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L'avenir du travail, de l'emploi et de la protection sociale:
dynamique du changement et protection des travailleurs
(Lyon, 17/18 janvier 2002)
SYNTHÈSE GÉNÉRALE
L'idée de tenir une série de symposiums sur le thème de "l'avenir du travail" s'est dessinée au cours d'une rencontre entre le ministre de l'Emploi et de la Solidarité de la France et le Directeur-Général du BIT. Cette idée a été par la suite inscrite dans l'accord-cadre entre la France et l'OIT. Les objectifs sont multiples: Premièrement, il s'agit de nouer un dialogue international de haute qualité sur les questions liées au changement du travail et de l'emploi dans un monde soumis à la double pression de la mondialisation et du changement technologique avec leurs conséquences pour la protection sociale et la sécurité des travailleurs dans les pays industrialisés. Deuxièmement, il s'agit de stimuler les échanges entre le monde académique, le monde de la politique et celui des partenaires sociaux.
La première rencontre (janvier 2001 à Annecy) avait permis de prendre une vue d'ensemble des mutations à l'œuvre, et des types d'action susceptibles de leur répondre. Par delà la diversité des diagnostics et des orientations, un consensus s'était affirmé sur la nécessité d'assurer l'intégration et la cohésion sociale, par l'accès de tous à un travail décent et par la mise en place de nouveaux équilibres entre flexibilité et sécurité. Les débats s'étaient centrés sur les modalités d'une action politique responsable, loin d'une quelconque "pensée unique" en faveur du "marché" comme d'un espoir qui serait placé dans le "tout réglementé". Cette première conférence avait conclu en soulignant l'intérêt de poursuivre de tels échanges entre chercheurs et spécialistes, partenaires sociaux et décideurs politiques appartenant à des disciplines et des pays différents, "car aujourd'hui le politique a trop peu de temps pour réfléchir" (Juan Somavia), et il faut en même temps "mieux connaître pour mieux agir" (Elisabeth Guigou).
Dans le prolongement de ces travaux, la seconde rencontre avait pour thème "Dynamique du changement et protection des travailleurs"
L'originalité de ce deuxième symposium est double.
Elle tient d'abord à son objet et à son point de vue: une analyse dynamique des liens entre emploi, travail et protection sociale. On raisonne alors en termes de changements et de transitions, à l'échelle des personnes, des politiques mises en œuvre, voire des pays.
Elle tient ensuite au nombre et à la qualité des participants. Le symposium, délibérément de taille restreinte, a rassemblé 70 personnes, pour moitié françaises et pour moitié issues d'autres pays, majoritairement de l'OCDE. Les participants sont soit des chercheurs reconnus, soit des décideurs, pour la plupart venant des domaines de la politique de l'emploi, du travail, et de la protection sociale. Trois thèmes ont organisé les débats. La réflexion s'est d'abord intéressée aux transitions sur le marché du travail (1), pour ensuite aborder les liens qui existent entre travail rémunéré et travail domestique (2) et enfin débattre des perspectives actuelles de contrôle collectif sur les évolutions constatées (3). Ceux-ci ont d'abord fait l'objet d'une discussion en petits groupes parallèles, avant d'être reprise en trois sessions plénières successives. Une table ronde finale a été consacrée au sujet: "Impacts de la mondialisation sur l'économie, le marché du travail et la protection des travailleurs". Elle a bénéficié de la participation de Mme E. Guigou, ministre français de l'Emploi et de la Solidarité, et de M. J. Somavia, Directeur-Général du BIT.
PREMIÈRE SESSION. "PRÉVENIR L'EXCLUSION ET FACILITER L'INSERTION: LES TRANSITIONS SUR LE MARCHÉ DU TRAVAIL"
Les travaux se sont appuyés sur trois rapports.
Günther Schmid (Allemagne) a traité de l'assurance-chômage, et a retenu comme point de vue celui des transitions individuelles sur le marché du travail, dans le cadre européen.
Anne-Marie Brocas et Frank Von Lennep (France) ont traité de l'accès à la retraite, et ont privilégié le point de vue des transitions d'un groupe d'âge, les travailleurs français entre 50 et 65 ans.
Enfin, Per K. Madsen (Danemark) s'est centré sur les politiques actives de l'emploi dans leur ensemble au Danemark et a effectué l'étude d'un système d'emploi fortement basé sur une approche en termes de transitions.
Quatre points principaux sont ressortis des travaux de cette session.
1) Vers une meilleure connaissance et une meilleure évaluation des transitions qui se produisent sur le marché du travail.
Les contributions ont précisé l'enchevêtrement de facteurs qui sont à l'origine de transitions "critiques", c'est à dire porteuses de risques d'exclusion. Ces facteurs vont de la faible qualification à l'existence de problèmes de santé, de logement, de transports etc.
La distinction entre exclusion et relégation a été examinée: dans un cas, on cumule pauvreté et absence de rôle social; dans le second, l'attribution d'un transfert, qui peut être substantiel, est liée au retrait du marché du travail.
L'existence de véritables "zones grises" pour certaines tranches d'âge a été constatée: si celle qui concerne les jeunes est bien connue (passage du système de formation initiale vers l'emploi), celle des travailleurs entre 50 et 65 ans a été détaillée de manière approfondie. Ces travailleurs en transition vers la retraite peuvent être: en préretraite, chômeurs dispensés de recherche d'emploi, ou encore bénéficiaires d'un programme d'aide aux handicapés, ou rester employés en entreprise, mais subissant alors une forte décote salariale.
2) Modalités des interventions publiques affectant les transitions sur le marché du travail.
Les transitions sur le marché du travail peuvent et souvent doivent faire l'objet d'interventions publiques. Et intervenir utilement ne peut se faire au coup par coup, mais impose de reconfigurer les dispositifs de protection des travailleurs, de re-partager un ensemble de droits et d'obligations. Il est apparu qu'il pouvait être dangereux ou simplement inopérant de développer séparément certains droits ou certaines libertés individuelles, sans prendre en considération l'ensemble des possibilités et des contraintes au sein desquelles ces droits s'inscrivent. L'exemple de l'échec des préretraites à temps partiel en France en témoigne. Plus généralement, ont été soulignés les risques d'adaptation perverse ou de détournement, de report des pressions sur d'autres catégories de personnes ou sur d'autres domaines, ou encore les risques de blocages lorsque les dispositifs existants reposent sur des compromis complexes, anciens et difficiles à déplacer.
Trois exemples ont été plus particulièrement débattus, qui ont montré la légitimité mais aussi la difficulté des interventions nécessaires:
3) Rôle-clé de l'entreprise et des partenaires sociaux
Les décisions des entreprises et de leurs politiques de gestion des ressources humaines sont trop souvent dictées par des préoccupations à court, voire très court terme. Il faut promouvoir des interventions en amont, et bien avant que n'apparaissent les "transitions critiques". Ce qui a conduit à insister sur le rôleclé des partenaires sociaux.
Loin de disqualifier ceux-ci, la complexité des processus de transition et la difficulté de les gérer à temps plaident pour leur implication. Ont été évoqués de nouveaux objets de négociation et de gestion, tels que l'ensemble des droits à la formation et à la mobilité. Les employeurs publics (Etats et collectivité locale) ont d'amples marges de manœuvre pour promouvoir de "bonnes pratiques" dans ce domaine.
4) Nécessité de concevoir les transitions sur le marché du travail dans un cadre élargi et ouvert
Comment s'assurer que le jeu d'ensemble des transitions et des interventions sur celles-ci ne soit pas neutralisé voire perverti par des reports de pression sur d'autres populations vulnérables ou sur d'autres domaines générant des inégalités ou des relégations?
La gestion des transitions dépend d'abord de la conjoncture, et du réseau d'institutions qui encadrent les relations de travail et protègent les travailleurs. Mais la question majeure est l'articulation entre travail marchand et non marchand. Celle-ci peut être laissée à la libre initiative des acteurs privés et à la variété de leurs arrangements contractuels, les autorités se bornant à agir de manière ponctuelle. Les conséquences en sont de très fortes inégalités, en termes de salaires, de carrière et de droits. A ce cas, typique d'une gestion de type anglosaxon, répond la politique activiste et intégrée danoise, qui cherche à stimuler et rendre le plus homogène possible le marché du travail. Mais elle ne prend encore pour l'instant que partiellement en compte la situation des personnes en inactivité. On constate ainsi dans ce pays l'existence de groupes inactifs nombreux dépendant de transferts publics.
Une perspective ambitieuse: les "marchés transitionnels proposés par G. Schmid, inclut dans les négociations sur les mobilités la possibilité de participer à des activités sociales utiles. De nombreuses interrogations apparaissent ici, qui portent sur les conditions d'instauration et de gestion d'une telle modification des droits et des obligations sur le marché du travail. En termes de faisabilité politique, le réseau d'obligations mutuelles envisagé a toutefois l'intérêt de pouvoir bénéficier à l'ensemble des travailleurs et donc de pouvoir recueillir leur soutien. Cette intervention a débouché sur une proposition d'aménager le système d'assurances de chômage et la politique active de l'emploi en assurance de l'emploi et de la mobilité.
SECONDE SESSION. "L' ARTICULATION ENTRE TRAVAIL ET FAMILLE: UNE APPROCHE EN TERMES DE CYCLES DE VIE/TRANSITIONS"
Les rapports de cette session centrée sur l'articulation travail/famille ont porté sur des pays dans lesquels la participation au travail rémunéré est élevée pour les mères de jeunes enfants: le Danemark, les E.U., la France, et la Suède, ces pays connaissant cependant de très fortes différences dans leurs institutions de régulation du marché du travail et dans leurs politiques familiales.
Gösta Esping-Andersen (Danemark) a adopté une perspective comparative européenne pour proposer une nouvelle approche sur l'égalité entre les hommes et les femmes. Il distingue les problèmes liés à la compatibilité des activités maternelles et professionnelles, de ceux qui, plus généraux et moins précis, portent sur l'égalité entre les sexes proprement dite.
Jeanne Fagnani (France) a étudié dans le cas de la France les enjeux actuels, et examiné les effets des politiques visant à aider les parents de jeunes enfants, puis les conséquences des lois réduisant le temps de travail.
Dominique Anxo (Suède) a détaillé une comparaison entre la France et la Suède, portant sur l'allocation du temps des ménages et le partage des tâches qu'ils effectuent.
1) Compatibilité entre l'emploi et la maternité.
Le contraste est saisissant entre les pays européens qui ont développé de multiples politiques publiques en faveur des familles: congés payés de maternité ou parentaux, droits à congé en cas de maladie des enfants, dispositifs publics ou subventionnés de garde d'enfants… et les E.U. où les familles se débrouillent isolément. Seules les familles aisées peuvent alors élever convenablement leurs enfants.
Cependant, ces politiques européennes laissent subsister bien des problèmes.
Dans le cas français, la charge des soins à apporter aux personnes dépendantes et la variabilité des horaires demandés par les entreprises, pèsent avant tout sur les femmes. Les pays nordiques garantissent beaucoup de droits aux femmes salariées, induisant une discrimination à leur encontre, qui se manifeste par une concentration des femmes dans les emplois abrités du secteur public.
Les inégalités au sein du couple sont nettement plus fortes en France qu'en Suède, en ce qui concerne le temps de travail domestique: les femmes françaises y consacrant nettement plus de temps que les femmes suédoises. Cette disparité est à relier aux inégalités de salaires entre hommes et femmes, plus fortes en France qu'en Suède, ainsi qu'à la présence, plus affirmée en Suède, d'opportunités de maintenir la continuité de la carrière à travers des temps partiels et des congés.
2) Egalité entre hommes et femmes
La ségrégation constatée dans les pays nordiques s'oppose fortement à une meilleure intégration constatée dans le cas des Etats-Unis.
Au Danemark et en Suède, le coût d'embauche d'une jeune femme est élevé parce qu'elle dispose de multiples droits, ce qui favorise des comportements de discrimination statistique de la part des firmes privées; cependant que les femmes salariées utilisent leurs droits plus aisément lorsque leurs collègues et leur hiérarchie sont aussi des femmes. Il en résulte une puissante tendance à la ségrégation, même si les politiques d'"affirmative action" et de rééquilibrage des recrutements commencent à s'affirmer dans les firmes privées.
La meilleure intégration aux Etats-Unis vient d'une forte tradition de lutte pour l'égalité individuelle de traitement juridique entre hommes et femmes - pourvu que celles-ci se comportent comme des hommes et ne fassent pas état de contraintes familiales. Les femmes américaines les plus éduquées ont largement saisi ces opportunités, mais le plus souvent aux dépens de leur vie familiale. Les femmes peuvent être licenciées suite à un refus d'accepter de faire des heures supplémentaires pour raisons familiales. Prendre un temps partiel mal payé et apportant une moindre protection sociale est ainsi la seule manière pour la majorité des femmes américaines de concilier travail et famille.
3) Comment concilier travail et famille?
L'essentiel des débats a porté sur les voies d'action aujourd'hui disponibles. Les politiques nordiques sont une première possibilité, qui toutefois est apparue difficile à généraliser. En effet, elles sont complexes et coûteuses; elles supposent un système de protection sociale extrêmement développé; et on a vu le risque de ségrégation qu'elles induisent.
D'un autre côté, l'égalité individuelle juridique réalisée aux Etats-Unis impose en fait de renoncer à la maternité.
Une autre voie, sans doute plus ouverte mais difficile, résulte de l'expérience française. Il s'agit de combiner le développement de dispositifs publics ou subventionnés de garde et de soins aux enfants, avec la promotion de réductions du temps de travail hebdomadaire.
Des inconvénients sont toutefois présents: le raccourcissement du temps de travail peut trouver sa contrepartie dans la croissance des horaires irréguliers et atypiques, qui rendent plus difficile voire impossible le soin des enfants. Faut-il alors s'y opposer? le risque est de limiter les opportunités d'emploi pour les jeunes femmes; ou simplement accepter et compenser cette évolution? le risque est de "casser" les rythmes biologiques et sociaux des mères et de leurs enfants.
Face à ces difficultés, la seule "solution" qui reste aisément disponible, et qui est trop souvent observée, demeure la réduction de la fécondité. Celle-ci a deux inconvénients majeurs. Tout d'abord, elle ne correspond pas au souhait de la plupart des mères, qui affirment majoritairement désirer deux ou trois enfants. Et ensuite, elle n'est pas soutenable à long terme puisqu'elle empêche le renouvellement de la population.
Parmi les perspectives et solutions discutées, ont été évoqués:
Finalement, une voie de sortie pourrait être de considérer la maternité comme une des transitions essentielles, mais parmi d'autres sur le marché du travail. On pourrait alors développer une série de protections en sa faveur dans un dispositif universel plus vaste, incluant des obligations ou opportunités telles que le service militaire, la participation à un jury de tribunal, le recyclage… Un tel traitement permettrait de rassembler une coalition en sa faveur, les firmes trouvant moins d'incitations à discriminer, et les travailleurs non chargés d'enfants bénéficiant eux aussi de ces mesures.
TROISIÈME SESSION. "ENTRE MARCHÉ ET RÉGLEMENTATION: LES NOUVELLES RÉGULATIONS SOCIALES ASSURENT-ELLES UNE SÉCURITÉ TOUT AU LONG DE LA VIE?"
Les quatre rapports qui ont alimenté cette session ont cherché à préciser les transformations qui ont affecté les moyens de contrôle collectif des transitions depuis quelques décennies. Ils ont identifié, en se limitant au monde anglo-saxon et à celui de l'Europe continentale, une crise profonde, ou encore une mutation en cours des relations de travail. En conséquence, les travaux se sont attachés à dessiner les voies possibles d'une reconfiguration de ces relations. Cet atelier a aussi débattu de la question des transformations nécessaires de la règle de libre concurrence pour accroître le poids des aspects sociaux et du besoin d'une autorité sociale mondiale.
Les deux premiers rapports ont permis de situer les transformations intervenues sur les marchés du travail européens dans une perspective plus vaste.
La contribution de Marie-Anne Frison-Roche (France) examine l'universalité de l'impératif de la régulation des marchés, et esquisse les possibilités de transformation conjointe de la régulation du marché financier ou des biens et de la régulation du marché de travail.
Michael Piore (Etats-Unis) montre comment la reconfiguration du travail et de l'emploi se présente aux Etats-Unis, en rapport avec la transformation profonde des institutions fondamentales comme la famille, l'entreprise, le syndicalisme et l'Etat. Cela permet de prendre la mesure de l'écart entre l'Europe et l'Amérique du Nord.
Les deux rapports suivants ont approfondi le diagnostic qui peut être établi d'un point de vue européen.
Simon Deakin (Royaume-Uni) analyse la crise du modèle européen d'emploi et les solutions avancées pour la surmonter.
Bruno Trentin (Italie) met à profit sa longue expérience syndicale et européenne pour examiner les nouveaux objets et les nouvelles formes de représentation, d'action et de négociations collectives qu'appellent les transformations survenues sur le marché du travail.
1) une crise profonde des relations de travail
Il convient de ne pas sous-estimer l'ampleur des changements en cours.
Ceux-ci se manifestent d'abord par l'érosion continue des effectifs et de la puissance des syndicats, dans de très nombreux pays. On a pu parler, pour les Etats-Unis, d'effondrement de la négociation collective, les syndicats affaiblis subissent la concurrence de nouveaux groupes identitaires (communautés noires, hispanophones, etc.). Les syndicats des pays européens, quant à eux, vivent un processus de "désintégration corporative" qui les font se replier sur la défense fractionnée d'intérêts bien identifiés.
Les changements s'alimentent à des tendances aussi variés que le bouleversement des relations familiales, la désindustrialisation, le recours accru à la sous-traitance, la multiplication de types de travailleurs échappant aussi bien au salariat qu'au statut d'entrepreneur individuel. Les entreprises transnationales peuvent pour leur part s'émanciper largement des contraintes nationales.
Plus profondément, on assiste à la fragmentation de la figure du tiers régulateur: les intermédiaires sur le marché du travail perdant en légitimité, en capacité de mobilisation et en capacité à conclure des accords, et apparaissant porteurs d'intérêts catégoriels. La multiplication des instances, des points de vue, les scissions à l'intérieur des syndicats, viennent ainsi mettre en cause la légitimité des dispositifs paritaires ou conventionnels.
En fait, le modèle antérieur de l'emploi est profondément remis en cause, dans la mesure où celui-ci combinait les impératifs de la libération du travail et de la protection des travailleurs en sécrétant une forme abstraite de statut professionnel que l'on appelle l'emploi. La détention d'un emploi assurait à chaque travailleur pris individuellement et à sa famille, une série de protections dont les bases se révèlent aujourd'hui, à travers de multiples remises en causes, trop étroites et lacunaires.
2) L'économie de marché ne peut se passer de droit du travail
Symétriquement, il convient de ne pas surestimer les changements en cours.
Ils ne viennent pas "déréguler" le marché du travail, comme on l'affirme trop souvent. C'est ainsi qu'aux Etats-Unis, la tendance à l'affaiblissement des syndicats et des négociations collectives va de pair avec l'importance sans cesse croissante des protections et des sanctions juridiques sur le marché du travail. Qu'il s'agisse de l'égalité entre les sexes, de la répression des pratiques discriminatoires, ou encore du harcèlement et de la notification à l'avance des licenciements, l'impression qui prévaut n'est en aucune manière celle du retrait du droit.
En fait, les relations de marché, nécessitent des règles du jeu et de la confiance. L'enchaînement qui va du contrat à la loi, et de la loi au juge, est plus que jamais d'actualité. Le maintien de la richesse et la diversité normative découle d'abord de la spécificité des relations de travail, qui reposent sur la créativité et la peine des hommes et des femmes, et doivent concilier le temps court de l'échange contractuel avec le temps long de la vie et de la reproduction, ainsi que les tendances contraires à l'individualisation et à l'interdépendance. Elle découle aussi de la nécessité de relations collectives venant équilibrer le pouvoir des divers opérateurs.
La fragmentation de la figure du tiers régulateur constatée ci-dessus a conduit à mettre en avant deux possibilités:
Ces tendances se retrouvent au niveau mondial, dans une situation persistante d'absence d'une autorité centrale de régulation.
3) Solutions explorées
Les risques découlant de la situation actuelle sont donc doubles, et relèvent tantôt de l'anomie, l'absence de réglementation et le désordre, et tantôt de l'hypernomie, l'envahissement des contrôles, des interdictions et des sanctions.
Un nouvel objet de l'échange se dessine: entre responsabilité, liberté et capacité professionnelle, plutôt qu'entre subordination et sécurité. Il en découle le développement de nouveaux "droits créances" tels que des droits de tirage sociaux, qui viennent compléter les "droits résistance", et un effacement progressif de la frontière entre ces deux catégories de droits. Une série de déplacements de l'objet des relations collectives s'ensuit: pour les Etats-Unis, l'accent est mis sur la prohibition de la discrimination fondée sur l'identité; pour le Royaume-Uni, c'est la prise en compte de divers intérêts dans la "corporate governance" qui domine les débats, cependant qu'en Europe continentale, les priorités se déplacent vers les projets et les trajectoires.
Parmi les points qui ont fait l'objet de propositions et de discussions, on note:
BREF RÉSUMÉ DES DISCUSSIONS DE LA TABLE RONDE
La table ronde a débattu de la question de "l'impact de la mondialisation sur l'emploi, le travail et la protection sociale. Autour d'Elisabeth Guigou et de Juan Somavia, ont débattu Jean-Pierre Rodier (PDG de Péchiney), Pierre-Alain Muet (économiste), Pierre-Paul Maeter (chef de cabinet de Mme Onkelinx, ministre du Travail de Belgique) et Mamounata Cissé (secrétaire générale adjointe de la CISL). Le débat était animé par Denis Clerc.
Le débat a d'abord été consacré à la question de la bonne et de la mauvaise mondialisation. La mauvaise consisterait à négliger les droits sociaux et les conséquences néfastes sur le plan social de la mondialisation, la bonne à prendre en compte ces droits. Une quasi-unanimité s'est dégagée sur la nécessité de l'encadrement de la mondialisation par une dimension sociale et le rôle que le BIT devra jouer à cet égard. Les divergences étaient plus grandes eu égard aux causes et procédures à suivre. D'un côté, les impératifs de la productivité ont été mis en évidence, lesquels pèsent nécessairement sur l'emploi. De plus, le risque d'entreprendre inclut nécessairement aussi le risque de l'échec. Par ailleurs, la prépondérance d'un ajustement "par le social" a été remise en cause, lorsque souvent les entreprises sont mal gérées, se surendettent, etc. C'est finalement toujours les travailleurs qui "payent". Donc il faudrait accroître la responsabilité sociale des entreprises. L'Etat n'est pas l'ennemi des entreprises: il est au contraire conscient que l'emploi est créé par les entreprises. Mais il voit plus large, et doit considérer l'intérêt général et donc nécessairement encadrer l'action d'entreprendre pour accroître la responsabilité sociale des entreprises. Plus encore, l'Etat prend en faveur des entreprises des mesures permettant des ajustements à moindre frais sociaux.
PROLONGEMENTS POSSIBLES DU SYMPOSIUM: PROMOUVOIR LA "DURABILITÉ SOCIALE" À L'ÉCHELLE MONDIALE
La contribution d'Allan Larsson a souligné que les travaux convergeaient clairement avec le programme d'activités de l'OIT centré sur la promotion du "travail décent".
Il proposé trois prolongements possibles pour que les réflexions du symposium se traduisent en orientations utiles pour les décideurs à l'échelle internationale:
Le premier concerne la mise en œuvre, en Europe, de l'Agenda social européen établi par la France à la fin de l'année 2000 lors de sa présidence de l'Union Européenne. Les préoccupations en termes de "qualité de l'emploi", notamment, ont été précisées et complétées dans le symposium, et ces éléments pourraient enrichir la stratégie européenne de l'emploi.
Le second concerne le sommet qui doit se tenir à Johannesburg en aoûtseptembre 2002, sous l'égide de l'Organisation des Nations Unies, et qui sera consacré au développement durable. Cette priorité repose sur trois piliers: l'environnement, l'économie et les conditions sociales, à savoir l'emploi et la protection sociale. Seuls les deux premiers piliers ont été approfondis lors des deux années de préparation de ce sommet. Il y a un manque évident de préparation en ce qui concerne le volet social, et cela pourrait constituer une opportunité pour l'OIT, qui pourrait tirer profit des travaux du symposium.
Enfin, le troisième prolongement est le mandat confié par l'ONU à l'OIT sur la dimension sociale de la mondialisation. Une "commission mondiale" doit se réunir prochainement, et là encore, les apports du symposium pourraient être utilisés.
Synthèse générale du colloque