a décidé, en novembre 1995, de suspendre à l'OIT toute discussion sur la question des sanctions commerciales et de centrer dorénavant le débat sur les moyens propres à assurer que, dans une certaine mesure au moins, le progrès économique rendu possible par la libéralisation du commerce international se traduise par une amélioration du sort des travailleurs. Le groupe de travail avait estimé, en effet, que l'OIT n'avait pas pour rôle de redresser les distorsions créées dans la concurrence internationale par les niveaux différents de protection sociale offerts aux travailleurs dans les divers pays mais que cette libéralisation devait devenir sa préoccupation légitime dès lors qu'elle affectait la capacité et la volonté des Etats Membres de poursuivre les objectifs sociaux énoncés par sa Constitution.

31. Comment garantir que les pays s'efforceront, de bonne foi, de distribuer les fruits de la libéralisation du commerce international de façon équitable à l'intérieur de leurs sociétés? Après la décision prise d'arrêter le débat sur la question des sanctions commerciales à l'encontre des pays ne respectant pas les droits fondamentaux des travailleurs, c'est là la grande question qui se pose aujourd'hui à l'OIT et qui accapare l'attention du groupe de travail précité. A ce sujet, diverses propositions ont été faites:

• d'abord, que le BIT mène des campagnes incessantes en vue de la ratification des conventions fondamentales de l'OIT aussi longtemps que ces conventions n'auront pas été ratifiées partout. Le BIT a lancé en 1995 une première campagne dont les résultats sont encourageants; c'est ainsi qu'elle a permis d'obtenir cinq nouvelles ratifications (Argentine, Costa Rica, El Salvador, Népal et Tunisie) de la convention (no 138) sur l'âge minimum, 1973;
• il a été proposé ensuite que la procédure spéciale utilisée pour le contrôle de l'application des conventions no 87 et 98 sur la liberté syndicale et le droit d'organisation et de négociation collective soit étendue à d'autres conventions fondamentales de l'OIT, comme la convention (no 29) sur le travail forcé, 1929, tellement utile du point de vue de la lutte contre le travail servile des enfants et leur protection contre la prostitution. Cette procédure spéciale, qui part du principe que le respect des droits fondamentaux des travailleurs est une obligation implicite à la qualité de membre de l'OIT, donne la possibilité d'introduire une plainte pour violation des conventions no 87 et 98 contre n'importe quel pays, que celui-ci ait ratifié ou non ces conventions. L'extension de cette procédure à d'autres instruments fondamentaux de l'OIT a été proposée par le groupe des travailleurs du Conseil d'administration mais elle semble poser des difficultés au groupe des employeurs et aux membres gouvernementaux. Il semble toutefois que son examen sera poursuivi et que le Conseil d'administration trouvera probablement un moyen de renforcer le contrôle de l'application de ces autres instruments internationaux, même lorsqu'ils n'ont pas été ratifiés;
• une troisième proposition concerne l'établissement d'un mécanisme qui serait chargé d'examiner les efforts faits par les Etats Membres en vue d'assurer un partage équitable des bénéfices et des contraintes de la libéralisation du commerce international. Les auteurs de cette proposition partent du principe que les Etats Membres de l'OIT, qui sont en même temps Membres de l'Organisation mondiale du Commerce, ne peuvent ignorer l'engagement général auquel ils ont souscrit, en devenant membres de l'OIT, de jouer le jeu du progrès social "de bonne foi", c'est-à-dire de promouvoir les objectifs sociaux dans la mesure où leurs moyens économiques le permettent. Ils considèrent que cet engagement général implique qu'ils ne maintiennent pas artificiellement bas le niveau des conditions sociales faites à leurs travailleurs en vue d'en retirer un avantage comparatif inéquitable dans la compétition internationale. Ce mécanisme n'aurait pas un caractère répressif, il viserait plutôt à mettre en lumière certains manquements et à identifier des solutions permettant aux Etats Membres de poursuivre parallèlement deux objectifs: d'une part, une adaptation réussie à une économie qui se mondialise et le progrès social de l'autre.

32. On ne peut qu'espérer que l'examen de ces diverses propositions, et d'autres qui pourront être faites, aboutira à des résultats qui aillent dans le sens de ces deux objectifs. Un accord sur cette question est, en effet, indispensable au niveau international. Toutefois, une perspective d'accord réaliste est incompatible avec l'insistance mise par certains sur les sanctions commerciales et par la résistance inflexible manifestée par d'autres à toute forme de lien entre le commerce et les normes de travail. S'il est vrai qu'à long terme la libéralisation du commerce international sera bénéfique, dans l'immédiat des travailleurs, sentant leurs emplois menacés par l'ouverture des marchés, et des consommateurs, de plus en plus réticents à acquérir des biens produits à l'aide du travail forcé ou du travail des enfants, sont devenus très sensibles à une concurrence basée sur l'exploitation des travailleurs et perçue, pour cette raison, comme déloyale. Au cas où certaines règles du jeu ne pourraient être établies par accord international, certains pays pourraient être portés à faire leur propres règles comme, par exemple, appliquer unilatéralement des sanctions commerciales, mettre des restrictions à leur aide au développement ou organiser des boycotts de consommateurs. Il est, pour cette raison, impératif que les discussions en cours à l'OIT aboutissent à donner rapidement une expression tangible à la dimension sociale de la libéralisation du commerce international.

D. Mesures prises par le secteur privé
33. Ces dernières années, la libéralisation du commerce international a renforcé la tendance des pays développés d'acheter dans les pays en développement de plus en plus de produits qui sont fabriqués, bien sûr, dans des conditions différentes de celles appliquées chez eux. Cette évolution a conduit diverses associations - religieuses, syndicales, de consommateurs, de défense des droits de l'homme - dans des pays d'Europe et d'Amérique du Nord à faire pression sur les consommateurs, sur les importateurs et sur les compagnies multinationales pour qu'ils prêtent de l'attention, non seulement à des questions de prix, de qualité ou de rentabilité, mais aussi aux conditions sociales dans lesquelles sont fabriqués les produits qu'ils achètent ou qu'ils importent. En raison de son grand potentiel d'émouvoir les opinions publiques des pays développés, le travail des enfants est l'une des conditions sociales qui a suscité le plus grand intérêt. Cette pression des opinions publiques et des consommateurs a été à l'origine de quelques initiatives du secteur privé qui sont présentées ci-après. Les codes de conduite
34. Beaucoup se souviendront de l'écho considérable qu'avait rencontré en juin 1996, lors de la dernière coupe d'Europe de football, l'accusation portée par la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) contre la Fédération internationale de football amateur (FIFA) d'utiliser des ballons fabriqués à l'aide d'une main-d'oeuvre enfantine nombreuse et exploitée dans la région de Sialkot au Pakistan. Cette accusation avait amené la FIFA à négocier avec la CISL un code de conduite sur les conditions sociales à respecter dans la fabrication de ballons de football qui portent son logo.

35. Depuis quelques années, l'adoption de codes de conduite volontaires s'est accélérée parmi les firmes d'importation et les compagnies multinationales ayant leur siège aux Etats-Unis. Elle s'explique par le sens que les unes et les autres ont de leurs responsabilités sociales et par leur souci compréhensible, face à la pression exercée par les consommateurs, de maintenir intacte leur bonne image et de préserver, voire d'améliorer, leurs parts du marché des produits qu'elles importent ou qu'elles vendent.

36. Ces codes de conduite, qui visent à réguler les conditions sociales de la production dans les filiales et les fournisseurs à l'étranger des compagnies multinationales et des importateurs américains sont fortement encouragés par le gouvernement des Etats-Unis. A titre illustratif, en mars 1995, l'administration a instamment prié toutes les entreprises américaines opérant à l'étranger d'adopter de tels codes et de s'inspirer, à cet effet, des directives qu'elle a établies au sujet du contenu souhaitable de ceux-ci. En 1996, le Département du Travail a effectué une enquête par questionnaire, appuyée par des visites dans plusieurs pays d'Amérique Centrale et d'Asie, en vue d'examiner dans quelle mesure les firmes américaines important des articles d'habillement ont adopté un code de conduite et les problèmes d'application rencontrés. Cette enquête a révélé qu'un tel code existait dans 36 des 42 firmes ayant répondu au questionnaire (sur un total de 48).

37. Dans plusieurs cas, le code de conduite est un véritable code alors que dans d'autres, il est une simple lettre adressée aux filiales ou aux fournisseurs à l'étranger pour leur expliquer les comportements que l'on attend d'eux en matière de gestion du personnel; parfois, le code se réduit à quelques dispositions insérées dans les ordres d'achat passés aux fournisseurs. Dans tous les cas, le code est une initiative individuelle de l'importateur ou de la compagnie multinationale. Toutefois, la Fédération mondiale de l'industrie des articles de sport, qui regroupe les principales multinationales de cette branche, est en train de préparer un code de conduite qui sera commun à toutes les entreprises qui accepteront d'y adhérer.

38. L'interdiction de faire travailler des enfants n'ayant pas atteint un certain âge est l'une des conditions sociales de la production couvertes par les codes de conduite. Ceux-ci se réfèrent, en effet, à d'autres droits des travailleurs comme la liberté syndicale, le droit d'organisation et de négociation collective, la garantie d'un salaire minimum et la protection contre les risques professionnels, contre la discrimination ou contre des durées du travail excessives. En matière de travail des enfants, les codes fixent eux-mêmes un âge minimum d'admission à l'emploi, qui est parfois supérieur à celui fixé par la législation nationale, ou prennent comme référence ce dernier ou les âges minima fixés par la convention no 138 de l'OIT.

39. L'enquête précitée du Département du Travail des Etats-Unis donne une bonne idée des difficultés rencontrées dans l'application des codes de conduite. Si ceux-ci sont d'habitude respectés par les filiales à l'étranger des compagnies multinationales, ils le sont beaucoup moins, par contre, dans les entreprises locales avec lesquelles ces compagnies ou les firmes d'importation américaines ont des relations d'affaires. Ils le sont encore beaucoup moins chez les nombreux sous-traitants de ces filiales et de ces entreprises locales. Cette situation est due au contrôle relativement relâché qui est exercé pour vérifier l'application du code. Rares sont, en effet, les déplacements effectués dans le but d'inspecter sur place la façon dont les filiales ou les fournisseurs se conforment aux règles édictées. Une autre raison est l'ignorance dans laquelle sont tenus les principaux intéressés. Ainsi, d'après l'enquête précitée, les visites effectuées aux entreprises locales exportant vers les Etats-Unis ont révélé que l'existence du code de conduite était ignorée par un tiers de ces entreprises et que d'autres entreprises, au courant du code, avaient été incapables d'en montrer une copie; par ailleurs, les travailleurs et leurs syndicats n'étaient pas du tout informés. Pour remédier à ces déficiences, la proposition a été faite de confier le contrôle à des inspecteurs indépendants recrutés et rémunérés par la compagnie multinationale ou par la firme d'importation mais il ne semble pas qu'elle ait été suivie d'effets, à quelques rares exceptions près.

40. Selon l'enquête précitée, les compagnies multinationales et les firmes d'importation américaines ont été saisies très rarement de cas de non respect des dispositions du code de conduite relatives à l'interdiction d'employer des enfants. Interrogées sur ce qu'elles feraient dans un tel cas, elles avaient répondu qu'elles exigeraient des mesures correctives et qu'en cas de nouvelles violations, elles envisageraient la suspension des ordres d'achat, voire la fin de la relation d'affaires avec le fournisseur récalcitrant.

41. Il ne semble pas que les compagnies multinationales et les firmes d'importation ayant adopté un code de conduite aient accompagné cette mesure par des actions visant à venir en aide aux enfants affranchis de leur travail en conformité avec ce code. La Fédération mondiale de l'industrie d'articles de sport est soucieuse de fournir, parallèlement à l'adoption de son code, des alternatives viables aux enfants actuellement occupés à la fabrication de ballons de football dans la région de Sialkot au Pakistan; à cette fin, elle se propose de collaborer à un programme d'action que l'IPEC lancera prochainement au bénéfice de ces enfants. Par ailleurs, on cite souvent l'exemple d'une très grande compagnie multinationale américaine d'articles d'habillement qui, confrontée à un fournisseur du Bangladesh contrevenant à l'interdiction d'employer des enfants, n'avait accepté de continuer la relation d'affaires avec celui-ci qu'à la condition que les travailleurs enfants soient réincorporés dans le système scolaire, que le bénéfice du salaire leur soit maintenu jusqu'à l'âge de 14 ans et qu'ils aient ensuite la possibilité, s'ils le désiraient, de retourner travailler dans la même entreprise. Des exemples de ce genre sont malheureusement trop rares.

42. En conclusion, on assiste ces dernières années à une multiplication des codes de conduite destinés à réguler les comportements, en matière de gestion de personnel, des filiales et des fournisseurs à l'étranger des compagnies multinationales et des importateurs ayant leur siège dans les pays développés, aux Etats-Unis en particulier. De toute évidence, ces codes de conduite ne sont pas une panacée. Ils traduisent certes une préoccupation de ces compagnies et de ces importateurs pour les conditions sociales dans lesquelles sont fabriqués les produits qu'ils vendent ou qu'ils importent. Toutefois, il n'est pas sûr qu'ils produiront des résultats significatifs du point de vue de la lutte contre le travail des enfants si rien n'est fait pour améliorer le contrôle de leur application et s'ils ne sont pas accompagnés d'un programme de réhabilitation et d'aide aux enfants qu'ils cherchent à affranchir du travail.

Les systèmes d'étiquetage ou de labelling social
43. A la suite du large écho rencontré auprès des opinions publiques des pays industrialisés par les campagnes de dénonciation de l'exploitation du travail des enfants dans certaines industries d'exportation des pays en développement, le label social est une autre méthode qui a été utilisée par le secteur privé pour tenter de rectifier la situation. Ce label donne aux consommateurs la garantie qu'un produit a été fabriqué sans recourir à la main-d'oeuvre enfantine ou que les enfants ayant participé à sa fabrication l'ont fait en stricte conformité avec les dispositions légales pertinentes.

44. Les systèmes d'étiquetage sont d'origine récente; les plus anciens datent de 1994, quelques uns ne sont opérationnels que depuis quelques mois et d'autres sont encore en gestation. Il est, pour cette raison, impossible d'en évaluer les résultats du point de vue de leur incidence sur le nombre ou sur le sort des travailleurs enfants. Ils sont, par ailleurs, très peu nombreux. Le BIT a recensé les systèmes suivants: pour l'industrie des tapis, les systèmes Rugmark appliqués en Allemagne, aux Etats-Unis, en Inde et au Népal, le système Fair and Care établi en Allemagne et le système Step, dont le siège est en Suisse; pour les industries textiles et de la confection, le système Dip (Double Income Project), également établi en Suisse; et pour l'industrie de la chaussure, le système établi pour les employeurs de la branche à Franca, dans l'Etat de Sâo Paulo. Le nombre des pays participant à des systèmes d'étiquetage est lui aussi très réduit: du côté des pays développés, il y a l'Allemagne, les Etats-Unis et la Suisse et, parmi les pays en développement, le Brésil, l'Inde, le Kenya, le Népal et le Pakistan. On signalera que la fondation Fair and Care, créée par l'Association allemande des importateurs et des vendeurs de tapis orientaux, s'efforce d'obtenir l'adhésion des importateurs et des vendeurs des autres pays de l'Union européenne.

45. Les initiatives prises en matière de label social ont différentes choses en commun:

• en premier lieu, elles utilisent un logo ou une étiquette destinée à attirer l'attention des consommateurs sur l'importance qu'il y a, d'un point de vue social, d'acheter des produits étiquetés de préférence à d'autres;
• en deuxième lieu, elles ont un caractère volontaire: les producteurs, les exportateurs, les importateurs et les vendeurs choisissent librement d'y adhérer comme les consommateurs choisissent librement d'acquérir des produits étiquetés;
• en troisième lieu, elles exigent un certain contrôle des lieux de production en vue d'assurer que ce qui est garanti par le logo ou l'étiquette existe bien dans les faits; ce contrôle a lieu dans tous les cas indépendamment de celui que peuvent exercer les services officiels d'inspection du travail;
• enfin, elles collectent des fonds des importateurs et des vendeurs des pays développés ou des producteurs et des exportateurs des pays en développement, ou de ces deux catégories à la fois, en vue de financer des projets locaux destinés à prévenir le travail des enfants ou à réhabiliter les enfants affranchis de leur travail; ces fonds proviennent d'une taxe fixée en pourcentage de la valeur des exportations ou des importations ou du produit des ventes aux consommateurs (2 pour cent au maximum).

46. Les systèmes d'étiquetage présentent aussi des différences:

• certains exigent le respect d'un ensemble de normes sociales, y compris celles régissant le travail des enfants, alors que d'autres, les plus nombreux, ne se réfèrent qu'au travail des enfants;
• certains garantissent aux consommateurs l'absence de tout travail des enfants lors de la fabrication du produit alors que d'autres les informent qu'ils cherchent simplement à améliorer la condition des travailleurs enfants et à aider les enfants menacés de devoir travailler;
• certains procèdent à l'étiquetage individuel des produits alors que d'autres octroient le label à tout un établissement;
• certains ont mis en place un système relativement sophistiqué d'inspection des lieux de production alors que d'autres, les plus nombreux, attendent des producteurs et des exportateurs qu'ils agissent de bonne foi et procèdent eux-mêmes à cette inspection;
• enfin, la procédure utilisée pour l'octroi du label social est très rigoureuse dans certains cas, et plus relâchée dans d'autres.

47. Les partisans des systèmes d'étiquetage font remarquer que la pression que les consommateurs exercent par la préférence qu'ils donnent aux produits portant le label social est prise très au sérieux par les vendeurs et par les importateurs qui, à leur tour, interviennent fermement auprès des exportateurs et des producteurs des pays en développement afin qu'ils modifient leurs comportements en matière de travail des enfants. Ils rappellent le grand succès obtenu par les systèmes d'étiquetage cherchant à modifier les procédés de production dans un sens plus favorable à la protection de l'environnement et ne voient pas pourquoi un label visant à sensibiliser aux problèmes du travail des enfants aurait moins de succès auprès des consommateurs. Ils en prennent pour preuve que plus de 15 pour cent des tapis importés de l'Inde en Allemagne portent le label Rugmark, alors que celui-ci n'existe que depuis deux ans, et que la quarantaine de producteurs associés à l'initiative Rugmark au Népal représentent à eux seuls 70 pour cent des exportations de tapis de ce pays. Ils rejettent l'accusation portée contre les systèmes d'étiquetage de pratiquer un protectionnisme déguisé en faisant remarquer que la plupart de ces systèmes concernent un produit, en l'occurrence les tapis, qui n'est pas fabriqué dans les pays développés. Ils signalent que dans un pays comme l'Inde, il y a eu une réduction sensible de l'incidence du travail des enfants occupés au tissage des tapis mais admettent ignorer la part de cette réduction qui est redevable aux systèmes d'étiquetage. Ils font remarquer enfin que la large publicité que les médias des pays développés ont donnée aux labels en matière de travail des enfants a amené de nombreux individus et organisations à prendre conscience et à réagir face aux problèmes que ce travail pose dans les pays pauvres, ce qui a contribué à donner à ces problèmes une perspective internationale.

48. Les systèmes d'étiquetage donnent lieu à certaines objections et difficultés:

• en premier lieu, le gouvernement et les exportateurs d'un pays en développement ont reproché à ces systèmes d'établir un lien entre le travail des enfants et les possibilités d'exporter. Ils leur reprochent aussi de constituer une interférence extérieure inacceptable dans les modalités de production locales, en raison du contrôle paralèle à celui des services officiels qu'ils exercent sur les lieux de travail. Ils considèrent que leurs conséquences sur les coûts de production sont loin d'être bénignes, en particulier pour les petites entreprises, et leur reprochent enfin de ternir l'image du pays sur les marchés commerciaux mondiaux, non seulement pour le produit qu'ils concernent, mais aussi pour d'autres produits que celui-ci désire exporter;
• en deuxième lieu, certains font observer que ces systèmes supposés être volontaires ne le sont pas en réalité. En effet, les marchés étrangers risquent d'être fermés de plus en plus aux produits qui ne seront pas étiquetés, même lorsqu'ils auront été fabriqués par des producteurs respectueux des dispositions légales sur le travail des enfants, ce qui les pénalisera injustement;
• en troisième lieu, les initiatives de label social qui garantissent aux consommateurs l'absence totale de travail des enfants lors de la fabrication d'un produit se voient reprocher de promettre quelque chose qui ne correspond pas à la réalité. Prenant l'exemple du tissage des tapis en Inde, qui se déroule dans une multitude d'ateliers artisanaux disséminés dans une région d'énormes dimensions, certains estiment qu'il est impossible de garantir à 100 pour cent que des enfants n'y sont pas associés. Ils font remarquer, par exemple, que là où le système d'étiquetage interdit le recours à des enfants pour le tissage mais pas pour d'autres activités (le lavage des tapis, par exemple), ces enfants peuvent fort bien retourner au tissage entre deux visites d'inspection. Ils ajoutent que les exportateurs agréés par le système peuvent fort bien s'approvisionner, en partie, dans des ateliers qui n'ont pas été enregistrés ou le faire dans des ateliers de plus en plus éloignés et de moins en moins accessibles à l'inspection, y compris parfois dans un autre Etat. Ils estiment que les promoteurs du label "pas de travail des enfants du tout" mettent en danger la crédibilité de l'ensemble des systèmes d'étiquetage et regrettent que ce genre de label ait, auprès des consommateurs, plus de succès que les labels dont le but est simplement d'oeuvrer à l'amélioration du sort des travailleurs enfants;
• en quatrième lieu, il est souvent reproché aux initiatives de label social de mettre la charrue avant les boeufs, de vouloir affranchir des enfants de leur travail avant d'avoir mis en place une infrastructure qui permette de les réhabiliter et de les réincorporer ensuite dans le système scolaire. Ceux qui font ce reproche reconnaissent que quelques initiatives de ce genre, comme la fondation Fair and Care en Allemagne financent des projets locaux intéressants mais ils estiment que cette action est sans commune mesure avec les besoins existants. Ils reconnaissent, par ailleurs, que les fondations qui gèrent les systèmes d'étiquetage ont, en général, un budget trop limité pour mener une action sociale d'envergure suffisante, cela d'autant plus qu'une partie de celui-ci sert à couvrir des frais d'administration, les coûts occasionnés par le contrôle des lieux de production et les dépenses liées à des activités d'information et de sensibilisation auprès des consommateurs;
• en dernier lieu, les systèmes d'étiquetage sont critiqués pour le fait qu'ils crèent dans les pays développés une perception tronquée de la problématique du travail des enfants en se concentrant sur un nombre réduit de secteurs consacrés à l'exportation. Finalement, ces systèmes d'étiquetage sont critiqués de faire cavalier seul et d'être déconnectés des autres interventions menées au plan national pour réduire l'incidence du travail des enfants ou pour améliorer le sort des travailleurs enfants.

E. Observations finales
49. Il est prématuré de porter un jugement sur les effets des initiatives présentées dans les deux sections qui précèdent en termes de réduction de l'incidence du travail des enfants ou d'amélioration du sort des travailleurs enfants. Tout ce que l'on peut dire, c'est que la plupart d'entre elles s'intéressent aux symptômes du travail des enfants, mais pas à ses causes. On peut, dès lors, raisonnablement penser que leur efficacité restera sujette à caution aussi longtemps qu'elles ne s'insèreront pas dans un plan national d'action contre le travail des enfants qui s'applique à tous les secteurs de l'activité économique et qui vise principalement à attaquer les facteurs économiques, sociaux et culturels qui poussent les familles pauvres à mettre leurs enfants au travail.

50. Il semble qu'il existe une façon constructive d'envisager les relations entre le commerce et les normes de travail relatives à l'emploi de la main-d'oeuvre enfantine. Un bon exemple en est fourni par l'initiative prise par la Fondation Abrinq au Brésil et consistant à octroyer un label social aux entreprises nationales, qu'elles produisent pour l'exportation ou pour la consommation intérieure, dès lors qu'elles renoncent à employer des enfants, qu'elles exigent de leurs sous-traitants qu'ils fassent de même, qu'elles s'abstiennent d'entretenir des relations commerciales avec d'autres entreprises recourant à la main-d'oeuvre enfantine et qu'elles financent des projets d'éducation et de formation professionnelle pour les enfants. Un autre bon exemple est fourni par la modification apportée au règlement du Conseil européen sur le schéma des préférences tarifaires généralisées en vue d'octroyer, à partir du 1er janvier 1998, des préférences supplémentaires aux pays en développement bénéficiaires apportant la preuve qu'ils se conforment à la convention no 138 de l'OIT sur l'âge minimum. Il faut espérer que dans le cadre de l'OIT, les discussions en cours sur la dimension sociale de la libéralisation du commerce international aboutiront à mettre en place, au niveau international, un mécanisme constructif assurant que le progrès économique rendu possible par cette libéralisation se traduise par des améliorations réelles du sort des familles les plus démunies, réduisant ainsi la nécessité économique du travail des enfants.