| Les politiques de lutte contre l'exclusion sociale en Tunisie |
  
Les éléments d'analyse précédents permettent de tirer quelques leçons de l'expérience tunisienne de lutte contre l'exclusion et de suggérer des pistes nouvelles qui pourraient fonder des stratégies futures en la matière.
A. Les leçons de l'expérience
Sans aucun doute, l'expérience tunisienne de lutte contre l'exclusion sociale constitue une réussite à maints égards. Plusieurs éléments expliquent cette situation. Tout d'abord, l'importance accordée aux ressources humaines. Cet intérêt est confirmé par les politiques de développement économique et social adoptées depuis l'accession du pays à l'indépendance en 1956, et a été renforcé depuis 1987 dans le cadre d'une mobilisation nationale. D'ailleurs, il s'agit d'une volonté politique qui a été affirmée par le Président de la République en 1995, lors de la commémoration de la Journée mondiale des droits de l'homme
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. En outre, cette orientation de développement explique l'effort considérable accompli durant le VIIIeme Plan en matière d'éducation et de formation, de santé, de logement, de consommation et de transferts sociaux. A cet égard, la reforme du système éducatif tunisien et l'instauration de l'école de base en 1989, d'une part, et la loi d'orientation de la formation professionnelle permettant la valorisation de ce système considéré stratégique dans la nouvelle politique économico-sociale , d'autre part, s'inscrivent dans cette perspective. En particulier, ces deux réformes s'orientent vers la mise en place d'un dispositif national coordonné d'éducation et de formation professionnelle, apte à réduire le taux de déperdition et capable de limiter les causes d'exclusion des jeunes de ce dispositif. Dans ce contexte, il est à remarquer que l'intérêt manifesté à l'égard des ressources humaines s'est traduit par une attention particulière au niveau de l'emploi, qu'il s'agisse de l'emploi à propre compte ou de l'emploi salarié. Ainsi, l'emploi est considéré comme un facteur déterminant de l'insertion sociale et économique.
Ensuite, on observe une tentative de renouvellement conceptuel qui s'inscrit dans une démarche cohérente intégrant un ensemble de facteurs, tels que le chômage, la pauvreté, la zone géographique, les caractéristiques individuelles et familiales, etc. Cette perception présente l'avantage de prendre en considération les difficultés de manière pragmatique, sans perdre de vue la dimension globale du problème, et de favoriser la recherche de solutions possibles de manière intégrée en optimisant les moyens à disposition.
Enfin, la volonté de faire participer la société à cette recherche d'équilibre entre les potentialités économiques et les ressources humaines, s'effectue dans le cadre d'une démarche participative. L'Etat a un rôle de régulateur et d'animateur, et se porte garant des valeurs fondées sur la reconnaissance de l'effort et la solidarité sociale.
En réalité, les réussites ne doivent pas masquer les défis que les mutations sociales imposent à la société tunisienne. D'une part, la transition démographique implique de nouvelles contraintes. Certes, l'évolution en matière de contrôle de la croissance démographique est tout à fait remarquable et facilite la maîtrise de l'équilibre entre la demande additionnelle d'emploi et la capacité du tissu économique à insérer les ressources humaines. Cette évolution est le résultat d'une politique sociale basée sur l'émancipation de la femme, le développement du système éducatif et de formation, la révision du cadre juridique définissant les relations matrimoniales et l'organisation du couple et de la famille, l'importance accordée à l'éducation des enfants et surtout l'accroissement du nombre de femmes actives sur le marché de travail. Cependant, les mutations structurelles de la population génèrent des problèmes de vieillissement et, par conséquent, d'insertion des personnes âgées dont la proportion dans la population totale devrait passer de 7,1 pour cent en 1991 à 12,7 pour cent en 2025. De plus, il est prévisible que, compte tenu de l'évolution du système éducatif et de la structure par âge de la population
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, les demandeurs d'emploi auront un profil différent, ce qui nécessitera le renforcement des programmes d'adaptation et d'insertion professionnelle. En particulier, on peut citer les changements qualitatifs et quantitatifs relatifs à la demande d'emploi féminine, l'accroissement de la demande d'emploi émanant des diplômés du supérieur, l'augmentation de la demande de réinsertion des travailleurs concernés par l'ajustement structurel, etc.
D'autre part, la mise en œuvre du programme d'ajustement structurel génère une nouvelle dynamique économique et sociale. De nouvelles valeurs ont émergé, tandis que d'autres ont été consolidées, telles que la participation, la solidarité et la réussite. Ces valeurs constituent la base de la mobilisation sociale autour des objectifs d'insertion des différentes zones défavorisées et des couches démunies dans le processus de développement. Mais, dans le contexte des nouvelles politiques, le grand défi de l'avenir demeure le maintien de l'équilibre entre l'économique et le social. Cette question conduit à proposer des axes stratégiques pour une nouvelle approche de lutte contre l'exclusion.
B. Esquisse de stratégies futures de lutte contre l'exclusion
La perception du social a évolué. A la conception, qui considère les ressources humaines comme une charge supportée par l'économie, est de plus en plus fréquemment associée l'idée que ces dernières doivent être intégrées dans l'éventail des potentialités de la société. De ce fait, le développement du rôle des ressources humaines constitue une option nécessaire pour lutter contre l'exclusion et pour maîtriser les changements structurels, en partie liés à la globalisation. Mais, dans les pays comme la Tunisie qui ont investi dans les ressources humaines, des réformes audacieuses demeurent encore nécessaires. Dans ce contexte, trois domaines privilégiés de lutte contre l'exclusion peuvent être identifiés.
En premier lieu, promouvoir une politique rénovée de lutte contre le chômage dans le cadre de la mise à niveau de l'économie. Au niveau des principes, les nouvelles approches s'orientent vers la recherche d'une adéquation entre les ressources humaines et le tissu économique. Les outils de cette adéquation sont multiples, exigent innovation et souplesse et appellent de nouveaux mécanismes dans les domaines de l'éducation, de la formation et de l'adaptation des emplois. A cet égard, ces mécanismes appellent deux principes fondamentaux. Tout d'abord, la participation. L'évolution vers une économie de marché implique la rupture des systèmes de monopole et contraint les Etats à promouvoir l'initiative privée. Dans ce contexte, l'inéluctable redéfinition des rôles de l'Etat est fonction des nouveaux rôles attribués au secteur privé, aux individus, aux organisations non gouvernementales et aux institutions spécialisées. Ainsi, il s'agit de réorganiser la société sur la base d'une approche participative. L'Etat aura alors pour mission de stimuler la participation aux niveaux économique, social et culturel. Mais, cela implique également une forte mobilisation de tous les individus dans le système social, ainsi qu'un renforcement des compétences en matière de gestion. Dans cette optique, les approches de l'Institut de développement économique de la Banque mondiale «Formation à la gestion à la Base»
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ou de l'entreprenariat de la coopération allemande
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, constituent des exemples intéressants.
Ensuite, il s'agit de maintenir une certaine souplesse et une capacité d'adaptation. Ainsi, le IXeme Plan de développement (1997-2001) qui se prépare actuellement a pour objectif de base la mise à niveau de toutes les structures du pays pour réussir son intégration dans la zone de libre échange constituée avec l'Europe. Cette perspective nécessite une capacité d'adaptation continue des différents dispositifs économiques et sociaux pour répondre aux besoins et aux exigences en pleine mutation. Par exemple, il a été souligné que parmi les points forts de l'expérience tunisienne figure sa capacité d'associer, d'une manière souple, l'application de l'ajustement budgétaire et la continuation de l'effort de promotion sociale
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.
S'agissant du contenu de cette politique d'insertion et de lutte contre l'exclusion, plusieurs observations peuvent être formulées. Tout d'abord, la Tunisie a esquissé une orientation en ce sens, en particulier par une révision profonde des rôles et des fonctions des opérateurs de développement, une révision de la législation du travail et la mise en place d'un dispositif rénové d'insertion. Les interventions du FIAP, réalisées dans le cadre d'un partenariat très développé avec les secteurs privés de formation et d'adaptation et les organisations non gouvernementales présentes dans les régions concernées, s'inscrivent dans cette perspective
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. Ce genre d'intervention, mettant l'objectif économique dans un cadre global de développement des ressources humaines, est une orientation de plus en plus privilégiée des institutions internationales et des gouvernements.
En deuxième lieu, développer une approche active et participative de lutte contre la pauvreté. Une étude sur la pauvreté en Tunisie, réalisée en 1992, révèle que le pauvre attribue sa condition sociale à la volonté divine beaucoup plus qu'au chômage, aux origines familiales, aux conditions de vie ou encore à la mauvaise gestion des ressources
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. C'est en fait ce type de raisonnement fataliste, générateur du sentiment de privation et de soumission, qui accentue l'isolement et provoque la marginalisation. Il est évident que le niveau d'instruction intervient pour beaucoup dans l'analyse que formule chaque personne sur sa situation. La perception de la pauvreté, tout en restant subjective et fortement relative, demande à être appréhendée à partir d'un diagnostic basé sur des indicateurs pratiques et sur l'observation permanente de l'évolution des phénomènes.
Dans ce contexte, la Tunisie dispose d'un important outil d'observation, à savoir le fichier des familles nécessiteuses (PNAFN), ainsi que plusieurs instruments de mesure de l'évolution du niveau de vie. Le développement de l'observation de la pauvreté et de son évolution dans le temps et dans l'espace revêt une importance capitale pour orienter les outils de traitement et rendre plus efficace leur intervention. Par ailleurs, il est communément admis que chaque société a ses pauvres et que la lutte contre la pauvreté est un combat permanent.
En ce qui concerne les stratégies de lutte contre la pauvreté, l'expérience tunisienne permet d'identifier au moins deux axes importants: i) l'assistance qui concerne les individus et les familles sans ressources, sans soutien et dans l'incapacité d'entreprendre une activité lucrative cet outil fait appel à la solidarité nationale et à une culture d'entraide; ii) l'intégration économique par la création de revenus liés à une politique de développement de la micro entreprise. Par ailleurs, sur la base des différentes études effectuées par l'Institut international d'études sociales, on peut déceler trois orientations prioritaires d'une approche active et participative de lutte contre la pauvreté.
Premièrement, dans le cadre de l'ajustement économique, le volet social présente une importance particulière. A cet égard, un rapport de la Banque mondiale souligne que «la Tunisie a réduit le pourcentage des pauvres de 40 pour cent de la population dans les années 1960 à environ 7 pour cent, et a poursuivi des politiques d'allégement de la pauvreté qui pourraient servir pour d'autres pays en quête de résultats aussi spectaculaires»
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. Cette réussite est le résultat de la place qu'occupe le volet social dans les politiques de développement. En effet, même dans le contexte des réformes économiques profondes et de l'application du programme d'ajustement structurel, les mesures mises en place en faveur des pauvres dans le cadre des programmes qui ont été analysés ont eu un double impact pour réduire la pauvreté: l'augmentation des revenus moyens et la réduction des inégalités au niveau des revenus, par une meilleure répartition des richesses et un mécanisme ciblé de transferts sociaux.
Deuxièmement, le volet productif conditionne, dans une certaine mesure, les programmes sociaux de lutte contre la pauvreté. Dans cette perspective, l'expérience tunisienne met en évidence le rôle essentiel de la micro-entreprise et de la promotion des activités productives en matière d'insertion de ressources humaines dans la vie active et de promotion des revenus. En effet, ce secteur constitue un levier important de la politique de développement économique en Tunisie, surtout dans les régions à faible tissu industriel et où l'agriculture constitue le secteur dominant, mais souvent incapable de résorber la force de travail disponible. L'interaction entre les petites unités productives, appartenant au secteur organisé, et les unités productives du secteur informel permet une meilleure marge de manuvre pour les populations, afin de développer une approche qui favorise l'initiative individuelle et d'encourager l'entreprenariat. Tout programme de lutte contre la pauvreté et le chômage, de développement et d'aménagement du territoire renferme un volet productif qui favorise la création de petites activités économiques. A cet égard, quatre éléments semblent importants pour mettre en œuvre une telle stratégie: i) le dispositif d'identification des créneaux rentables se basant conjointement sur les potentialités locales et régionales, d'une part, et sur les besoins du marché, d'autre part
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; ii) les mécanismes d'accès au crédit, notamment l'accès au crédit formel, qui ont entravé la croissance des activités indépendantes
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; iii) l'utilisation des potentialités des populations pauvres, souvent inconnues par manque d'esprit d'entreprise
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; iv) l'intégration des zones pauvres devrait partir d'une approche évolutive, qui nécessite une approche volontariste pour changer la réalité, et ne pas se trouver prisonnier d'une approche populiste incapable de créer un processus de changement et d'intégration
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;
Troisièmement, il importe de prendre en considération la participation des femmes dans le programme de lutte contre la pauvreté. En effet, la femme chef de famille, chef de projet ou ayant obtenu un diplôme doit souvent faire face à des difficultés liées à la situation de la femme dans la société. Quelques exemples permettent de fixer les idées: i) difficulté d'accès à la propriété dans la famille; ii) difficulté d'avoir un travail lorsqu'elle est diplômée, ce qui renforce l'exemple d'une vision erronée que l'avenir d'une fille réside, avant tout, dans le mariage; iii) difficulté de se déplacer toute seule entre les régions, ce qui freine les possibilités de commercialisation des produits; iv) faible qualification des femmes qui travaillent dans l'industrie, d'où une limitation des possibilités de reconversion exigées par la restructuration économique. Cette situation exige la mise en œuvre d'un plan d'intégration pour la femme qui permette sa participation effective aux niveaux économique, social, culturel et politique.
En dernier lieu, une conception multidimensionnelle de lutte contre l'exclusion exige trois orientations de base. Premièrement, une rénovation des politiques de lutte contre le chômage et la pauvreté pour mieux atteindre l'objectif d'une insertion durable. En effet, le thème de l'exclusion permet de confirmer l'importance de la lutte contre les inégalités issues d'une économie de marché et d'introduire un volet essentiel relatif aux dimensions non marchandes de la répartition des revenus
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. De ce fait, deux principes d'actions de lutte contre l'exclusion devraient être retenus. Premièrement, il importe de prendre en considération des projets destinés à accompagner les programmes d'ajustement structurel: mesures compensatoires pour les populations vulnérables, afin de soutenir les dépenses sociales minimales et les investissements en capital humain, etc
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. Ensuite, une approche d'insertion des populations qui sont en dehors du système économique et social, se révèle essentielle. Elle permet une action plus globale et d'éviter la cristallisation en deux pôles. Ainsi, il s'agit d'associer aux réformes économiques une politique sociale globale qui s'intéresse aux défavorisés, quel que soit leur mode de participation au système social. Dans l'expérience tunisienne, une telle approche est illustrée par l'interaction du PNAFN, du fonds de solidarité nationale et des programmes de lutte contre le chômage. Les actions concernent à la fois ceux qui participent activement au système social reconversion, adaptation, assistance ponctuelle, compensation des produits et ceux qui sont en marge de la société intégration des zones d'ombres, passage de l'informel de survie à la micro-entreprise, etc.
Deuxièmement, il s'agit d'assurer une meilleure cohérence entre les programmes d'insertion des zones et des poches de pauvreté et les programmes de développement social. On a souvent considéré qu'il y avait une politique de lutte contre la pauvreté de masse dans les pays sous- développés et une politique de lutte contre les «poches» de pauvreté dans les sociétés d'abondance. De ce fait, la stratégie consiste à s'attaquer d'abord à la pauvreté de masse, ensuite à promouvoir une politique d'insertion à l'égard des poches de pauvreté. Or, il importe de cibler conjointement l'intégration des populations appartenant à ces deux segments. Toutefois, dans le contexte de l'unification des marchés à l'échelle nationale et internationale, la lutte contre l'exclusion nécessite non seulement un plan national d'intégration basé sur la solidarité entre groupes et régions, mais également une coopération internationale soutenue. A cet égard, l'approche du Fonds national de Solidarité, appliquée en Tunisie, permet de créer les conditions matérielles et culturelles pour une participation économique et sociale des populations des zones d'ombre. Son application va de pair avec une orientation plus soutenue de mise à niveau de l'appareil productif, afin de relever les défis de l'intégration au marché international.
Troisièmement, pour répondre aux attentes des intéressés, un meilleur ciblage de l'intervention est indispensable. Malgré la pertinence des analyses et des modèles d'exclusion proposés
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, il s'avère nécessaire de mieux appréhender le vécu des exclus, afin de pouvoir mieux cibler les groupes concernés et les instruments d'intervention appropriés. Par exemple, une meilleure assurance pour les travailleurs permet de renforcer la couverture sociale lors des ruptures d'emploi liées aux restructurations des entreprises; ce dispositif social approprié permet de soutenir les travailleurs au chômage, en favorisant une recherche plus active d'un nouveau travail et en facilitant leur reconversion.
Quatrièmement, il est nécessaire d'adapter le concept d'exclusion et les politiques aux réalités des pays à revenu intermédiaire. En effet, compte tenu des résultats de certaines études inhérentes aux pays industrialisés
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et d'Afrique subsaharienne
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, il apparaît indispensable d'amender les approches proposées. En effet, la Tunisie présente un cas spécifique par rapport aux pays industrialisés européens et d'Afrique subsahrienne. D'une part, les schémas d'exclusion des pays industrialisés ne s'appliquent que partiellement dans le secteur moderne et les centres urbains très développés; d'autre part, l'exclusion fondée sur l'appartenance tribale, ethnique ou régionale ne peut être vérifiée; de même, l'importance des réseaux d'entraide et de l'informel n'est valable que dans le milieu rural et les centres urbains les moins développés. En fait, en Tunisie, les processus d'exclusion sont liés à la fois aux mécanismes d'une société moderne organisée marché du travail formel, prolétarisation des travailleurs, pauvreté urbaine, manque de participation sociale et culturelle des femmes actives et à la marginalisation provoquée par l'existence d'un nombre important de personnes se trouvant en dehors des mécanismes de l'économie marchande et des secteurs organisés zones d'ombre, localités rurales isolées, population rurale très pauvre. Ainsi, les pays à revenu intermédiaire sont confrontés à plusieurs difficultés: i) la marginalisation des réseaux de parenté et de solidarités familiales et communautaires, compte tenu de la nouvelle organisation liée au travail salarié, de la généralisation du marché et du développement de la rente foncière; ii) l'émergence d'une prolétarisation des salariés liée aux restructurations économiques; iii) un accès difficile au travail étant donné le déséquilibre continu entre la demande additionnelle d'emploi et les potentialités du système productif; iv) un environnement international peu favorable; v) des exigences de plus en plus grandes des nouvelles générations éduquées qui, en réclamant une meilleure condition d'intégration et de participation, créent une pression sociale et politique.
Cinquièmement, une mobilisation internationale de lutte contre l'exclusion apparaît indispensable. S'agissant de la Tunisie, il est à remarquer que l'internationalisation des relations économiques et sociales a un impact sur la situation de l'emploi, la pauvreté et l'exclusion. En effet, l'accord de partenariat avec l'Union européenne et l'adhésion de la Tunisie à l'Organisation mondiale du commerce, ont nécessité une phase de mise à niveau des structures économiques et sociales, ainsi qu'un développement des ressources humaines
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. Dans ces conditions, le renforcement de l'effort du développement national, régional et local, et l'intégration définitive des pays à revenu intermédiaire dans le processus de croissance mondiale, impliquent un effort plus soutenu dans le cadre d'une solidarité internationale.
Endnote 63:
A cet égard, il a été affirmé qu'«il n'y a pas de dignité pour un peuple dont une partie de ses citoyens vit l'exclusion et la marginalisation».
Endnote 64:
Actuellement, la répartition de la population selon l'instruction est la suivante: 70 pour cent des niveaux primaire et illettré, 28 pour cent du secondaire et 2 pour cent du supérieur. En 2025, on estime que 50 pour cent des individus auront le niveau du primaire et que 50 pour cent auront pu accéder au secondaire ou au supérieur.
Endnote 65:
Cette approche a été expérimentée dans quelques pays en tant qu'outil complémentaire pouvant être couplé avec les différents programmes de développement, de formation et d'emploi, afin de garantir une plus grande participation des populations concernées dans la réalisation des actions, la consolidation des acquis et l'insertion effective et durable des ressources humaines.
Endnote 66:
L'approche allemande souhaite favoriser un abord plus actif dans la planification, la gestion et le suivi des projets.
Endnote 67:
Banque mondiale [1995].
Endnote 68:
Les instruments du FIAP sont les suivants: i) entreprises en restructuration: reconversion des travailleurs outils spécifiques; ii) entreprises en plein développement: application des actions soutenues de formation continue; iii) entreprises ayant besoin de profils nécessitant une adaptation rapide des postes: outils de financement et des opérations d'aide à l'insertion; iv) entreprises ayant besoin d'une main-d'uvre inexistante dans une région et abondante dans une autre: outils d'aide à la mobilité géographique; v) promoteur ayant besoin d'être formé en gestion ou en complément technique: outil spécifique pour les promoteurs nouveaux ou potentiels.
Endnote 69:
Nasraoui [1992].
Endnote 70:
Banque mondiale [1995].
Endnote 71:
Les politiques généralement mises en œuvre pour développer la micro-entreprise prennent plus en considération les montages de projet et le financement que l'écoulement des produits; or, le marché, pour les activités familiales, informelles ou des micro-entreprises, constitue une difficulté majeure pour encourager et exploiter les potentialités productives existantes. Il est donc nécessaire d'introduire des outils de promotion de vente des produits des micro-entreprises et de l'informel dans tout programme de développement.
Endnote 72:
Les pouvoirs publics se trouvent devant deux difficultés majeures dans la gestion des crédits pour les petites unités: i) la gestion des crédits par les banques, qui permet de garantir l'efficacité de la gestion de l'argent et met le promoteur devant la nécessité de rembourser le prêt; toutefois, cela pose le problème d'une exigence quelquefois exagérée de garanties; ii) la gestion des crédits par des institutions publiques ou les organisations non gouvernementales; cette approche permet d'accorder des prêts adaptés aux besoins des promoteurs des micro-entreprises, mais a comme inconvénient de propager l'idée que l'Etat ou les Organisations non gouvernementales (ONG) ne sont que des organismes de bienfaisance.
Endnote 73:
L'aide accordée aux populations devrait se baser sur une sorte de cahier des charges, définissant le rôle de chaque partie prenante et visant l'intégration économique de la population concernée. Un effort de rentabilisation et de coordination entre les programmes existant sur le plan opérationnel est à réaliser. L'organisation des populations est primordiales pour valoriser leur capacité de participation, d'où le rôle indispensable des organisations non gouvernementales.
Endnote 74:
En effet, on ne peut pas commencer par le volet productif dans des zones ne possédant aucune potentialité en termes d'infrastructures, de soins de base ou d'eau potable, d'où la nécessité d'établir un plan d'action évolutif pour l'intervention.
Endnote 75:
Comme l'affirmait Brunel [1991], «les pauvres connaissent souvent la faim non parce qu'ils sont pauvres mais parce que leur pauvreté est un des symptômes les plus visibles de l'exclusion sociale dont ils font l'objet pour des raisons politiques et culturelles».
Endnote 76:
Cette politique qui vise le rétablissement des équilibres financiers et la croissance des ressources humaines utiles pour l'ajustement, préconisée par la Banque mondiale, est nécessaire mais insuffisante pour générer une stratégie d'insertion durable et des mécanismes internes d'inclusion.
Endnote 77:
Voir le chapitre relatif au concept d'exclusion sociale.
Endnote 78:
Rodgers, Gore, Figueiredo [1994].
Endnote 79:
Lachaud [1995].
Endnote 80:
Il est à souligner que la politique de développement des régions défavorisées de l'intérieur du pays a un impact direct sur la maîtrise du flux migratoire vers l'Europe et sur la capacité de consommer les produits tunisiens et étrangers.
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