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| EXCLUSION SOCIALE ET STRATEGIES DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETE |
| Implications au niveau des politiques |
L'expérience de formulation de politiques visant spécifiquement à lutter contre l'exclusion sociale se concentre en Europe occidentale, spécialement en France. Les interventions en matière de marché du travail ont dominé la scène et principalement les actions de lutte contre le chômage de longue durée. Les programmes d'assistance et d'assurances sociales constituent un autre domaine important d'intervention. Les liens entre ces mesures et les politiques d'intégration sociale sont rares mais, en France, il y a eu une tentative systématique d'établir ce lien avec le 'revenu minimum d'insertion' (un revenu minimum garanti, à la condition que le bénéficiaire signe un contrat par lequel il s'engage à poursuivre une activité d'insertion). Ce sont là des mesures nationales de lutte contre l'exclusion sociale. Une innovation importante dans la conception des politiques contre l'exclusion a été l'adoption d'une approche territoriale, avec des programmes d'action au niveau local ou communautaire cherchant à élaborer des stratégies cohérentes pour vaincre l'exclusion. L'idée est que les quartiers pauvres urbains, ou les régions défavorisées, requièrent une action d'envergure sur divers fronts économique, social et d'infrastructure. Ces politiques locales sont plus faciles à mettre en place sur une base intersectorielle que les politiques nationales, et sont mieux à même de stimuler les initiatives collectives. Elles supposent un partenariat et une coopération entre le gouvernement central et les administrations et associations locales, les syndicats, les entreprises et divers autres organismes non gouvernementaux. Une importante leçon à tirer de ces expériences est que l'analyse des politiques n'est pas seulement la question de l'état intervenant dans l'intérêt général, mais une question qui suppose la participation d'une grande variété d'acteurs sociaux.
Les différentes approches de lutte contre la pauvreté
L'introduction de la notion d'exclusion sociale dans la formulation et la mise en place de politiques de lutte contre la pauvreté, dans les pays en voie de développement et les économies en transition, doit être rapprochée du nouveau programme de lutte contre la pauvreté qui a émergé sur la scène internationale dans les années 1990. Ce programme peut être compris de plusieurs manières. (Endnote 6) Son idée maîtresse est que la lutte contre la pauvreté est mieux servie par les politiques de développement que par des projets visant à aider directement les pauvres. C'est pourquoi, pour introduire la notion d'exclusion dans les débats actuels, il est plus important d'examiner comment le concept peut être replacé dans les débats sur les politiques de développement et comment il affecte l'élaboration d'une stratégie globale de lutte contre la pauvreté. Dans cette perspective, on peut distinguer trois approches. Les trois partent du principe que la lutte contre la pauvreté requiert des biens, des gens et des institutions. Elles sont présentées ici comme des alternatives, mais cela ne veut pas dire que la synthèse de différentes parties des contenus analytiques ne soit pas possible.
L'optique centrée sur les biens met l'accent sur la disposition de produits de base, considérée comme une source de bien-être ou d'utilité. Les politiques ont pour objectif premier d'accroître l'offre de biens et services, et de garantir et d'accroître le revenu des individus ou des ménages. Cet objectif considère implicitement les êtres humains comme un capital qui contribue au processus productif. Dans l'approche centrée sur les biens, les gens sont identifiés comme étant pauvres lorsque leur niveau de vie est inférieur à un seuil minimum. C'est-à-dire qu'ils ne disposent pas d'un revenu (ou niveau de dépenses) jugé suffisant pour obtenir une ration alimentaire leur permettant de maintenir leur rendement physique. Cela peut être élargi pour englober une plus grande variété de besoins essentiels, y compris les niveaux de consommation requis pour participer à la vie sociale. Généralement parlant, l'optique centrée sur les biens et services tient de la théorie du bien-être en ce sens que la disposition de biens et services est vue comme une source d'utilité, de bonheur et de satisfaction individuels.
L'approche centrée sur les'individus' a été élaborée, en particulier, à partir de la critique qu'Amartya Sen a adressée au fait que l'approche centrée sur les biens était fondée sur l'évaluation. Elle s'est auto-identifiée comme 'centrée sur les individus' en opposition délibérée à l'approche axée sur les biens. En fait, les trois approches présentées ici sont toutes centrées sur les individus, en ce sens qu'elles se préoccupent d'améliorer la vie des gens. Ce qui distingue l'approche centrée sur les individus, toutefois, est qu'elle est fondée sur la considération que ce qui compte c'est la nature de la vie que les gens mènent, et en particulier leur liberté de choix pour atteindre un 'fonctionnement' hautement prisé tel que: être bien nourri, en bonne santé et alphabétisé. Cette approche perçoit la pauvreté comme une insuffisance de développement humain qui se reflète dans la performance des individus en matière de longévité, d'état nutritionnel adéquat, etc., ainsi que comme un manque de liberté quant aux choix liés à ces divers aspects de bien-être. L'insuffisance de développement humain est manifeste lorsque les choix des individus sont restreints. L'élargissement des choix dépend de l'habilitation des individus grâce aux capacités humaines telles que les compétences, le savoir-faire et la santé, ainsi qu'à un contexte favorable permettant la pleine utilisation de ces capacités.
Finalement, dans l'approche 'institutionnelle', ce qui compte ce sont les arrangements institutionnels, les règles qui constituent le cadre à l'intérieur duquel les individus et les groupes expriment leurs choix et accomplissent leurs tâches quotidiennes pour assurer leur subsistance. L'approche axée sur les institutions ne cherche pas à atteindre ses résultats de la même façon que l'approche centrée sur les individus. Une caractéristique importante de l'approche de l'exclusion sociale - contrairement à l'approche libertaire des droits et des institutions - est qu'elle ne considère pas l'existence d'institutions, et un environnement dans le cadre duquel les règles sont respectées, comme ayant une valeur intrinsèque. Elle est, de plus, sensible à l'impact des institutions sur la pauvreté. L'approche institutionnelle fondée sur une perspective d'exclusion sociale a, tout comme l'approche centrée sur les individus, une vue multidimensionnelle de la pauvreté. La pauvreté est conçue comme une carence de bien-être. Ceci n'est pas défini par contraste aux agents d'intervention (comme Sen l'a fait), mais en incorporant à la fois les aspects du bien-être et de l'intervention.
Dans l'approche institutionnelle, en l'absence de normes minima de bien-être, les déterminants approchés sont diverses formes de participation à la vie économique, sociale et politique. Elles comprennent: la main-d'oeuvre productive, l'activité des entrepreneurs, l'activité politique, la maternité et l'éducation des enfants, les mouvements sociaux, la revendication de droits civils et d'obligations; le sport, la culture et les loisirs. Certaines de ces activités sont plus importantes que d'autres en tant que déterminants de la pauvreté. Le bien-être individuel (ou mal-être) implique souvent des concessions mutuelles ou des compromis. La distinction essentielle entre cette approche et les deux autres est que la pauvreté, ou le bien-être, est définie par les citoyens d'une société donnée et non de l'extérieur. Toutefois, ce qui constitue le bien-être, au-dessous d'un seuil minimum acceptable pour les citoyens, devrait être basé principalement sur les déficiences qui empêchent des individus d'être des citoyens à part entière. Cela implique que les agents d'intervention, en termes de liberté positive, revêtent une importance toute particulière.
Il est clair que faire des institutions le pivot de la lutte contre la pauvreté a des conséquences au niveau de la problématique de l'action politique. Cela implique concevoir de nouvelles politiques et revoir la manière d'aborder certains objectifs traditionnels. L'élaboration des politiques doit se fonder sur : (i) la manière dont différentes institutions favorisent ou limitent l'accès de différentes catégories de personnes aux biens, services et ressources ; (ii) comment elles structurent les domaines d'action des personnes et des groupes; et (iii) l'impact redistributif des institutions sur les pauvres et les membres les plus faibles de la société, pendant les périodes de croissance, déclin ou transformation économique. Cette approche demande une reconfiguration du profil des variables traditionnelles.
L'objectif primordial d'une approche institutionnelle de la lutte contre la pauvreté, s'appuyant sur le paradigme de l'intégration sociale, est d'améliorer la vie des citoyens. L'éradication de la pauvreté requiert la promotion et la protection des droits civils et politiques. Cela implique que l'existence d'une 'gouvernance' démocratique est une condition nécessaire pour formuler et mettre en oeuvre avec succès des politiques. Toutefois, il faut souligner que la démocratie ne peut pas se résumer simplement à l'établissement d'un système électoral.
Finalement, il faut ajouter que concentrer son attention sur les institutions ne veut pas dire qu'il faille abandonner l'assistance directe ciblée. Cette dernière peut apporter un soutien positif. Son rôle sera notamment important si le changement institutionnel est lent. L'assistance directe pourra être particulièrement importante pour les groupes qui constituent le 'noyau dur' de l'exclusion, c'est-à-dire, ceux pour lesquels les interactions institutionnelles réduisent de manière cumulative la participation à la vie économique et sociale, les effets de différentes institutions se renforçant mutuellement. Les filets de sécurité peuvent également jouer un rôle dans l'approche de l'exclusion sociale, mais leurs effets stigmatisants sont bien connus. D'où le conseil qu'un filet de sécurité doit accroître "au maximum la capacité productive des pauvres, et n'avoir recours aux transferts que si une stratégie d'ajustement des revendications essentielles s'avère impossible" (Endnote 7) irait dans le sens d'une approche tendant à accroître la participation occupationnelle. En général, on aura le souci de réduire le besoin de filets de sécurité résiduels.
Des instruments clés : les politiques méso
La principale sphère d'intervention dans l'approche institutionnelle de lutte contre la pauvreté est celle des politiques méso. Ce sont des politiques qui cherchent à influencer les relations entre les politiques macro et leur impact sur les individus. L'hypothèse de base est que les conséquences des politiques macro et le type de croissance dépendent de la matrice sociale dans laquelle elles s'insèrent. Les institutions sont les variables pivots par l'intermédiaire desquelles les exclusions se manifestent dans les multiples dimensions de la vie économique et sociale. Dans l'élaboration de politiques, la question primordiale est comment changer les institutions pour que la pauvreté, entendue comme niveau de bien-être (sécurité, participation et pouvoir d'action) inférieur à une norme jugée acceptable par les membres d'une société, diminue.
Dans le cadre actuel d'analyse des politiques de développement, les questions de formulation de politiques méso se concentrent sur la structure sectorielle des dépenses publiques à caractère social. Dans une approche institutionnelle fondée sur une perspective d'exclusion sociale, il faut élargir la portée de l'analyse méso aux secteurs productifs. L'organisation industrielle (y compris, par exemple, les relations entre petites et grandes entreprises), les institutions qui fixent les salaires et les institutions agraires (y compris les contrats où le crédit et la commercialisation des produits sont liés, les systèmes de propriété), sont des éléments importants d'une politique méso.
Un aspect important qui mérite plus d'attention est la relation entre les politiques macro et méso. Si les configurations institutionnelles elles-mêmes affectent le comportement des agrégats macro-économiques, la formulation de politiques doit garantir que les politiques méso fonctionnent en synergie avec les politiques macro.
Les domaines clés d'intervention
Le projet a identifié trois principaux domaines d'intervention: les marchés, les droits individuels, et le bénévolat et les valeurs civiques.
En ce qui concerne les institutions du marché, une attention particulière doit être portée à la structure des marchés essentiels. Les politiques envers ces marchés ne doivent avoir pour fondement ni une vue optimiste du marché (la croyance que le libre jeu du mécanisme des prix permet d'atteindre les meilleurs résultats) ni une vue pessimiste (qui est en faveur de substituer l'allocation publique au mécanisme des prix), mais plutôt le réalisme des marchés. Au lieu de remplacer ou de limiter les marchés, des politiques peuvent être conçues en vue de créer ou de restructurer des marchés. Les principaux instruments d'intervention identifiés pour changer le fonctionnement des marchés comprennent: diverses formes d'encouragement, l'information, les changements dans la distribution des avoirs, afin que certains agents aient un pouvoir compensatoire, et la technologie.
Pour ce qui est des droits individuels, il faut considérer l'étendue et le contenu des droits sociaux et de la participation occupationnelle, mais aussi comment l'absence d'autres droits - et des responsabilités qui y sont attachées - limite les droits sociaux et la participation occupationnelle. Cela inclut non seulement la reconnaissance, mais aussi l'exercice réel des droits civils (liberté de la personne, liberté d'expression et d'association, le droit de propriété et de passer des contrats, le droit à la justice etc.) et des droits politiques.
Une approche de lutte contre la pauvreté basée sur les droits pose de nombreux défis. L'un d'eux est la question de savoir si l'on peut y recourir sans imposer des systèmes de valeurs spécifiques. Un autre est qu'une tension peut surgir entre mondialisation et démocratie, en ce sens qu'une plus grande interdépendance économique peut aller à l'encontre des efforts d'un pays pour instituer des droits individuels. Dans le cadre du projet, cependant, des priorités spécifiques ont été proposées en matière de droits individuels qui, intégrées aux programmes de lutte contre la pauvreté, aideraient à combattre l'exclusion sociale. La première priorité est la nécessité de réformer le système judiciaire pour accroître son efficacité et minimiser l'incidence de la corruption. De nombreuses personnes se découragent ou sont incapables de sortir de leur situation de pauvreté car leurs revendications ne sont pas examinées convenablement ou leurs conflits restent non résolus. C'est particulièrement important en matière de droit de propriété lié à la terre, ou à d'autres capitaux productifs, et en matière de droits liés au travail. La seconde priorité est la nécessité de renforcer les institutions démocratiques. Cela concerne non seulement le pluripartisme dans les procédures électorales mais, plus important, les institutions représentatives, participatives et d'information qui sont des mécanismes façonnant les notions d'intérêt public et de bien public. Des processus comme la décentralisation et une meilleure 'gouvernance' sont des composantes importantes qui peuvent inciter les gens à s'organiser et ouvrir ou élargir l'espace pour l'expression de leurs demandes.
Dans la sphère de la société civile, les politiques doivent tendre à encourager le développement de la vie associative. Une question générale est de savoir s'il y a des entités institutionnelles clés (comme l'entreprise ou les structures tripartites) ou si, comme il est à la mode de le penser, il suffit d'accroître la densité institutionnelle de la vie associative et du capital social. L'idée de capital social laisse supposer que les politiques doivent avoir pour objectif d'étendre les réseaux horizontaux d'activisme civil, car les institutions locales, dont le renforcement doit être soutenu et encouragé par le gouvernement central, expriment mieux la préoccupation des gens et, avec le temps, augmentent leurs possibilités d'autodéveloppement. Il se peut que certaines organisations non gouvernementales (ONG) soient plus importantes que d'autres et que les plus importantes ne soient pas forcement locales. La notion d'exclusion sociale préconise, par exemple, de nouveaux rôles pour les acteurs tripartites traditionnels - les syndicats et les employeurs.
Les propositions concrètes faites dans le cadre du projet suggèrent qu'à ce niveau, l'action doit comprendre essentiellement deux catégories d'initiatives. La première est d'équiper les organisations communautaires d'outils modernes, afin d'améliorer leur efficacité et faire en sorte que les plus défavorisés aient accès aux bénéfices du progrès technologique. La seconde est de diversifier et d'élargir la portée des alliances stratégiques entre différents groupes de la société civile. Cela pourrait se réaliser en créant ou en développant des alliances entre les ménages et les ONG, d'une part, et entre différentes sections de la société civile, d'autre part. Il serait surtout nécessaire d'inclure des organismes capables de modifier le rapport de forces en faveur des pauvres, en renforçant principalement la capacité d'influencer l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques nationales.
Les institutions de la société civile ne peuvent se substituer à l'Etat dans la lutte contre l'exclusion, mais peuvent y contribuer en menant des actions qui se renforcent mutuellement.
Endnote 6:
Voir, par exemple, Lipton M. et Maxwell S., 1992. The new poverty agenda: An overview, University of Sussex, IDS, Discussion Paper nº306.
Endnote 7:
Demery, L et Addison T. 1987. The alleviation of poverty under structural adjustment, Washington D.C., Banque mondiale.
