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DOCUMENT DE BASE
Table des matières 1.1 Ampleur et distribution du travail des enfants2. Comment relever le défi ? Repères pour l'action National et Internationale 2.1 Remarques introductivesRemarques finales sur l'IPEC
Introduction 2. Cette idée s'est avérée fausse. Aujourd'hui encore, l'exploitation économique du travail
des enfants et leur emploi à des tâches ou dans des conditions préjudiciables à leur développement
physique, intellectuel ou émotionnel continuent de sévir avec force. Cette triste réalité n'a
pas de quoi surprendre vraiment. L'expérience nous enseigne, en effet, que la croissance économique
n'est pas toujours au rendez-vous; au cours des années quatre-vingt, elle a même été négative
dans nombre de pays en développement, en particulier en Afrique. Par ailleurs, la croissance
ne contribue vraiment à réduire le besoin économique qu'ont les familles pauvres de mettre leurs
enfants au travail que si elle s'accompagne de mesures actives leur permettant de recevoir une
juste part du surplus de richesse ainsi créé; or, cela n'a été que rarement le cas. On s'est
rendu compte aussi que l'offre et la demande de main-d'oeuvre enfantine ne relèvent pas exclusivement
d'une logique économique, que la tradition - à savoir des façons de faire jugées depuis longtemps
"normales" - les influence fortement et qu'il n'y a pas de progrès possible dans la lutte contre
le travail des enfants sans un changement profond des mentalités et des attitudes aux divers échelons
de la société. L'expérience nous enseigne enfin que les législations qui interdisent l'emploi des
enfants en deça d'un certain âge n'ont un impact que là où existe, dans de larges couches de la
société civile et parmi les sphères dirigeantes, une réelle volonté de les faire appliquer; or,
cette volonté a fait longtemps défaut dans maints pays en développement. 3. Depuis le début des années quatre-vingt-dix, les problèmes du travail des enfants font l'objet
d'une actualité de plus en plus grande. A l'attitude de laisser-faire signalée précédemment a succédé
dans divers pays une attitude plus volontariste, c'est-à-dire basée sur une volonté politique et
sociale plus marquée d'affronter ces problèmes. Trois facteurs semblent avoir favorisé cette évolution;
- en premier lieu, une prise de conscience par les pays en développement des graves répercussions du travail des enfants sur la société, l'économie et le développement. Ces pays sont de plus en plus nombreux à reconnaître que l'exploitation économique du travail des enfants et leur emploi à des travaux ou dans des conditions portant atteinte à leur sécurité, à leur santé, à leur éducation, à leur dignité ou à leur moralité compromettent gravement la réalisation des objectifs économiques et sociaux du développement. Ils réalisent que dans un monde caractérisé par une concurrence de plus en plus vive entre les nations, la prospérité nationale dépend pour beaucoup des qualifications des hommes et des femmes, et donc des investissements dans les ressources humaines, lesquels sont incompatibles avec le travail des enfants. C'est pourquoi, soucieux d'assurer leur avenir, ces pays font preuve aujourd'hui d'une fermeté beaucoup plus grande à l'égard de ce phénomène et s'interrogent sur les moyens les plus efficaces de le combattre et, si possible, d'y mettre fin; 4. Il y a donc des raisons d'être optimistes. Le monde est désormais plus sensible aux problèmes du travail des enfants, il en connaît mieux les tenants et les aboutissants et sa volonté d'y mettre fin s'est affermie. Par ailleurs, la croissance économique s'est accélérée ces dernières années au point d'atteindre 8 à 12 pour cent dans plusieurs pays d'Asie et d'Amérique Latine, et l'on s'attend à ce qu'elle soit d'un rythme respectable dans un certain nombre de pays africains. Les conditions semblent ainsi réunies à maints endroits pour une nette élévation des niveaux de vie et pour une offensive décisive contre l'exploitation de la main-d'oeuvre enfantine. 5. La question fondamentale posée à ces pays et à la communauté internationale est de savoir comment mener à bien cette offensive et relever le véritable défi qu'elle représente. A ce sujet, face à l'énormité des problèmes du travail des enfants et à la limitation sévère des ressources matérielles et humaines qui sont disponibles pour les affronter, on tend de plus en plus à penser que les efforts nationaux et internationaux ne devraient pas se disperser mais être axés, au contraire, sur les formes les plus intolérables de ce travail. 6. Les débats en cours au niveau international attestent de cette nouvelle approche réaliste. A l'OIT, par exemple, la Conférence internationale du Travail procédera, à sa session de juin 1998, à une première discussion de nouvelles normes internationales sur la proscription immédiate des formes extrêmes du travail des enfants; rappelons aussi qu'elle a adopté, en juin 1996, une résolution concernant l'élimination du travail des enfants dans laquelle elle invite notamment les gouvernements et les organisations d'employeurs et de travailleurs à "élaborer des politiques formelles et fixer des priorités afin d'oeuvrer immédiatement à l'abolition des formes les plus intolérables du travail des enfants, à savoir leur emploi dans des conditions d'esclavage ou de travail forcé et à des travaux dangereux et risqués, l'exploitation des enfants les plus jeunes, et l'exploitation sexuelle des enfants à des fins commerciales". En août 1996, s'est tenu à Stockholm, à l'invitation du gouvernement suédois, un Congrès mondial sur l'exploitation sexuelle des enfants à des fins commerciales. Par ailleurs, dans la perspective de l'exercice normatif prévu à l'OIT en 1998-99, deux conférences internationales seront organisées dans le courant de 1997, à l'initiative des gouvernements hollandais et norvégien respectivement, dans le but d'approfondir la réflexion sur les moyens propres à mettre fin aux formes les plus intolérables du travail des enfants. 7. Le présent document a été préparé par le BIT afin de servir de base aux discussions qui auront lieu lors de la conférence internationale organisée à l'invitation du gouvernement hollandais. Il se compose de deux parties. La première définit les termes du défi que posent aux pays et à la communauté internationale les problèmes du travail des enfants. La deuxième est une réflexion sur les actions jugées nécessaires pour relever ce défi et sur les responsabilités y afférentes. Elle examine aussi comment l'action internationale pourrait utilement renforcer l'action nationale dans la recherche et la mise en oeuvre de solutions appropriées. 8. Ce document est complété par trois brèves notes correspondant aux trois thèmes retenus pour les discussions qui auront lieu en atelier au cours du deuxième jour de la conférence d'Amsterdam, à savoir l'action normative qui est programmée à l'OIT en 1998-99 sur la question du travail des enfants , la coopération internationale et régionale en matière de lutte contre le travail des enfants et les incidences de la mondialisation de l'économie sur le travail des enfants.
1. LES TERMES DU DEFI
1.1 Ampleur et distribution du travail des enfants
11. Dans les pays développés, le travail des enfants existe toujours bel et bien. Dans les pays
de l'Europe du Sud, les enfants ont toujours été relativement nombreux à travailler contre
rémunération, en particulier dans les activités à caractère saisonnier, les métiers de la rue,
les petits ateliers ou dans le cadre du travail à domicile. Le travail des enfants n'a pas non
plus disparu complètement en Europe du Nord. Une forte recrudescence de ce travail est aussi
observée dans plusieurs pays d'Europe centrale et orientale à la suite des difficultés que la
transition d'une économie planifiée vers une économie de marché à causées à de larges couches
de la population. Aux Etats-Unis, le nombre des jeunes de 12 à 17 ans qui travaillent est
estimé à 5,5 millions, soit à 27 pour cent du total des enfants appartenant à ce groupe d'âge;
a ce chiffre, il convient d'ajouter les nombreux enfants de moins de 12 ans employés illégalement
dans diverses activités, par exemple dans les ateliers de confection urbains, comme vendeurs à
la sauvette et surtout comme travailleurs saisonniers et migrants dans les grandes exploitations
agricoles . 12. L'absence de séries statistiques fiables et comparables à l'échelle nationale ne permet pas
de savoir quelle a été l'évolution dans le temps du travail des enfants sur le plan quantitatif.
Selon certains experts, la proportion d'enfants économiquement actifs serait aujourd'hui
supérieure à ce qu'elle était en 1980 dans nombre de pays en développement, particulièrement
en Afrique et en Amérique Latine, à la suite de divers facteurs jugés avoir stimulé l'offre
de main-d'oeuvre enfantine, notamment une forte croissance démographique, la stagnation,
voire la dégradation, des niveaux de vie causées par la récession économique des années
quatre-vingt, l'insuffisance de l'investissement public destiné à l'éducation et, par voie
de conséquence, l'incapacité de plus en plus notoire des systèmes éducatifs d'accueillir
tous les enfants en âge de fréquenter l'école et de leur dispenser un enseignement de qualité.
D'autres experts pensent aussi que la mondialisation en cours de l'économie pourrait s'être
déjà traduite par une plus grande incidence du travail des enfants dans plusieurs pays d'Asie.
Mais on ne trouve guère de chiffres qui viennent étayer les opinions d'experts signalées
ci-dessus . 13. Dans les pays en développement, la lutte contre le travail des enfants est rendue
difficile par deux caractéristiques fondamentales de ce travail: - en premier lieu, même si la part des villes dans le volume total de travail des enfants augmente régulièrement à la suite de l'urbanisation rapide de ces pays, c'est dans les zones rurales que la propension des enfants à travailler reste la plus élevée. On estime que les deux tiers des travailleurs enfants vivent à la campagne où il est évidemment plus difficile de les atteindre. Dans une proportion de 90 pour cent, en moyenne, les travailleurs enfants de la campagne sont occupés à des activités agricoles et assimilées, c'est-à-dire dans un secteur considéré par les experts de la sécurité et de la santé au travail comme l'un des plus dangereux et des plus difficiles de protéger; 14. Les enquêtes statistiques disponibles dans quelques pays font apparaître que les
garçons sont plus nombreux que les filles à exercer une activité économique - trois garçons
pour deux filles en moyenne. Toutefois, ces enquêtes sous-estiment généralement la
participation des filles à l'activité économique dans la mesure où elles ne prennent pas
en considération les travaux ménagers que de nombreux enfants, surtout des filles, sont
astreints d'effectuer à plein temps au domicile de leurs parents afin que ceux-ci puissent
exercer un métier en dehors du foyer. 15. De nombreux enfants sont mis très jeunes au travail, en particulier dans les zones rurales
où il n'est pas rare de les voir travailler dès l'âge de 5 ou 6 ans. Certes, la grande majorité
des enfants économiquement actifs appartiennent au groupe d'âge des 10 à 14 ans. Cependant, la
part de ceux qui sont âgés de moins de 10 ans dans le volume total de travail des enfants est
loin d'être négligeable; elle a été estimée à 20 pour cent dans plusieurs pays (Brésil, Ghana
et Sénégal, par exemple). L'emploi d'enfants très jeunes est un problème inquiétant; en effet,
plus l'enfant est jeune, plus il est vulnérable aux risques physiques, chimiques et autres présents
sur les lieux de travail, aux mauvais traitements et à la violence et, bien sûr, à l'exploitation
économique de son travail. 16. Sur le plan international, l'attention se porte principalement sur les travailleurs enfants qui, dans les pays en développement, sont occupés dans des secteurs principalement axés sur l'exportation tels que les plantations et les industries textiles, de la confection, du tapis, de la chaussure et des articles de sport. En fait, les travailleurs enfants produisant pour l'exportation sont beaucoup moins nombreux que ceux employés dans les secteurs destinés surtout à satisfaire la consommation intérieure. On aurait tort, pourtant, de les tenir pour quantité négligeable. En effet, leur nombre ne se réduit pas à ceux employés directement par les entreprises d'exportation; il inclut aussi ceux, souvent plus nombreux, occupés indirectement par ces entreprises dans le cadre du travail à domicile et d'autres systèmes de sous-traitance.
1.2 Conditions de travail des enfants et leurs conséquences 19. Mais il y a aussi dans le travail des enfants une frange importante de travail
préjudiciable. Bien sûr, la nature et la gravité des préjudices subis par les enfants
varient grandement d'une situation de travail à l'autre. Par ailleurs, une situation de
travail donnée est le plus souvent caractérisée par la présence simultanée de risques
divers (physiques, chimiques, biologiques, psychologiques, etc.) dont les effets ne
s'additionnent pas simplement mais s'amplifient mutuellement. Les paragraphes qui suivent
évoquent quelques formes du travail des enfants qui portent gravement atteinte au
développement normal des enfants, notamment à leur dignité, à leur intégrité physique,
à leur développement psychologique et affectif et à leur développement intellectuel. Atteintes à la dignité de l'enfant
20. Esclavage et pratiques similaires. Les plus menacés des travailleurs enfants sont
incontestablement ceux exploités par des systèmes d'esclavage ou de travail forcé dans
lesquels ils cessent d'être considérés comme des êtres humains et deviennent un bien ou
une chose que l'on peut, sans retenue, utiliser directement à son service ou mettre à la
disposition d'une tierce personne moyennant rétribution. 21. Le plus répandu de ces systèmes est la servitude pour dettes: les enfants travaillent
pour acquitter une dette ou une autre obligation contractée par la famille. Dans les pays
d'Asie du Sud, on estime à plusieurs dizaines de millions le nombre des enfants employés
dans ces conditions. Les créanciers, dans leur très grande majorité des grands propriétaires
dont les terres sont cultivées par des paysans extrêmement pauvres, manipulent le plus
souvent les choses de telle sorte qu'il est très difficile ou même impossible à ces paysans
de régler leur dette; ils s'assurent ainsi une main-d'oeuvre pratiquement gratuite à
perpétuité. Les familles paysannes peuvent ainsi rester en servitude pendant des générations,
les enfants prenant la relève des parents âgés ou infirmes. 22. Il existe aussi, dans toutes les régions en développement, des formes plus informelles
ou plus subtiles d'esclavage ou de travail forcé des enfants. C'est notamment le cas lorsque
dans les zones rurales, des parents indigents livrent leurs enfants à des personnes de la ville
en quête de personnel domestique dans l'idée qu'ils vivront mieux comme domestiques non
rémunérés dans un ménage prospère que dans leur propre famille; or, il en va rarement ainsi.
C'est aussi le cas lorsque d'autres parents indigents - attirés par la modeste somme qu'acceptent
de leur verser, à titre d'avance sur salaire, des rabatteurs de main-d'oeuvre à la solde
d'employeurs du secteur manufacturier ou de l'industrie du sexe - confient un enfant pour
un emploi en ville décrit comme honnête et rémunérateur; en réalité, la plupart de ces enfants
se retrouvent pieds et mains liés à des gens sans scrupules qui les exploitent de façon éhontée.
23. Prostitution et pornographie enfantines. L'utilisation d'enfants par des adultes comme partenaires
de leurs relations sexuelles et la production et la diffusion de matériel pornographique représentant
des actes sexuels réalisés avec des enfants constituent l'une des formes les plus brutales de la
violence qui s'exerce aujourd'hui contre les enfants dans le monde.
24. L'exploitation sexuelle des enfants à des fins commerciales est devenue ces dernières années
un problème mondial. De plus en plus d'enfants, en particulier des fillettes, sont achetés et revendus
par des réseaux pédophiles parfaitement organisés sur le plan national et international. Un rapport
de 1996 du Rapporteur Spécial des Nations Unies sur la vente d'enfants, la prostitution d'enfants
et la pornographie impliquant des enfants fait état de l'existence en Asie d'un million d'enfants
victimes du commerce du sexe. On trouve dans les maisons de passe de Thaïlande de nombreuses
fillettes originaires du Cambodge, du Laos et du Myanmar et dans celles de l'Inde des fillettes
recrutées au Bangladesh et au Népal. L'utilisation d'enfants dans l'industrie du sexe prospère
également en Afrique et en Amérique Latine. Des voyages organisés permettent à des désaxés
sexuels originaires des pays riches d'aller satisfaire leurs mauvais penchants dans certains
pays pauvres; par ailleurs, des déplacements d'enfants ont lieu des pays en développement vers
l'Europe et l'Amérique du Nord afin de satisfaire sur place la demande pédophile. 25. Le développement de l'exploitation sexuelle mercantile des enfants a diverses causes.
La principale cause est probablement le laxisme des autorités responsables, soucieuses qu'elles
sont de ne rien faire qui puisse tarir l'importante source de revenus que constitue le tourisme
national et international. L'épidémie de SIDA n'est pas non plus étrangère à cette évolution,
l'utilisation d'enfants dans les relations sexuelles apparaissant aux adultes, à tort d'ailleurs,
comme le meilleur moyen de se prémunir contre cette maladie. L'exploitation sexuelle des enfants
à des fins commerciales est enfin une affaire particulièrement lucrative pour ceux qui l'organisent.
26. Les conséquences pour les enfants forcés de se prostituer ou de participer à la production
de matériel ou de spectacles pornographiques sont désastreuses. Les filles risquent des
grossesses précoces et connaissent un taux élevé de mortalité maternelle et de maladies
sexuellement transmissibles. Par ailleurs, elles sont sujettes à de graves problèmes d'ordre
psychologique en raison des conditions de vie quasiment carcérales qui leur sont souvent
imposées et du fait que beaucoup d'entre elles, originaires de zones rurales éloignées ou
de pays limitrophes, n'ont plus aucun lien avec leurs familles. Les monographies et les
témoignages des victimes révèlent des traumatismes si profonds chez ces enfants que, dans bien
des cas, le retour à une vie normale est impossible. Beaucoup de victimes meurent avant d'avoir
atteint l'âge adulte.
27. Utilisation d'enfants dans la production et le trafic de drogues et à d'autres
activités illicites. Il est bien connu que beaucoup d'enfants participent à la culture des
plantes qui servent de matière première pour la fabrication de drogues. Par contre, l'utilisation
d'enfants à des fins de distribution de drogues est moins bien documentée. On sait que dans
les grandes villes d'Asie et d'Amérique Latine, certains enfants de la rue, eux-mêmes souvent
toxicomanes, participent au commerce de la drogue mais leur nombre semble limité. Ce commerce
est organisé par des adultes, qui peuvent d'ailleurs se servir des enfants pour d'autres
activités illicites comme les vols à la tire ou les vols de voiture. On a observé récemment
dans plusieurs villes d'Europe centrale et orientale l'apparition de bandes de gamins organisées
en sous-main par des adultes pour de telles activités. La violence fait partie de la vie de ces
enfants et elle émane, non seulement des adultes qui les manipulent, mais aussi des services de
police. A ce sujet, la presse écrite et parlée s'est fait l'écho depuis quelques années des
graves sévices exercés sur les enfants de la rue dans plusieurs grandes villes d'Amérique Latine. Atteintes à l'intégrité physique des enfants 29. Il ne fait aucun doute que les enfants sont plus vulnérables que les adultes aux dangers
présents dans le milieu de travail. Cela tient à des différences anatomiques et physiologiques
entre les uns et les autres. Par exemple, le travail de force, la manutention de lourdes charges et
la station prolongée dans des positions inconfortables risquent de provoquer chez les enfants dont
les épiphyses ne sont pas encore soudées des déformations du squelette, en particulier de la colonne
vertébrale et parfois du pelvis, ainsi que des retards de croissance. Les enfants souffrent plus
que les adultes de l'exposition aux produits chimiques dangereux et aux rayonnements. Ils ne peuvent
pas se concentrer aussi longtemps que les adultes. Ils ne sont pas non plus physiquement capables
de supporter de longues heures de travail dur ou monotone et ressentent les effets de la fatigue plus
vite que les adultes, cela d'autant plus quand ils souffrent de malnutrition, ce qui est relativement
fréquent. Ils sont moins conscients des dangers et plus ignorants des précautions à prendre. Il
faut donc, s'agissant des travailleurs enfants, dépasser le concept relativement limité de risque
professionnel tel qu'il s'applique aux adultes et tenir compte du fait qu'il s'agit d'êtres qui
n'ont pas achevé leur croissance. Dit autrement, les travailleurs enfants ont des besoins et des
caractéristiques spécifiques qui doivent être pris en considération quand on définit les dangers
que présente pour eux le milieu de travail.
Atteintes au développement psychologique et affectif des enfants
31. Les enfants domestiques méritent sur ce plan une attention particulière. D'abord parce
qu'ils sont très nombreux. L'emploi d'enfants domestiques est une pratique courante chez les
classes moyennes et supérieures des pays en développement où ils seraient plusieurs dizaines
de millions . Les filles prédominent largement dans ce groupe de travailleurs enfants.
32. Une opinion largement répandue est que l' utilisation d'enfants en qualité de gens de maison
est une illustration de la solidarité qui existe entre les familles relativement aisées des
villes et les familles extrêmement pauvres des campagnes. Toutefois, l'observation des conditions
de travail et de vie des enfants domestiques montre que cette vision bucolique des choses est
souvent fort éloignée des réalités. En effet, le sort de ces enfants n'est guère enviable. Ils
ont généralement des horaires de travail excessifs . Ils sont souvent privés d'affection Enfin,
beaucoup subissent des mauvais traitements physiques et psychologiques; les coups, les injures,
les punitions sous forme de privation de nourriture et les sévices sexuels commis sur eux par
le maître de maison, ses fils ou d'autres personnes sont monnaie courante. Il n'est pas rare,
dans ces conditions, que les fillettes domestiques s'enfuient du domicile de leurs patrons pour
échapper à de tels traitements. On les retrouve souvent dans des situations tout aussi dramatiques
comme la prostitution. Cela a été observé notamment dans plusieurs grandes villes d'Afrique
occidentale où un emploi de domestique est souvent l'antichambre de la prostitution pour les
filles pauvres originaires des zones rurales ou de pays voisins.
Atteintes au développement intellectuel des enfants
34. On s'interroge souvent sur les relations qui existent entre le travail des enfants et leur
fréquentation scolaire. A ce sujet, s'il est vrai que beaucoup d'enfants qui travaillent continuent
d'étudier, il est tout aussi vrai que beaucoup d'autres ne vont plus du tout à l'école. Des 250
millions de travailleurs enfants de 5 à 14 ans recensés par le BIT dans les pays en développement,
120 millions avaient purement et simplement abandonné leurs études. Dans plusieurs enquêtes
disponibles sur le travail des enfants à l'échelle nationale (Brésil, Colombie, Equateur, Ghana,
Inde, Indonésie, Sénégal, Turquie), les taux d'abandon scolaire observés varient entre 30 et 50
pour cent. Ces enquêtes révèlent aussi que l'abandon des études est moins fréquent chez les enfants
en âge d'aller à l'école primaire que chez ceux en âge de poursuivre des études secondaires.
En milieu rural, toutefois, l'abandon scolaire est d'habitude très élevé parmi tous les travailleurs
enfants, et cela même au niveau de l'enseignement primaire.
35. Il existe une grande analogie entre les statistiques du BIT sur la main-d'oeuvre enfantine
et celles de l'UNESCO sur la fréquentation scolaire des enfants. Selon l'UNESCO, près de 20 pour
cent des enfants en âge de fréquenter l'école primaire, soit 128 millions, en étaient exclus en
1990 et la proportion d'enfants en âge de fréquenter l'école secondaire mais exclus de celle-ci
était de l'ordre de 50 pour cent . On peut raisonnablement penser que beaucoup d'enfants exclus de
l'école exercent une activité économique, en particulier parmi les exclus de l'école secondaire.
En tout cas, le chiffre avancé par le BIT de 120 millions d'enfants exerçant une activité
économique à plein temps le confirme dans une large mesure. Il reste bien évidemment à savoir
si les enfants quittent l'école parce qu'ils sont obligés de travailler ou s'ils travaillent
parce qu'ils ont quitté l'école pour d'autres raisons.
36. On a observé également que passé un certain seuil de durée - qui varie en fonction de l'âge
et du type d'activité -, l'exercice d'une activité économique nuit gravement à la capacité
d'apprendre des enfants. Selon des chercheurs américains, le rendement scolaire des jeunes de
12 à 17 ans serait généralement affecté après plus de 15 heures consacrées par semaine à une
telle activité. Or, ce seuil est souvent très largement dépassé dans les pays en développement,
même chez les travailleurs enfants âgés de moins de 12 ans. Dans ces pays, les rares données
disponibles sur les relations entre le travail précoce et le rendement scolaire des enfants
signalent que l'impact du premier sur le second est très négatif.
37. On le voit, de nombreux enfants sont, parce qu'ils exercent une activité économique,
privés de la possibilité de recevoir une éducation élémentaire. Cela est d'autant plus grave
qu'il est, à notre époque, plus que jamais nécessaire de savoir lire, écrire et compter ainsi
que d'avoir acquis un certain sens de la réflexion critique pour pouvoir s'intégrer raisonnablement
bien dans la société.
1.3 Causes du travail des enfants 39. La recherche sur les causes du travail des enfants est généralement axée sur les facteurs agissant sur l'offre de ce travail. Cette optique s'explique par la préoccupation que suscitent à juste titre les victimes, à savoir les enfants, et par l'idée communément répandue que la pauvreté est le facteur déterminant de l'emploi de la main-d'oeuvre enfantine. Or, c'est principalement la demande qui détermine l'emploi des enfants dans des conditions dangereuses ou abusives.
Facteurs agissant sur la demande
41. On observera d'abord que les travailleurs enfants ne coûtent absolument rien ou
presque rien dans plusieurs cas. Il en va d'abord ainsi dans les entreprises de type familial
qui sont les plus grands employeurs de main-d'oeuvre enfantine. Des enquêtes statistiques
expérimentales conduites en 1992-93, avec l'appui du BIT, au Ghana, en Inde, en Indonésie et
au Sénégal ont révélé que plus des trois quarts des enfants exerçant une activité économique
le faisaient dans le cadre d'une entreprise familiale . La viabilité économique des entreprises
de ce type dépend souvent de cette main-d'oeuvre non rémunérée que sont les enfants. On a
souvent une vision bucolique de l'activité économique des enfants lorsqu'elle s'exerce dans
le cadre familial, une vision selon laquelle ces enfants travaillent sous l'oeil bienveillant
et protecteur de parents soucieux de ne les employer qu'en dehors des heures d'école à des
travaux qui ne sont pas dangereux. Malheureusement, la réalité est toute autre dans bien des
cas. 42. Des considérations de coût entrent également en jeu dans le cas des petits établissements
non déclarés, sous-capitalisés, dépendant de marchés instables ou saisonniers et soumis à la
concurrence d'entreprises plus grandes et plus mécanisées, ou liées à celles-ci par des
contrats de sous-traitance, que l'on rencontre en masse dans le secteur informel des pays
en développement. Sous le prétexte que la possibilité leur est donnée d'apprendre les
rudiments d'un métier, la paie des enfants recrutés par ces établissements se réduit souvent
à un peu d'argent de poche consenti occasionnellement par l'employeur. Dans les services
domestiques, le toit et le couvert sont fréquemment la seule rétribution du travail effectué
par les enfants; par ailleurs les conditions de logement et d'alimentation de ces enfants
n'ont rien de commun avec celles des maîtres de maison. Il en va de même pour les enfants
forcés de vivre et de travailler chez un grand propriétaire terrien pour rembourser une
dette contractée par leurs familles (servitude pour dettes). On sait très peu sur les gains
des enfants utilisés dans la prostitution et pour la production de matériel ou de spectacles
pornographiques; il est clair, par contre, que les revenus découlant de ces activités
illicites vont très largement dans les poches des gestionnaires de l'industrie du sexe,
les enfants concernés et leurs familles n'en recevant que des miettes. 43. Que les enfants soient moins bien payés que les adultes est donc vrai dans la plupart des cas.
Cela ressort d'ailleurs clairement des enquêtes statistiques expérimentales du BIT citées
précédemment. Au Ghana, par exemple, les trois quarts des enfants interviewés avaient perçu
moins de 2.000 cédis par mois, alors que le salaire minimum légal était à l'époque (1993)
de 12.000 cédis. En Indonésie, les enfants travaillant en entreprise touchaient approximativement
les trois quarts du salaire des adultes non qualifiés. Des enquêtes auprès des ménages réalisées
en Colombie et en Equateur dans les années 1992 à 1994 confirment la faiblesse des gains perçus
par les travailleurs enfants. En Colombie, ils étaient en moyenne inférieurs à 15.000 pesos
(20 dollars E.U.) par mois pour ceux âgés de 12 et 13 ans, alors que le salaire minimum légal
pour les travailleurs adultes non qualifiés s'élevait à 65.000 pesos . En Equateur, dans le
groupe des enfants salariés, deux tiers de ceux âgés de 10 et 11 ans et plus du quart de ceux
âgés de 12 et 13 ans percevaient moins que l'équivalent de 15 dollars E.U. par mois . 44. On prétend souvent que les enfants sont, pour des raisons économiques, irremplaçables
dans certaines industries d'exportation qui cesseraient d'être compétitives si elles se
voyaient privées de la possibilité de recourir à la main-d'oeuvre enfantine. Voulant en
avoir le coeur net, le BIT a appuyé la réalisation d'une étude dans l'industrie des tapis
tissés à la main en Inde . La principale conclusion de cette étude est que le travail des
enfants n'est pas indispensable à la survie économique de cette industrie. En effet, les
économies réalisées sur le coût de la main-d'oeuvre par l'emploi d'enfants en lieu et place
d'adultes sont étonnamment modestes en proportion du prix auquel les tapis sont vendus
dans les pays importateurs: entre 5 et 10 pour cent. Vendeurs et acheteurs de tapis
n'auraient donc aucun mal à absorber les surcoûts qu'entraînerait le recrutement exclusif
d'adultes. Dans ces conditions, pourquoi faire travailler les enfants, d'autant plus que
les campagnes de boycottage des produits fabriqués par des enfants se multiplient un peu
partout dans le monde? La réponse doit être recherchée là où sont réalisés les profits
découlant de cette pratique. Dans l'industrie du tapis, les bénéficiaires directs sont
les propriétaires de métiers, qui supervisent le tissage. Nombreux, souvent pauvres eux-mêmes,
ce sont de petits entrepreneurs qui, en général, ne possèdent qu'un ou deux métiers et
travaillent avec une marge bénéficiaire très faible. En employant des enfants, ils peuvent
doubler leurs revenus. Ceux-ci sont si modestes qu'une augmentation négligeable du prix des
tapis à la consommation suffirait à compenser le coût supplémentaire résultant de l'emploi
exclusif d'adultes, à condition que cette augmentation se répercute sur eux. Il suffirait
donc de modifier légèrement la répartition des profits entre propriétaires de métiers, exportateurs
et importateurs pour dissuader les premiers de recourir à la main-d'oeuvre enfantine. 45. Ces conclusions, qui s'appliquent à un secteur d'activités extrêmement concurrentiel et
à forte intensité de main-d'oeuvre, que d'aucuns considèrent comme l'un des plus tributaires du
travail des enfants, amènent à se demander s'il existe vraiment des industries dont la compétitivité
repose sur le travail des enfants. En tout cas, c'est à ceux qui le prétendent d'en apporter la
preuve. Toutefois, dans un marché mondial ouvert, l'abolition du travail des enfants dans un pays
donné pourrait avoir simplement pour effet de transférer l'activité vers d'autres pays qui
n'auraient pas encore abandonné cette pratique. Encore une fois, le cas des tapis tissés à la
main est instructif. Une enquête réalisée dans une ville des Etats Unis a montré que les importateurs
de tapis cesseraient de s'approvisionner en Inde si le prix auquel ils achètent les tapis fabriqués
dans ce pays augmentait de plus de 15 pour cent. On constate, à la lumière de cet exemple, que la
demande de main-d'oeuvre enfantine a effectivement une composante internationale et que les mesures
prises pour la décourager doivent impliquer l'ensemble des grands producteurs afin d'éviter une
guerre commerciale.
46. Autres facteurs. Des facteurs autres qu'économiques influencent la demande de main-d'oeuvre
enfantine. Le plus important de ces facteurs est que les enfants sont moins conscients de leurs
droits; ils font moins d'histoires, sont plus disciplinés, s'absentent moins, sont plus fiables
et acceptent plus facilement un travail monotone sans se plaindre (on leur confie d'ailleurs
souvent des tâches que beaucoup d'adultes jugent trop subalternes pour eux). Leur activité étant
le plus souvent illégale, ils ne risquent pas d'aller se plaindre aux autorités ou de s'affilier
à un syndicat. Le recours à la main-d'oeuvre enfantine est particulièrement intéressant pour les
employeurs du secteur informel de l'économie. En effet, ceux-ci font souvent face à de fortes
fluctuations de la demande de leurs produits. Lors des pointes d'activité, les enfants constituent
un précieux réservoir de main-d'oeuvre occasionnelle. En cas de baisse de l'activité, ils peuvent
être renvoyés plus facilement que les adultes. 47. Il y a aussi à l'origine de la demande de travail des enfants des facteurs d'ordre culturel ou sociologique qui interviennent. Ainsi, certains employeurs peuvent avoir l'impression de rendre service aux familles pauvres en donnant du travail à leurs enfants. Par ailleurs, il existe dans certaines familles et régions une tradition selon laquelle les enfants succèdent à leurs parents; dans une famille qui exerce traditionnellement un métier dangereux (par exemple la tannerie), les enfants risquent d'y travailler aussi. Dans beaucoup d'activités rémunérées aux pièces, il est de tradition que les enfants "aident leurs parents", par exemple sur des chantiers de construction ou dans le travail à domicile.
Facteurs agissant sur l'offre 49. Les ménages affectés par le chômage ou le sous-emploi de leurs membres adultes - ils sont
légion dans les pays en développement - ont souvent besoin de ce que gagnent leurs enfants. Le gain
monétaire généré par le travail des enfants peut représenter jusqu'à 20 ou 25 pour cent du revenu
familial dans le cas des ménages vivant en situation de pauvreté absolue. Etant donné que ces
ménages consacrent l'essentiel de leurs revenus à l'alimentation - comme l'atteste le fait que
dans un pays pauvre tel que l'Inde le seuil de pauvreté est fixé à 120 pour cent seulement du revenu
nécessaire pour acheter de quoi satisfaire les besoins nutritionnels minimums de la famille -, l'apport
monétaire résultant de l'activité économique des enfants constitue dans de nombreux cas la condition
même de leur survie. 50. Toutefois, on ne peut pas dire que la pauvreté entraîne nécessairement le travail des
enfants. Dans maints pays en développement, des familles pauvres qui font travailler certains
de leurs enfants - les filles d'habitude - envoient les autres à l'école; ou encore certaines
familles pauvres obligent leurs enfants à exercer une activité économique alors que d'autres
familles, tout aussi pauvres, acceptent de se priver un peu plus en vue de les maintenir à l'école.
La proportion des enfants qui travaillent varie souvent selon les régions d'un même pays, même si
l'incidence du paupérisme est la même: l'Etat de Kérala (Inde), malgré sa pauvreté, a réussi à
pratiquement éliminer l'activité économique à temps complet des enfants. Enfin, les comparaisons
internationales révèlent que l'incidence du travail des enfants peut varier fortement dans des
pays également pauvres. 51. Outre le chômage, le sous-emploi et la précarité des revenus des ménages, il y a donc à
l'origine du travail des enfants d'autres facteurs qui expliquent pourquoi les enfants de certaines
familles, de certaines zones et de certains pays sont plus que d'autres disponibles pour exercer
une activité économique, même si celle-ci est synonyme d'exploitation économique ou les expose à des
risques professionnels graves. A ce sujet, on observe que les enfants assujettis à des formes extrêmes
de travail proviennent généralement de familles ou de groupes, non seulement particulièrement
vulnérables sur le plan économique, mais aussi culturellement et socialement désavantagés tels
que les populations indigènes et tribales et d'autres groupes discriminés pour des raisons de caste
ou de race, les familles de migrants et les familles monoparentales. 52. On dit souvent que pauvreté et participation des enfants à l'activité économique se renforcent
mutuellement, la pauvreté engendrant le travail des enfants et celui-ci perpétuant celle-là. Il
semble raisonnable de penser qu'effectivement, dans la mesure où il exclut ou limite l'accès à
l'éducation et compromet les possibilités d'ascension sociale, le travail des enfants perpétue la
pauvreté puisque le manque d'instruction se ressent sur les gains de toute une vie . On peut penser
que cela vaut aussi pour tout travail qui nuit à la santé, à la sécurité et à la socialisation
de l'enfant. Du point de vue macroéconomique, en compromettant le développement de l'enfant, le
travail perpétue la pauvreté parce qu'il dévalorise le capital humain nécessaire au développement
économique et social. 53. On entend souvent dire, par ailleurs, que la participation des enfants à l'activité économique
aggrave la pauvreté parce qu'elle fait augmenter le chômage et le sous-emploi des adultes. Toutefois,
il est difficile de généraliser car cela dépend du type de travail exercé par les enfants. En ce qui
concerne le travail salarié, en usine par exemple, la substitution des enfants aux adultes peut
effectivement avoir un effet négatif sur l'emploi, les salaires et les autres conditions de travail
de ces derniers. A l'autre extrême, cependant, le travail des enfants peut faciliter celui des
adultes, encore que le prix à payer soit souvent d'avoir à fermer les yeux sur l'exploitation des
premiers: nombre d'adultes, en particulier des femmes, peuvent par exemple accéder au marché de
l'emploi parce que leurs enfants s'occupent des tâches ménagères essentielles. De même, de nombreux
exploitants agricoles et petits entrepreneurs préservent la viabilité de leur entreprise, et donc
l'emploi des adultes, en faisant travailler leurs enfants sans les rémunérer. Les enfants travaillant
à leur compte dans le secteur informel n'ont probablement guère d'incidence sur l'emploi des adultes
car ils occupent des créneaux qui n'intéressent pas ces derniers: par exemple, ils portent les sacs
à provisions sur les marchés, cirent les chaussures, etc. Enfin, beaucoup de filles travaillent comme
employées de maison pour des familles qui n'auraient pas les moyens de payer un adulte pour cela. 54. Ce sont généralement les ménages pauvres qui ont le plus d'enfants; or on sait que la taille
de la famille a une incidence déterminante sur le travail des enfants. Les statistiques montrent que
plus une famille est nombreuse, plus il y a de probabilités que les enfants travaillent et que les taux
de fréquentation et de réussite scolaires baissent. C'est pourquoi d'aucuns estiment qu'une politique
consistant à limiter ou à réduire progressivement la taille moyenne des familles est susceptible de
contribuer fortement à la réduction de l'incidence du travail des enfants. 55. Travail des enfants et éducation. Pour une large part, l'offre de travail des enfants
est générée aussi par les déficiences quantitatives et qualitatives de l'infrastructure éducative.
Dans beaucoup de pays en développement, de nombreuses familles pauvres ne peuvent financer la
scolarité de leurs enfants. L'école peut en effet coûter très cher. L'enseignement public
"gratuit" représente en général un très lourd investissement pour une famille pauvre qui doit
prendre à sa charge livres, uniformes et autres fournitures scolaires, frais de transport,
voire verser de l'argent aux enseignants. Parfois, le coût d'un élève du primaire représente
le tiers du revenu en espèces de la famille et beaucoup de ménages comptent plus d'un enfant
d'âge scolaire. En outre, ce chiffre ne tient pas compte du manque à gagner pour la famille
lorsque l'enfant va à l'école au lieu de travailler. Cela explique pourquoi, bien souvent,
c'est avant tout pour payer leurs frais de scolarité que les enfants travaillent.
56. Outre que la famille n'a pas les moyens d'envoyer les enfants à l'école, beaucoup d'entre eux
vivent dans des communautés où il n'y a pas d'écoles, et par conséquent ils travaillent. Là où il
y a des écoles, le coût de la scolarité est tel pour une famille pauvre qu'il faut que l'investissement
soit rentable. Or, c'est rarement le cas. L'enseignement offert aux enfants pauvres est souvent
exécrable. Il offre si peu d'espoir de promotion sociale qu'il ne justifie pas de si lourds
sacrifices. Les témoignages abondent de familles qui voudraient que leurs enfants acquièrent
de l'instruction et qui, soit n'en ont pas les moyens, soit jugent que l'école coûte trop cher
pour ce qu'elle est. S'il est vrai que de nombreux enfants quittent l'école parce qu'ils doivent
aller travailler, il est vrai également que beaucoup sont si découragés par l'école qu'ils préfèrent
travailler. Compte tenu de ces difficultés, seulement 68 pour cent des enfants dans le monde
achèvent le cycle d'éducation primaire (jusqu'à l'âge de 11 ans). Les taux de rétention jusqu'à
la dernière année du primaire varient énormément d'une région à l'autre, allant de 96 pour cent
dans les pays industrialisés à seulement 48 pour cent en Afrique subsaharienne. Ces enfants risquent
de rester analphabètes et de ne jamais acquérir les compétences dont ils auraient besoin pour trouver
un emploi et contribuer au développement d'une économie moderne dans leur pays. 57. Enfin, on entend souvent dire que l'exercice d'une activité économique peut, mieux que l'école, permettre aux enfants d'acquérir des qualifications qui leur seront plus tard utiles. En réalité, les travailleurs enfants n'acquièrent que rarement une expérience professionnelle digne de ce nom car ils sont généralement assignés à des tâches simples, non qualifiées et n'offrant que peu de possibilités de passer un jour à d'autres activités mieux rémunérées, plus sûres et plus intéressantes. La situation est souvent aggravée là où s'exercent contre les enfants des discriminations basées sur le sexe, la caste, la race ou d'autres critères. 2. COMMENT RELEVER LE DEFI? REPERES POUR L'ACTION NATIONALE ET INTERNATIONALE
2.1 Remarques introductives
59. Comment relever l'énorme défi posé par le travail des enfants? A ce sujet, il convient d'admettre
d'emblée que c'est aux pays ayant des problèmes de travail des enfants qu'incombe d'abord et
surtout la responsabilité de leur donner des solutions. Il y a deux raisons principales à cela:
- des raisons d'éthique, d'abord. Les enfants sont, en effet, l'avenir des sociétés. Toute société a donc l'obligation morale, quelles que soient les difficultés économiques du moment, de faire tout pour que ses enfants puissent accéder à leur plus complet développement physique et mental. En tout état de cause, la pauvreté ne devrait jamais servir d'excuse à ce que des enfants soient, parce qu'ils doivent travailler, agressés dans leur intégrité physique ou bafoués dans leur dignité; 60. La communauté internationale a, pour sa part, le devoir d'encourager et d'aider
les pays pauvres qui s'engagent à lutter contre le travail des enfants. Il y a aussi deux
raisons principales à cela: - des raisons d'éthique, d'abord. Dans certaines de ses formes (esclavage, travail forcé, etc.), le travail des enfants constitue, en effet, une atteinte flagrante aux droits de l'homme. Par ailleurs, là où il alourdit le fardeau et les handicaps qui pèsent sur des groupes déjà socialement exclus et profite à d'autres groupes déjà privilégiés, ce travail est incompatible avec la démocratie et la justice sociale. Ces atteintes, en relation avec le travail des enfants, aux droits de l'homme, à la démocratie et à la justice sociale interpellent la communauté internationale qui se doit d'intervenir, en particulier lorsque son assistance est désirée; 61. C'est par la coopération, bilatérale et multilatérale, financière et technique, que la
communauté internationale se doit de manifester sa solidarité avec les pays pauvres. Cette
coopération devrait être largement ouverte aux gouvernements qui expriment une réelle volonté
politique d'affronter les problèmes du travail des enfants en collaboration étroite avec les groupes
intéressés de la société civile (organisations d'employeurs et de travailleurs, ONG, etc.). Elle
devrait, non pas supplanter, mais encourager et appuyer les efforts nationaux entrepris à cette fin
et viser, en particulier, à renforcer la capacité de chaque pays d'identifier les cas les plus
urgents et les plus graves de travail des enfants et de leur apporter des solutions adaptées à
ses conditions économiques et socio-culturelles spécifiques. Enfin, la coopération internationale
devrait s'étaler sur une période suffisamment longue de façon à garantir que les préoccupations
relatives au travail des enfants soient durablement incorporées dans les politiques, les programmes
et les budgets de toutes les institutions nationales compétentes.
62. L'expérience pratique accumulée jusqu'à présent dans la lutte contre le travail des enfants
apparaît singulièrement limitée au niveau national et international. La raison en est qu'elle est
récente. Ce n'est que depuis quelques années, en effet, que quelques pays en développement mènent
contre ce fléau une politique nationale digne de ce nom et qu'ils ont sollicité à cette fin le
concours de la coopération internationale. Le BIT, par exemple, n'avait été saisi de demandes
d'assistance technique que par deux pays - l'Inde et les Philippines - avant de lancer en 1991
son Programme international pour l'abolition du travail des enfants (IPEC). En fait, les pays en
développement étaient autrefois peu enclins à s'adresser à la coopération internationale, car peu
enclins à reconnaître qu'ils avaient de sérieux problèmes de travail des enfants, en violation
des législations adoptées pour l'interdire et de conventions internationales parfois ratifiées.
Heureusement, leurs réticences à le faire s'estompent et ils sont aujourd'hui de plus en plus
nombreux à demander le concours des organisations internationales compétentes, en particulier
celui du BIT.
63. Cette évolution est la bienvenue mais elle oblige les pays et la communauté internationale
à approfondir leur réflexion sur les interventions les plus appropriées pour obtenir des progrès
durables dans la lutte contre le travail des enfants. En particulier, les pays pauvres, qui ne
peuvent se permettre de disperser leurs efforts et leurs ressources, veulent savoir quelles sont
les interventions les plus susceptibles d'être suivies d'effets et comment les combiner pour
obtenir un impact maximal.
64. C'est dans le but d'avancer dans la réflexion sur ces interventions que la Conférence
d'Amsterdam a été organisée et que les sections qui suivent présentent un certain nombre
d'idées et de suggestions tirées pour la plupart de l'expérience des actions sur le terrain
menées par le BIT dans le cadre de l'IPEC. Ces idées et suggestions sont articulées autour
des six grands thèmes suivants: approfondir la connaissance des problèmes du travail des
enfants; assigner des objectifs réalistes à l'action nationale; informer et sensibiliser;
affronter le travail des enfants sur de nombreux fronts; créer une large alliance sociale
contre le travail des enfants; enfin, organiser et coordonner les interventions contre le
travail des enfants et fournir la formation nécessaire aux acteurs de la lutte contre ce
fléau.
2.2 Approfondir la connaissance des problèmes du travail des enfants - en premier lieu, l'information est particulièrement défectueuse sur le nombre réel de travailleurs enfants, sur leur distribution selon les branches d'activité et les localités et régions du pays, ou encore sur leur répartition selon le statut dans l'emploi, le sexe, l'âge ou l'origine sociale. Dans beaucoup de pays, le travail des enfants n'est pas recensé statistiquement. Là où des statistiques sont disponibles, elles donnent généralement une vue très partielle du phénomène, soit qu'elles ne recensent que les enfants dont l'activité économique constitue l'activité principale - excluant ainsi les nombreux enfants qui travaillent et étudient en même temps -, soit qu'elles n'enregistrent que les enfants employés comme salariés - qui ne représentent qu'une petite fraction de la main-d'oeuvre enfantine totale -, soit encore qu'elles se limitent aux enfants du groupe d'âge des 10 à 14 ans - ce qui laisse de côté ceux âgés de moins de 10 ans dont le nombre est loin d'être négligeable; 66. L'absence d'informations détaillées et fiables rend difficile la détermination du degré
d'urgence et de priorité, pour l'action nationale, des cas existants de travail des enfants. Elle
gêne de même la mise au point d'interventions efficaces contre les cas les plus graves de ce travail,
par exemple des actions de sensibilisation auprès des enfants, des familles et de l'opinion publique.
Il est donc extrêmement important que tous les pays se dotent de bons systèmes de collecte
d'informations sur le travail des enfants. Un premier pas dans la bonne direction serait que chaque
pays mène, à l'aide d'un échantillon représentatif de ménages et d'entreprises, une enquête
statistique qui permette de dresser un tableau général mais suffisamment précis du travail des
enfants au niveau national. Parallèlement, il conviendrait d'étudier de près certains groupes de
travailleurs enfants astreints à des situations de travail présumées dangereuses ou abusives de
façon à identifier avec précision les risques auxquels ils sont exposés. L'expérience qu'a le BIT
de ces enquêtes statistiques et analyses de situation indique qu'elles peuvent être entreprises à
un coût raisonnable. 67. La coopération internationale peut utilement contribuer à l'amélioration des capacités
nationales de produire des informations détaillées et fiables sur le travail des enfants. Elle le
peut d'abord en mettant au point, après expérimentation, des méthodologies d'enquête statistique
ou d'analyse de situation qui soient relativement peu sophistiquées et peu coûteuses et en formant
à leur utilisation des statisticiens ou chercheurs originaires des pays affectés par de graves
problèmes de travail des enfants. Ces dernières années, le BIT a été très actif dans ce domaine.
C'est ainsi qu'il a mis au point, après l'avoir expérimentée dans quatre pays, une nouvelle
méthodologie d'enquête statistique . Parallèlement, il a fourni à une dizaine de pays une asistance
technique et financière qui leur a permis d'appliquer cette méthodologie. En collaboration avec
l'UNICEF, le BIT a également travaillé à l'établissement d'une technique d'évaluation rapide dont
l'objectif est d'aider les institutions désireuses de s'engager dans la lutte contre le travail
des enfants à déterminer avec discernement et en peu de temps les principaux problèmes du groupe
de travailleurs enfants qu'elles ont pris pour cible ainsi que les ressources qui peuvent être
mobilisées contre ces problèmes dans les collectivités locales où ils se posent. 68. La coopération internationale pourrait aussi aider utilement les pays en développement en
tirant les leçons des recherches et des programmes d'action directe menés sur le plan national et
international et en les diffusant, sous une forme qui puisse leur être utile, aux divers acteurs de
la lutte contre le travail des enfants. On signalera, à ce sujet, que le BIT projette de créer une
banque internationale de données sur le travail des enfants. Utilisant les technologies d'information
les plus modernes, cette banque de données pourrait devenir un outil précieux pour ceux qui,
confrontés à une situation de travail des enfants déterminée, désireraient savoir comment la même
situation a été affrontée ailleurs dans le monde. 69. La coopération internationale pourrait enfin faire oeuvre utile en finançant et en supervisant des recherches sur des aspects du travail des enfants peu explorés mais importants, en particulier lorsque le coût de ces recherches est élevé ou que leur réalisation nécessite l'intervention d'experts venant d'horizons différents. Quatre sujets de recherches mériteraient d'être approfondis à brève échéance: - en premier lieu, la mesure de l'impact des politiques et des programmes d'action contre le travail des enfants. La recherche suggérée viserait à établir une série d'indicateurs permettant, d'une part, d'évaluer de manière objective les effets des différents types de programmes menés pour réduire l'incidence du travail des enfants dans une localité ou dans une branche d'activité donnée et, d'autre part, de préciser les facteurs qui contribuent au succès ou, au contraire, à l'échec de ces programmes;
2.2 Approfondir la connaissance des problèmes du travail des enfants
71. La politique nationale précitée devrait s'inscrire résolument dans une perspective d'abolition
du travail des enfants mais assigner en même temps des objectifs réalistes à l'action nationale.
Il serait, en effet, illusoire de croire que les problèmes du travail des enfants, qui existent
depuis si longtemps, peuvent être résolus du jour au lendemain ou que tous les enfants exerçant
une activité économique peuvent en être affranchis immédiatement. Le nombre des enfants qui
travaillent, même si l'on ne considère que ceux qui le font dans des conditions préjudiciables
à leur développement physique, intellectuel ou émotionnel, est tellement élevé, et les ressources
disponibles pour combattre ce fléau tellement restreintes, qu'il est indispensable de faire des
choix, de fixer des priorités. Il convient donc que les politiques nationales adoptent une
approche progressive de l'abolition du travail des enfants. Tout en réaffirmant que l'objectif
ultime du pays est de mettre fin à toutes les formes de travail, d'emploi ou d'activité susceptibles
de nuire à la santé, à la sécurité, à l'éducation, à la moralité ou à la dignité de l'enfant, ces
politiques devraient axer l'effort national en priorité sur les situations de travail des enfants
qui sont dégradantes ou particulièrement dangereuses, celles qui constituent un réel affront à
la conscience des hommes et qu'une société humaine digne d'être ainsi qualifiée ne peut en aucun
cas tolérer, quel que soit son niveau de développement économique. 72. Les autorités nationales ont à répondre à une question stratégique, celle de savoir
comment investir les rares ressources disponibles d'une façon qui permette d'obtenir les
résultats les meilleurs. La réponse se doit d'être pragmatique. Il n'y a pas de temps à
perdre avec le travail des enfants socialisant ou ne présentant guère de dangers. Il n'y a
pas non plus de temps à perdre avec des arguties du style: la vente par des enfants de
journaux après l'école en vue de gagner un peu d'argent de poche constitue-t-elle ou non
du travail? Ce qu'il faut, c'est parer au plus pressé sans toutefois perdre de vue la
dimension d'ensemble. Vue de cette façon, la politique nationale contre le travail des
enfants devient plus crédible pour l'opinion publique et parvient plus facilement à recueillir
l'adhésion et la participation des familles et de la collectivité à sa mise en oeuvre. 73. Quelles sont ces formes dégradantes ou particulièrement dangereuses du travail des enfants?
Le travail des enfants dégradant est celui qui constitue une véritable offense aux droits de l'homme
et une atteinte inadmissible à la dignité de la personne. Ses formes les plus connues sont l'esclavage,
le travail forcé et le travail en servitude; la vente ou la traite d'enfants à des fins d'exploitation
de leur travail; la prostitution et la pornographie enfantines; enfin, l'utilisation d'enfants pour
la production et le trafic de drogues ou à d'autres activités illicites. 74. Il est plus difficile de déterminer les formes particulièrement dangereuses du travail
des enfants. Il existe, en effet, d'innombrables situations de travail susceptibles de nuire plus
ou moins gravement à l'intégrité physique des enfants. Les risques pour ceux-ci peuvent découler
du fait que les travaux qui leur sont assignés sont par nature dangereux; citons, à titre illustratif,
la manipulation de pesticides et la coupe manuelle de la canne à sucre dans l'agriculture; les
travaux souterrains dans l'industrie extractive; la pêche muro-ami qui se pratique dans plusieurs
pays d'Asie du Sud-Est et au cours de laquelle de nombreux enfants sont utilisés en plongée pour
chasser les poissons vers les filets de pêche; les travaux effectués à haute altitude ou ceux
utilisant de l'amiante dans l'industrie de la construction; dans les industries manufacturières,
les procédés de travail dans lesquels des substances toxiques ou cancérogènes (benzène, colles
et solvants, plomb, rayonnements ionisants, etc.) sont utilisées; ou encore la récupération et
le recyclage des ordures ménagères disposées dans les décharges publiques. Dans d'autres cas,
les travaux confiés aux enfants ne sont pas intrinsèquement dangereux mais ils le deviennent
en raison des mauvaises conditions dans lesquelles ils sont effectués. Il en va ainsi, par
exemple, lorsque les enfants doivent travailler dans des conditions d'ambiance difficiles (forte
humidité, chaleur ou froid intense, niveau élevé de bruit et de vibrations, présence de poussières,
etc.), selon des cadences trop rapides et pendant des durées trop longues. C'est aussi le cas des
travaux exigeant des enfants la manipulation de charges trop lourdes ou la station prolongée dans
des positions inconfortables ou de ceux pour lesquels les équipements, les outils et les sièges
utilisés ne sont pas adaptés à la taille et aux autres caractéristiques morphologiques des enfants.
C'est enfin le cas lorsque les enfants sont, en cours de travail, exposés à des vexations, coups
et autres sévices ou mauvais traitements. 75. Comment dès lors déterminer, parmi ces innombrables travaux dangereux, ceux qui sont
particulièrement préjudiciables à la santé et à la sécurité des enfants? A ce sujet, il est
certes utile de dresser des listes de secteurs, activités et conditions de travail reconnus
dangereux pour les enfants, mais des informations générales de ce type ne renseignent pas
forcément sur les cas les plus graves. Comment évaluer des préjudices de différente nature?
Comment comparer risque physique et risque psychosocial, effets à court terme et effets à long
terme? Pour fixer des priorités, il est indispensable de répondre à ces questions. Cela n'est
pas facile. Il n'y a pas en effet de réponse purement technique. Heureusement, il est
généralement plus facile de désigner les enfants les plus à risque dans la pratique qu'en
théorie. Ainsi, on a pu observer souvent que des gens bien informés, provenant d'institutions
diverses et ayant des perspectives différentes, parvenaient sans trop de difficultés à se
mettre d'accord sur la question de savoir quels sont les travailleurs enfants les plus menacés . 76. L'abolition du travail des enfants effectué dans des conditions dégradantes ou
particulièrement dangereuses ne consiste pas seulement à soustraire les enfants à des
situations de travail caractérisées par de telles conditions. Elle consiste aussi à leur
offrir - ou à leurs familles - des alternatives viables comme une aide financière facilitant
la réincorporation dans le système scolaire ou la fourniture d'un autre emploi qui soit
compatible avec leur âge. En l'absence de telles alternatives, ces enfants risqueraient fort
de se retrouver rapidement dans d'autres activités économiques tout aussi dégradantes ou
dangereuses. Enfin, l'approche abolitionniste requiert aussi que des mesures soient prises
afin que les enfants affranchis du travail ne soient pas remplacés par d'autres enfants qui,
jusque là, n'avaient pas exercé une activité économique.
77. Conformément à l'article 3 de la convention des Nations Unies sur les droits de l'enfant,
c'est le meilleur intérêt de l'enfant, et non d'autres intérêts, qui devrait toujours guider la
sélection des priorités nationales. C'est ainsi que la destination des biens et des services
produits avec de la main-d'oeuvre enfantine - exportation ou consommation domestique -importe
peu. Ce qui est capital, par contre, c'est que l'action nationale porte sur tous les secteurs
d'activité dans lesquels des enfants sont employés dans des conditions dégradantes ou particulièrement
dangereuses. De même, le travail des enfants ne devrait pas être vu seulement comme une violation
de la législation sur l'âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail. C'est une vue plus globale
des besoins de l'enfant qui doit être adoptée; il convient, en effet, de répondre non seulement au
besoin de celui-ci d'être protégé contre les formes de travail préjudiciables à son développement
normal, mais aussi à ses autres besoins, en particulier à celui d'être éduqué et formé pour sa vie
d'adulte.
78. En indiquant la voie à suivre dans les instruments juridiques adoptés par les
organisations qui la représentent, la communauté internationale peut contribuer à la
formulation d'objectifs réalistes au plan national. C'est ce que l'OIT s'est efforcée
de faire depuis sa création en 1919. Se plaçant dans une perspective d'abolition du travail
des enfants, elle a adopté une série de conventions sur l'âge minimum d'admission à
l'emploi ou au travail. La plus récente et la plus importante de celles-ci, la convention
(no 138) sur l'âge minimum, 1973, prescrit aux Membres qui la ratifient de s'engager à
poursuivre une politique nationale visant à assurer l'abolition effective du travail des
enfants en dessous d'un certain âge et à élever progressivement l'âge minimum d'admission
à l'emploi ou au travail à un niveau permettant aux adolescents d'atteindre leur plus
complet développement physique et mental. Elle fixe à 15 ans l'âge minimum de base, à
13 ans l'âge minimum d'admission à des travaux légers et à 18 ans celui d'admission à
des travaux dangereux . Cette convention, qui a été ratifiée par 52 pays, dont 24 pays
en développement, n'a rien perdu de son actualité. En effet, aujourd'hui comme hier, et
demain comme aujourd'hui, la fixation par voie législative d'un âge en dessous duquel
les enfants ne devraient pas être autorisés à travailler est et restera l'un des instruments
fondamentaux d'une stratégie d'action cohérente contre le travail des enfants. Toutefois, on
peut reprocher à la convention no 138 de ne pas assigner de priorités à l'action nationale.
Certes, la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930, qui a été ratifiée par 136 pays,
donne à l'OIT la possibilité d'examiner et de dénoncer les pratiques en matière de travail
des enfants qui correspondent à un travail forcé. Toutefois, le recours à cette convention
pour lutter contre les formes dégradantes ou particulièrement dangereuses du travail des
enfants est restreint par son objet: celles-ci ne se limitent pas, en effet, au travail
forcé tel que défini à l'article 2 de la convention.
79. Pour la raison signalée ci-dessus, le Conseil d'administration du BIT a décidé en mars
1996 d'inscrire la question du travail des enfants à l'ordre du jour de la session de 1998
de la Conférence internationale du Travail en vue de l'adoption, selon la procédure de la
double discussion, de nouvelles normes internationales sur le travail des enfants. Le but
recherché est essentiellement d'amener la communauté mondiale à manifester sa volonté
d'agir solidairement en adoptant une convention internationale sur les formes extrêmes
du travail des enfants. Une telle convention viendrait compléter les instruments internationaux
qui traitent des enfants et de leurs droits. Elle s'appliquerait à tous les enfants de moins
de 18 ans et obligerait les Etats Membres à mettre immédiatement un terme à toutes les formes
extrêmes du travail des enfants, à savoir notamment: toutes les formes d'esclavage et pratiques
assimilables; la vente et la traite d'enfants; le travail forcé ou obligatoire, y compris la
servitude pour dettes et le servage; l'utilisation des enfants pour la prostitution, pour la
production de matériel ou de spectacles pornographiques, pour la production ou le trafic de
drogues ou pour d'autres activités illégales; l'emploi d'enfants à tout type de travail qui,
par sa nature ou en raison des conditions dans lesquelles il est effectué, risque de
compromettre leur santé, leur sécurité ou leur moralité. La convention exigerait que soient
prévues et strictement appliquées des peines appropriées. Chose importante aussi, elle
encouragerait les Etats Membres à s'aider les uns les autres par une assistance judiciaire
et technique internationale ou par d'autres types de coopération visant à combattre
l'intolérable.
80. La convention des Nations Unies sur les droits de l'enfant (entrée en vigueur le 2 septembre
1990 et ratifiée par 195 Etats au 31 juillet 1996) mérite également une mention spéciale. Cette
convention vise à défendre toute une série de droits de l'enfant, dont celui d'être protégé
contre l'exploitation économique et de n'être astreint à aucun travail comportant des risques ou
susceptible de compromettre son éducation ou de nuire à sa santé ou à son développement physique,
mental, spirituel, moral ou social (article 32). Elle fait obligation aux Etats parties de prendre
des mesures législatives, administratives, sociales et éducatives en vue de son application, et
en particulier de fixer un âge minimum ou des âges minimums d'admission à l'emploi, d'adopter
une réglementation appropriée des horaires de travail et des conditions d'emploi et de prévoir
des peines ou autres sanctions appropriées pour assurer l'application effective de ses dispositions.
81. Assigner des objectifs réalistes à l'action nationale est une tâche que la coopération
internationale peut aussi faciliter en encourageant et en facilitant le dialogue qui doit
nécessairement l'accompagner. La fixation de ces objectifs et des interventions requises pour
les atteindre exige, en effet, une concertation étroite et régulière entre les autorités
nationales compétentes et les groupes intéressés de la société civile (organisations
d'employeurs et de travailleurs, ONG, universités, etc.). Elle requiert que l'on ait digéré
au préalable toute l'information disponible sur les cas existants de travail des enfants et
sur leurs incidences, que l'on écoute attentivement tous ceux qui, sur le terrain, oeuvrent
quotidiennement à l'amélioration du sort des travailleurs enfants, enfin que l'on réfléchisse
longuement aux interventions les plus à même de mettre fin rapidement aux formes les plus
intolérables du travail des enfants. Un tel processus de concertation exige de fréquentes
réunions, la participation à celles-ci de nombreuses personnes et, par voie de conséquence,
des dépenses relativement élevées que certains gouvernements peuvent avoir des difficultés
à financer. Un enseignement important tiré des activités opérationnelles de l'IPEC est que
l'une des meilleures façons qu'a ce programme d'être utile à ses pays cibles est de créer
les conditions matérielles d'un dialogue permanent entre toutes les parties intéressées à
la lutte contre le travail des enfants.
83. Ces actions d'information et de sensibilisation sont nécessaires pour deux raisons: - d'abord, en raison de l'ignorance qui existe autour des problèmes posés par le travail des enfants. Cette ignorance est observée dans de larges couches de la société, y compris parmi les enfants et leurs parents. Les enfants qui entrent sur le marché du travail ne sont pas préparés à affronter les risques présents sur les lieux de travail; ils n'ont pas été informés de ces risques et on ne leur a pas dit comment s'en prémunir. Les parents sont eux-mêmes souvent ignorants des dangers que le travail prématuré fait courir à leurs enfants. Le grand public a peut-être entendu parler des enfants de la rue mais il n'a, par contre, qu'une très vague idée du sort des travailleurs enfants, beaucoup plus nombreux, qui sont occupés dans l'agriculture, dans les petits établissements industriels ou commerciaux du secteur informel urbain ou au domicile des particuliers comme personnel domestique. L'ignorance du grand public s'explique en partie par le fait que le travail des enfants est effectué le plus souvent à l'abri de ses regards. La maltraitance des enfants au travail est, en effet, un phénomène invisible dans la majorité des cas. Dans les formes dégradantes ou particulièrement dangereuses du travail des enfants, cette invisibilité est généralement voulue et entretenue, car des intérêts économiques importants sont en jeu et des mécanismes puissants veillent au maintien du statu quo (dans le cas de la servitude pour dettes, par exemple);
84. On le voit, le travail des enfants plonge, pour une large part, ses racines dans les
conditions culturelles des sociétés. Ces conditions expliquent pourquoi les opinions publiques
nationales réagissent souvent avec indifférence, passivité ou résignation, voire avec un
certain cynisme, face aux dangers auxquels ce travail expose les enfants. Il en résulte que
dans la plupart des cas, il n'y a pas de réelle pression exercée par la société civile sur
les gouvernements pour que ceux-ci interviennent plus activement et assument leurs responsabilités.
85. Il est impératif, pour cette raison, de créer dans chaque pays un climat social et politique
qui soit plus propice à l'action contre le travail des enfants. Pour cela, il convient de mettre
sur la place publique les cas les plus graves d'exploitation du travail des enfants ou d'utilisation
de ce travail dans des conditions particulièrement dangereuses. Il doit s'agir de cas qui ont été
identifiés dans le pays dont il s'agit et dont l'authenticité peut être vérifiée. Le but recherché
devrait être de choquer l'opinion publique, de l'amener à se poser la question "Comment est-ce
possible que des choses pareilles se passent chez nous?" et donc de la pousser à réagir.
L'information ne devrait pas porter uniquement sur les dangers ou les abus auxquels ces travailleurs
enfants sont exposés et sur les conséquences qui peuvent en découler pour eux; elle devrait aussi
expliquer les origines de ces cas abusifs et chercher à convaincre qu'il est possible de traiter
les enfants différemment.
86. Les activités d'information et de sensibilisation sont indispensables, non seulement pour
faire avancer politiquement la cause du travail des enfants, mais aussi pour créer un large
appui social autour des objectifs de la politique nationale et des mesures proposées pour les
atteindre. Elles sont un puissant levier pour mobiliser les citoyens et pour les faire participer
activement, par le biais de leurs institutions représentatives, à la mise en oeuvre de cette politique.
87. Les activités d'information et de sensibilisation devraient se faire en direction de divers
groupes et être adaptées aux besoins de chacun de ceux-ci. D'abord, bien sûr, en direction des
enfants qui travaillent, de ceux qui sont menacés de devoir le faire et de leurs parents. On a
dit souvent que la famille est la première ligne de défense des enfants. Cela est particulièrement
pertinent pour leur défense contre les formes de travail dégradantes ou particulièrement dangereuses
mais encore faut-il pour cela que les enfants et les parents aient à leur portée toutes les données
du problème. Ensuite, en direction des employeurs, des travailleurs, des parlementaires et autres
politiciens, du personnel des administrations de l'Etat au niveau central et local, du personnel
de l'appareil judiciaire et des services de police. Enfin, en direction de l'opinion publique.
88. Les organisations communautaires, sociales ou religieuses, sont d'habitude les mieux outillées
pour intervenir auprès des familles. Les organisations patronales et syndicales sont, bien évidemment,
les plus indiquées pour informer et sensibiliser les employeurs et les travailleurs respectivement.
A condition qu'elle soit libre, la presse écrite et parlée est le meilleur instrument pour informer
le grand public de la réalité du travail des enfants et pour rendre visible ce qui avait été caché
jusqu'alors. La radio, en particulier, est un moyen efficace et peu coûteux d'atteindre les
collectivités pauvres et isolées des zones rurales, dès lors qu'elle diffuse ses messages en
langage simple et dans les dialectes locaux.
89. Comme le montre l'expérience de l'IPEC, d'autres moyens novateurs peuvent être utilisés pour
informer et sensibiliser les enfants et leurs parents. Ici, par exemple, des mères dont les enfants
étaient occupés à des tâches dangereuses ont été invitées à visiter par groupes les petits
établissements industriels dans lesquels ceux-ci travaillaient; ayant pu constater les risques
auxquels leurs enfants étaient exposés, la plupart d'entre elles les ont retirés du travail. Là,
des représentations théâtrales ont été organisées dans les écoles, avec pour interprètes des
travailleurs enfants en activité ou ex-travailleurs enfants ayant réintégré le système scolaire.
Ailleurs encore, des bandes dessinées et livres d'images sur le thème du travail des enfants ont
été préparés à l'intention des écoliers. On se rend compte, en effet, que l'école est un endroit
privilégié pour l'information et la sensibilisation des enfants et d'aucuns en viennent même à
proposer l'introduction dans les programmes d'enseignement d'éléments d'information sur les risques
professionnels les plus courants auxquels les enfants sont exposés, les moyens de se protéger
contre ces risques, la signification dans la pratique des lois sur le travail des enfants et
les interventions possibles contre les employeurs récalcitrants. Dans les zones rurales en particulier,
on a pu observer combien les éducateurs pouvaient être utiles pour mettre en garde, non seulement
les enfants et leurs familles, mais aussi les responsables des collectivités locales contre les
dangers du travail prématuré des enfants.
90. La communauté internationale a aussi un rôle à jouer en matière d'information et de
sensibilisation. D'abord auprès des opinions publiques des pays développés qui sont restées
mal informées de la réalité des problèmes du travail des enfants dans les pays en développement.
Ces dernières années, des initiatives ont été prises en vue de les sensibiliser mais elles leur
ont donné une vue très partielle de cette réalité dès lors qu'elles ne portaient que sur le
travail des enfants dans quelques secteurs d'exportation, en particulier dans l'industrie du
tapis, et qu'elles visaient surtout à inciter les consommateurs à n'acheter que des produits
garantis n'avoir pas été fabriqués par des enfants. Par l'entremise de ses organisations
représentatives, la communauté internationale devrait aider les opinions publiques des pays
riches à appréhender cette réalité plus globalement et dans toute sa complexité, à en
comprendre mieux les tenants et les aboutissants, et à devenir ainsi plus réceptives à une
approche constructive de la coopération internationale, à savoir une approche qui soutient
sans réserve les pays pauvres dans les efforts qu'ils déploient contre le travail des enfants.
Le BIT en collaboration avec l'UNICEF dispose des moyens nécessaires pour promouvoir dans les
pays développés cette meilleure compréhension des problèmes du travail des enfants: organisation
de réunions internationales, production de films, publications, contacts avec la presse
internationale, écrite et parlée, etc.
91. La communauté internationale a aussi la possibilité de sensibiliser les responsables
politiques au niveau national à la nécessité et à l'urgence d'assumer plus correctement
leurs responsabilités en matière de travail des enfants. Elle dispose pour cela de plusieurs
tribunes. C'est ainsi qu'il y a depuis 1975, au sein de la Commission des droits de l'homme
de l'ONU, un Groupe de travail sur les formes contemporaines d'esclavage chargé de la
surveillance des deux conventions des Nations Unies sur l'esclavage (1926) et sur l'abolition
de l'esclavage (1956). Le Comité des droits de l'enfant de l'ONU contrôle de son côté
l'application de la convention sur les droits de l'enfant, notamment de son Article 32 qui
énonce le droit de l'enfant d'être protégé contre l'exploitation économique et contre les
travaux susceptibles de lui être préjudiciables. L'OIT a elle-même une commission chargée
de contrôler l'application des conventions ratifiées et de recommander des mesures correctives
aux gouvernements récalcitrants; ces dernières années, cette commission, qui se réunit chaque
année au cours de la Conférence internationale du Travail, a fermement encouragé plusieurs
gouvernements de pays affligés par de graves problèmes de travail en servitude des enfants
et de prostitution enfantine d'assumer plus correctement les responsabilités qui découlent
de leur ratification de la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930.
92. Par leurs activités d'assistance technique, les organisations internationales
intergouvernementales peuvent aussi contribuer à changer les mentalités et les attitudes
sociales à l'égard du travail des enfants dans un sens qui les rendent plus réceptives
aux actions prises pour mettre fin aux formes dégradantes ou particulièrement dangereuses
de ce travail. L'IPEC, par exemple, consacre une très large part des ressources dont il
dispose à des activités d'information et de sensibilisation dans ses pays cibles. Outre
des interventions faites avec ce seul objectif en vue, ce programme finance de multiples
interventions de petite taille, au niveau des collectivités locales et auprès de groupes
très diversifiés de travailleurs enfants, dont le but n'est pas seulement d'affranchir
ceux-ci des situations de travail dans lesquelles ils se trouvent, mais aussi et surtout
de démontrer qu'il est possible de modifier le cours des choses. Par ailleurs, un autre
objectif majeur de l'IPEC est de favoriser l'émergence et le développement d'un mouvement
mondial contre le travail des enfants et d'associer à celui-ci les autres organisations
internationales intergouvernementales, les organisations internationales d'employeurs et
de travailleurs et les ONG internationales impliquées dans la lutte contre ce fléau.
93. Les organisations d'employeurs et de travailleurs au niveau international et régional
peuvent utilement intervenir pour sensibiliser les dirigeants des organisations nationales
qui leur sont affiliées. Ces dirigeants ont en général prêté fort peu d'attention aux
problèmes du travail des enfants et changer leur état d'esprit est un préalable nécessaire
à une participation plus active de leur organisations à l'effort national contre le
travail des enfants. Par les résolutions sur le travail des enfants qu'elle a adoptées
lors de ses congrès mondiaux de Caracas et de Melbourne et surtout par la campagne
mondiale contre le travail des enfants qu'elle a lancée en 1994, la Confédération
internationale des syndicats libres (CISL) a cherché, entre autres choses, à promouvoir
cette prise de conscience syndicale au niveau national. L'Organisation internationale
des Employeurs (OIE) a, elle aussi, décidé d'intervenir pour sensibiliser ses organisations
nationales affiliées aux problèmes du travail des enfants; la résolution sur le travail
des enfants qui a été adoptée le 3 juin 1996 par son Conseil général contient une série
de recommandations à l'intention des employeurs et de leurs organisations nationales et
invite le comité exécutif de l'OIE à entreprendre un programme proactif dans ce domaine
particulier. De leur côté, la Fédération universelle des associations d'agences de voyages
(FUAAV) et la Fédération hôtelière mondiale luttent contre la prostitution enfantine
liée au tourisme sexuel au moyen de campagnes d'information. En 1994, la FUAAV a adopté
une Charte en vertu de laquelle les agences de voyages signataires s'engagent à combattre
ce fléau et à sensibiliser la profession; à ce jour, 60 agences ont signé cette Charte.
Il ne fait aucun doute que ces initiatives syndicales et patronales au niveau international
ouvrent la voie à une collaboration plus étroite avec l'OIT, en particulier dans le cadre
de l'IPEC.
94. D'autres organisations internationales non gouvernementales contribuent aussi utilement
à l'information et à la sensibilisation des opinions publiques dans les pays en développement
et développés. C'est ainsi que dans la lutte contre l'esclavage, le travail forcé et le travail
en servitude, Anti-Slavery International s'est taillé une réputation inégalée au niveau mondial.
Sur le plan régional, la South Asian Coalition on Child Servitude entreprend avec l'aide de
nombreuses ONG locales des activités de sensibilisation aux problèmes des travailleurs enfants
en servitude. Dans l'industrie du tapis en Inde, par exemple, elle appuie un intense effort
d'éducation auprès des parents afin de leur faire prendre conscience des dangers courus par
leurs enfants dans les ateliers de tissage de l'Etat d'Uttar Pradesh; par ailleurs, elle forme,
parmi les enfants rescapés du travail en servitude, des activistes qu'elle renvoie ensuite
dans leurs communautés rurales d'origine en vue d'y raconter ce qu'ils ont vécu.
95. On n'insistera jamais assez sur l'importance et sur la nécessité des actions
d'information et de sensibilisation signalées dans les paragraphes qui précèdent. En effet,
aussi longtemps que l'opinion publique en général et les classes moyennes et supérieures
de la société en particulier considéreront que le travail des enfants est une dure réalité
qui répond à une logique économique, il sera impossible de faire bouger les choses. En
revanche, à partir du moment où ces catégories sociales et la société dans son ensemble
auront pris conscience du problème et commenceront à exercer une pression marquée sur les
gouvernements, tous les éléments seront réunis pour que soient rejetées les formes les plus
choquantes du travail des enfants.
2.5 Attaquer le travail des enfants sur de nombreux fronts
Le besoin d'une approche multidimensionnelle
97. La première partie de ce document a montré que le travail des enfants est une
question vaste et complexe qui plonge ses racines dans les conditions économiques
et socio-culturelles de chaque pays. Tenter de la résoudre exige des gouvernements
qu'ils ne limitent pas leurs interventions - comme la plupart d'entre eux l'ont fait
jusqu'à présent - à l'adoption d'une législation protectrice et à un contrôle timide
de son application mais qu'ils agissent aussi sur les fronts économique, social,
éducationnel et culturel. C'est donc un ensemble bien pensé et bien intégré
d'interventions qu'il convient de mettre au point. Cet ensemble devrait comporter
deux grands types d'interventions: d'une part, des interventions axées sur le
court terme et dont l'objectif est d'affranchir le plus grand nombre possible
d'enfants des situations de travail dégradantes ou particulièrement dangereuses
dans lesquelles ils se trouvent, et de les réadapter (interventions curatives);
d'autre part, des interventions qui agissent sur les facteurs économiques et
socio-culturels qui produisent le travail des enfants et l'emploi de ceux-ci dans
des conditions abusives ou dangereuses et dont les effets ne se manifestent, pour
cette raison, qu'à plus longue échéance (interventions préventives). Ces deux types
d'interventions sont complémentaires: les interventions préventives visent à lutter
contre les causes de la situation actuelle alors que les interventions curatives
cherchent à protéger sans retard les enfants qui souffrent le plus de cette situation.
98. On a observé dans de nombreux pays une tendance à privilégier les interventions curatives
au détriment des interventions préventives. Or, l'expérience montre, celle de l'IPEC en
particulier, qu'il est plus facile, moins coûteux et plus rentable de prévenir le travail
des enfants que d'en affranchir ceux qui y sont astreints et de les réadapter. Dans les
régions en développement, les enfants exploités au travail ou employés dans des conditions
dangereuses sont, en effet, particulièrement nombreux et difficiles à atteindre (comme
c'est le cas, par exemple, des millions d'enfants travaillant en Asie du Sud dans le cadre
de la servitude pour dettes); les soustraire à leur travail et mettre à leur disposition
des alternatives viables exigent des pays une infrastructure importante qui n'existe pas
pour le moment. Les interventions curatives n'ont pu, pour cette raison, que toucher une
infime minorité de ces enfants; par ailleurs, elles ne sont pas parvenues à endiguer le
flot des enfants vers les formes extrêmes de travail. En fait, privilégier l'approche
curative revient à traiter surtout des symptômes du travail des enfants, et pas suffisamment
de ses causes. Il est donc urgent d'inverser la tendance. S'il est certes nécessaire de
faire davantage en vue de pouvoir affranchir un plus grand nombre d'enfants des formes de
travail qui leur sont particulièrement préjudiciables, il convient de faire beaucoup plus
encore pour prévenir que des enfants qui ne travaillent pas encore se trouvent prochainement
piégés dans de telles formes de travail. On pourrait même dire que les interventions
curatives n'auront des effets durables que si elles s'inscrivent dans une stratégie qui
donne clairement la priorité à la prévention.
99. Avant d'aborder l'examen de ces deux grands types d'interventions, on fera observer que
s'il est relativement facile de formuler une politique fixant des objectifs réalistes à
l'action nationale, il est, par contre, bougrement difficile de matérialiser les bonnes
intentions contenues dans celle-ci. En effet, l'existence d'une politique nationale ne
conduit pas automatiquement à une pleine compréhension du processus de changement ainsi
enclenché par toutes les parties intéressées et à leur plein engagement, ni aux réformes
politiques que cette politique requiert pas plus qu'à l'incorporation des préoccupations
relatives au travail des enfants dans les politiques et les programmes de développement
économique et social. Des changements politiques peuvent intervenir et affecter dans un
sens négatif la volonté du secteur public de combattre le travail des enfants ou la
détermination des autres organisations partenaires. Le chemin à parcourir par les acteurs
de ce combat est long et semé d'embûches et les détours ou les marches en arrière ne sont
pas à exclure. Il convient donc en permanence de consolider et de renforcer les tendances
positives observées, de palier aux carences de certains acteurs et de multiplier les
interventions individuelles des organisations partenaires. En fait, l'obtention d'un
progrès durable dans la lutte contre le travail des enfants dépendra pour une large part
de la motivation, de la détermination et de l'initiative qui auront été démontrées dans
chaque pays. C'est en s'efforçant de les maintenir à un haut niveau que la coopération
internationale pourra être particulièrement utile.
Les interventions préventives
101. Les interventions préventives sont de divers ordres. En premier lieu, il y a celles
qui, en cherchant à améliorer la législation protectrice en matière de travail des enfants
et le contrôle de son application, visent à réguler les comportements des employeurs. En
deuxième lieu, il y a celles qui s'efforcent d'atténuer la pauvreté des familles, et donc
le besoin de celles-ci de mettre leurs enfants au travail, en facilitant l'accès de leurs
membres adultes à des emplois productifs et rémunérateurs ainsi qu'en mettant à leur
disposition, gratuitement ou à un coût très bas, des services essentiels de bien-être
(en matière de santé, par exemple). En troisième lieu, celles qui visent à donner à tous
les enfants en âge d'aller à l'école la possibilité d'y aller effectivement en fournissant
un nombre suffisant d'établissements d'enseignement qui soient d'un prix abordable, et
même gratuits pour les enfants des familles les plus pauvres, et qui dispensent une
éducation non seulement de qualité mais aussi attractive du point de vue des perspectives
qu'elle ouvre en termes de débouchés professionnels et de promotion sociale. En quatrième
lieu, celles qui cherchent à modifier les mentalités et les attitudes sociales vis-à-vis
du travail des enfants en sensibilisant les diverses couches de la société aux dangers
et aux abus qu'il comporte; ce type d'interventions a été examiné dans la section qui
précède. Enfin, il y a les interventions qui, en cherchant à améliorer les techniques
de production dans les secteurs ou les travaux dans lesquels le travail des enfants est
fréquent, rendent plus nécessaire l'emploi d'adultes qualifiés et moins rentable
l'utilisation d'une main-d'oeuvre enfantine abondante.
102. Les interventions signalées ci-dessus sont, pour la plupart, du ressort des autorités
gouvernementales. Ce n'est qu'indirectement qu'elles contribuent à prévenir le travail des
enfants et leurs effets, de ce point de vue, risquent de se faire attendre très longtemps
et, en fin de compte, de ne pas se manifester nécessairement dans les localités du pays les
plus affligées par l'emploi d'enfants dans des conditions dégradantes ou particulièrement
dangereuses. Or, les enfants sur qui pèse aujourd'hui la menace de devoir prochainement
travailler dans ces conditions ne peuvent pas attendre. Afin d'écarter d'eux cette menace,
il est absolument impératif que les programmes nationaux de développement économique et
social, en particulier ceux adoptés pour créer des emplois générateurs de revenus ou pour
améliorer l'infrastructure éducative, soient réaménagés et coordonnés étroitement avec le
programme national d'action contre le travail des enfants de façon à ce qu'ils puissent
contribuer rapidement et efficacement à la réalisation des objectifs assignés à celui-ci.
103. Les interventions préventives devraient constituer un domaine d'action privilégié pour
la coopération internationale, et ce tant pour l'assistance bilatérale que pour les
organisations internationales intergouvernementales. Les réformes profondes qu'elles impliquent
exigent des pays pauvres des investissements extrêmement lourds au financement desquels
les pays riches, à titre individuel, et les institutions financières internationales
seraient bien avisés de participer largement. Par ailleurs, plusieurs organisations
spécialisées des Nations Unies pourraient utilement, par leurs activités d'assistance
technique, aider à l'intégration effective des préoccupations relatives au travail des
enfants dans les politiques et les programmes de développement économique et social.
Ainsi, le BIT semble particulièrement bien équipé pour conseiller les gouvernements sur
l'intégration de ces préoccupations dans leurs politiques de l'emploi comme le sont aussi
l'UNESCO et l'OMS pour faciliter cette intégration dans les politiques de l'éducation et
de la santé respectivement.
104. Améliorer la législation sur le travail des enfants et son application.
La législation est l'un des instruments les plus puissants à la disposition des gouvernements
pour lutter contre le travail des enfants. Certes, elle ne peut pas, à elle seule, mettre fin
à toute forme de travail des enfants. Elle est toutefois essentielle car elle indique ce qui
est permissible et ce qui ne l'est pas et, grâce à elle, les interventions contre le travail
des enfants bénéficient de tout le poids de l'autorité de l'Etat. La question fondamentale
qui se pose au législateur et à ceux chargés de faire appliquer la loi est de savoir comment
protéger le plus grand nombre possible d'enfants des abus et des risques liés au travail
prématuré tout en donnant aux politiques de développement économique et social le temps
requis pour supprimer la nécessité économique du travail des enfants.
105. Dans la très grande majorité des pays, la législation du travail a interdit l'emploi des
enfants en deça d'un certain âge - celui-ci est généralement plus élevé dans le cas des travaux
dangereux (18 ans d'habitude) - et réglementé les conditions du travail des enfants au-delà de
cet âge. Une analyse faite par le BIT des législations en vigueur dans 155 Etats Membres
signale l'existence de dispositions limitant strictement les possibilités d'utiliser des enfants
dans des conditions ou à des travaux dangereux dans la quasi-totalité des cas, ce qui montre
que le monde est conscient de la nécessité d'agir contre cette forme de travail des enfants.
Le travail forcé et le travail en servitude ont aussi été interdits, tant pour les adultes
que pour les enfants, par la Constitution ou par la législation du travail dans la quasi-totalité
des pays. En Inde et au Pakistan, une législation spécifique a même été adoptée pour proscrire
le travail en servitude et réhabiliter les travailleurs qui y sont soumis. Quant à l'utilisation
d'enfants à des fins de prostitution ou de production de matériel ou de spectacles pornographiques,
elle est interdite généralement par des dispositions du droit pénal. Le contrôle de
l'application de ces législations protectrices relève partout de la responsabilité d'un service
public habilité à inspecter les lieux de travail ainsi qu'à proposer ou à imposer des sanctions.
Dans le cas des dispositions de la législation du travail, l'inspection du travail est
l'institution compétente pour assurer ce contrôle. Lorsqu'il s'agit du droit pénal, ce sont
d'habitude les services de police qui en sont chargés.
106. On ne peut pas dire que dans les pays en développement, l'approche juridique du travail
des enfants ait eu jusqu'à présent un impact significatif. En fait, cet impact s'est limité
aux entreprises du secteur structuré urbain; à de très rares exceptions près, celles-ci
n'occupent plus aujourd'hui que très peu d'enfants. Cet impact limité s'explique largement
par le fait que les mesures législatives n'ont pas été accompagnées des mesures économiques,
sociales, éducationnelles et culturelles qui auraient été nécessaires pour réduire l'offre
et la demande de travail des enfants. Il découle aussi des insuffisances tant de la
législation protectrice que des services chargés de la faire appliquer.
107. S'agissant des insuffisances de la législation protectrice, les législations du travail
excluent fréquemment de leur champ d'application certaines branches d'activité où la
main-d'oeuvre enfantine est non seulement abondante mais aussi exposée à des conditions
de travail abusives ou dangereuses. L'analyse précitée du BIT a ainsi montré que les
services domestiques, l'agriculture et le secteur du commerce sont exclus dans 43, 38
et 17 pays respectivement. Ailleurs, l'exclusion touche certains types d'entreprise;
il s'agit le plus souvent des entreprises familiales (60 pays) et, plus rarement, des
entreprises occupant un petit nombre de travailleurs (moins de dix habituellement).
Ailleurs encore, l'exclusion est déterminée en fonction du genre d'emploi occupé par
les travailleurs enfants; elle concerne, par exemple, les enfants occupés à leur propre
compte, les apprentis, les enfants travaillant de façon temporaire ou occasionnelle ou
encore ceux occupés comme travailleurs à domicile. Parmi les autres insuffisances
relativement fréquentes de la législation, on citera les sanctions prévues à l'encontre
des contrevenants, qui sont généralement trop légères pour avoir un effet dissuasif, et
le fait que l'interdiction légale d'occuper des enfants à des travaux susceptibles de
nuire à leur santé ou à leur sécurité n'est pas partout accompagnée des dispositions
réglementaires qui permettraient de savoir avec précision en quoi consistent ces travaux.
108. Des améliorations de la législation protectrice sont donc nécessaires dans de
nombreux pays. La plus nécessaire d'entre elles est d'assurer qu'au minimum, cette
législation proscrive formellement, dans tous les secteurs d'activité et dans tous
les types d'entreprise ou d'emploi, l'exercice d'une activité économique aux enfants
âgés de moins de 12 ans et, jusqu'à un âge plus élevé, l'utilisation d'enfants à des
travaux ou dans des conditions susceptibles de porter atteinte à leur santé, à leur
sécurité, à leur éducation, à leur moralité ou à leur dignité. Une liste détaillée
des travaux ou conditions de travail à proscrire devrait être annexée à la législation.
109. Dans les pays en développement, les carences des services d'inspection à faire
appliquer la législation protectrice sont dues d'abord aux caractéristiques du travail
des enfants et au contexte économique et socio-culturel dans lequel il s'effectue. Les
établissements où le travail des enfants est d'habitude pratiqué sont extrêmement nombreux
et dispersés (petites exploitations agricoles, ateliers artisanaux et petits commerces
du secteur informel urbain, propriétés privées dans le cas des entreprises familiales,
des enfants domestiques et des enfants occupés comme travailleurs à domicile). Ce travail
est souvent clandestin; beaucoup d'enfants travaillent dans des établissements qui n'ont
pas d'existence officielle. Les enfants, leurs parents et les petits entrepreneurs ne
connaissent pas les dispositions légales pertinentes; les parents, en particulier, ne
sont généralement pas conscients du caractère illégal de l'emploi occupé par leurs enfants
et cette ignorance, s'ajoutant à leur désir de conserver le revenu généré par cet emploi,
explique la quasi-absence de plaintes pour cause d'utilisation d'enfants dans des
conditions abusives ou dangereuses . Par ailleurs, les services d'inspection opèrent
dans un environnement particulièrement défavorable; l'indifférence du public, l'apathie
de l'appareil judiciaire, les pressions exercées par des intérêts économiques puissants
et les attitudes des enfants et de leurs parents - beaucoup d'enfants préfèrent
travailler que d'étudier et beaucoup de parents attachent une valeur économique plus
grande au travail de leurs enfants qu'à leur éducation - sont quelques unes des données
de cet environnement. Enfin, et ce n'est pas le moins important, il manque souvent une
réelle volonté politique de faire appliquer la loi.
110. Les carences des services d'inspection à faire appliquer la loi s'expliquent
également par l'insuffisance des ressources, humaines et matérielles, mises à leur
disposition. Le nombre des inspecteurs du travail est ridiculement bas comparativement
à celui des lieux de travail à contrôler; en Indonésie, par exemple, chaque inspecteur
(il y en a 800 en total) est supposé contrôler l'application de l'ensemble de la
législation du travail - et pas seulement des dispositions de celle-ci sur le travail
des enfants - dans 4000 établissements en moyenne. Par ailleurs, les tâches de
l'inspection du travail sont multiples et le travail des enfants, considéré parfois
comme une question mineure, n'absorbe qu'une très faible partie de son temps. Les
moyens de transport disponibles sont dérisoires et tout juste suffisants pour contrôler
les grandes et moyennes entreprises situées dans les villes d'une certaine importance.
Les méthodes d'inspection utilisées dans le secteur moderne de l'économie s'avèrent
peu efficaces pour contrôler les établissements du secteur informel urbain et les
petites exploitations agricoles où se trouvent la plupart des travailleurs enfants.
De sérieuses limitations sont aussi mises à l'action des inspecteurs: à titre
illustratif, ceux-ci ne peuvent pas inspecter certains lieux de travail (par exemple,
les résidences privées dans le cas des enfants domestiques), ou ils ne peuvent effectuer
des visites d'inspection qu'à l'intérieur d'une certaine période de la journée, ou
encore ces visites ne peuvent intervenir qu'à l'issue d'une période de préavis donnée
à l'employeur (ce qui donne à celui-ci amplement de temps pour éloigner les enfants de
son établissement). La rémunération du personnel d'inspection est habituellement
très faible - ce qui le rend parfois sensible aux tentatives de corruption -, sa
position hiérarchique très basse et son travail peu apprécié, ce qui explique le peu
de motivation et le sentiment de frustration observés souvent parmi ses membres.
Les pressions politiques visant à ce qu'il n'intervienne pas dans telle ou telle
entreprise ou qu'il ferme les yeux sur ce qui s'y passe ne sont pas absentes non plus.
Outre ces difficultés, les inspecteurs du travail se trouvent souvent dans la position
inconfortable de devoir faire appliquer les interdictions légales d'employer des enfants
alors qu'il n'y a pas d'alternatives offertes pour compenser la perte du revenu qui en
résulte pour la famille, qu'il n'y a pas d'écoles pour les accueillir ou que les écoles
existantes sont déjà surpeuplées ou d'un coût inabordable pour les parents. De nombreux
inspecteurs vivent cette situation comme un véritable dilemme et choisissent souvent de
ne pas intervenir.
111. Après cette description des difficultés rencontrés par les services chargés de
faire appliquer la législation protectrice en matière de travail des enfants, on est
porté à considérer que la seule solution à ces difficultés est d'augmenter considérablement
le personnel de ces services, de le doter de plus grands moyens de transport et de le
motiver, notamment par une amélioration de ses rémunérations. Une telle solution est-elle
à la portée des pays en développement et serait-elle efficace? Certains experts sont
d'avis qu'elle ne serait pas un moyen rentable de protéger les travailleurs enfants qui
en ont le plus besoin. Par exemple, une étude fameuse a conclu à propos de l'Inde qu'investir
lourdement dans l'extension du champ d'application de la législation régissant le travail
des enfants et dans le renforcement du contrôle de son application serait un gaspillage de
ressources et que les mêmes sommes consacrées à promouvoir l'éducation élémentaire universelle
affranchiraient un plus grand nombre d'enfants des formes de travail les plus avilissantes.
112. Le BIT estime cependant que beaucoup peut être fait pour améliorer l'efficacité des
mécanismes de contrôle de l'application de la loi, même si l'on tient compte des limitations
actuelles en termes de ressources financières, de personnel et de moyens de transport
disponibles. Pour ce faire et dès lors que la lutte contre le travail des enfants est
reconnue comme l'une des priorités de l'action gouvernementale, les mesures suivantes
pourraient être prises: - en premier lieu, obliger le personnel des services d'inspection à consacrer d'avantage de temps au contrôle de l'application des dispositions législatives interdisant l'emploi des enfants dans des conditions dangereuses ou abusives et lui dispenser une formation lui permettant d'identifier et de traiter les cas les plus graves et les plus urgents de travail des enfants;
113. La coopération internationale peut utilement participer à l'élaboration et à la mise
en oeuvre des lois nationales qui assurent aux enfants une protection appropriée contre
les travaux dangereux ou les conditions de travail dégradantes. Dans le système des Nations
Unie, l'OIT est l'organisation spécialement mandatée pour aider les gouvernements à améliorer
leurs législations du travail et le contrôle de leur application. C'est pour cette raison que
l'un des axes d'intervention de l'IPEC dans ses pays cibles est l'amélioration de l'arsenal
juridique disponible contre les formes intolérables du travail des enfants et la formation
des inspecteurs du travail (un module de formation à l'inspection du travail des enfants a
été mis au point).
114. La coopération internationale est particulièrement nécessaire pour lutter juridiquement
contre la prostitution enfantine, la pédophilie et l'utilisation d'enfants pour la production
de matériel pornographique. Dans les pays développés, les gouvernements sont de plus en plus
nombreux à modifier leurs législations afin de pouvoir punir leurs ressortissants pour des actes
sexuels commis sur des enfants à l'étranger et certains ont même détaché des agents dans
certains pays en développement pour faciliter les enquêtes relatives à tels actes. Dans ces
mêmes pays, des mesures ont parfois été prises contre les organisateurs de voyages ayant pour
but l'exploitation sexuelle des enfants. Interpol (Organisation internationale de police
criminelle) centralise l'information sur les pédophiles condamnés et alerte les autorités
nationales de leurs déplacements. Pour mieux répertorier les délits sexuels commis contre
des enfants, 64 pays ont mis au point un système d'agents de liaison grâce auquel ils échangent
des informations, en particulier sur les enquêtes en cours; ces informations sont aussi
communiqués au secrétariat d'Interpol.
115. Augmenter la capacité et améliorer la pertinence des services d'éducation accessibles
aux enfants des familles les plus pauvres. L'un des meilleurs moyens de renforcer l'efficacité
de l'approche juridique du travail des enfant signalée ci-dessus est de mettre à la disposition
des enfants des familles les plus pauvres une infrastructure éducative qui leur soit accessible
du point de vue des distances à parcourir, qui soit gratuite ou en tout cas libérée de tout
coût direct, et qui dispense un enseignement pertinent, c'est-à-dire adapté à l'environnement
économique et social de ces enfants et leur donnant de bonnes chances de s'y insérer
professionnellement par la suite. Fournir une telle infrastructure est, bien sûr, l'une des
responsabilités fondamentales de l'Etat.
116. Du point de vue de la lutte contre le travail des enfants, les bénéfices retirés d'un
effort accru de l'Etat en faveur de l'éducation des enfants des familles les plus pauvres
sont substantiels. En premier lieu, des enfants mieux éduqués deviendront des travailleurs
plus productifs, plus utiles à la société et en même temps plus capables financièrement de
subvenir aux besoins essentiels de leurs familles. En deuxième lieu, des enfants mieux éduqués
deviendront aussi des parents plus conscients des bénéfices de l'éducation pour le bien-être
futur de leurs propres enfants. En troisième lieu, lorsqu'elle est géographiquement et
économiquement accessible et lorsqu'en plus elle motive par la pertinence de son enseignement,
l'école a le potentiel de retenir les enfants en dehors du marché du travail pendant une
partie de la journée ou de la semaine; certes, elle n'empêche pas le travail à temps partiel
des enfants mais il devient difficile de les employer dans certains secteurs d'activités
dangereux exigeant une présence continue durant tous les jours ouvrables de la semaine.
Enfin, l'école est un excellent endroit pour déceler et remédier à temps à des signes de
détresse liés à un travail prématuré et pour sensibiliser les enfants à la nécessité de mener
leurs études à bon terme. L'éducation a donc une rentabilité sociale élevée qui va bien
au-delà des bienfaits qui en découlent pour l'individu. Les analyses macro-économiques le
démontrent clairement, en particulier pour les investissements faits en faveur de
l'enseignement primaire.
117. On entend souvent dire qu'il faudrait rendre l'école obligatoire jusqu'à un certain
âge pour décourager le travail des enfants. En fait, une période de scolarité obligatoire
a été instaurée par la loi dans la plupart des pays. Selon l'UNESCO, elle existait dans
152 des 173 pays pour lesquels des informations étaient disponibles en 1995 . Cette période
se termine à 13, 14, 15 ou 16 ans dans 23, 26, 39 et 27 pays respectivement. Des âges de
10, 11 ou 12 ans sont beaucoup plus rares (dans 3, 7 et 16 pays respectivement) comme le
sont aussi les cas où la période de scolarité obligatoire se termine à 17 ou 18 ans (dans
8 et 3 pays respectivement) . Dans les législations sur la scolarité obligatoire,
l'obligation s'adresse aux parents qui sont tenus d'envoyer leurs enfants à l'école jusqu'à
un âge déterminé. Bien évidemment, cette obligation n'est cohérente que là où l'Etat a
mis une école à la disposition de tous les enfants en âge de la fréquenter. Or, cela
n'est que rarement le cas dans les pays en développement. En réalité, le principal obstacle
à l'accès universel à l'éducation jusqu'à un certain âge réside moins dans une prétendue
résistance des familles ou des enfants que dans l'incapacité des pouvoirs publics de
répondre à la demande, notamment des plus pauvres, en milieu rural et dans les bidonvilles
surpeuplés, et cela même au niveau de l'enseignement primaire. Dans les années quatre-vingt
et au début des années quatre-vingt-dix, les ressources consacrées à l'éducation ont
régulièrement diminué dans beaucoup de pays, ce qui a été généralement imputé à la mauvaise
conjoncture économique et aux politiques d'ajustement structurel appliquées pour y faire
face. Toutefois, cet argument n'est guère convaincant; en effet, dans un tiers des 116
pays pour lesquels des informations étaient disponibles en 1989-90, les dépenses militaires
avaient été supérieures à celles faites en faveur de l'éducation .
118. Un autre problème est constitué par les divergences qui existent dans beaucoup de pays
entre l'âge auquel se termine la période de scolarité obligatoire et l'âge minimum d'admission
à l'emploi ou au travail. Dans plusieurs cas, le premier est supérieur au second, ce qui ouvre
aux enfants l'accès à l'emploi ou au travail avant d'avoir complété le nombre minimum requis
d'années de scolarité obligatoire; il est clair que là où la loi les autorise à travailler,
les enfants des familles déshéritées abandonnent l'école en grand nombre. Le cas inverse pose
aussi des difficultés; en effet, là où l'âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail
est plus tardif que l'âge de la fin de la scolarité obligatoire, les enfants qui quittent
l'école à l'âge réglementaire doivent attendre une, deux, voire trois années avant d'être
autorisés à exercer une activité économique; en fait, beaucoup de ces enfants travailleront,
mais dans l'illégalité. C'est pourquoi la convention no. 138 de l'OIT a établi un lien
entre l'âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail et celui de la fin de la scolarité
obligatoire. Il est donc nécessaire, là où elle n'existe pas, d'établir une parfaite
concordance entre ces deux âges.
119. Certains experts estiment que pour assurer une présence régulière à l'école des enfants
des familles les plus pauvres, la politique nationale en matière d'éducation devrait prévoir
au bénéfice de ces familles le versement d'allocations correspondant au manque à gagner
résultant du fait que l'enfant étudie au lieu de travailler. L'application de ce type
d'allocations ne serait sans doute pas réaliste dans beaucoup de pays en développement en
raison des engagements financiers considérables qu'il pourrait signifier pour l'Etat.
Qui déterminerait, par ailleurs, les familles bénéficiaires de ces allocations? Des influences
politiques ne seraient pas sur ce plan à exclure. C'est pourquoi d'autres experts
considèrent plus approprié de rendre l'éducation, du moins au niveau du primaire, libre
de tout coût direct pour les enfants des familles les plus pauvres et de fournir en plus
à ceux-ci des services gratuits d'alimentation scolaire. Plusieurs gouvernements se sont
engagés dernièrement sur cette voie.
120. Les politiques nationales adoptées en matière d'éducation et de travail des enfants
devraient travailler en tandem. Ce qui est essentiel, c'est que les programmes d'éducation
gouvernementaux intègrent comme l'un de leurs objectifs importants la prévention du travail
des enfants et qu'ils se manifestent activement et concrètement dans les localités ou zones
géographique où le gouvernement a décidé de faire porter en priorité l'action nationale
contre les formes dégradantes ou particulièrement dangereuses du travail des enfants.
Par ailleurs, les autorités chargés de l'éducation devraient attacher plus d'attention à la
réincorporation dans le système scolaire des enfants qui ont été affranchis de ces formes
de travail.
121. Faire une réalité de cette école accessible à tous les enfants des familles les plus
pauvres et plus motivante sur le plan des perspectives d'emploi qu'elle ouvre représente
des coûts importants pour l'Etat. Ces coûts devraient être assumés car l'éducation est
un droit fondamental de tous les enfants en même temps qu'elle est un devoir essentiel
de l'Etat. La coopération internationale devrait être particulièrement généreuse et,
par l'entremise de ses organisations les plus concernées (Banque Mondiale, UNESCO, etc.),
appuyer financièrement et techniquement les pays pauvres qui s'efforcent de créer une
telle école. Le BIT n'a pas bien sûr les moyens financiers de construire des écoles ou
de payer des enseignants. Il peut toutefois aider, par l'entremise de l'IPEC, à optimiser
le rôle des systèmes éducatifs pour prévenir le travail des enfants qui leur est préjudiciable
et pour adresser les besoins éducatifs et de formation des enfants qui ont été soustraits
à un tel travail.
122. Créer des emplois générateurs de revenus pour les familles les plus pauvres.
Ce n'est pas parce qu'il y aura a proximité une école gratuite et pertinente que tous
les enfants des familles les plus pauvres cesseront d'exercer une activité économique.
Nombre d'entre eux continueront à le faire par pure nécessité économique.
123. Sortir les familles de la pauvreté absolue requiert une politique active de
croissance économique qui profite largement, c'est-à-dire une croissance dont les
fruits profitent amplement aux couches les plus défavorisées de la population.
Réduite à une augmentation de produit national brut moyen par tête d'habitant, la
croissance ne résout rien en termes de travail des enfants. Par contre, là où elle
parvient à soulager les familles les plus pauvres des pressions économiques qui les
obligent à mettre leurs enfants au travail, son influence devient décisive. 124. Ces pressions économiques sont elles-même liées au fait que les membre adultes
des familles vivant en état de pauvreté absolue sont au chômage ou sous-employés. Les
autorités nationales devraient donc veiller à ce que la croissance économique se traduise
par la création d'emplois productifs et suffisamment rémunérateurs au bénéfice de ces
familles. L'expansion des infrastructures en milieu rural (routes, hôpitaux, écoles,
travaux d'irrigation, etc.) au moyen de travaux à forte intensité de main-d'oeuvre est
l'une des voies à suivre pour y parvenir. L'accès des familles les plus pauvres à la
propriété des ressources productives (terre arable, savoir faire professionnel, etc.),
au crédit, à des techniques de production améliorées et aux circuits commerciaux constitue
une autre voie indispensable. 125. Les programmes de création d'emplois générateurs de revenus devraient être articulés
avec les programmes d'action contre le travail des enfants dangereux ou abusif. Dit
autrement, les premiers devraient bénéficier le plus largement possible aux collectivités
locales d'ou proviennent les enfants dont les seconds se préoccupent. Affranchir ces
enfants du travail et les réincorporer dans le système scolaire ne sont possibles, en
effet, que si l'on adresse simultanément leur besoin d'être éduqués et celui de leurs
familles de disposer d'un revenu insuffisant. La coordination et la complémentarité
entre ces deux types de programmes est d'autant plus nécessaire que les programmes de
création d'emplois productifs pour des adultes risquent, dans certains cas, de renforcer
l'incidence du travail des enfants au lieu de la réduire. On a observé, par exemple,
que des systèmes de crédit destinés à faciliter la création ou la consolidation de petites
entreprises, familiales ou autres, pouvaient inciter celles-ci à recourir davantage à la
main-d'oeuvre enfantine, parfois dans des conditions dangereuses, en vue d'assurer leur
viabilité économique. 68. 126. La lutte contre les formes extrêmes du travail des enfants devrait s'accompagner
d'un programme de coopération internationale dans le domaine socio-économique. On ne peut
améliorer le sort des enfants sans lutter contre la pauvreté. La loi et l'école ont un
rôle important et nécessaire à jouer mais leur action échouera si la communauté
internationale ne s'engage pas à combattre la pauvreté dans tous les pays par un
programme d'action solidaire. Le combat contre le travail des enfants doit s'accompagner
d'une campagne visant à établir le plein emploi, productif et librement choisi, qui
doit être considéré comme un impératif éthique, social, politique et économique de
l'humanité. Le défi est, pour les gouvernements des pays en développement, de répondre
aux besoins des plus pauvres parmi les pauvres et, pour ceux des pays riches, de fournir,
pour lutter contre la misère dans le monde, des ressources qui soient à la mesure de
l'insistance qu'ils mettent à réclamer l'application de normes universelles. Interventions curatives 128. Pour atteindre leur but, les interventions curatives doivent être bien ciblées et
concerner un groupe de travailleurs enfants vivant dans un endroit déterminé et employés
dans une activité donnée, connue pour occuper dans de mauvaises conditions une main-d'oeuvre
enfantine abondante. Pour que ces interventions puissent se manifester simultanément dans
un grand nombre de localités et dans divers types de situations de travail des enfants,
l'appui financier des pouvoirs publics leur est indispensable et celui-ci ne devrait pas
leur être compté. Elles sont, en effet, un bon moyen de démontrer qu'il est possible
d'enregistrer des succès dans la lutte contre le travail des enfants. Cet effet de
démonstration peut lui-même contribuer à une meilleure prise de conscience par les
collectivités locales que l'activité économique n'est pas la seule option ouverte à
leurs enfants. 129. Incitations économiques destinées aux familles. Depuis quelques années, à
l'initiative surtout des ONG, sont expérimentés ça et là des programmes de stimulants
économiques en vue d'encourager les parents à mettre fin volontairement à l'activité
économique de leurs enfants. Ces programmes consistent à fournir à la famille des prestations,
en espèces ou en nature, qui compensent partiellement la perte de revenu qu'elle subit
en retirant un enfant du travail. Les incitations économiques peuvent comporter des
allocations monétaires versées aux parents pendant une certaine période, l'octroi de
bourses d'études, la gratuité des livres, des uniformes, de la cantine et d'autres
équipements scolaires, l'exemption des droits d'immatriculation scolaire, ou encore
l'organisation pour les enfants de programmes d'apprentissage ou d'autres formules
combinant études et travail dans des conditions surveillées. 72. The procedures for filing complaints and prosecuting offenders
are another obstacle. They are so lengthy and complicated that they
deter poor, and often illiterate, families from using them. Also, the
authorities responsible for registering complaints generally lack the
necessary resources to investigate the cases of abuse of child labour
that have been reported to them or to take legal action against the
offenders. Moreover, the inspection authorities operate in a
particularly unfavourable environment. Some of the problems involved
are public indifference, the apathy of the legal machinery, pressure
from powerful economic interests and the complicity of children and
their parents. Last but not least, a genuine political will to
enforce the law is often lacking. 73. The shortcomings of the inspection services with regard to
enforcing the law can also be explained by the shortage of human and
material resources at their disposal. The number of labour inspectors
is exceedingly low compared with the number of workplaces to be
inspected. Moreover, since the duties of labour inspectors are many
and varied, child labour, which is often considered to be of minor
importance, occupies only a very small proportion of their time. The
transport available is derisory and barely sufficient for them to
inspect the large and medium-sized enterprises in the major cities.
The inspection methods used in the modern sector of the economy are
virtually ineffective when it comes to inspecting establishments in
the urban informal sector and the small farms, where the majority of
child workers are to be found. 74. Serious limitations are imposed on the inspectors' action. For
example, they may not inspect certain workplaces (e.g. private
residences in the case of child domestic workers), or they may
conduct their inspection only during certain hours of the day. Labour
inspection personnel are poorly paid, and this sometimes makes them
susceptible to attempts to bribe them. They have a very low position
in the hierarchy, and their work is not particularly appreciated. All
of this explains their frequently observed lack of motivation and
sense of frustration. Political pressure is sometimes brought to bear
to prevent them from intervening in a particular establishment or to
persuade them to turn a blind eye to what is going on there. In
addition to these difficulties, labour inspectors are often in the
awkward position of having to enforce regulations prohibiting the
employment of children, when there are no means of compensating for
the loss of earnings to the family, and no schools to take the
children. Where there are schools, they are already overcrowded or
cost more than the family can afford. This situation poses a dilemma
for many inspectors, and they often prefer not to intervene at
all. 75. Much, however, can be done to improve the efficiency of law enforcement machinery, despite present limitations in terms of financial resources, personnel and transport. Thus, once combating child labour has been recognized as one of the priorities of government policy, the following measures could be taken: (i) obliging labour inspectors and other concerned parties such as the police to devote more time to monitoring the application of laws prohibiting the employment of children in exploitative or hazardous conditions; and providing them with training to enable them to identify and deal with the most serious and most urgent cases of child labour;76. International cooperation could make a greater contribution through technical cooperation to framing and implementing national laws for the proper protection of children against dangerous work or degrading working conditions, especially child bondage and prostitution, sex tourism and the use of children in the production of pornographic material, and for ensuring international compliance with accepted norms. More and more governments in industrialized countries are amending their legislation so as to punish their nationals for sexual acts committed with children in other countries. Some have even seconded agents to a number of developing countries to facilitate investigations concerning such acts. In these same countries, action has been taken against travel agencies that organize tours for the purpose of the sexual exploitation of children. Interpol (the International Criminal Police Organization) keeps a central file on convicted paedophiles and notifies national authorities of their movements. As many as 64 countries have developed a system of liaison agents, through which they exchange information, particularly about ongoing investigations. This information is also communicated to the Interpol secretariat. 77. Education and training.
One of the best means of strengthening the effectiveness of the legal
approach to child labour referred to above is to provide children
from the poorest families with an appropriate educational
infrastructure. This means that it should be accessible to them as
regards distance to be travelled, and should be free of charge or at
least involve no direct costs. Moreover, it should provide a relevant
education, i.e. one that is suited to the children's economic and
social environment, and offers good chances of subsequent integration
into the labour market. The provision of such an infrastructure is
one of the State's basic responsibilities. 78. To discourage child labour, school should be made compulsory
up to a certain age. Most countries, in fact, make legal provision
for a period of compulsory school attendance. According to UNESCO,
this existed in 152 of the 173 countries for which information was
available in 1995, the minimum school-leaving age being between 13
and 16. Minimum ages of 10 to 12 are much rarer, as are cases where
the period of compulsory schooling does not end until the age of 17
or 18. In compulsory school attendance legislations, the onus is on
parents to send their children to school up to a specified age. This
makes sense, obviously, in places where the State has put schooling
at the disposal of all children of an age to attend school.
However, this is seldom the case in developing countries. In fact,
the main obstacle to universal access to education up to a certain
age lies not so much in the alleged resistance of families or
children as in the inability of the public authorities to meet
demand. This is especially true of the demand of the poorest families
in rural areas or overcrowded slums, even at primary school level. In
the 1980s and early 1990s, the resources allocated to education
consistently decreased in many countries. This was widely attributed
to the unfavourable economic situation and the structural adjustment
policies introduced to remedy it. This argument is not very
convincing, however. In fact, in one-third of the 116 countries for
which information was available in 1989-90, military spending far
exceeded spending on education. 79. The discrepancies in many countries between the minimum
school-leaving age and the minimum age for admission to employment
give rise to a further problem. In a number of cases, the former is
higher than the latter. This allows children access to employment or
work before they have completed the required minimum number of years
of schooling. In countries where the law permits them to work, a
great many children from deprived families therefore stop going to
school. The converse also creates problems. In countries where the
minimum age for admission to employment or work is higher than the
minimum school-leaving age, children who leave school at the
statutory age have to wait one, two or even three years before they
are allowed to engage in economic activity. Many of these children,
however, will start work - illegally - before then. This is why ILO
Convention No. 138 establishes a link between the minimum age for
admission to employment and the minimum school-leaving age. 80. National education and child labour policies should work in
tandem. It is essential that prevention of child labour be one of the
major objectives of state education programmes. It is also essential
that these programmes operate actively and concretely in those areas
or districts to which the government has decided to direct its
national action against degrading and particularly hazardous forms of
child labour. Furthermore, the education authorities should devote
greater attention to reintegrating into the school system those
children who have been freed from these forms of work. 81. Making a reality of the school system described above may
entail considerable costs for the State. These must be accepted,
because quality education is both a basic right of all children and
an essential duty of the State. International cooperation
should be particularly generous. It should provide for financial and
technical support to poorer countries endeavouring to establish such
a system. 82. More and better jobs for adults, and social
protection.
Rescuing families from absolute poverty requires active economic
growth and social protection policies which result in benefits for
the most deprived sections of the population and relieves them of the
economic pressures that oblige them to put their children to
work. 83. These pressures are themselves linked to the fact that adult
members of families living in a state of absolute poverty are
unemployed or under-employed. National authorities should therefore
ensure that economic growth results in creation of productive and
adequately paid jobs for these families. The expansion of
infrastructures in rural areas through labour-intensive work methods
is one important way of achieving this. Another is providing the
poorest men and women with access to ownership of productive
resources, and to credit, improved production techniques and
commercial networks. Old-age parents, the disabled and others not
able to engage in productive employment should be provided with
adequate social protection programmes. Job creation and social safety
net programmes should be linked to programmes of action to combat
dangerous or exploitative child labour. In other words, they should
be designed to benefit those local communities with a high
concentration of child labour or even explicitly target families
prone to engage their children in bondage or prostitution. 84. Here again there is a major role for international
cooperation. It is not possible to improve children's lot without
combating poverty. Legislation and education have an important and
necessary role to play, but they will fail unless the international
community is committed to combating poverty through supportive
action. 86. Children successfully removed from work often need assistance
in various areas. This is particularly so if they have been stunted
in their development because they were bonded, exploited practically
since they were toddlers, are being prostituted or are living and
working on the streets without their families or any stable social
environment. They might, for example, be suffering from an
occupational or sexually transmitted disease, or from malnutrition,
or be completely illiterate or considerably behind in their
schooling. They therefore require special assistance, intensive
follow-up, counselling and often legal aid. 87. Evidence from IPEC-supported programmes has shown that these
children require assistance from a team of specialists, such as
social workers, paediatricians and psychologists. Volunteers and
community workers can also contribute to their rehabilitation, but
they must receive proper training. Cooperation with the police is
also needed, so that "rehabilitated" children are not stigmatized or
persecuted. Some action programmes try in addition to reunite
children with their families from whom they have been separated on
account of their work. These programmes have met with success if they
provided additional support to the family. Although the cost of
rehabilitation programmes is very high, they are vital if former
child workers are to be satisfactorily reintegrated into society and
the school system. 88. Incentives for families. The removal and rehabilitation
of child workers should be complemented with measures or incentives
which provide support to poor families. IPEC-supported programmes and
other initiatives have shown that families are willing to make
financial sacrifices if viable alternatives to child labour are
provided to them. In several programmes, the family is provided with
benefits, in cash and/or in kind, which partially compensate for its
loss of income if a child stops working. Economic incentives may
include monthly allowances paid to parents for a specific period,
study grants, free books, uniforms, school meals and other school
requisites. They may also include exemption from registration fees
and, last but not least, practical skills training or other schemes
for children which combine studies and training for work under
supervised conditions. 89. An ILO survey on the impact of these economic incentives in 18
developing countries concluded that poverty makes such incentives
necessary, but that in order to be effective they must be combined
with other activities - for example, the setting up of schools,
improvements in teaching, awareness-raising and community
development. The organizations involved pointed to a number of
problems, such as risks of corruption and cheating; creation of
family dependency on the programme concerned; and a danger that
parents might make their children work in order to benefit from the
programme or put them back to work when the benefits ceased. Care
must be taken because these incentives can absorb a never-ending
stream of funds. They may, however, sometimes be the only way to
break the vicious circle, especially in extreme cases of child labour
such as bonded labour and prostitution. 90. The experience acquired with this type of programme seems to
indicate that the type of economic incentive in each particular
situation needs to be carefully selected, and families must be asked
to help in the rehabilitation of their children, so as to prevent
them from becoming dependent. Even more significant is the fact that
these experiments have shown that economic incentives are vital for
child workers whose survival is threatened once they have been
removed from work. This is an area of work of potential significance,
which calls for international cooperation and assistance. 91. Incentives for employers. The liberalization of
international trade has prompted various religious, trade union,
consumer and human rights organizations in the industrialized
countries to put pressure on consumers, importers and multinational
enterprises to give attention to the conditions under which the
products they buy or import are manufactured, and especially to the
question of whether they use child labour. 92. Four types of trade incentives have come to the fore in recent years. (i) Labelling. This consists in putting a label on an item - or in the shop where it is sold - which guarantees to consumers in industrialized countries that the product has been manufactured without child labour. Labelling has been used particularly for carpets and, to a lesser extent, garments. The main idea is to encourage consumers to opt for labelled products rather than others. Its promoters hope that consumer pressures will influence exporters and producers in developing countries to change their methods of production and to stop using child labour, both now and in the future. The best known labelling campaigns are those conducted in the carpet industry by the Rugmark foundations in Germany, India, Nepal and the United States.93. The impact of trade incentives or sanctions is a matter of considerable debate. The mere threat of trade sanctions is known to lead employers to abruptly dismiss tens of thousands of children. According to an ILO based on a sample of the children laid off, the working children concerned shifted to other occupations, which were often more hazardous, and there were no instances of children returning to school. This example shows that where measures concentrate solely on the export sector, children are removed from work only for an extremely short period. This is because they rapidly shift to other domestic economic sectors, which are often illegal and thus less well regulated. Evidence therefore suggests the need for caution and to move children away from the workplace in a phased and planned manner. 94. Labelling campaigns and codes of conduct are extremely recent,
and the lack of reliable evaluations makes it difficult to measure
their impact. However, it may reasonably be believed that they have
increased the interest of the general public, particularly consumers
and importers, and have influenced them to take a stand on the
problem of child labour in developing countries. Moreover, it may be
assumed that they have encouraged governments and international
business groups to take a more active stand against child labour than
they would normally have done. Governments 98. Employers' organizations can encourage progressive child
labour practices by making employers in the formal and informal
sectors sensitive to the special needs of children, informing them
about child labour laws, educating them about the greater long-term
benefits of non-exploitative personnel management approaches, and
assuming leadership in working with governmental and non-governmental
organizations to reduce violations of child labour law. 101. Unfortunately, many countries with significant child labour
problems do not have the benefit of strong, organized advocacy
groups. There is thus an urgent need for the establishment of such
groups where they do not exist, and for technical and financial
support to them where they do. The international NGOs, drawing on
experience and human resources the world over, could be especially
useful in promoting, training and supporting national groups of young
and adult citizens dedicated to the protection of working children
and the abolition of child labour. 104. Organizing action against child labour and coordinating
measures between the various bodies requires setting up, within the
government apparatus, institutional mechanisms provided with the
necessary financial powers and means to carry out such tasks as
setting priorities for action; promoting and increasing public
initiatives, including those by municipal authorities; and
coordinating action in both the public and the private sector. 105. Creating institutional capacity to cope with child labour
problems is a long-term task which opens up a particularly wide scope
for international cooperation. IPEC experience in this regard
is worth noting. In most of its participating countries, it has
encouraged the setting up of National Steering Committees on Child
Labour to identify appropriate measures and the organizations
responsible for implementing them. These committees, which are
normally chaired by the minister responsible for labour affairs,
include representatives from other ministries directly concerned,
national employers' and workers' organizations, and NGOs with
expertise in defending children's rights . They often constitute the
first stepping-stone towards an institutional mechanism allowing
high-level authorities from various backgrounds to examine the issue
of child labour, which was not previously on the agenda of matters
for discussion. These committees and regular partner meetings of IPEC
implementing agencies have done much to promote the exchange of
experience, eliminate bottlenecks, share successes and forge bonds
between them. Another strategy concerns the setting up of focal
points or coordinating units in key partner organizations to ensure
the smooth implementation of work. Cooperation between the actors in
combating child labour is necessary and useful not only at the
national level but also at grass-roots level. There is ample evidence
that if action is to be efficient, lasting and transferable, it must
mobilize and secure the support of all those concerned, i.e. children
and their parents, employers, employees and their respective
organizations, as well as local, official or semi-official
institutions. 106. Cooperation between the various actors to combat child labour, as well as the coordination of their respective interventions, is necessary both nationally and internationally, and should extend beyond the ILO and UNICEF. Some of the actions required in order to come to grips with the deep-seated causes of child labour require the participation of other international organizations (the Bretton Woods institutions and UNESCO in particular) and bilateral assistance from the rich countries. The United Nations Committee on the Rights of the Child and its national committees set up in many countries should be major participants, since it is responsible for supervising the application of the United Nations Convention on the Rights of the Child, including the right of the child to be protected against dangerous work and economic exploitation. The need to harness various spheres of competence in the fight against child labour must therefore be reflected in active cooperation between the various international organizations.
CONCLUSIONS 108. An essential start towards this end is the development of a
time-bound programme of action. Such a programme should make the
immediate elimination as well as the prevention of the most
intolerable forms of child labour its highest priority. Special
attention must be given to children who are grossly exploited because
of their specific vulnerability. These include the very young and
girls, whose work is not recognized and often invisible. Girls in
particular are denied access to education and suffer from detrimental
cultural practices. The complete prohibition of child labour under 12
years of age and the protection of girls are therefore priority areas
of action. 109. Removal and rehabilitation measures are vital for those
groups of children currently engaged in harmful and dangerous work.
But investment in the prevention of child labour is by far the most
effective and economical method in the long run and should be an
explicit aim in all initiatives. 110. Action is needed on various fronts. Care needs to be taken to
ensure that all measures act in synergy and lead to the desired aim.
Much work is still needed in the field of data collection and the
identification of "best practices". Children suffering under the most
intolerable conditions are difficult to reach. In industries and many
occupations the work hazards are known, but have only recently been
addressed. In other areas, little is still known about the work
hazards and effective strategies to counteract them. There is
therefore a need for a comprehensive mechanism which provides for
statistics, and exchange of experience, to promote and monitor
progress in the elimination of the most intolerable forms of child
labour. 111. A shift in attitudes is needed within countries, both among
those directly concerned with the problem - children, parents and
employers - and in society at large. Experience has shown that such a
shift does not come about easily or quickly, but remarkable changes
can be achieved through extensive awareness-raising and social
mobilization. The resulting change in social attitudes then creates a
public demand for urgently needed policy reforms. 112. These must be translated into programmes, institutional
structures and budgets in a number of key fields. The improvement in
education and training systems is, of course, essential for any
long-lasting, sustainable solution. More resources need to be made
available to increase affordable, relevant and quality education and
training opportunities for children, first of all by providing
compulsory education. But this is not enough. The worst child labour
problems are found among the children of the poorest adults, many of
them female-headed households, the lower classes and castes, migrants
and indigenous people - in other words, among the most disadvantaged
socio-economic groups in society. These groups rely on child labour
for their survival. Interventions in the field of education therefore
need to be matched by interventions in the labour market and in the
field of social protection, if programmes to eliminate child labour
are to be effective and successful. 113. Many actors need to start taking concerted action. No one
party can solve the child labour problem on its own. Governments have
the prime responsibility for setting national standards, mobilizing
financial resources and improving the institutional mechanisms in the
above-mentioned technical fields. But many others - employers,
workers, NGOs and voluntary groups - play a key role in promoting
socially responsible entrepreneurship, in defending children's
rights, in enabling children and their parents to organize against
child labour, and in playing a watchdog role in communities,
workplaces and society. 114. While child labour is essentially a national problem which calls for national solutions, there is an important role for the international community and indeed international solidarity and cooperation. First and foremost, there should be a worldwide commitment to the immediate elimination of the extreme forms of child labour. Without joint action and international cooperation it would be virtually impossible to stop the trafficking and economic exploitation of children in forced and hazardous work, in prostitution and in pornography. Indeed, the world community should manifest its commitment to act in solidarity by working towards the adoption of a new international Convention prohibiting all extreme forms of child labour. Such international standards would reinforce current international legal instruments dealing with children and their rights, and set clear priorities for national and international action. In addition, just as governments of developing countries must address the needs of the poorest of their poor, governments of rich countries should pledge themselves to providing assistance to governments committed to attacking poverty and the scourge of child labour.
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