Quoi de neuf
		Document de travail 197 Effects of the crisis on the financial sector: Trends and policy issues by Verónica Escudero Document de travail 196 Stimulus Packages to Counter Global Economic Crisis: A review by Sameer Khatiwada Nouvel ouvrage The promise and perils of participatory policy making by Lucio Baccaro, Konstantinos Papadakis Document de travail 192 Labour, Globalization and Inequality: Are Trade Unions Still Redistributive? by Lucio Baccaro Veuillez vous inscrire sur notre liste d'adresses si vous désirez recevoir des informations sur les nouvelles publications (en anglais)

En Tunisie, la politique sociale mise en œuvre au cours des dernières décennies a contribué à réduire l'exclusion de trois manières: i) régression de l'incidence de la pauvreté qui est passée de 31,7 pour cent en 1966 à 6,7 pour cent en 1990; ii) amélioration du niveau de vie grâce à la création de plus de 1,2 millions de postes de travail au cours des trente dernières années, et aux progrès en matière d'éducation, de santé, de logement et de consommation; iii) maîtrise de la croissance démographique ­ le taux de fécondité étant de 2,8 enfants par femme, alors qu'il dépassait 7 enfants par femme en 1966 ^{(Endnote 45)} .

Pour expliquer ces résultats, il convient de préciser que la politique sociale tunisienne est basée sur trois directives ou options majeures. Premièrement, les choix politiques en matière de ressources humaines ont été principalement orientés vers l'éducation et la santé. Deuxièmement, le pragmatisme en matière de politique sociale a contribué à cibler la lutte contre des problèmes spécifiques et clairement identifiés. Un tel constat confirme que les pouvoirs publics sont à l'écoute des difficultés de la population, ce qui leur permet de mettre en place des mesures spécifiques de traitement adaptées à chaque problème. D'ailleurs, cette démarche a généré l'émergence de programmes sociaux diversifiés. Troisièmement, le partenariat professionnel a permis aux syndicats ^{(Endnote 46)} des travailleurs et des employeurs de jouer un rôle important dans la défense de leurs groupes respectifs, et d'engager un processus de négociation renforçant l'équilibre social ^{(Endnote 47)} .

Dans le cadre de ces trois principes, deux composantes majeures, caractérisant l'expérience tunisienne en matière de lutte contre l'exclusion, seront examinées: i) les politiques de lutte contre la pauvreté; ii) les politiques de promotion de l'emploi et de lutte contre le chômage. Cette démarche permet de situer les fondements de la politique sociale actuelle et d'appréhender les stratégies optimales futures.

1. Les politiques de lutte contre la pauvreté

La Tunisie a conçu et mis en œuvre une série des programmes sociaux pour assister les différents groupes vulnérables et contrecarrer la marginalisation sociale dans les régions. Citons par exemple, le programme d'aide aux handicapés, le programme d'aide aux vieillards, le programme alimentaire mondial et l'assistance médicale gratuite ­ 117.000 familles bénéficient de la gratuité totale et 663.000 familles disposent de livrets de soins. Ces programmes couvrent une large population de démunis, et constituent un éventail important d'assistance financière et sociale destinée à lutter contre la pauvreté et à limiter les effets sociaux des nouvelles réformes économiques ^{(Endnote 48)} . Par ailleurs, d'autres programmes d'intervention, ayant une portée plus large, sont mis en place dans le pays. Si le premier type de programmes a pour objectif d'apporter un soutien spécifique aux nécessiteux par le biais de subventions et d'aides servies directement, le second vise l'allégement des charges sociales pour une plus large population. Mais, la finalité de ces deux types d'intervention est commune. Elle traduit la volonté d'améliorer les revenus des familles pauvres indépendamment de leurs sources des revenus. Les deux programmes les plus importants, ciblés sur les noyaux durs des pauvres et des zones exclues, sont le Programme national d'aides aux familles nécessiteuses (PNAFN) et le Fonds national de Solidarité (FNS). L'étude de ces deux programmes se justifie, d'une part, par l'importance des ressources qui leur sont affectées et le nombre élevé de ceux qui en bénéficient et, d'autre part, par la finalité de leurs interventions. Le premier englobe une dimension d'assistance sociale, tandis que le second se propose d'apporter aux populations traitées, à la fois une assistance sociale et un soutien opérationnel pour favoriser leur intégration dans la vie active par la création de sources de revenu.

A. Le Programme national d'aide aux familles nécessiteuses (PNAFN)

Ce programme intervient au profit des familles pauvres recensées par les services du ministère tunisien des Affaires sociales. Selon la dernière enquête réalisée en 1994, 148.900 familles ont été identifiées comme pauvres. Toutefois, 95.305 d'entre elles seulement bénéficient du PNAFN. Les tableaux 8 et 9 indiquent la répartition des familles concernées par le PNAFN.

A cet égard, on constate que 64 pour cent des familles pauvres bénéficient du soutien du PNAFN, et que les deux premiers groupes de familles nécessiteuses ­ près de 61 pour cent de l'ensemble des familles ­ forment le noyau dur de cette population. N'ayant pas de ressources et sans autre soutien, ces dernières ont besoin d'une assistance financière permanente et régulière. On remarque également que 11 pour cent d'entre elles vivent au-dessus du seuil de pauvreté. Par ailleurs, alors que près de 39 pour cent des familles des deux premiers groupes ne bénéficient pas du soutien du PNAFN, un nombre plus important d'entre elles appartenant aux 3e et 4e groupes et bénéficiant du programme, disposent au moins d'une source de revenu et vivent au-dessus du seuil de pauvreté. Cette discordance pourrait s'expliquer par le caractère récent de l'enquête sur les familles nécessiteuses. Néanmoins, il convient de préciser que cette situation est également imputable à l'absence de système d'actualisation et de mise à jour du fichier du programme, même lorsque les ménages dépassent le seuil de pauvreté. Dans ces conditions, bien que ce programme contribue efficacement à atténuer l'ampleur de la pauvreté, il englobe certaines limites compte tenu de la complexité des situations de pauvreté. De ce fait, plusieurs interrogations demeurent: i) cette aide contribue-t-elle à éloigner le spectre de l'exclusion et de la marginalisation ? ii) cette assistance ne gagnerait-elle pas à être conjuguée avec l'intervention des autres programmes ?

Tableau 8. Structure des familles bénéficiant du PNAFN

Groupes	Nombre	Familles bénéficiant du PNAFN	%
Familles sans ressources: handicapés et vieillards sans soutien	77.537	50.341	0,650
Familles dont le chef est une femme sans soutien ni ressources	11.216	7.890	0,703
Familles à faibles ressources et pouvant avoir un soutien	33.528	22.792	0,679
Familles dont le chef est actif mais a des revenus insuffisants	26.096	14.000	0,536
Familles dont le groupe est mal déterminé	420	374	0,890
Total	148.905	95.305	0,640
Source: Ministère des Affaires sociales: fichier PNAFN, 1993.

Tableau 9. Répartition des familles bénéficiant du PNFAN

Groupes	Familles bénéficiant du PNAFN		Ensemble
	Vivant en dessous du seuil de pauvreté	Vivant au-dessus du seuil de pauvreté
Familles sans ressources: vieillards et handicapés sans soutien	45.098	5.243	50.341
Familles dont le chef est une femme sans soutien ni ressources	6.576	1.314	7.890
Familles à faibles ressources et pouvant avoir un soutien	14.146	8.546	22.792
Familles dont le chef est actif mais a des revenus insuffisants	10.651	3.357	14.000
Familles dont le groupe est mal déterminé	349	25	374
Total	76.820	18.485	95.305
Source: Ministère des Affaires sociales: fichier PNAFN.

Pour répondre à ces questions, les pouvoirs publics sont en train de favoriser une nouvelle dynamique. Ainsi, plusieurs initiatives, élaborées par une Commission nationale constituée à cet effet, visent à mettre en place des procédures de traitement évolutif sur la base d'une répartition claire de la population nécessiteuse. Le premier axe d'intervention concerne les familles qui auront besoin d'une assistance permanente et régulière, tout en modulant cette assistance en fonction d'indicateurs précis tels que le nombre de personnes à charge au niveau du ménage, les besoins spécifiques d'éducation des enfants, la zone de résidence et autres indicateurs qui permettent de déterminer le volume de la subvention à accorder à la famille. Le deuxième axe envisagé concerne les familles qui disposent d'une capacité potentielle à entreprendre une activité ou qui détiennent déjà une source de revenu qui demande à être développée et améliorée. La démarche préconisée consiste au recours ponctuel à l'assistance sociale pour dépasser les difficultés du moment, tout en développant des mécanismes appropriés pour la création des sources de revenu au bénéfice de ces familles, en mettant à profit les divers programmes de promotion de l'emploi salarié et surtout indépendant, de manière cohérente et ciblée. Enfin, pour mettre en œuvre une lutte contre la pauvreté qui évite les télescopages entre les programmes et les doubles emplois, il est prévu d'instaurer des guichets uniques d'intervention. L'objectif est de coordonner les interventions selon des schémas prescrits, des procédures claires et des objectifs communément établis. Ainsi, cette approche permettrait d'inclure la lutte contre la pauvreté dans un cadre plus approfondi et plus global de lutte contre l'exclusion.

B. Le Fonds national de Solidarité (FNS)

Le Fonds national de Solidarité, destiné au développement des zones défavorisées ^{(Endnote 49)} ­ zones d'ombre ­ est intervenu durant les deux premières années de mise en place du programme ­ 1993-1994 ­ dans 250 zones. Les interventions déjà réalisées se répartissent comme suit: i) 34,2 pour cent pour les routes et pistes; ii) 34,5 pour cent pour l'électrification; iii) 19,7 pour cent pour l'eau potable. Quant aux autres composantes de ce programme, leur part a été relativement faible durant la même période puisque: i) l'enseignement a bénéficié de 1,8 pour cent environ du total des dépenses; ii) le logement et les autres équipements, 7,1 pour cent; iii) la santé, 2,8 pour cent (tableau 10).

Cette situation relative à l'état d'avancement des actions du programme par composante est tout à fait logique selon les opérateurs concernés, puisqu'il est nécessaire de commencer par préparer les conditions générales de vie sociale, surtout en matière d'infrastructures de base ­ routes, assainissement, électrification, eau potable, écoles, dispensaires ou salles de soins et autres projets de vie communautaire ­ avant d'engager les opérations spécifiques de traitement au niveau des individus et des familles. Selon les crédits alloués à ces zones d'ombre, le Nord- Ouest ­ 4 gouvernorats ­ a bénéficié de 26 pour cent du total des dépenses du Fns. La deuxième région bénéficiaire de ce Fonds ­ 21,7 pour cent ­ est la région du Nord-Est ­ 6 gouvernorats. Le Centre-Ouest, le Centre-Est, le Sud-Est et Sud-Ouest ont obtenu, respectivement, 17,7, 12,5, 12,1 et 10 pour cent. Mais, si les crédits alloués dans le cadre de ce Fns sont encore modestes ­ 27,1 millions de dinars en 1993 et 35 millions de dinars en 1994 --, leur évolution est assez importante pour les prochaines années (tableau 11).

Ainsi, on constate que l'année 1995 est exceptionnelle puisqu'elle permettra d'octroyer 52,5 millions de dinars à 18.953 familles bénéficiaires. Au total, 117.482 familles vont bénéficier de 275 millions de dinars durant la période de 1995-2000. La même structure des dépenses est maintenue pour les prochaines années, puisque 37,8 pour cent du total est prévu pour les routes, 26,2 pour cent pour l'électrification, 24,7 pour cent pour l'eau, 7,8 pour cent pour le logement, 1,1 pour cent pour l'enseignement, 1,3 pour cent pour les autres équipements et 0,9 pour cent pour la santé. Par ailleurs, considérant que l'objectif d'intervention de ce fonds est l'intégration des zones cibles dans la dynamique de développement économique, la composante «renforcement des sources de revenu» tient une place fondamentale dans le programme. Les axes d'intervention à ce niveau concernent essentiellement l'agriculture, l'artisanat, la micro-entreprise et les métiers divers. De même, l'adaptation et la formation professionnelle orientées vers les secteurs précédemment indiqués constituent une partie intégrante de ces interventions. Quant aux modalités de fonctionnement, elles consistent à mettre à contribution les organismes concernés par chaque zone, en intégrant les interventions

Tableau 10. Répartition des dépenses au profit des zones d'ombre de 1993-94

Indicateurs	Nombre de projets	Crédits (millions de dinars)	%
Electrification	154	21,3	34,2
Routes	136	21,5	34,5
Eau potable	121	12,3	19,7
Enseignement	31	1,1	1,8
Santé	45	1,7	2,8
Logement et équipement	87	4,4	7,1
Total	574	62,3	100,0
Source: Fonds national de Solidarité, programme 1995-2000 (1994).

Tableau 11. Evolution des crédits accordés dans le cadre du Fns de 1995-2000

Indicateurs	1995	1996	1997	1998	1999	2000	Total
Nombre de régions	145	131	139	140	151	150	856
Nombre de familles	18953	16485	22242	16499	20349	22954	117482
Crédits (MD)	52,5	44,1	45,4	45,4	43,1	43,8	27,5
Source: Fonds national de Solidarité, programme 1995-2000 (1994).

dans leurs propres programmes et en collaborant étroitement avec le Fns qui s'attache à fournir les aides et l'assistance matérielle nécessaire aux intéressés durant la réalisation de leurs projets respectifs. Ainsi, au cours de 1994, 4.693 projets ont pu être réalisés pour un montant de crédits de près de 4 millions de dinars, créant 6.682 postes de travail dans les zones d'intervention des 23 gouvernorats du pays. Ces projets se répartissent comme suit: 418 micro-entreprises, 1.766 dans agriculture, 2.120 dans l'artisanat et 389 dans les petits métiers. A ces interventions, il y a lieu d'ajouter l'organisation de la formation au profit de près de 630 jeunes originaires de ces zones.

L'analyse des programmes d'intervention en matière de lutte contre la pauvreté met en évidence les efforts consentis et les résultats atteints. Néanmoins, les programmes sociaux de lutte contre la pauvreté souffrent de quelques faiblesses. Premièrement, l'absence de coordination entre les programmes est à souligner. Ainsi, chaque programme mène ses interventions de manière ponctuelle et singulière, et reste souvent tributaire de la capacité du pauvre à se faire détecter, à se déclarer et à manifester ses besoins pour bénéficier de l'un ou de l'autre de ces programmes. Deuxièmement, la plupart des programmes disposent de fichiers permettant l'organisation des interventions. Toutefois, le caractère statistique de ces fichiers impose un traitement monocorde qui ne tient pas compte du degré du besoin et de l'évolution du niveau du besoin de la population cible. C'est l'aspect assez statique de ce fichier qui a conduit les pouvoirs publics à concevoir une mise à jour annuelle ^{(Endnote 50)} . Troisièmement, est à signaler le caractère exclusivement social de l'intervention du PNAFN. En effet, en analysant la dynamique de son action, on constate que l'identification s'opère de manière ponctuelle sans que le programme s'intègre dans une perspective de rentabilisation des ressources existantes chez la famille intéressée. Cette situation sera à la base de l'introduction de ce que l'on appelle en Tunisie l'approche active pour la lutte contre la pauvreté. Dans cette optique, les pouvoirs publics tentent d'orienter les mécanismes d'intervention de lutte contre la pauvreté dans plusieurs directions: i) une meilleure définition des pauvres à partir de critères communément admis, déterminée, dans la mesure du possible, par des textes réglementaires, et ce, en référence à leurs capacités propres à entreprendre une activité lucrative et à l'évaluation de leurs revenus provenant soit de leurs activités, soit de leurs biens ou encore d'un soutien ^{(Endnote 51)} ; ii) un meilleur discernement les critères de pauvreté des familles, en établissant une nette différence entre les familles dont le chef est une femme et celles dont le chef est un homme, tout en spécifiant au niveau des familles les capacités à entreprendre des activités lucratives, les potentialités éventuelles des divers membres et l'ampleur des biens détenus; iii) une meilleure connaîssance les zones à grande densité de familles pauvres ^{(Endnote 52)} .

Ainsi, la stratégie de lutte contre la pauvreté et l'exclusion comporte deux niveaux d'intervention. Tout d'abord, le développement de la rentabilité interne de chaque programme par l'amélioration de la gestion, au regard des objectifs spécifiques, afin de créer des situations de rupture dans le vécu difficile des individus, source d'exclusion. Ensuite, la coordination des programmes de manière à garantir une cohérence d'intervention, une organisation efficace et ciblée de l'action, et l'obtention de résultats durables et économiquement rentables. Cette coordination se situe, d'abord, au niveau des programmes de traitement social pour éviter le double emploi et assurer un meilleur ciblage de l'intervention. En outre, une coordination doit également prévaloir entre les aspects sociaux et économiques, notamment en ce qui concerne la sélection des bénéficiaires et le suivi de leur situation au regard de la pauvreté. C'est à ce niveau que l'on perçoit la pertinence d'une meilleure définition de la pauvreté et d'une meilleure identification des pauvres.

Quant à l'intervention, elle se situerait aussi à deux niveaux. Premièrement, pour les pauvres absolus, une intervention à caractère exclusivement social est destinée à assurer à l'individu, et à la famille dont il a la charge, un minimum de revenu lui permettant de faire face aux besoins de première nécessité. Cette intervention est susceptible d'être modulée, compte tenu de l'évolution des besoins et du niveau général de vie de la société. L'intervention comporte une composante visant l'intégration de l'individu et des membres de la famille concernée dans la vie sociale, par le biais de programmes associatifs de lutte contre l'exclusion. Ainsi, le traitement de la pauvreté doit se conjuguer avec celui de l'exclusion, afin de permettre aux jeunes des familles nécessiteuses d'aujourd'hui de participer à la vie communautaire et de contribuer, le moment venu, au soutien de leur famille. Deuxièmement, pour les pauvres ayant des revenus limités, l'aide sociale ne pourra être que ponctuelle. La structure de l'aide est fonction de la durée du traitement économique déterminé par le programme de promotion de l'emploi mis en œuvre ­ emploi salarié ou promotion d'un projet d'emploi indépendant. Ainsi, au fur et à mesure que l'intervention économique commence à avoir un impact positif sur l'individu et sa famille, l'aide sociale régresse selon la même proportion jusqu'à sa totale annulation. Cette approche permet de rapprocher le traitement social du traitement économique et de dynamiser l'action d'intégration durable dans le processus de développement. L'établissement d'un contrat d'aide-insertion permet d'atteindre simultanément trois objectifs: i) rendre plus dynamique la participation de l'intéressé, puisque le contrat exige de lui des devoirs à accomplir dans le circuit de son intégration, ce qui permet de dépasser l'approche de l'assistance passive ^{(Endnote 53)} ; ii) permettre un couplage entre les instruments utilisés pour assurer une meilleure coordination entre les programmes; iii) permettre aux programmes de lutte contre la pauvreté de devenir de vrais programmes d'insertion, ce qui exige une meilleure souplesse dans la gestion des instruments et un ciblage identifié des interventions.

2. Les politiques de lutte contre le chômage

Dans le cadre d'un système économique basé essentiellement sur les ressources humaines et en l'absence de ressources naturelles capables de générer une dynamique de développement durable, les problèmes de l'emploi ont toujours constitué en Tunisie l'un des défis majeurs de la stratégie de développement économique et social. Cette dernière repose sur un schéma de développement qui favorise l'investissement dans des secteurs générateurs d'emplois, par le biais d'encouragements fiscaux et financiers et la mise en œuvre de mesures complémentaires de soutien à l'emploi. Dans cette optique, plusieurs actions doivent être soulignées.

A. Les nouveaux rôles des services de l'emploi

Les services de l'emploi constituent un outil majeur de mise en application des politiques d'emploi. A côté de leurs missions traditionnelles, ils doivent assurer l'animation du marché du travail et remplir de nouveaux rôles dans un contexte de libéralisation des marchés, d'abolition des frontières économiques, de mutations technologiques rapides des systèmes de production et de concurrence interne et extérieure sans cesse croissante. En d'autres termes, l'objectif est d'assurer une meilleure adéquation entre les potentialités économiques et les ressources humaines ^{(Endnote 54)} .

A cet égard, il importe de souligner que les dernières normes internationales ^{(Endnote 55)} qui proposent une révision du mandat des services de l'emploi, tant au niveau des mécanismes d'intervention qu'au niveau de leurs activités précises ^{(Endnote 56)} , s'articulent autour de trois axes essentiels: i) développer une capacité opérationnelle de traitement individuel et collectif des travailleurs ayant perdu leur emploi, en mettant à contribution de manière directe ou indirecte des outils d'intervention appropriés, tels que les stages de formation, d'adaptation ou de reconversion; ii) réguler le marché du travail à travers les activités d'information et d'orientation professionnelles, de placement, de mise en œuvre de programmes d'aide à l'emploi et à la mobilité professionnelle et géographique, et enfin de production d'informations sur le marché du travail; iii) observer le marché du travail ce qui permettrait, compte tenu des relations régissant le monde du travail, les entreprises et les divers secteurs de l'activité économique, de prévoir l'évolution de ce marché et de contribuer, de manière concrète, au traitement et à la planification des ressources humaines.

Dans ce contexte, un important programme de reforme des services de l'emploi ­ appelé Servir ­ est appliqué en Tunisie depuis 1994. Il englobe une réforme fonctionnelle et structurelle, ainsi qu'une nouvelle approche opérationnelle d'intervention susceptible de répondre aux exigences des réformes économiques appliquées dans le cadre du programme d'ajustement structurel. Cette réforme émane d'une volonté politique affirmée par le Président de la République dans son discours de la fête du travail du 1er mai 1993 ^{(Endnote 57)} . De ce fait, la politique de l'emploi est axée autour des cinq éléments suivants: i) l'information professionnelle à l'égard des demandeurs d'informations, tels que les jeunes à la recherche des différentes opportunités offertes par le système national ­ public et privé ­ de formation professionnelle, les jeunes promoteurs en quête des possibilités que recèle le tissu économique en matière de création de micro-entreprises, les entreprises intéressés par les encouragements de l'Etat en faveur de l'emploi, etc.; ii) l'orientation professionnelle, afin de développer une capacité opérationnelle pour reconnaître les aptitudes et les prédispositions réelles des jeunes à la formation et à l'emploi; iii) le placement et l'insertion, par le maintien de relations privilégiées avec les secteurs économiques et les entreprises, le développement des traitements spécifiques pour les demandeurs d'emploi, la connaissance et la compréhension de la dynamique de chaque secteur économique afin d'y encourager l'émergence des possibilités d'emploi qu'ils comportent; iv) la promotion de l'emploi indépendant, en étudiant de manière approfondie le tissu économique de chaque région, afin de dégager toutes les possibilités qu'il peut offrir en matière de création d'activités et de micro-entreprises et d'encourager les jeunes présentant les prédispositions requises pour s'implanter à leur propre compte; v) l'étude opérationnelle du marché du travail, en vue de développer une capacité d'analyse des mécanismes de ce marché.

La politique active de lutte contre chômage et l'intégration des ressources humaines ont permis de s'adapter aux règles du marché et d'agir en symbiose avec les différents aspects de la restructuration économique. A cet égard, plusieurs principes caractérisent ces interventions au niveau opérationnel: i) le renforcement du traitement du chômage par le biais des programmes d'adaptation professionnelle des ressources humaines; ii) le développement du «faire-faire» pour soutenir les efforts des opérateurs privés en matière d'adaptation et d'insertion professionnelle des ressources humaines; iii) le développement du nouveau rôle des opérateurs en tant qu'animateurs du marché du travail ­ par le renforcement de leurs relations avec les différents intervenants, publics ou privés, sur ce marché --, générateur d'un partenariat autour des problèmes de l'emploi; iv) le soutien du secteur informel, à l'intérieur du tissu économique, par le biais d'avantages spécifiques et en conformité avec une législation souple qui favorise son maintien autour du secteur structuré ^{(Endnote 58)} ; v) le développement de l'emploi féminin, compte tenu des caractéristiques et des qualités propres des femmes, en évitant de mettre en place des dispositifs rigides qui pourraient favoriser leur exclusion plutôt que leur intégration; vi) l'adoption de la logique d'insertion, développée par les études du PNUD et de l'IIES, afin de rompre l'enchaînement chômage-exclusion.

B. Le traitement du noyau dur du chômage

Les solutions préconisées pour le traitement du noyau dur du chômage s'articulent autour de trois axes essentiels.

a) Les chantiers ^{(Endnote 59)}

En Tunisie, la politique des chantiers date du début des années 1960. Même s'ils n'ont pas pour vocation de générer des emplois durables, ils ont permis de préserver une orientation qui valorise l'effort. Ils constituent une solution ponctuelle pour des catégories de population au chômage, sans instruction et vivant dans des zones défavorisées, qui, en contrepartie de travaux d'intérêt public ne demandant pas de qualification particulière, reçoivent une rémunération de subsistance durant une période limitée. Il convient de préciser que ces populations, compte tenu de leurs caractéristiques et de leur environnement défavorable, constituent l'un des noyaux durs du chômage.

Les chantiers ont toujours fonctionné comme un système d'aide sociale. Leur limite principale est leur incapacité à générer une dynamique de création d'emploi durable. En outre, ces programmes n'arrivent pas à intéresser les jeunes ­ 5,3 pour cent seulement des individus concernés ont moins de 18 ans. De plus, 94,7 pour cent des travailleurs des chantiers ne sont pas qualifiés et ont un niveau d'instruction qui ne dépasse pas le primaire. Ces chantiers sont localisés essentiellement ­ les deux tiers ­ en milieu rural. Leurs interventions s'opèrent dans un cadre décentralisé, par région, en fonction du niveau du chômage, de l'impact prévisible de l'intervention sur la pression du chômage dans la zone en question et de la rentabilité économique du projet. La répartition des bénéficiaires par âge, milieu et qualification socio-professionnelle ^{(Endnote 60)} indique que ces chantiers permettent d'assurer une source de revenu et de créer une rupture dans la continuité de l'état de chômage, notamment en ce qui concerne le noyau dur des chômeurs ­ âgés, non qualifiés, et appartenant à des zones défavorisées (tableaux 12 à 14).

Les chantiers jouent un rôle de soupape en permettant d'atténuer la pression du chômage, surtout au cours des années où la sécheresse est particulièrement forte. A cet égard, ils ont fourni près de 7,1 millions de journées de travail aux populations cibles en 1994 et 8 millions sont prévues en 1995. En outre, il existe d'autres chantiers nationaux qui concernent pratiquement la même population, mais qui se rapportent à des travaux de forêts et de conservation des sols et des eaux. En 1994, ces chantiers ont fourni près de 14,3 millions de journées de travail. D'une manière générale, on peut estimer que les chantiers régionaux et nationaux ont permis de fournir un emploi permanent à 107.000 chômeurs, ce qui correspond au tiers des chômeurs recensés en Tunisie. Une telle politique favorise des ruptures dans les périodes de chômage et constitue un moyen important de lutte contre les mécanismes d'exclusion.

Tableau 12. Les travailleurs des chantiers selon l'âge et le milieu

Tranche d'âge	Ruraux (%)	Urbains (%)	Ensemble
Moins de 18 ans	5,0	6,2	5,3
18 à 24 ans	9,6	16,2	11,3
25 à 34 ans	14,2	15,0	14,4
35 à 59 ans	42,1	33,8	40,0
60 ans et plus	29,2	28,8	29,1
Total	100,0	100,0	100,0
Source: Bilan des programmes des chantiers de lutte contre le chômage, ministère de Développement économique, 1992.

Tableau 13. Les travailleurs des chantiers selon le niveau d'instruction

Niveau d'instruction	Ruraux (%)	Urbains (%)	Ensemble
Analphabètes	68,8	41,0	58,4
Primaire	31,7	50,6	36,3
Secondaire	4,2	8,4	5,3
Total	100,0	100,0	100,0
Source: Bilan des programmes des chantiers de lutte contre le chômage, ministère de Développement économique, 1992.

Tableau 14. Les travailleurs des chantiers selon la qualification

Niveaux d'instruction	Ruraux (%)
Non-qualifés	93,4
Qualifiés en bâtiments	2,8
Autres qualifications	3,8
Total	100,0
Source: Bilan des programmes des chantiers de lutte contre le chômage, ministère de Développement économique, 1992.

Toutefois, la portée de ces projets se trouve diminuée, si l'on tient compte de leur rentabilité économique et de leurs limites à créer une dynamique d'emplois durables. De ce fait, il importe d'introduire au niveau de la gestion des programmes de chantiers et de leurs mécanismes d'intervention, de nouveaux instruments d'adaptation et de formation appropriés pour une insertion durable dans la vie active. Tel semble être le cas des nouvelles expériences relatives aux unités urbaines de production où l'activité économique est associée à l'adaptation et à la formation dans le cadre des travaux à utilité publique.

b) Les programmes d'encouragement à l'emploi des jeunes

Les programmes d'encouragement à l'emploi des jeunes sont destinés à traiter les difficultés d'insertion, dans la vie active, des individus à la recherche d'un premier emploi. Il s'agit d'un dispositif qui vise à faciliter l'insertion tout en permettant d'acquérir une expérience professionnelle par le biais de stages en entreprises. A cet égard, le tableau 15 présente trois types de stages. Tout d'abord, le Contrat emploi-formation (CEF). L'insertion au travers de stages est la plus importante du programme. Depuis sa mise en œuvre en 1981 et jusqu'en 1994, 35.260

Tableau 15. Les stages professionnels en Tunisie

Paramètre Stage	Niveau d'instruction des jeunes concernés	Type d'organisme employeur	Avantages accordés	Réformes juridiques et réglementaires
CEF Contrat emploi - formation	* Niveau 3e année secondaire * Entre 3e et 7e année professionnelle technique * Diplôme des centres de formation agricole	* Entreprises de tous les secteurs d'activité	* Subvention de stage * Prime de recrutement * Exonération 3 ans des charges sociales * Bourses 2/3 du Smig	* Décret n81-220 du 24/9/81 abrogé par la loi 88-733 du 7-4-88 - * Loi n93-17 du 22/2/93 * Décret n93-7049 du 3/5/93
SIVP 2 Stages d'initiation à la vie professionnelle pour les jeunes	* De la 3ème année secondaire long à la 2e année du supérieur sans succès	* Entreprises de tous les secteurs d'activité	* Bourse payée par l'Etat * Prise en charge sécurité sociale durant le stage	* Décret n88-715 du 31/3 * Loi 93-17 du 22/2/93 * Décret n93-1049 du 3/5/93
SIVP 1 Stage d'initiation à la vie professionnelle pour les cadres	* Les diplômés de l'ensei- gnement supérieur	* Entreprises et adminis-trations	* Bourse payée par l'Etat * Prise en charge sécurité sociale durant le stage	* Décret n87-1190 du 26/8/87 * Loi 93-17 du 22/2/93 * Décret n93-1049 du 3/5/93
Source: Deécret 81-220 du 24 septembre 1981, 88-733 du 7 avril 1988, 88-715 du 31 mars 1988 et 93-1049 du 3 mai 1993.

jeunes ont pu bénéficier de ce programme; le taux d'insertion effectif constaté à l'issue des stages est de 73,2 pour cent. Ensuite, les Stages d'initiation à la vie professionnelle pour les jeunes (SIVP 2). Entre 1988, année de sa mise en application, et 1994, 9.856 jeunes ont bénéficié du système Sivp 2. Le taux d'insertion des jeunes bénéficiaires de ce programme, constaté au terme des stages dans les entreprises d'accueil, est de 60 pour cent. Enfin, 18.422 jeunes diplômés du supérieur ont bénéficié des Stages d'initiation à la vie professionnelle pour les cadres (SIVP 1) entre 1987 et 1994 ­ avec un taux d'insertion global de 73,4 pour cent. Il importe de souligner que 62 pour cent des stages se sont déroulés dans des entreprises privées où le taux d'insertion a atteint 80 pour cent.

Ces résultats confirment le rôle joué par ce dispositif d'aide à l'insertion des primo demandeurs, surtout dans un pays caractérisé par la jeunesse de la population. En effet, l'insertion des jeunes dans la vie active facilite la lutte contre l'exclusion. La valorisation des ressources humaines au sein de l'appareil productif permet la connaissance des mécanismes du monde du travail et facilite une approche personnelle d'insertion dans le cadre d'un projet professionnel.

c) Les programmes de soutien à la création d'activités

Les programmes et les fonds d'encouragement à l'activité économique et au développement des sources de revenus individuels, aussi bien en milieu rural que dans les zones urbaines, constituent des instruments d'intervention contribuant à la promotion des ressources humaines et à la lutte contre la marginalisation. A cet égard, les deux axes essentiels d'intervention sont, d'une part, la promotion de l'emploi indépendant et de la micro-entreprise et, d'autre part, la reconversion des demandeurs d'emploi et leur insertion dans les entreprises, ainsi que la réadaptation du personnel des entreprises en voie de restructuration ou d'expansion.

En premier lieu, le Fonds national de Promotion de l'Artisanat et des petits Métiers (FONAPRA) a été créé en 1981. Il a permis la promotion de plus de 16.000 projets, ces derniers ayant généré en moyenne quatre postes d'emploi par projet. Ce Fonds permet l'insertion économique en favorisant l'installation, à propre compte, des jeunes ayant une qualification. L'intérêt de cette expérience est qu'elle permet de gérer les fonds accordés sous forme de prêts remboursables par les banques, ce qui favorise le recouvrement et diminue l'aspect d'assistance. Ce dispositif spécifique de financement de la micro-entreprise permet la transition entre une stratégie de suivi et le développement de petits projets. Ensuite, il existe dans différents programmes ­ Programmes régionaux de Développement (PRD), Programme de Développement rural intégré (PDRI), Programme national de Solidarité (26-26) et Programme de l'Union tunisienne de Solidarité sociale (PUTSS) ­ une composante inhérente à la création et à la consolidation de l'emploi. Ces programmes soutiennent l'initiative individuelle et contribuent à la promotion de l'emploi indépendant et de la micro-entreprise, surtout dans les zones défavorisées, à faible tissu industriel et où sévit le chômage. A cet égard, il importe de souligner que la composante inhérente à la création d'emplois de ces programmes intègre une approche globale, puisqu'elle intervient en complément d'autres éléments liés aux conditions de vie en général, tels que l'infrastructure, l'éducation et la formation, la santé, le logement, etc. Cette approche multidimensionnelle et pluridisciplinaire cible une zone déterminée et favorise une dynamique de développement et d'insertion. D'ailleurs, l'approche intégrée, appliquée dans les milieux rural et urbain par le Pdri et le Pdui, a favorisé une politique d'insertion des zones et des individus. Enfin, d'autre fonds et dispositions d'encouragement à la création de l'activité productrice s'adressent plus particulièrement aux promoteurs potentiels, capables de promouvoir la petite et moyenne entreprise. Dans ce cadre, les incitations se traduisent par des avantages fiscaux, des subventions et des facilités de crédits bancaires. Les dispositions prises sont définies par le nouveau code des investissements et concernent la plupart des secteurs d'activité de production de biens et de services. Il est à noter que ces fonds s'orientent généralement vers des promoteurs de petites et moyennes entreprises qui n'ont pas des problèmes d'insertion et qui n'appartiennent pas à des populations vulnérables.

En deuxième lieu, Fonds d'Insertion et d'Adaptation professionnelle (FIAP) a ét mis en oeuvre. Ce fonds diffère, au niveau conceptuel, de tous les programmes existants qui privilégient le traitement du chômage à partir de la demande d'emploi. Son institution, dans le cadre d'un accord de prêt passé avec la BIRD en 1991, constituait une première expérience aussi bien pour la Tunisie que pour la Banque mondiale. Le but du FIAP est de soutenir les effets prévisibles de la croissance économique sur l'emploi et de faciliter, au moyen d'instruments spécifiques, l'insertion de certaines catégories de demandeurs, ayant des difficultés d'accès à l'emploi dans le circuit productif, en partant de la situation et des besoins de l'appareil économique de production. Le FIAP est appliqué en Tunisie, conjointement avec le programme «Servir» ^{(Endnote 61)} , pour permettre une animation plus dynamique du marché du travail. Ses interventions s'effectuent à partir des besoins exprimés par le tissu économique en ressources humaines, non disponibles sur le marché du travail. Par ailleurs, les services d'emploi public et les institutions privées de formation et d'études jouent un rôle de premier plan en matière d'identification des besoins, de montage des actions et de suivi des interventions ­ le plus souvent par le biais de la sous-traitance à des opérateurs privés spécialisés. L'approche d'insertion à partir de l'économique et de partenariat entre les secteurs publics et privés sont deux atouts majeurs de ce programme. Ainsi, le FIAP permet aux services de l'emploi de mettre en application des processus de traitement actif tenant compte des besoins des secteurs d'activité économique, alors que les programmes mis en œuvre jusque-là se limitaient à rechercher des solutions pour les chômeurs.

Les instruments d'intervention dont dispose le FIAP peuvent être regroupés en trois catégories. Premièrement, l'adaptation-insertion. Considérant qu'il s'agit d'une adaptation spécifique, établie dans un cadre conventionnel avec les entreprises concernées, le taux d'insertion constaté au terme des actions menées de 1991 à 1994 peut être considéré comme satisfaisant. En effet, il a été de 75 pour cent pour 31.447 stagiaires. Il faut souligner que l'intervention dans le cadre de ce type d'instrument peut se limiter au soutien à la mobilité géographique de la main-d'uvre. A cet effet, le programme prend en charge les frais de déplacement et de subsistance pour une brève période d'installation du demandeur d'emploi, appelé à se déplacer de sa région d'origine pour répondre à une offre de travail correspondant à ses qualifications. L'opération s'effectue de manière organisée, dans le cadre d'un accord préalable entre l'employeur et le demandeur d'emploi, via les services de l'emploi. Le nombre de bénéficiaires de cette intervention de 1991 à 1994 a atteint 13.859, ce qui correspond à autant d'offres d'emploi satisfaites.

Deuxièmement, le perfectionnement et la reconversion des personnels des entreprises. L'objectif étant de consolider les emplois existants, ce type d'intervention fait appel, en principe, à la sous-traitance des actions à des bureaux d'intervention spécialisés et permet d'accompagner la restructuration des entreprises, afin de réduire les effets négatifs sur les ressources humaines et de préparer les changements d'organisation des systèmes de production. L'intervention profite aussi bien aux entreprises en difficulté qu'aux entreprises en expansion. Dans ce cadre, le nombre de personnes ayant bénéficié du FIAP jusqu'au 30 juin 1995 est de 689.

Troisièmement, l'adaptation-installation. L'objectif est de soutenir, aux niveaux technique et de la gestion, les promoteurs potentiels de micro-entreprises. Le nombre de promoteurs ayant bénéficié de ce type d'intervention entre 1991 et 1994 est de 3.080, dont 70 pour cent sont déjà installés ^{(Endnote 62)} .

Ainsi, les éléments d'analyse précédents révèlent la richesse de l'expérience tunisienne en matière de lutte contre l'exclusion, non seulement à travers les acquis en termes de résultats, mais également au niveau de la spécificité des approches conceptuelles et des mécanismes de traitement mis en place. Les orientations proposées tentent de maîtriser le phénomène de l'exclusion à la base, tout en tenant compte des mécanismes de solidarité familiale qui jouent un rôle important dans la société tunisienne. C'est la raison pour laquelle les stratégies de lutte contre la pauvreté et le chômage sont complémentaires et tiennent compte en priorité de la famille, de sa situation économique et de son environnement. Cette expérience conduit à tirer plusieurs leçons en vue de mieux appréhender à l'avenir le phénomène de l'exclusion, de la pauvreté et du chômage.

Endnote 45:
Grâce à ce résultat, le taux de croissance naturel annuel de la population enregistré en 1993 était de 1,84 pour cent, contre 2,58 pour cent en 1984, alors que le taux de croissance net en 1993 était de 1,82 pour cent contre 3,27 pour cent en 1984.

Endnote 46:
L'Union générale des Travailleurs de Tunisie (UGTT), représentant les travailleurs et l'Union tunisienne de l'Indutrie, du Commerce et de l'Artisanat (UTICA), ainsi que l'Union tunisienne d'Agriculture et de Pêche (UTAP), représentant le patronat.

Endnote 47:
On citera à titre indicatif, les accords triennaux sur les augmentations salariales conclus durant la mise en œuvre du programme d'ajustement structurel, qui ont amorti de manière efficace les effets de l'ajustement sur le pouvoir d'achat des travailleurs.

Endnote 48:
Surtout en matière de prix des produits et de pouvoir d'achat des catégories sociales les plus vulnérables.

Endnote 49:
Huit cent cinquante-six zones ont été identifiées pour les cinq années du programme actuel.

Endnote 50:
Pour la gestion de ces fichiers, on se limite souvent à la saisie des nouveaux pauvres identifiés comme tels, sans pour autant apporter les changements de la situation des pauvres déjà enregistrés. Cette absence de suivi n'aide guère au ciblage des interventions et à leur coordination; de ce fait, l'assistance à de nouvelles familles pauvres, sans éliminer celles qui ont dépassé ce cap, nécessite presque systématiquement l'augmentation des crédits d'intervention.

Endnote 51:
La définition du pauvre devrait être établie conjointement aux niveaux individuel et familial.

Endnote 52:
Cette connaissance doit porter sur l'infrastructure existante, les potentialités économiques, les ressources humaines disponibles, les projections de développement à court et moyen terme, compte tenu des prévisions d'investissement, des plans de développement et autres éléments permettant d'approfondir la connaissance de chaque zone et des conditions de vie des familles qui y résident.

Endnote 53:
Par exemple, on pourrait exiger de l'intéressé qu'il suive une formation, qu'il rentabilise une parcelle de terre agricole dont il a la propriété, qu'il élabore un petit projet, etc.

Endnote 54:
Bédoui [1995b].

Endnote 55:
Textes adoptés en 1978, la convention n150 et la recommandation n°158.

Endnote 56:
Sergio [1982].

Endnote 57:
«Dans le but de dynamiser le marché du travail, de réduire le chômage et de former les jeunes dans les spécialités recherchées par les entreprises et les secteurs économiques, nous avons crée l'Agence tunisienne de l'emploi qui a la charge d'introduire un programme global de réformes des services de l'emploi, de promouvoir l'information et l'orientation professionnelle, de contribuer à l'encouragement de la création de micro-entreprises et de trouver la solution efficace à l'emploi des diplômés des universités, qui demeure une nécessité impérieuse».

Endnote 58:
Cette démarche permet d'intégrer ce secteur dans une vision de développement à long terme et le rend apte à jouer le rôle d'un dispositif d'équilibre social au lieu d'être marginalisé et réprimé.

Endnote 59:
Les chantiers ont fait l'objet de plusieurs études en Tunisie. Les informations inhérentes à cette partie sont tirées de plusieurs d'entre elles, en particulier: i) l'étude d'évaluation des programmes d'emploi réalisée en 1992 par les bureaux d'études DIRASSAT (nom d'un bureau d'études Arabe qui veut dire en français «Etudes»), le Bureau de Conseil, d'Etudes et de Formation (BCEF) et le bureau d'études tunisien (INGECO); ii) les différents rapports d'évaluation du Plan de développement économique et social en Tunisie.

Endnote 60:
Ministère de la Formation professionnelle et de l'Emploi [1995].

Endnote 61. «Servir» est un programme de réforme des services de l'emploi visant à développer une approche de services aux demandeurs d'emploi, aux entreprises, aux promoteurs et aux demandeurs de formation. C'est un programme du ministère de la Formation professionnelle et de l'emploi (1993), voir document de l'AMSEP (Association mondiale des Services publics de l'Emploi, bulletin 94).

Endnote 62:
Les 30 pour cent qui restent sont en instance d'installation; ils attendent le déblocage des crédits pour le démarrage de leurs projets.