Atelier no 1 - Travail des enfants et coopération internationale et régionale
Document présenté par le Bureau international du Travail (BIT) Genève, janvier 1997

1. Le travail des enfants pose un véritable défi au courage et à l'imagination des nations et de la communauté internationale. En effet, ce ne sont pas quelques milliers, mais de nombreuses dizaines de millions d'enfants qui, un peu partout dans le monde, sont exploités au travail ou employés dans des conditions qui portent gravement atteinte à leur santé, à leur sécurité, à leur éducation, à leur moralité ou à leur dignité. Ce travail des enfants-là a des coûts élevés: pour les enfants d'abord, qui arrivent nombreux à l'âge adulte diminués sur le plan physique, déstabilisés sur le plan émotionnel et retardés sur le plan intellectuel; pour la société ensuite, qui se voit ainsi privée d'une partie importante des ressources humaines qualifiées dont elle a besoin pour se développer.

2. La communauté internationale ne peut pas se permettre de rester passive face à ce fléau. Elle a le devoir d'encourager et d'appuyer les pays pauvres qui s'engagent à lutter contre le travail des enfants, cela pour deux raisons principales. D'une part, les investissements exigés par les interventions destinées à affranchir du travail les innombrables enfants occupés dans des conditions dégradantes ou particulièrement dangereuses et à les réadapter, et par celles qui visent à empêcher qu'ils ne soient remplacés par d'autres enfants tenus jusque là en dehors du marché du travail, sont hors de portée des possibilités financières des pays pauvres, en butte par ailleurs à de nombreux autres problèmes sociaux créés par le sous-développement. D'autre part, dans certaines de ses formes (esclavage, travail forcé, prostitution, etc.), le travail des enfants constitue une atteinte flagrante aux droits de l'homme; il est aussi incompatible avec la démocratie et la justice sociale là où il alourdit le fardeau et les handicaps qui pèsent sur des groupes déjà socialement exclus et profite à d'autres groupes déjà privilégiés. Ces atteintes, en relation avec le travail des enfants, aux droits de l'homme, à la démocratie et à la justice sociale interpellent la communauté internationale qui se doit d'intervenir, surtout en partageant plus largement avec les pays pauvres le coût des mesures correctives qui s'imposent :

3. C'est par la coopération, bilatérale et multilatérale, financière et technique, que la communauté internationale devrait manifester sa solidarité avec les pays pauvres. Le document de base présenté par le BIT à la Conférence d'Amsterdam indique en quoi cette coopération pourrait consister dans les différents domaines de l'action contre le travail des enfants. La présente note peut donc se limiter à quelques points jugés particulièrement importants:

• premièrement, la coopération internationale ne peut pas tout faire dans les pays où elle se manifeste et elle n'en a d'ailleurs pas les moyens. L'action contre le travail des enfants exige des interventions sur de nombreux fronts dont le financement devrait être assuré dans une mesure importante par le budget national. Ces interventions ne peuvent en aucun cas se limiter à celles qui peuvent être financées de l'extérieur;
• deuxièmement, la coopération internationale ne possède pas de solutions toutes faites aux problèmes du travail des enfants, qui puissent être appliquées indifféremment dans tous les pays. On rappellera, à ce sujet, que ce n'est que depuis peu que des organisations internationales comme le BIT et l'UNICEF sont saisies de demandes d'assistance. Elles ont, comme d'ailleurs les pays eux-mêmes, encore beaucoup à apprendre. En outre, des solutions uniformes ne sont pas souhaitables. En effet, en matière de travail des enfants, chaque pays est unique et requiert un programme d'assistance internationale taillé sur mesure. L'ampleur des problèmes et les ressources humaines et matérielles qui peuvent être mobilisées contre eux varient d'un pays à l'autre. C'est donc à chaque pays qu'il revient, compte tenu du contexte économique et socio-culturel qui lui est propre, de fixer des objectifs réalistes à son action contre le travail des enfants, de décider en vue de les atteindre d'un ensemble d'interventions originales adaptées à ses besoins, à ses contraintes et à ses possibilités spécifiques, et de déterminer celles de ces interventions pour lesquelles l'assistance internationale serait particulièrement souhaitable. La coopération internationale fait oeuvre très utile là où elle est d'abord utilisée pour encourager et faciliter le dialogue sur ces objectifs et sur les interventions nécessaires entre les administrations de l'Etat et les groupes intéressés de la société civile (organisations d'employeurs et de travailleurs, ONG, universités, etc.);
• troisièmement, la mise en oeuvre des interventions ainsi décidées contre le travail des enfants incombe exclusivement aux institutions nationales, publiques et privées. La coopération internationale peut certes aider ces institutions, par exemple en leur fournissant les financements requis par certaines des interventions ou des conseils consultatifs techniques, mais elle ne devrait en aucun cas se substituer à elles. Dit autrement, l'assistance internationale ne devrait pas supplanter l'effort national, mais plutôt le stimuler, l'appuyer et être un catalyseur de changements positifs;
• quatrièmement, s'il est vrai que la coopération internationale devrait se manifester dans le cadre d'un plan national d'action contre le travail des enfants dont les objectifs et les interventions ont été décidés par les pays eux-mêmes, cela ne signifie pas que l'on doive accepter qu'elle soit utilisée à n'importe quoi. Les pays et les organisations internationales ou régionales qui fournissent une assistance devraient soumettre l'octroi de celle-ci à la condition qu'elle soit utilisée en priorité contre les formes les plus intolérables du travail des enfants, même si celles-ci sont politiquement sensibles ou si les possibilités d'obtenir des résultats significatifs peuvent paraître au début aléatoires. Dit autrement, la coopération internationale devrait être vue, non pas comme de la poudre aux yeux que l'on utilise pour apaiser la curiosité ou les préoccupations de l'opinion publique, nationale ou internationale, mais comme un moyen de trouver des solutions durables à des cas vraiment graves de travail des enfants. Par ailleurs, elle devrait appuyer en priorité les interventions destinées aux enfants les plus jeunes et aux fillettes en raison de leur plus grande vulnérabilité à l'exploitation économique;
• cinquièmement, la coopération internationale devrait adopter une approche multisectorielle et intégrée cherchant à améliorer les capacités nationales d'affronter les problèmes du travail des enfants dans les domaines suivants: le rassemblement de données détaillées et fiables sur les cas existants de travail des enfants et l'identification, sur cette base, des travaux préjudiciables aux enfants ainsi que le degré de gravité des préjudices subis; la formulation de plans d'action spécifiques contre les cas les plus graves de travail des enfants; la conception et la conduite de campagnes d'information et de sensibilisation destinées à changer les mentalités et les attitudes vis-à-vis du travail des enfants et à créer un climat social et politique plus propice à l'action; la conception et la mise en oeuvre de projets pilotes visant à prévenir le recours à des enfants dans des formes de travail dégradantes ou particulièrement dangereuses, ou à affranchir les enfants de ces formes de travail, à les réadapter et à les maintenir en dehors du marché du travail; l'intégration de préoccupations relatives au travail des enfants dans les politiques et les programmes de développement économique et social qui s'y prêtent - notamment dans ceux adoptés en matière d'emploi, d'éducation et de formation, de promotion des petites entreprises et de diffusion de techniques de production appropriées - afin qu'ils contribuent efficacement à la réalisation des objectifs assignés à l'action nationale contre le travail des enfants dans les localités ou zones du pays où il a été décidé de faire porter celle-ci; l'amélioration de la législation applicable au travail des enfants de façon à assurer qu'au minimum, cette législation proscrive formellement, dans tous les secteurs d'activité et dans tous les types d'entreprise ou d'emploi, l'exercice d'une activité économique aux enfants âgés de moins de 12 ans et, jusqu'à un âge plus élevé, l'utilisation d'enfants à des travaux ou dans des conditions susceptibles de porter atteinte à leur santé, à leur sécurité, à leur éducation, à leur moralité ou à leur dignité; le renforcement du contrôle de l'application de la législation protectrice, en particulier en augmentant les moyens humains et matériels à la disposition des services d'inspection et en associant les collectivités locales au contrôle des conditions de travail de leurs propres enfants; la création, au sein de l'appareil de l'Etat, d'un mécanisme institutionnel chargé d'organiser la lutte contre le travail des enfants et, en particulier, de coordonner les interventions des secteurs public et privé aux divers niveaux où elles se manifestent; la formation des acteurs de cette lutte, non seulement de ceux chargés de décider, mais aussi de ceux qui travaillent sur le terrain; enfin, l'évaluation des résultats des différents types d'intervention, l'identification des facteurs qui contribuent à leur succès ou à leur échec et, sur cette base, l'adaptation des méthodes d'intervention en vue de leur utilisation sur une échelle plus large. Bien évidemment, l'intensité du besoin qu'ont les pays de recourir à l'assistance internationale dans l'un ou l'autre des domaines signalés ci-dessus peut varier d'un pays à l'autre. Toutefois, l'expérience montre que la coopération internationale est plus utile lorsqu'elle se manifeste dans plusieurs domaines à la fois. C'est pourquoi l'IPEC a adopté, de préférence à l'approche traditionnelle de la coopération technique consistant à faire porter cette coopération sur un aspect déterminé d'une problématique donnée (approche par projet), une approche dite programmatique, c'est-à-dire qui agit simultanément dans différents domaines et assure que le progrès obtenu ici (par exemple, en matière de rassemblement d'informations) permette de réaliser ailleurs une avancée (par exemple, en matière de sensibilisation ou de formulation de plans d'action spécifiques contre certaines formes abusives ou dangereuses du travail des enfants);
• sixièmement, la coopération internationale devrait veiller à établir, dans les pays où elle se manifeste, un équilibre judicieux entre les interventions axées sur le court terme et dont l'objectif est d'affranchir le plus grand nombre possible d'enfants des situations de travail dégradantes ou particulièrement dangereuses dans lesquelles ils se trouvent et de les réadapter (interventions curatives) et les interventions qui agissent sur les facteurs économiques et socio-culturels qui produisent le travail des enfants et dont les effets ne sont visibles, pour cette raison, qu'à plus longue échéance (interventions préventives). On a observé, en effet, que de nombreux pays avaient tendance à privilégier les premières au détriment des secondes. Or, l'expérience montre, celle de l'IPEC en particulier, qu'il est plus facile, moins coûteux et plus rentable de prévenir le travail des enfants que d'en affranchir ceux qui y sont astreints et de les réadapter;
• septièmement, l'un des meilleurs moyens qu'a la communauté internationale de contribuer à la prévention du travail des enfants dans les pays en développement est d'aider massivement ceux-ci à augmenter la capacité et à améliorer la pertinence des services d'éducation destinés aux enfants des familles les plus pauvres. Mettre à la disposition de tous ces enfants une école publique vraiment gratuite et qui leur dispense un enseignement pertinent, c'est-à-dire adapté à leur environnement économique et social et leur donnant de bonnes chances de s'y insérer professionnellement par la suite, est en effet l'un des meilleurs moyens de les tenir éloignés du travail. Faire de cette école une réalité exige de l'Etat des investissements considérables, étant donné les graves déficiences actuelles, tant quantitatives que qualitatives, des services d'éducation dans la plupart des pays en développement. La coopération internationale devrait donc, dans ce domaine, se montrer particulièrement généreuse et, par l'entremise de ses organisations les plus directement concernées (la Banque Mondiale et l'UNESCO, en particulier), appuyer vigoureusement, sur le plan financier et technique, les pays qui s'efforcent de remédier à ces déficiences. Elle devrait également aider ces pays pour que leurs politiques en matière d'éducation et de travail des enfants travaillent en tandem; il est indispensable, en effet, que les programmes gouvernementaux dans le domaine de l'éducation intègrent la prévention du travail des enfants comme l'un de leurs objectifs importants, autrement dit que ces programmes se manifestent activement et concrètement dans les localités ou zones géographiques où le gouvernement a décidé de faire porter en priorité l'action nationale contre le travail des enfants;
• huitièmement, si la loi et l'école ont un rôle important et nécessaire à jouer contre le travail des enfants, leur action échouera si la communauté internationale ne s'engage pas à combattre plus activement la pauvreté, partout où celle-ci se manifeste, au moyen d'un grand programme de coopération dans le domaine socio-économique. Le combat contre les formes extrêmes du travail des enfants devrait s'accompagner d'une campagne internationale visant à établir le plein emploi, productif et librement choisi, et à mettre en place des filets de sécurité pour les personnes les plus démunies. Le défi est, pour les gouvernements des pays en développement, de répondre aux besoins des plus pauvres parmi les pauvres et, pour ceux des pays riches, de fournir, pour lutter contre la misère dans le monde, des ressources qui soient à la mesure de l'insistance qu'ils mettent à réclamer l'application de normes universelles. Cela exige des premiers qu'ils poursuivent, et des seconds qu'ils aident les premiers à poursuivre, une politique plus active de croissance économique qui se traduise par la création d'emplois productifs et rémunérateurs pour les familles les plus pauvres et qui les soulage ainsi des pressions économiques qui les obligent à mettre leurs enfants au travail. Comme dans le domaine de l'éducation, la coopération internationale devrait aider les pays pauvres à articuler davantage leurs programmes de création d'emplois générateurs de revenus avec leurs programmes d'action contre le travail des enfants et à assurer que les premiers bénéficient en priorité aux collectivités locales où vivent les enfants dont se préoccupent les seconds. Sur le plan international, l'OIT a, bien sûr, un rôle majeur à jouer dans le domaine de l'emploi; elle devrait elle-même s'efforcer d'articuler davantage son action en faveur de la promotion de l'emploi productif et librement choisi avec celle qu'elle mène contre le travail des enfants;
• neuvièmement, la coopération internationale devrait être accessible aux divers acteurs, actuels ou potentiels, de la lutte contre le travail des enfants. En effet, aucune organisation ne peut, à elle seule, mener à bon terme cette lutte qui nécessite les efforts des mandants de l'OIT et de bien d'autres secteurs de la société, tant au niveau de l'élaboration des politiques qu'à celui de leur mise en oeuvre. La coopération internationale devrait viser à ce que les gouvernements deviennent vraiment les chefs d'orchestre de l'action nationale contre le travail des enfants; la protection de l'enfance est, en effet, l'une de leurs responsabilités essentielles et ils disposent, par ailleurs, de l'autorité qui est nécessaire pour faire bouger les choses. L'assistance internationale devrait être disponible, non seulement au niveau central de l'administration de l'Etat, mais aussi à celui des administrations locales, notamment municipales. Etant donné le rôle vital qui leur incombe dans la lutte contre le travail des enfants, les organisations nationales d'employeurs et de travailleurs devraient faire l'objet d'une attention toute spéciale de l'aide internationale; l'OIT et les organisations internationales des employeurs et des travailleurs sont les plus indiquées pour leur fournir cette aide. L'action des ONG mérite aussi d'être appuyée; elles ont, en effet, beaucoup d'atouts pour concevoir et mettre en oeuvre des programmes d'action directe visant les enfants qui travaillent déjà, elles sont proches de ces enfants, connaissent bien leurs besoins, jouissent généralement de la confiance des communautés dans lesquelles ils vivent et sont, par conséquent, bien placées pour mobiliser les énergies et les ressources disponibles au niveau local. Les universités peuvent être aussi de précieuses alliées dans la lutte contre le travail des enfants; l'assistance internationale devrait les encourager à mener des recherches et les utiliser pour former du personnel de terrain ou pour évaluer l'impact des projets pilotes ciblés sur des groupes particuliers de travailleurs enfants. Ce que devrait faire par dessus tout la coopération internationale, c'est amener les acteurs signalés ci-dessus, et d'autres éventuellement, à travailler ensemble, de façon coordonnée, à la réalisation d'objectifs fixés d'un commun accord;
• dixièmement, étant donné que la famille est la première ligne de défense de l'enfant contre l'exploitation économique ou les travaux dangereux, la coopération internationale devrait privilégier les initiatives locales destinées à renforcer sa capacité de fournir à l'enfant les conditions de vie nécessaires à son développement. Elle devrait veiller à ce que les enfants et leurs parents ne soient pas des cibles passives de ces initiatives et à ce qu'ils puissent, au contraire, faire prévaloir leurs points de vue, ou à tout le moins exprimer leurs opinions, participer et être organisés à cette fin;
• onzièmement, la coopération internationale devrait être fournie aux pays qui l'ont sollicitée pendant une période suffisamment longue. Le renforcement des capacités nationales d'apporter des solutions durables aux problèmes du travail des enfants exige, en effet, beaucoup de temps. C'est ainsi que l'IPEC a fixé à une dizaine d'années la durée de son assistance technique aux pays qui la sollicitent. En appliquant une stratégie d'introduction progressive de cette assistance, suivie d'un retrait progressif, ce programme international cherche à obtenir qu'à l'issue de cette période, les préoccupations relatives au travail des enfants soient durablement intégrées dans les politiques, les programmes et les budgets des institutions nationales qui ont été ses partenaires;
• douzièmement, la coopération internationale devrait encourager la collaboration et les échanges d'expériences entre les pays en développement. Ceux-ci ont peu de choses à apprendre des pays industrialisés, dont l'expérience en matière de lutte contre le travail des enfants est trop ancienne pour être encore suffisamment pertinente. Par contre, ils ont beaucoup à apprendre des pays en développement qui les ont devancés dans cette lutte et qui ont déjà, pour cette raison, une expérience utile et mieux adaptée à communiquer. Par ailleurs, certaines formes d'exploitation du travail des enfants, comme le trafic d'enfants à des fins d'emploi ou de prostitution par exemple, débordent souvent le cadre strictement national et requièrent, pour leur solution, une action concertée entre plusieurs pays que la coopération internationale devrait encourager et appuyer vigoureusement;
• treizièmement, conformément à l'article 3 de la convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant, c'est l'intérêt supérieur de l'enfant, et non d'autres intérêts, qui devrait guider en toutes circonstances les interventions de la coopération internationale. C'est ainsi que la destination des biens et des services produits avec de la main-d'oeuvre enfantine - exportation ou consommation domestique - devrait importer fort peu à celle-ci. Ce qui est capital, par contre, c'est que ses interventions puissent s'étendre à tous les secteurs de l'activité économique dans lesquels des enfants sont employés dans des conditions dégradantes ou particulièrement dangereuses. De même et encore une fois dans l'intérêt supérieur de l'enfant, c'est une vue globale des besoins de l'enfant et de sa famille qui devrait être adoptée par la coopération internationale, une vue qui prend en compte de façon simultanée, non seulement le besoin de l'enfant d'être protégé contre les formes de travail préjudiciables à son développement normal, mais aussi son besoin d'être éduqué et formé pour sa vie d'adulte et celui de sa famille de disposer d'un revenu suffisant.

4. Un dernier mot pour conclure. En raison de ses causes profondes (croissance économique insuffisante, pauvreté des familles liée au chômage ou au sous-emploi de leurs membres adultes, déficiences des services d'éducation, etc.), le travail des enfants exige le concours de nombreuses organisations internationales, intergouvernementales et non gouvernementales. S'agissant des organisations intergouvernementales, certaines d'entre elles - l'OIT, l'UNICEF et l'ONU par le biais de sa commission des droits de l'homme et de son comité des droits de l'enfant - participent aujourd'hui de façon active à la lutte contre ce fléau. Par contre, d'autres organisations n'ont eu jusqu'à présent que des interventions limitées ou ne sont pas intervenues directement. Il est donc nécessaire d'encourager toutes les organisations internationales qui ont le potentiel de contribuer au combat contre le travail des enfants à le faire effectivement. Il est tout aussi nécessaire que la diversité des compétences à mettre en oeuvre dans ce combat se traduise au niveau international par une collaboration renforcée entre toutes les organisations intéressées. Cette collaboration devrait mettre l'accent sur la complémentarité souhaitable de leurs actions respectives ainsi que sur le besoin d'éviter les doubles emplois et d'utiliser au maximum les forces particulières de chacune d'elles.